–

Repsol Butano SA ja DISA Gas SAU, edustajinaan F. Castedo Bartolomé, F. Castedo Álvarez, L. Moliner Oliva ja A. Rueda García, abogados,

–

Espanjan hallitus, asiamiehinään A. Rubio González ja A. Gavela Llopis,

–

Euroopan komissio, asiamiehinään O. Beynet ja S. Pardo Quintillán,

1

Ennakkoratkaisupyynnöt koskevat maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 98/30/EY kumoamisesta 26.6.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/55/EY (EUVL 2003, L 176, s. 57) ja suhteellisuusperiaatteen, sellaisina kuin unionin tuomioistuin on tulkinnut niitä 20.4.2010 annetussa tuomiossa Federutility ym. (C‑265/08, EU:C:2010:205), tulkintaa.

2

Nämä pyynnöt on esitetty kahdessa asiassa, joissa asianosaisina ovat yhtäältä Repsol Butano SA ja DISA Gas SAU ja toisaalta Administración del Estado (valtionhallinto, Espanja) ja jotka koskevat pullotetun nestekaasun enimmäismyyntihintojen automaattista määrittämistä ennen veroja koskevan järjestelmän ajan tasalle saattamisesta ja putkiston välityksellä toimitettavan nestekaasun myyntihintojen automaattista määrittämistä ennen veroja koskevan järjestelmän muuttamisesta 5.3.2015 annetun määräyksen IET/389/2015 (Orden IET/389/2015, de 5 de marzo, por la que se actualiza el sistema de determinación automática de precios máximos de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo envasados y se modifica el sistema de determinación automática de las tarifas de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo por canalización) (BOE nro 58, 9.3.2015, s. 20850; jäljempänä määräys IET/389/2015) laillisuutta.

3

Direktiivin 2003/55, joka on kumottu maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/55 kumoamisesta 13.7.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/73/EY (EUVL 2009, L 211, s. 49), 1 artiklassa säädettiin seuraavaa:

”1.   Tässä direktiivissä annetaan yhteiset säännöt maakaasun siirrolle, jakelulle, toimitukselle ja varastoinnille. Siinä annetaan säännöt, jotka liittyvät maakaasualan järjestämiseen ja toimintaan, markkinoille pääsyyn sekä maakaasun siirrossa, jakelussa, toimituksessa, varastoinnissa ja verkkojen käytössä sovellettaviin lupien myöntämisperusteisiin ja ‑menettelyihin.

2.   Tässä direktiivissä annettuja maakaasua, nesteytetty maakaasu mukaan lukien, koskevia sääntöjä sovelletaan myös biokaasuun ja biomassasta peräisin olevaan kaasuun tai muun tyyppisiin kaasuihin edellyttäen, että näitä kaasuja voidaan teknisesti ja turvallisesti syöttää maakaasuverkkoon ja siirtää kyseisessä verkossa.”

4

Kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa säädettiin seuraavaa:

”Ottaen täysin huomioon [EY:n] perustamissopimuksen asiaa koskevat määräykset ja erityisesti sen 86 artiklan jäsenvaltiot voivat yleisen taloudellisen edun nimissä asettaa kaasualalla toimiville yrityksille julkisen palvelun velvoitteita, jotka voivat koskea turvallisuutta, toimitusvarmuus mukaan luettuna, toimitusten säännöllisyyttä, laatua ja hintaa sekä ympäristönsuojelua, ilmastonsuojelu ja energiatehokkuus mukaan luettuna. Näiden velvoitteiden on oltava selkeästi määriteltyjä, avoimia, syrjimättömiä ja todennettavia, ja niillä on turvattava se, että EU:n kaasualan yritykset voivat tarjota jäsenvaltioiden kuluttajille palvelujaan tasapuolisesti. Tässä kohdassa tarkoitetun toimitusvarmuuden turvaamiseksi ja energiatehokkuutta edistävän kysynnänhallinnan osalta sekä ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi jäsenvaltiot voivat toteuttaa pitkän aikavälin suunnittelua ottaen huomioon, että kolmannet osapuolet saattavat pyrkiä verkkoon.”

5

Direktiivin 2009/73 1 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Tässä direktiivissä vahvistetaan yhteiset säännöt maakaasun siirrolle, jakelulle, toimitukselle ja varastoinnille. Siinä annetaan säännöt, jotka koskevat maakaasualan järjestämistä ja toimintaa, markkinoille pääsyä sekä maakaasun siirrossa, jakelussa, toimituksessa, varastoinnissa ja verkkojen käytössä sovellettavia lupien myöntämisperusteita ja menettelyjä.

2.   Tässä direktiivissä annettuja maakaasua, nesteytetty maakaasu mukaan lukien, koskevia sääntöjä sovelletaan syrjimättömällä tavalla myös biokaasuun ja biomassasta peräisin olevaan kaasuun tai muun tyyppisiin kaasuihin edellyttäen, että näitä kaasuja voidaan teknisesti ja turvallisesti syöttää maakaasuverkkoon ja siirtää kyseisessä verkossa.”

6

Kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Ottaen täysin huomioon [EY:n] perustamissopimuksen asiaa koskevat määräykset ja erityisesti sen 86 artiklan jäsenvaltiot voivat yleisen taloudellisen edun nimissä asettaa kaasualalla toimiville yrityksille julkisen palvelun velvoitteita, jotka voivat koskea turvallisuutta, mukaan lukien toimitusvarmuus, toimitusten säännöllisyyttä, laatua ja hintaa sekä ympäristönsuojelua, mukaan lukien energiatehokkuus, uusiutuvista lähteistä saatu energia ja ilmastonsuojelu. Näiden velvoitteiden on oltava selkeästi määriteltyjä, avoimia, syrjimättömiä ja todennettavia, ja niillä on turvattava se, että yhteisön maakaasualan yritykset ovat tasapuolisesti jäsenvaltioiden maakaasunkuluttajien käytettävissä. Tässä kohdassa tarkoitetun toimitusvarmuuden turvaamiseksi ja energiatehokkuutta edistävän kysynnänhallinnan osalta sekä ympäristötavoitteiden ja uusiutuvista lähteistä saatua energiaa koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi jäsenvaltiot voivat toteuttaa pitkän aikavälin suunnittelua ottaen huomioon, että kolmannet osapuolet saattavat pyrkiä verkkoon.”

7

Palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY (EUVL 2006, L 376, s. 36) johdanto-osan 5, 8, 17 ja 70–73 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

8

Direktiivin 2006/123 1 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1.   Tässä direktiivissä vahvistetaan yleissäännökset, joiden avulla edistetään palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta ja palvelujen vapaata liikkuvuutta niin, että samalla taataan palvelujen korkea laatu.

2.   Tässä direktiivissä ei käsitellä sellaisten yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen vapauttamista, jotka on varattu julkisille tai yksityisille tahoille, eikä palveluja tarjoavien julkisten tahojen yksityistämistä.”

9

Kyseisen direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Tätä direktiiviä sovelletaan sellaisten palveluntarjoajien tuottamiin palveluihin, jotka ovat sijoittautuneet johonkin jäsenvaltioon.

2.   Tätä direktiiviä ei sovelleta seuraaviin toimiin:

– –”

10

Mainitun direktiivin 15 artiklassa, jonka otsikko on ”Arvioitavat vaatimukset” ja joka sisältyy direktiivin III lukuun, joka koskee palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta, säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on tutkittava, sisältyykö niiden oikeusjärjestelmään 2 kohdassa tarkoitettuja vaatimuksia, ja varmistettava, että vaatimukset ovat 3 kohdassa tarkoitettujen ehtojen mukaiset. Jäsenvaltioiden on mukautettava lakejaan, asetuksiaan tai hallinnollisia määräyksiään, jotta ne olisivat yhdenmukaisia mainittujen ehtojen kanssa.

2.   Jäsenvaltioiden on tutkittava, asetetaanko niiden oikeusjärjestelmässä palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi seuraavien syrjimättömien vaatimusten noudattaminen:

– –

3.   Jäsenvaltioiden on tarkistettava, että 2 kohdassa tarkoitetut vaatimukset täyttävät seuraavat ehdot:

4.   Edellä olevia 1, 2 ja 3 kohtaa sovelletaan yleistä taloudellista etua koskevia palveluja koskevaan lainsäädäntöön vain siltä osin kuin kyseisten kohtien soveltaminen ei oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä.

– –

6.   28 päivästä joulukuuta 2006 alkaen jäsenvaltiot eivät saa asettaa 2 kohdassa tarkoitetun tyyppisiä uusia vaatimuksia, elleivät ne ole 3 kohdassa säädettyjen ehtojen mukaisia.

– –”

11

Hiilivetyalasta 7.10.1998 annetun lain nro 34/1998 (Ley 34/1998 del sector de hidrocarburos) (BOE nro 241, 8.10.1998, s. 33517) 1 §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa:

”Nestemäisten ja kaasumaisten hiilivetyjen toimittamista koskevaa toimintaa harjoitetaan objektiivisuuden, avoimuuden ja vapaan kilpailun periaatteiden mukaisesti.”

12

Kyseisen lain 37 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Raakaöljyn jalostukseen liittyviä toimintoja sekä öljytuotteiden, nestekaasu mukaan luettuna, kuljetusta, varastointia, jakelua ja myyntiä voidaan harjoittaa vapaasti tässä laissa säädetyin edellytyksin, tämän kuitenkaan rajoittamatta muista säännöksistä ja alakohtaisesta lainsäädännöstä mahdollisesti johtuvia velvoitteita, jotka koskevat erityisesti verotusta, maankäyttöä, ympäristöä sekä kuluttajien ja käyttäjien suojelua.”

13

Kyseisen lain 38 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Raakaöljystä saatavien tuotteiden hinnat muodostuvat vapaasti.”

14

Lain nro 34/1998 neljännessä siirtymäsäännöksessä säädettiin seuraavaa:

”Hallitus voi vahvistaa yleisölle myytävän pullotetun nestekaasun enimmäishinnat, jotka lasketaan asetuksella vahvistetun kaavan mukaisesti, niin kauan kuin markkinoille pääsyn ja kilpailun edellytyksiä näillä markkinoilla ei pidetä riittävinä. Enimmäishintaan sisältyvät kotiinkuljetuksen kustannukset.”

15

Hiilivetyalan vapauttamista, rakenneuudistusta ja kilpailun lisäämistä koskevien toimenpiteiden hyväksymisestä 1.10.1999 annetun kuninkaan asetuksen nro 15/1999 (Real Decreto-ley 15/1999 por el que se aprueban medidas de liberalización, reforma estructural e incremento de la competencia en el sector de hidrocarburos) (BOE nro 236, 2.10.1999, s. 35443) 5 §:ssä säädettiin seuraavaa:

”1.   Yleisölle myytävän pullotetun nestekaasun enimmäismyyntihinta ennen veroja, kun kaasupullon sisällön paino on vähintään 8 kilogrammaa, on 83,4 pesetaa/kg, johon sisältyy kotiinkuljetus. Tätä hintaa sovelletaan 12 kuukauden ajan tämän kuninkaan asetuksen voimaantulosta.

2.   Teollisuus- ja energiaministeri vahvistaa hallituksen talousasioiden komitean suostumuksella ministeriön asetuksella edellisessä momentissa tarkoitetussa 12 kuukauden määräajassa järjestelmän pullotetun nestekaasun hintojen vahvistamiseksi markkinoiden kausivaihtelut huomioon ottaen.

3.   Jollei markkinoille pääsyn ja kilpailun edellytyksiä näillä markkinoilla pidetä riittävinä, teollisuus- ja energiaministeri voi vahvistaa hallituksen talousasioiden komitean suostumuksella ministeriön asetuksella muita järjestelmiä yleisölle myytävän pullotetun nestekaasun enimmäishintojen vahvistamiseksi. Enimmäishintaan sisältyvät kotiinkuljetuksen kustannukset.”

16

Kasvua, kilpailukykyä ja tehokkuutta lisäävien kiireellisten toimenpiteiden hyväksymisestä 4.7.2014 annetulla kuninkaan asetuksella nro 8/2014 (Real Decreto-ley 8/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competividad y la eficiencia) (BOE nro 163, 5.7.2014, s. 52544) kumottiin lain nro 34/1998 neljäs siirtymäsäännös ja kuninkaan asetuksen nro 15/1999 5 §.

17

Lain nro 34/1998, sellaisena kuin se on muutettuna kuninkaan asetuksella nro 8/2014, 33. lisäsäännöksessä säädetään seuraavaa:

”1. Käyttäjillä, joilla on sopimus pullotetun nestekaasun toimituksesta säiliöissä, joiden sisällön paino on vähintään 8 kilogrammaa ja alle 20 kilogrammaa, lukuun ottamatta polttoaineena käytettävien nestekaasujen seosta varten olevia säiliöitä, on oikeus kotiinkuljetukseen.

Manner-Espanjassa ja kullakin saaristoalueella ja mantereen ulkopuolisella alueella pullotetun nestekaasun tukkumyyjä, jolla on suurin markkinaosuus nestekaasualalla sellaisten säiliöiden myynnissä, joiden sisällön paino on vähintään 8 kilogrammaa ja alle 20 kilogrammaa, lukuun ottamatta polttoaineena käytettävien nestekaasujen seosta varten olevia säiliöitä, on velvollinen kuljettamaan nestekaasun kotiin kaikille sitä pyytäville henkilöille asianomaisella toimialueellaan.

2. Luettelo nestekaasun tukkumyyjistä, joita [kotiin]kuljetusvelvoite koskee, määritetään energiapolitiikasta ja kaivostoiminnasta vastaavan pääjohtajan päätöksellä joka kolmas vuosi. Tämä päätös julkaistaan virallisessa lehdessä.

Kun markkinoiden kehitys ja alan liiketoimintarakenne sitä edellyttävät, ja joka tapauksessa joka viides vuosi, hallitus tarkastelee uudelleen edellytyksiä tässä säännöksessä asetetun velvoitteen käytölle tai päättää sen poistamisesta.

3. Sen estämättä, mitä tämän lain 38 §:n säännöksissä säädetään, niin kauan kuin markkinoille pääsyn ja kilpailun edellytyksiä näillä markkinoilla ei pidetä riittävinä, teollisuus-, energia- ja matkailuministeri määrittää hallituksen talouspoliittisen komitean suostumuksen saatuaan yleisölle myytävän pullotetun nestekaasun enimmäishinnat säiliöille, joiden sisällön paino on vähintään 8 kilogrammaa ja alle 20 kilogrammaa ja joiden paino tyhjänä on vähintään 9 kilogrammaa, lukuun ottamatta polttoaineena käytettävien nestekaasujen seosta varten olevia säiliöitä, ja vahvistaa mainittujen hintojen täsmällisen suuruuden tai järjestelmän, jossa ne määritetään ja saatetaan automaattisesti ajan tasalle. Enimmäishintaan sisältyvät kotiinkuljetuksen kustannukset.

4. Sen estämättä, mitä edellisissä momenteissa säädetään, jos nestekaasun tukkumyyjällä, jota kotiinkuljetusvelvoite koskee, ei ole käytettävissään säiliöitä, joiden sisällön paino on vähintään 8 kilogrammaa ja alle 20 kilogrammaa ja joiden paino tyhjänä on vähintään 9 kilogrammaa, kotiinkuljetusvelvoite edellä 3 momentissa mainittuun enimmäishintaan koskee tällaisen myyjän tapauksessa myös säiliöitä, joiden paino tyhjänä on alle 9 kilogrammaa, asianomaisella toimialueella.

5. Nestekaasun tukkumyyjien on toimitettava energiapolitiikasta ja kaivostoiminnasta vastaavalle pääosastolle suoritetuista nestekaasutoimituksista ja edellisissä momenteissa tarkoitetuista yleisölle myytävän nestekaasun enimmäishinnoista tiedot, joita viranomaiset tarvitsevat hoitaakseen tehtäviään ja erityisesti kotiinkuljetusvelvoitteen soveltamista, arviointia ja seurantaa varten.”

18

Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Repsol Butano ja DISA Gas ovat nostaneet Tribunal Supremossa (ylin tuomioistuin, Espanja) hallinto-oikeudellisia kanteita määräyksestä IET/389/2015.

19

Repsol Butano vetoaa kanteensa tueksi siihen, että pullotetun nestekaasun enimmäishintojen vahvistamisessa noudatettu määräyksellä IET/389/2015 käyttöön otettu järjestelmä on vastoin asianomaisen toimialan vapauttamista ja että se on syrjivä. DISA Gas katsoo, että nestekaasupullojen kotiinkuljetusta säänneltyyn enimmäishintaan koskeva velvoite on syrjivä, koska velvoite on asetettu vain yhdelle toimijalle kullakin Espanjan säännöstössä määritellyllä maantieteellisellä alueella. Lisäksi tämä järjestelmä on vastoin toimialan vapauttamista ja suhteellisuusperiaatetta. Se kannustaa myös kilpailun vääristämiseen.

20

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan määräys IET/389/2015, jonka tarkoituksena on muun muassa saattaa ajan tasalle pullotetun nestekaasun enimmäismyyntihintojen automaattista määrittämistä koskeva järjestelmä, on annettu hiilivetyalaa koskevan Espanjan säännöstön eli lain nro 34/1998 33. lisäsäännöksen, joka on annettu kuninkaan asetuksella nro 8/2014, nojalla.

21

Kyseisessä säännöksessä säädetään yhtäältä, että Ministro de Industria, Energía y Turismo (Espanjan teollisuus-, energia- ja matkailuministeri) vahvistaa, ”niin kauan kuin markkinoille pääsyn ja kilpailun edellytyksiä näillä markkinoilla ei pidetä riittävinä”, pulloihin, joiden sisällön paino on 8–20 kilogrammaa ja paino tyhjänä vähintään 9 kilogrammaa, pullotetun nestekaasun enimmäismyyntihinnat. Jollei tällaisia pulloja ole saatavissa, enimmäismyyntihintoja sovelletaan myös muunlaisiin pulloihin.

22

Toisaalta tässä lain säännöksessä säädetään velvollisuudesta kuljettaa kotiin sellaiset kaasupullot, joihin säänneltyä hintaa sovelletaan. Toimituskulut sisältyvät enimmäishintaan. Tämä velvoite on asetettu toimijoille, joilla on suurin markkinaosuus pulloihin, joiden sisällön paino on 8–20 kilogrammaa, pullotetun nestekaasun markkinoista Espanjan kuningaskunnan alueen eri osissa, jotka ovat Iberian niemimaa, Baleaarit, Kanariansaaret, Ceuta ja Melilla. Luettelo toimijoista, joita kotiinkuljetusvelvoite koskee, vahvistetaan energiapolitiikasta ja kaivostoiminnasta vastaavan pääjohtajan päätöksellä joka kolmas vuosi. Lain nro 34/1998 33. lisäsäännöksessä säädetään, että hallitus tarkastelee tämän velvoitteen soveltamisedellytyksiä uudelleen, ”kun markkinoiden kehitys ja alan liiketoimintarakenne sitä edellyttävät, ja joka tapauksessa joka viides vuosi”.

23

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa lisäksi, että jo ennen kuninkaan asetuksen nro 8/2014 antamista lain nro 34/1998 muissa säännöksissä säädettiin mahdollisuudesta vahvistaa pullotetun nestekaasun enimmäismyyntihinta ja kotiinkuljetusvelvoite. Kyseisen tuomioistuimen mukaan näitä toimenpiteitä on sovellettu ja niiden voimassaoloa on jatkettu yhtäjaksoisesti vuodesta 1998 lähtien siitä huolimatta, että ne ovat asiaa koskevan säännöstön mukaan nimenomaisesti luonteeltaan väliaikaisia. Näiden toimenpiteiden voimassaolon jatkaminen näin pitkään saattaa estää uusien toimijoiden pääsyn asianomaisille markkinoille. Uudet toimijat ovat tilanteessa, jossa se toimija, jonka markkinaosuus tietyn alueen markkinoista on suurin, tarjoaa pullotettua nestekaasua hallinnollisesti vahvistettuun enimmäishintaan, johon myös sisältyy kotiinkuljetus.

24

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että pakollisen enimmäishinnan, johon sisältyy kotiinkuljetus, vahvistaminen voi estää uusien toimijoiden pääsyn markkinoille. Uudet toimijat voivat tosin vahvistaa hintansa vapaasti, jos ne käyttävät kevyempiä pulloja, joita säännelty hinta ei koske. Käytännössä ne eivät kuitenkaan voi poiketa tästä hinnasta, koska kysyntä ei ole niin suuri, että tarvittavien investointien toteuttaminen olisi perusteltua. Sen vuoksi on syytä ajatella, että nämä toimenpiteet ovat todellisuudessa jäädyttäneet markkinat vapaan kilpailun vastaisesti.

25

Arvioidessaan pääasioissa kyseessä olevien toimenpiteiden yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että unionin tuomioistuin on 20.4.2010 antamassaan tuomiossa Federutility ym. (C‑265/08, EU:C:2010:205) todennut, että maakaasumarkkinoita säätelevä direktiivi 2003/55 ei ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jolla yleistä taloudellista etua koskevista syistä pyritään pysyttämään maakaasun toimitushinnat kohtuullisella tasolla vahvistamalla viitehinnat, edellyttäen että tässä säännöstössä otetaan huomioon markkinoiden vapauttamista ja loppukäyttäjän suojelua koskevat tavoitteet, että säännöstö on välttämätön ja että se on voimassa rajoitetun ajan.

26

Tribunal Supremo on katsonut, että kyseisestä tuomiosta ilmeneviä perusteita sovelletaan myös pullotetun nestekaasun markkinoihin, sikäli kuin nämä markkinat ovat yhteisön laajuisia, ja tämä pätee huolimatta siitä, ettei ole olemassa unionin säännöstöä, jolla säänneltäisiin erityisesti näitä markkinoita.

27

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että nyt käsiteltävissä asioissa toimenpidettä pullotetun nestekaasun enimmäismyyntihinnan vahvistamiseksi voidaan pitää toimenpiteenä sosiaalisesti heikossa asemassa olevien kuluttajien suojelemiseksi, koska toimenpiteellä pyritään varmistamaan, että toimitushinta loppukäyttäjälle pysytetään kohtuullisella tasolla. Sama pätee kotiinkuljetusvelvoitteeseen. Tästä seuraa, että näillä toimenpiteillä pyritään edistämään SEUT 106 artiklassa tarkoitettua yleistä taloudellista etua.

28

Nämä toimenpiteet ovat kuitenkin luonteeltaan yleisiä ja erottelemattomia, koska niistä hyötyvät kaikki kuluttajat. Lisäksi on niin, että vaikka asiaa koskevasta säännöstöstä ilmenee, että nämä toimenpiteet ovat siirtymätoimenpiteitä, koska ne uudistetaan ”niin kauan kuin markkinoille pääsyn ja kilpailun edellytyksiä näillä markkinoilla ei pidetä riittävinä”, ne ovat olleet voimassa jo yli 18 vuotta.

29

Tämän vuoksi on aihetta epäillä näiden toimenpiteiden yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa, kun otetaan huomioon perusteet, jotka vahvistetaan 20.4.2010 annetussa tuomiossa Federutility ym. (C‑265/08, EU:C:2010:205), ja suhteellisuusperiaate.

30

Tässä tilanteessa Tribunal Supremo päätti lykätä asioiden käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

31

Kysymyksillään, jotka on syytä tutkia yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko suhteellisuusperiaatetta tulkittava siten, että se on esteenä pääasioissa kyseessä olevien kaltaisille toimenpiteille, joilla vahvistetaan enimmäismyyntihinta pulloihin, joiden sisällön paino on 8–20 kilogrammaa ja joiden paino tyhjänä on yli 9 kilogrammaa, pullotetulle nestekaasulle ja säädetään nestekaasun kotiinkuljetusvelvoite toimijoille, joiden markkinaosuus asianomaisella alalla tietyn maantieteellisen alueen markkinoista on suurin. Kyseinen tuomioistuin viittaa tässä yhteydessä perusteisiin, jotka ilmenevät 20.4.2010 annetusta tuomiosta Federutility ym. (C‑265/08, EU:C:2010:205).

32

Tältä osin on syytä muistuttaa, että kyseisessä tuomiossa unionin tuomioistuin otti kantaa direktiivin 2003/55 ja erityisesti sen 3 artiklan 2 kohdan tulkintaan ja että kyseisessä kohdassa säädetään jäsenvaltioiden interventiosta kyseisessä direktiivissä säännellyllä maakaasualalla yleisen taloudellisen edun nimissä. Kyseisessä yhteydessä unionin tuomioistuin otti kantaa perusteisiin, joilla on mahdollista arvioida sellaisen toimen oikeasuhteisuutta, jolla määritellään viitehinta maakaasun toimittamiselle loppukuluttajille.

33

Direktiivi 2003/55 on kumottu direktiivillä 2009/73, jonka 3 artiklan 2 kohta on asiallisesti samansisältöinen direktiivin 2003/55 3 artiklan 2 kohdan kanssa ja jota unionin tuomioistuin on tulkinnut 7.9.2016 antamassaan tuomiossa ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637).

34

Kummankin direktiivin soveltamisala on määritelty asianomaisen direktiivin 1 artiklassa. Kyseisten säännösten mukaan näitä direktiivejä sovelletaan maakaasuun, biokaasuun ja biomassasta peräisin olevaan kaasuun tai muun tyyppisiin kaasuihin edellyttäen, että näitä kaasuja voidaan teknisesti ja turvallisesti syöttää maakaasuverkkoon ja siirtää kyseisessä verkossa.

35

Kuten Espanjan hallitus ja Euroopan komissio ovat ilmoittaneet unionin tuomioistuimelle toimittamissaan huomautuksissa, nestekaasun syöttäminen maakaasuverkkoon ja siirtäminen kyseisessä verkossa turvallisesti ei ole teknisesti mahdollista. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on aiheellisesti todennut, tästä on pääteltävä, etteivät sellaiset kansalliset säännökset, joilla säännellään vain nestekaasun myyntiä, kuulu direktiivin 2003/55 eivätkä direktiivin 2009/73 soveltamisalaan.

36

Tästä seuraa, etteivät direktiivin 2003/55 3 artiklan 2 kohta ja direktiivin 2009/73 3 artiklan 2 kohta, sellaisina kuin unionin tuomioistuin on tulkinnut niitä 20.4.2010 antamassaan tuomiossa Federutility ym. (C‑265/08, EU:C:2010:205) ja 7.9.2016 antamassaan tuomiossa ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637), vaikuta pääasioiden ratkaisemiseen.

37

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii kuitenkin, millä tavoin sen on sovellettava siinä vireillä olevissa asioissa kyseessä oleviin toimenpiteisiin niitä suhteellisuusperiaatteen noudattamisen arviointiperusteita, jotka ilmenevät 20.4.2010 annetusta tuomiosta Federutility ym. (C‑265/08, EU:C:2010:205).

38

Tältä osin on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välille SEUT 267 artiklalla luodussa yhteistyömenettelyssä unionin tuomioistuimen tehtävänä on antaa kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen vastaus, jonka perusteella kansallinen tuomioistuin voi ratkaista siinä vireillä olevan asian. Unionin tuomioistuimen on tämän vuoksi tarvittaessa muotoiltava sille esitetyt kysymykset uudelleen. Unionin tuomioistuin saattaa myös joutua ottamaan huomioon sellaisia unionin oikeuden normeja, joihin kansallinen tuomioistuin ei ole ennakkoratkaisukysymyksessään viitannut (tuomio 29.11.2018, baumgarten sports & more, C‑548/17, EU:C:2018:970, 22 kohta).

39

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että suhteellisuusperiaate kuuluu unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin, joita on noudatettava kansallisessa lainsäädännössä, joka kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan tai jolla unionin oikeutta pannaan täytäntöön (tuomio 6.3.2014, Siragusa, C‑206/13, EU:C:2014:126, 34 kohta).

40

Nyt käsiteltävissä asioissa on kiistatonta, että pääasioissa kyseessä olevat toimenpiteet voivat estää uusien toimijoiden pääsyn markkinoille, joilla kilpailu on vähäistä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että kyseiset toimenpiteet saattavat sen vuoksi rajoittaa EUT-sopimuksessa vahvistettuja perusvapauksia. Se katsoo kuitenkin, että näillä toimenpiteillä pyritään yleistä taloudellista etua koskevaan tavoitteeseen eli energian toimittamiseen kohtuulliseen hintaan heikossa asemassa oleville kuluttajille. Tässä yhteydessä kyseinen tuomioistuin pohtii sitä, ovatko pääasioissa kyseessä olevat toimenpiteet oikeasuhteisia, kun otetaan huomioon niiden rajoittavat vaikutukset sisämarkkinoihin ja niillä tavoiteltu päämäärä.

41

On syytä todeta, että pääasioissa kyseessä olevien kaltaiset toimenpiteet, joilla vahvistetaan tietynlaisiin kaasupulloihin pullotetun nestekaasun enimmäishinta ja asetetaan nestekaasupullojen kotiinkuljetusvelvoite toimijoille, joiden markkinaosuus asianomaisella alalla tietyn maantieteellisen alueen markkinoista on suurin, ovat direktiivissä 2006/123 tarkoitettuja palvelun tarjoajien sijoittautumisvapauden rajoituksia ja kuuluvat viimeksi mainitun direktiivin soveltamisalaan.

42

Yhtäältä nimittäin direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 kohdan g alakohdassa ”pakolliset – – enimmäishinnat, joita palveluntarjoajan on noudatettava”, luonnehditaan nimenomaisesti kyseisen direktiivin 4 artiklan 7 alakohdassa tarkoitetuiksi ”vaatimuksiksi”, jotka ovat ehtoja, jotka vaikuttavat palvelujen tarjoajien sijoittautumisvapauteen (ks. analogisesti tuomio 23.12.2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, 51 kohta). Toisaalta tietyille toimijoille niillä pullotetun nestekaasun alalla olevan markkinaosuuden perusteella asetettu kotiinkuljetusvelvoite on direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 kohdan h alakohdassa tarkoitettu ”muu erityispalvelu”, joka on sovellettavien kansallisten sääntöjen mukaan suoritettava nestekaasun myynnistä muodostuvan pääasiallisen palvelun ohella.

43

Sitä paitsi direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan a alakohdasta, luettuna yhdessä sen johdanto-osan 17, 70 ja 72 perustelukappaleen kanssa, ilmenee nimenomaisesti, että kyseisellä direktiivillä vahvistettuja sääntöjä lähtökohtaisesti sovelletaan yleistä taloudellista etua koskeviin palveluihin ja että niiden soveltamisalan ulkopuolelle jäävät vain muut kuin taloudelliset yleistä etua koskevat palvelut (ks. vastaavasti tuomio 23.12.2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, 43 ja 44 kohta).

44

Jäsenvaltioiden on arvioitava direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 kohdassa säädetyssä luettelossa mainitut vaatimukset. Kyseisen 15 artiklan 1 kohdan mukaisesti jäsenvaltiot saavat kuitenkin pitää voimassa tai tarvittaessa ottaa käyttöön oikeusjärjestelmässään vaatimuksia, kunhan ne ovat mainitun 15 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen syrjimättömyyttä, välttämättömyyttä ja oikeasuhteisuutta koskevien ehtojen mukaisia (ks. vastaavasti tuomio 23.12.2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, 54 kohta).

45

Direktiivin 2006/123 15 artiklan 3 kohdan mukaan nestekaasun enimmäishinnan vahvistamisesta ja kotiinkuljetusvelvoitteesta johtuvan kaltainen sijoittautumisvapauden rajoitus voi olla oikeutettu. Kyseisessä säännöksessä edellytetään tätä varten, että noudatetaan ehtoja, joilla pyritään siihen, että ensinnäkin kyseinen rajoitus ei ole syrjivä kansalaisuuden suhteen, että toiseksi se on perusteltu yleisen edun mukaisin pakottavin syin ja että lopuksi se on omiaan takaamaan tavoitellun päämäärän saavuttamisen, sillä ei ylitetä sitä, mikä on välttämätöntä tavoitteen saavuttamiseksi, eikä muilla vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä voida saavuttaa samaa tulosta (ks. vastaavasti tuomio 23.12.2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, 55 kohta).

46

Sellaisten yritysten osalta, joiden tehtäväksi on annettu huolehtia yleistä taloudellista etua koskevista palveluista, direktiivin 2006/123 15 artiklan 4 kohdasta ilmenee lisäksi, että kyseisen 15 artiklan 1–3 kohtaa sovelletaan asiaankuuluvaan kansalliseen lainsäädäntöön vain siltä osin kuin niiden soveltaminen ei oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä näitä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä.

47

Kuten direktiivin 2006/123 15 artiklan 4 kohdan sanamuodostakin kuitenkin suoraan ilmenee, saman 15 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja syrjimättömyyttä, välttämättömyyttä ja oikeasuhteisuutta koskevia vaatimuksia on noudatettava silloin, kun ne eivät estä toimivaltaisen viranomaisen yleistä taloudellista etua koskevaan palveluun liittämien erityistehtävien täyttymistä.

48

Hyödyllisen vastauksen antamiseksi ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle on edellä todetun perusteella katsottava, että kyseinen tuomioistuin pyrkii selvittämään, onko direktiivin 2006/123 15 artiklan 3 kohdan c alakohdassa säädettyä oikeasuhteisuutta koskevaa ehtoa tulkittava siten, että se on esteenä pääasioissa kyseessä olevien kaltaisille toimenpiteille, joilla vahvistetaan enimmäismyyntihinta pulloihin, joiden sisällön paino on 8–20 kilogrammaa ja joiden paino tyhjänä on yli 9 kilogrammaa, pullotetulle nestekaasulle ja säädetään nestekaasun kotiinkuljetusvelvoite toimijoille, joiden markkinaosuus asianomaisella alalla tietyn maantieteellisen alueen markkinoista on suurin.

49

Vaikka kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida sitä, ovatko kansalliset toimenpiteet yhteensopivia unionin oikeuden kanssa, unionin tuomioistuin voi kuitenkin antaa kansalliselle tuomioistuimelle kaikki hyödylliset tiedot, jotta tämä voi ratkaista käsiteltäväkseen saatetun asian (tuomio 14.2.2019, Nestrade, C‑562/17, EU:C:2019:115, 36 kohta).

50

Tämän tuomion 31 kohdasta ilmenee, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii tässä yhteydessä erityisesti 20.4.2010 annetusta tuomiosta Federutility ym. (C‑265/08, EU:C:2010:205), joka koskee valtion intervention oikeasuhteisuutta maakaasualalla, ilmenevien perusteiden sovellettavuutta ja tulkintaa.

51

Kuten tässä tuomiossa on myös todettu, maakaasualaa säännellään direktiivillä 2009/73. Kyseisen direktiivin tavoitteena on toteuttaa sellaiset täysin ja tosiasiassa avoimet ja kilpailuun perustuvat maakaasun sisämarkkinat, joilla kaikki kuluttajat voivat vapaasti valita toimittajansa ja kaikki toimittajat voivat tarjota vapaasti tuotteitaan asiakkailleen, mikä merkitsee sitä, että maakaasun toimitushinnan on määräydyttävä yksinomaan tarjonnan ja kysynnän mukaan (ks. vastaavasti tuomio 7.9.2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, 26 kohta).

52

Lisäksi unionin tuomioistuin on katsonut, että jotta rajoitus, joka aiheutuu julkisen vallan puuttumisesta maakaasun myyntihintoihin, olisi suhteellisuusperiaatteen mukainen, sen on välttämättä oltava voimassa rajoitetun ajan, joka ei ylitä sitä, mikä on tarpeen sillä tavoitellun yleistä etua koskevan tavoitteen toteuttamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 20.4.2010, Federutility ym., C‑265/08, EU:C:2010:205, 33 ja 35 kohta).

53

Nämä näkökohdat soveltuvat myös direktiivin 2006/123 15 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettuun oikeasuhteisuutta koskevaan ehtoon.

54

Jäsenvaltiot voivat tosin pitää voimassa tai tarvittaessa ottaa käyttöön direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 kohdassa mainittujen vaatimusten kaltaisia vaatimuksia, kunhan ne ovat kyseisen 15 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen syrjimättömyyttä, välttämättömyyttä ja oikeasuhteisuutta koskevien ehtojen mukaisia (tuomio 16.6.2015, Rina Services ym., C‑593/13, EU:C:2015:399, 33 kohta).

55

Arviointi tällaisen vaatimuksen yhteensopivuudesta suhteellisuusperiaatteen kanssa voi kuitenkin vaihdella eri aikoina riippuen asianomaisista markkinoista ja niiden kehityksestä. Lisäksi on vältettävä sitä, että jonkin direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 kohdassa säädetyn vaatimuksen pitäminen voimassa tekisi sisämarkkinoiden toteutumisen esteestä pysyvän.

56

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tässä yhteydessä tutkittava, onko toimivaltaisilla viranomaisilla sovellettavan kansallisen oikeuden mukaan velvollisuus – ja jos on, missä laajuudessa – lyhyin aikavälein jaksoittain tarkistaa, onko sen asianomaisten markkinoiden kehitys huomioon ottaen tarpeen puuttua asiaan ja jos on, millä tavoin (tuomio 20.4.2010, Federutility ym., C‑265/08, EU:C:2010:205, 35 kohta).

57

Tältä osin ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että lain nro 34/1998, sellaisena kuin se on muutettuna kuninkaan asetuksella nro 8/2014, 33. lisäsäännöksessä säädetään, että teollisuus-, energia- ja matkailuministeri vahvistaa nestekaasun enimmäismyyntihinnat ”niin kauan kuin markkinoille pääsyn ja kilpailun edellytyksiä näillä markkinoilla ei pidetä riittävinä”. Kyseisestä säännöksestä ilmenee myös, että kotiinkuljetusvelvoitetta tarkastellaan uudelleen, kun ”markkinoiden kehitys ja alan liiketoimintarakenne sitä edellyttävät, ja joka tapauksessa joka viides vuosi”.

58

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tarkistaa, täyttääkö kyseinen kansallinen säännös tämän tuomion 56 kohdassa tarkoitettua jaksoittaista tarkistamista koskevan vaatimuksen.

59

Unionin tuomioistuimen käytössä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee lisäksi, että sovellettavassa kansallisessa lainsäädännössä säädetään menetelmästä nestekaasun enimmäismyyntihinnan mukauttamiseksi säännöllisin väliajoin, jotta se vastaisi kustannusten kehitystä, ja tämän seikan tarkistaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä. Kuten unionin tuomioistuin on todennut, tällaista menetelmää, joka koskee vain näiden tariffien tason jaksoittaisia tarkistuksia eikä sitä, onko hintoihin tarpeen puuttua valtion toimenpiteellä ja jos on, millä tavoin, ei voida rinnastaa kyseisen toimenpiteen ajalliseen rajoitukseen (tuomio 7.9.2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, 62 kohta).

60

Tämän jälkeen on todettava, että pelkästään siitä ennakkoratkaisupyynnöissä mainitusta seikasta, että pääasioissa kyseessä olevien kaltaisia toimenpiteitä on ollut voimassa Espanjassa jo vuodesta 1998 lähtien, vaikka ne ovat luonteeltaan siirtymätoimenpiteitä, ei voida päätellä, etteivät nämä toimenpiteet olisi asianmukaisia. Espanjan hallituksen unionin tuomioistuimelle esittämistä huomautuksista nimittäin ilmenee, että pullotetun nestekaasun markkinat Espanjassa supistuvat maakaasumarkkinoiden laajentumisen vuoksi. Tästä seurauksena oleva myynnin vähentyminen lisää näillä markkinoilla olevien toimijoiden kustannuksia ja vaikeuttaa uusien kilpailijoiden, jotka kykenisivät kohdistamaan hintoihin painetta, sijoittautumista. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tarkistaa nämä seikat ja ottaa ne huomioon pääasioissa kyseessä olevien toimenpiteiden oikeasuhteisuuden arvioinnissa.

61

Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevien tietojen mukaan säänneltyä hintaa ja kuljetusvelvollisuutta, joista asioissa on kyse, sovelletaan sitä paitsi vain pulloihin, joiden sisällön paino on 8–20 kilogrammaa ja joiden paino tyhjänä on yli 9 kilogrammaa, pullotettuun nestekaasuun. Nämä velvoitteet eivät koske kaasun myyntiä muunlaisissa säiliöissä. Tältä osin on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana tarkistaa, onko pääasioissa kyseessä olevista toimenpiteistä seurauksena sääntelemättömän nestekaasukaupan kannattavuuden heikentyminen tai jopa sen muuttuminen kannattamattomaksi. Näin voisi olla esimerkiksi siinä tapauksessa, että asiaa koskevan Espanjan säännöstön mukaisesti vahvistettu enimmäishinta olisi olennaisesti alempi kuin markkinahinta, kuten pääasioiden kantajat väittävät.

62

Lopuksi oikeasuhteisuutta koskevaa vaatimusta on arvioitava myös kyseessä olevan toimenpiteen henkilölliseen soveltamisalaan ja tarkemmin ottaen niihin subjekteihin nähden, jotka hyötyvät siitä (tuomio 20.4.2010, Federutility ym., C‑265/08, EU:C:2010:205, 39 kohta).

63

Tältä osin unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että riidanalaiset toimenpiteet koskevat kotitalouskuluttajia eivätkä yrityksiä ja että tämä vastaa näillä toimenpiteillä tavoiteltua päämäärää eli energian toimittamista kohtuulliseen hintaan heikossa asemassa oleville kuluttajille.

64

Lisäksi on kiistatonta, että kotitalouskuluttajat hyötyvät pääasioissa kyseessä olevista toimenpiteistä riippumatta siitä, ovatko he sosiaalisesti heikossa asemassa, tai siitä, asuvatko he vaikeapääsyisillä alueilla tai kaukana nestekaasun jakelupisteistä. Vaikka tämä seikka voi lähtökohtaisesti olla aihetodiste siitä, että kyseisillä toimenpiteillä ylitetään se, mikä olisi tarpeen niiden tavoitteen saavuttamiseksi, suhteellisuusperiaate ei kuitenkaan ole välttämättä esteenä sille, että riidanalaiset toimenpiteet koskevat kaikkia kotitalouskuluttajia (ks. vastaavasti tuomio 20.4.2010, Federutility ym., C‑265/08, EU:C:2010:205, 40 kohta). Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tässä yhteydessä tutkittava, olisiko mahdollista ja tarkoituksenmukaista toteuttaa toimenpiteitä, jotka suunnattaisiin kohdennetummin heikossa asemassa oleville kuluttajille. Tältä kannalta merkityksellisiä seikkoja ovat pääasioiden kantajien ja Espanjan hallituksen esittämät perustelut, jotka liittyvät korvaavien toimenpiteiden toteutettavuuteen ja tällaisten toimenpiteiden mahdollisiin taloudellisiin vaikutuksiin.

65

Esitettyihin kysymyksiin on kaiken edellä todetun perusteella vastattava, että direktiivin 2006/123 15 artiklan 3 kohdan c alakohdassa säädettyä oikeasuhteisuutta koskevaa ehtoa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä pääasioissa kyseessä olevien kaltaisille toimenpiteille, joilla vahvistetaan pullotetun nestekaasun pullon enimmäishinta ja asetetaan tietyille toimijoille nestekaasun kotiinkuljetusvelvoite, edellyttäen että nämä toimenpiteet pidetään voimassa vain rajoitetun ajan eikä niillä ylitetä sitä, mikä on välttämätöntä niillä tavoitellun yleistä taloudellista etua koskevan tavoitteen saavuttamiseksi.

66

Pääasioiden asianosaisten osalta asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevien asioiden käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY 15 artiklan 3 kohdan c alakohdassa säädettyä oikeasuhteisuutta koskevaa ehtoa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä pääasioissa kyseessä olevien kaltaisille toimenpiteille, joilla vahvistetaan pullotetun nestekaasun pullon enimmäishinta ja asetetaan tietyille toimijoille nestekaasun kotiinkuljetusvelvoite, edellyttäen että nämä toimenpiteet pidetään voimassa vain rajoitetun ajan eikä niillä ylitetä sitä, mikä on välttämätöntä niillä tavoitellun yleistä taloudellista etua koskevan tavoitteen saavuttamiseksi.