1.

Østre Landsretissä (Itä-Tanskan hovioikeus, Tanska) on tällä hetkellä vireillä 173 asian kokonaisuus, joka koskee tuen maksamista viljelijöille suorissa tukijärjestelmissä ja suorien tukien vähennyksiä seuraamuksina täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten noudattamatta jättämisestä. Unionin tuomioistuinta on pyydetty täsmentämään niiden sääntöjen tulkintaa, joiden nojalla määritetään vuosi, jonka perusteella tuen prosenttimääräiset vähennykset on laskettava määrättäessä seuraamuksia tällaisista rikkomuksista. On selitettävä lyhyesti, miten säännöt toimivat, jotta voidaan ymmärtää näiden tapausten asiayhteys.

2.

Viljelijöiden, jotka haluavat hyödyntää suoria tukijärjestelmiä, on täytettävä useita tukikelpoisuusperusteita, jotka liittyvät muun muassa ilmoitettuihin viljeltyihin pinta-aloihin ja niiden käyttöön. Tukikelpoisuusperusteisiin liittyvistä sääntöjenvastaisuuksista määrätään seuraamuksia vähentämällä tukea, johon viljelijöillä olisi muuten ollut oikeus, tai jättämällä tällaisen tuen ulkopuolelle.

3.

Tukikelpoisuusperusteiden, joiden täyttymistä oikeus kyseiseen tukeen edellyttää, lisäksi tukea suorissa tukijärjestelmissä saaviin viljelijöihin sovelletaan myös täydentäviä ehtoja koskevia vaatimuksia. Yksi tällainen vaatimus liittyy lannoitteiden käyttöä koskeviin rajoituksiin. Oikeus kyseiseen tukeen ei edellytä näiden vaatimusten noudattamista, mutta noudattamatta jättämisestä määrätään vastaavasti seuraamuksia vähentämällä viljelijöiden saaman tuen määrää (tai ääritapauksissa jättämällä tuen ulkopuolelle).

4.

Täydentäviä ehtoja koskevilla vaatimuksilla ja sääntöjen noudattamatta jättämisestä määrättävillä seuraamuksilla on tarkoitus kannustaa viljelijöitä noudattamaan voimassa olevaa EU:n lainsäädäntöä, joka vaikuttaa niiden toimintaan.

5.

Neuvoston asetuksessa (EY) No 1782/2003 ( 2 ) otettiin käyttöön yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevat yhteiset säännöt. Asetuksen johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:

”Suorien tukien täysimääräinen maksaminen olisi liitettävä maatalousmaahan, ‑ tuotantoon ja ‑toimintaan liittyvien sääntöjen noudattamiseen. – – Jos nämä perusvaatimukset eivät täyty, jäsenvaltioiden olisi evättävä suora tuki kokonaan tai osittain käyttäen apunaan suhteellisia, puolueettomia ja asteittaisia perusteita. Tällaiset epäämiset eivät rajoita muiden voimassa olevien tai myöhemmin säädettävien yhteisön tai kansallisen lain säännösten soveltamista.”

6.

Asetuksen 6 artiklan otsikko oli ”Tuen vähentäminen tai tuen ulkopuolelle jättäminen”. Sen 1 kohdan alkuperäisessä versiossa säädettiin seuraavaa:

”Jos lakisääteisiä hoitovaatimuksia tai hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusta ei noudateta yksittäisestä viljelijästä suoraan johtuvan toiminnan tai laiminlyönnin seurauksena, sinä kalenterivuonna, jona noudattamatta jättäminen tapahtuu, myönnettävien suorien tukien kokonaismäärää vähennetään tai määrä perutaan 7 artiklassa säädettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti sen jälkeen kun on ensin sovellettu 10 ja 11 artiklaa” (kursivointi tässä).

7.

Kyseisen asetuksen 6 artiklan 1 kohta muutettiin neuvoston asetuksella (EY) N:o 146/2008 ( 3 )1.4.2008 alkaen. Muutoksen jälkeen siinä säädettiin seuraavaa:

”Jos lakisääteisiä hoitovaatimuksia tai hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusta ei jonkin kalenterivuoden (jäljempänä ’asianomainen kalenterivuosi’) jonain aikana noudateta ja kyseinen noudattamatta jättäminen johtuu suoraan tukihakemuksen asianomaisena kalenterivuonna jättäneen viljelijän toiminnasta tai laiminlyönnistä, viljelijälle myönnettävien suorien tukien kokonaismäärää vähennetään tai määrä perutaan 7 artiklassa säädettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti sen jälkeen kun on sovellettu 10 ja 11 artiklaa.

Ensimmäistä alakohtaa sovelletaan myös, jos kyseinen noudattamatta jättäminen johtuu suoraan sellaisen henkilön toiminnasta tai laiminlyönnistä, jolle tai jolta maatalousmaa on siirtynyt.

Ensimmäistä ja toista alakohtaa sovellettaessa vuoden 2008 osalta kalenterivuosi vastaa jaksoa 1. huhtikuuta – 31. joulukuuta 2008.

– –” (Kursivointi tässä.)

8.

Perusasetuksen 7 artiklan otsikkona oli ”Tuen vähentämistä tai tuen ulkopuolelle jättämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt”, ( 4 ) ja siinä säädettiin seuraavaa:

”1.   Edellä 6 artiklassa tarkoitettuja vähennyksiä tai tuen ulkopuolelle jättämisiä koskevat yksityiskohtaiset säännöt säädetään 144 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen.[ ( 5 )] Tässä yhteydessä huomioon otetaan havaitun noudattamatta jättämisen vakavuus, laajuus, kesto ja toistuvuus sekä tämän artiklan 2, 3 ja 4 kohdassa vahvistetut perusteet.

– –”

9.

Komission asetuksessa N:o 796/2004 ( 6 ) säädettiin yksityiskohtaiset säännöt asetuksen N:o 1782/2003 täytäntöön panemiseksi. Asetuksen johdanto-osan 55–57 perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:

10.

Johdanto-osan 70 kappaleessa todetaan seuraavaa:

”Olisi vahvistettava erityiset yksityiskohtaiset säännökset sen varmistamiseksi, että saman viljelijän yhteen tai useampaan tukihakemukseen sovellettavia eri vähennyksiä sovelletaan kohtuutta noudattaen. Tässä asetuksessa säädettyjä vähennyksiä ja poissulkemisia olisi sovellettava rajoittamatta muista yhteisön säännöksistä tai kansallisesta lainsäädännöstä johtuvien lisäseuraamuksien soveltamista.”

11.

Asetuksen II osan IV osastossa oleva II luku sisälsi 65–67 artiklan, ja sen otsikko oli ”Täydentäviä ehtoja koskevat havainnot”. Asetuksen 65 artiklan otsikko oli ”Yleisperiaatteet ja määritelmät”, ja siinä säädettiin tämän ratkaisuehdotuksen kannalta merkityksellisin osin seuraavaa:

”– –

2.   Asetuksen (EY) N:o 1782/2003 6 artiklan 1 kohdan soveltamiseksi toiminta tai laiminlyönti on katsottava johtuvaksi suoraan yksittäisestä maanviljelijästä, joka on jättänyt noudattamatta säännöksiä ja joka on kyseisen noudattamatta jättämisen havaitsemisen ajankohtana vastuussa asianomaisesta tilasta, pinta-alasta, tuotantoyksiköstä tai eläimestä. – –

– –

4.   Säännösten noudattamatta jättämistä pidetään määritettynä, jos se vahvistetaan missä tahansa tämän asetuksen mukaisesti tehdyssä tarkastuksessa tai tuodaan toimivaltaisen valvontaviranomaisen tietoon millä tahansa muulla tavalla.”

12.

Asetuksen 66 artiklan otsikko oli ”Vähennysten soveltaminen laiminlyönnin tapauksessa”. Siinä säädettiin seuraavaa:

”1.   Jos noudattamatta jättäminen johtuu viljelijän laiminlyönnistä, on vähennettävä asetuksen (EY) N:o 1782/2003 2 artiklan d alakohdassa määriteltyjen suorien tukien kokonaismäärää, joka on myönnetty tai on myönnettävä asianomaiselle viljelijälle niiden tukihakemusten perusteella, jotka hän on jättänyt tai tulee jättämään kalenterivuonna, jona laiminlyönti havaitaan – –. Tämä vähennys on pääsääntöisesti kolme prosenttia kyseisestä kokonaismäärästä.

– –” (Kursivointi tässä.)

13.

Asetuksen 67 artiklan otsikko oli ”Vähennysten ja poissulkemisten soveltaminen säännösten tahallisen noudattamatta jättämisen tapauksissa”, ja siinä säädettiin seuraavaa:

”1.   Jos viljelijä on jättänyt säännöksiä noudattamatta tahallisesti, 66 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuun kokonaismäärään sovellettava vähennys on pääsääntöisesti 20 prosenttia kyseisestä kokonaismäärästä – –.

– –”

14.

Asetus N:o 796/2004 tuli voimaan 7.5.2004 asetuksen 81 artiklan mukaisesti.

15.

Asetus N:o 1782/2003 kumottiin ja korvattiin neuvoston asetuksella (EY) N:o 73/2009 ( 7 ) tämän ratkaisuehdotuksen kannalta merkityksellisin osin 1.1.2009 alkaen. ( 8 ) Asetuksen N:o 73/2009 johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:

”Asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 vahvistetaan periaate, jonka mukaan suoria tukia vähennetään tai evätään viljelijöiltä, jotka eivät noudata eräitä kansanterveyteen, eläinten ja kasvien terveyteen, ympäristöön ja eläinten hyvinvointiin liittyviä vaatimuksia. Tämä täydentävien ehtojen järjestelmä on olennainen osa yhteisön suorien tukien järjestelmää, ja se olisi säilytettävä. – –”

16.

Johdanto-osan 53 perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:

”– – tätä asetusta olisi sovellettava 1 päivästä tammikuuta 2009. Niitä säännöksiä, joilla mahdollisesti rajoitetaan viljelijöiden oikeuksia tai luodaan uusia velvoitteita, kuten täydentäviä ehtoja, joita viljelijöiden on noudatettava koko vuoden ajan, olisi kuitenkin sovellettava vasta vuodesta 2010 lähtien – –.”

17.

Asetuksen 23 artiklan otsikko oli ”Tuen vähentäminen tai epääminen, jos täydentäviä ehtoja koskevia sääntöjä ei noudateta”. Sen 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:

”Jos lakisääteisiä hoitovaatimuksia tai hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusta ei jonkin kalenterivuoden, jäljempänä ’asianomainen kalenterivuosi’, jonain aikana noudateta ja kyseinen noudattamatta jättäminen johtuu suoraan tukihakemuksen asianomaisena kalenterivuonna jättäneen viljelijän toiminnasta tai laiminlyönnistä, – – myönnettyjen tai myönnettävien suorien tukien kokonaismäärää alennetaan tai se evätään 24 artiklassa säädettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti – –.

– –” (Kursivointi tässä.)

18.

Asetuksen 24 artiklan 1 kohdassa säädettiin 23 artiklassa tarkoitetut tuen vähentämistä ja epäämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt, jotka vahvistetaan erillisessä täytäntöönpanoasetuksessa. Tässä yhteydessä otettiin huomioon muun muassa havaitun noudattamatta jättämisen vakavuus, laajuus, kesto ja toistuvuus.

19.

Komission asetus N:o 796/2004 kumottiin ja korvattiin komission asetuksella (EY) N:o 1122/2009 ( 9 )1.1.2010 alkaen. ( 10 ) Asetuksen 70 artiklan otsikko oli ”Yleisperiaatteet ja määritelmät”, ja siinä säädettiin tämän ratkaisuehdotuksen kannalta merkityksellisin osin seuraavaa:

”– –

4.   Säännösten noudattamatta jättämistä pidetään määritettynä, jos se vahvistetaan missä tahansa tämän asetuksen mukaisesti tehdyssä tarkastuksessa tai tuodaan toimivaltaisen valvontaviranomaisen tai tapauksen mukaan maksajaviraston tietoon millä tahansa muulla tavalla.

– –

8.   Vähennysten soveltamiseksi vähennysprosenttia on sovellettava

– –” (Kursivointi tässä.)

20.

Asetuksen 71 artiklan otsikko oli ”Vähennysten soveltaminen laiminlyönnin tapauksessa”, ja sen 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:

”Jos havaittu noudattamatta jättäminen johtuu viljelijän laiminlyönnistä, on sovellettava vähennystä – –. Vähennyksen on pääsääntöisesti oltava kolme prosenttia 70 artiklan 8 kohdassa tarkoitetusta kokonaismäärästä.

Maksajavirasto voi kuitenkin toimivaltaisen valvontaviranomaisen 54 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti tarkastuskertomuksen arviointiosassa esittämän arvion perusteella[ ( 11 )] päättää joko alentaa kyseistä prosenttiosuutta yhteen prosenttiin tai korottaa sitä viiteen prosenttiin kyseisestä kokonaismäärästä taikka 54 artiklan 1 kohdan c alakohdan toisessa alakohdassa tarkoitetuissa tapauksissa olla soveltamatta vähennystä lainkaan.”

21.

Asetuksen 72 artiklan otsikko oli ”Vähennysten ja epäämisten soveltaminen säännösten tahallisen noudattamatta jättämisen tapauksissa”. Asetuksen 72 artiklan 1 kohdassa säädettiin, että ”jos viljelijä on jättänyt säännöksiä noudattamatta tahallisesti, 70 artiklan 8 kohdassa tarkoitettuun kokonaismäärään sovellettavan vähennyksen on pääsääntöisesti oltava 20 prosenttia kyseisestä kokonaismäärästä”.

22.

Asetuksen 86 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:

”Kumotaan asetus (EY) N:o 796/2004 1 päivästä tammikuuta 2010.

Sitä on kuitenkin sovellettava edelleen tukihakemuksiin, jotka liittyvät ennen 1 päivää tammikuuta 2010 alkaviin markkinointivuosiin tai palkkiokausiin.”

23.

Täydentäviin ehtoihin pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan sovellettuun lainsäädäntöön kuului neuvoston direktiivi 91/676/ETY. ( 12 ) Sen 1 artiklassa todetaan, että direktiivin tavoitteena on maatalouslähteistä peräisin olevien nitraattien suoraan tai välillisesti aiheuttaman vesien pilaantumisen vähentäminen ja estäminen.

24.

Direktiivi 91/676 pantiin täytäntöön Tanskassa käsiteltävässä asiassa merkityksellisin osin lannoitteiden käyttöä koskevalla lailla (gødningsanvendelseslov).

25.

EU:n täydentäviä ehtoja koskevat säännöt pantiin täytäntöön Tanskassa useilla kansallisilla asetuksilla. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kaikki tosiseikkojen tapahtuma-aikaan voimassa olleet kyseisten asetusten versiot oli muotoiltu siten, että maksettavan tuen vähennykset oli laskettava sen kalenterivuoden perusteella, jona noudattamatta jättäminen havaittiin (jäljempänä vuosi, jona havainto tehtiin). ( 13 )

26.

Tässä ennakkoratkaisupyynnössä kyseessä olevat kaksi tarkastustapausta koskevat viljelijöitä, joiden on todettu jättäneen noudattamatta täydentäviä ehtoja koskevia vaatimuksia lannoittamalla liikaa peltojaan kausina 2006/2007 ja 2007/2008 (Gert Teglgaard) sekä kausina 2006/2007 ja 2008/2009 (Fløjstrupgård I/S).

27.

Teglgaardin ja Fløjstrupgårdin noudattamatta jättäminen havaittiin sen jälkeen, kun poliisi oli suorittanut etsinnän lannoitemaahantuojan, joka oli myynyt lannoitteita suurelle joukolle viljelijöitä ilmoittamatta myyntejä Plantedirektoratetille (valvontaviranomainen), tiloissa ja takavarikoinut sen asiakirjoja. Kyseistä lannoitetta ei ollut kirjattu viljelijöiden lannoitekirjanpitoon. Etsintä ja takavarikko tehtiin marraskuussa 2009.

28.

Plantedirektorat lähetti kirjalliset tiedustelut 4.1.2011. Tanskan viranomaiset pitävät kyseistä ajankohtaa päivänä, jona noudattamatta jättäminen havaittiin.

29.

Alun perin maatalousmaksuista vastaava elin (pääasian kannalta merkityksellisenä aikana NaturErhvervstyrelsen, jäljempänä maksajavirasto) teki vuosina 2011 ja 2012 päätöksiä kyseisten viljelijöiden, myös Teglgaardin ja Fløjstrupgårdin, tukien vähentämisestä. Kyseisissä alkuperäisissä päätöksissä määrätyt tuen vähennykset perustuivat kunakin vuonna, jona viljelijät tosiasiallisesti rikkoivat täydentäviin ehtoihin liittyviä velvollisuuksiaan (jäljempänä rikkomusvuosi), maksettavan tuen määriin – eli Teglgaardin kohdalla kyseessä olivat tukivuodet 2007 ja 2008 ja Fløjstrupgårdin kohdalla tukivuodet 2007 ja 2009. ( 14 )

30.

Maksajavirasto sai vuonna 2012 tietoonsa seuraavan komission tilintarkastustuomioistuimelle antaman lausunnon, jossa tarkasteltiin kyseisen toimielimen maatalousalan markkinatoimenpiteitä ja suoraa tukea koskevassa tarkastustyössä tekemän ”tarkastuksen sisältöä ja lähestymistapaa” varainhoitovuotta 2011 koskevassa vuosikertomuksessa: ( 15 )

”Viljelijöillä, jotka eivät noudata [täydentäviä ehtoja koskevia vaatimuksia], on oikeus saada tukea, mutta tukea pienennetään sen perusteella, kuinka vakava, laaja, pysyvä ja toistuva havaittu noudattamatta jättäminen on ja onko kyseessä viljelijän laiminlyönti vai tahallisuus. Tämä ilmenee myös siitä, että maksut voidaan suorittaa, ennen kuin täydentävien ehtojen noudattamista koskevat tarkastukset on saatu päätökseen, ja siitä, että tukien määrää ei vähennetä sen kalenterivuoden osalta, jona viljelijä ei noudata ehtoja, vaan sen kalenterivuoden osalta, jona kansalliset viranomaiset havaitsevat noudattamatta jättämisen.” (kursivointi tässä)

31.

Tanskan toimivaltaisten viranomaisten ja komission välisessä myöhemmässä kirjeenvaihdossa komissio ilmoitti virallisesti 7.2.2013 päivätyssä kirjeessä, että täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten rikkomisesta seuraamuksena määrättävät tuen vähennykset on laskettava vuonna, jona havainto tehtiin, maksettavan tuen kokonaismäärän perusteella.

32.

Tämän jälkeen maksajavirasto avasi uudelleen tuen vähennyksiin liittyvät aiemmat tapaukset ja teki vuonna 2013 uusia päätöksiä (jäljempänä vuoden 2013 päätökset), joissa se laski tuen vähennykset vuonna, jona havainto tehtiin, eli vuonna 2011 maksetun tuen määrän perusteella.

33.

Joidenkin viljelijöiden, myös Teglgaardin ja Fløjstrupgårdin, kohdalla, jotka olivat lisänneet viljeltyä pinta-alaansa rikkomusvuoden/-vuosien ja vuoden, jona havainto tehtiin, välillä, vuosien 2013 päätöksissä määrättiin suurempia tuen vähennyksiä. Teglgaardin tapauksessa uudessa päätöksessä määrätty tuen vähennys oli 1908483,02 Tanskan kruunua (DKK) (noin 256157 euroa) suurempi kuin alkuperäisen päätöksen nojalla sovellettu vähennys. Fløjstrupgårdin tapauksessa uusi päätös johti tuen vähennykseen, joka oli 105396,53 DKK (noin 14146 euroa) suurempi kuin alkuperäisen päätöksen perusteella.

34.

Teglgaard ja Fløjstrupgård valittivat vuoden 2013 päätöksistä Fødevareministerietin Klagecenteriin (elintarvikeministeriön valituskeskus), joka pysytti maksajaviraston vuoden 2013 päätökset 22.6.2015 ja 12.12.2014 tekemillään päätöksillä.

35.

Teglgaard ja Fløjstrupgård nostivat tämän jälkeen kumoamiskanteen vuoden 2013 päätöksistä ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, joka päätti lykätä asian käsittelyä ja esitti unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset SEUT 267 artiklan nojalla:

”1)   Jos viljelijä ei noudata lakisääteisiä hoitovaatimuksia tai hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusta tiettynä kalenterivuotena ja viljelijän suorista tuista on sen vuoksi tehtävä vähennyksiä – – asetuksen N:o 1782/2003 6 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä komission asetuksen N:o 796/2004 66 artiklan 1 kohdan kanssa, onko viljelijän suorista tuista vähennettävä tuen määrä laskettava

2)   Onko vastaus edelliseen kysymykseen sama – – asetuksen N:o 73/2009 23 artiklan 1 kohtaan, luettuna yhdessä komission asetuksen N:o 1122/2009 70 artiklan 4 kohdan ja 8 kohdan a alakohdan kanssa, sisältyvien myöhempien säännösten perusteella?

3)   Jos viljelijä on jättänyt noudattamatta lakisääteisiä hoitovaatimuksia tai hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusta vuosina 2007 ja 2008, mutta noudattamatta jättäminen todetaan/havaitaan vasta vuonna 2011, sovelletaanko tuen vähentämiseen – – asetusta N:o 1782/2003, luettuna yhdessä komission asetuksen N:o 796/2004 kanssa, vai neuvoston asetusta N:o 73/2009, luettuna yhdessä komission asetuksen N:o 1122/2009 kanssa?”

36.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Teglgaard ja Fløjstrupgård, Itävalta, Tanska ja Euroopan komissio. Itävaltaa lukuun ottamatta edellä mainitut osapuolet osallistuivat 15.3.2018 pidettyyn istuntoon ja esittivät suullisia huomautuksia.

37.

Kolmannessa kysymyksessään, jota käsittelen ensin, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, mitä sääntöjä on sovellettava, jos viljelijä ei ole noudattanut täydentäviä ehtoja koskevia vaatimuksia vuosina 2007 ja 2008 ja jos noudattamatta jättäminen havaittiin vuonna 2011: i) asetusta N:o 1782/2003, luettuna yhdessä komission asetuksen N:o 796/2004 kanssa, vai ii) asetusta N:o 73/2009, luettuna yhdessä komission asetuksen N:o 1122/2009 kanssa.

38.

Neuvoston kahdesta asetuksesta on todettava, että asetuksen N:o 1782/2003 6 artiklan alkuperäistä versiota sovellettiin 1.1.2005 alkaen ja sen muutettua versiota 1.4.2008 alkaen. ( 16 ) Asetus N:o 1782/2003 kumottiin asetuksella N:o 73/2009, jota sovellettiin 1.1.2009 alkaen käsiteltävää asiaa koskevien säännösten osalta. Kyseisen asetuksen 23 artikla vastaa sisällöltään asetuksen N:o 1782/2003 6 artiklan 1 kohdan muutettua versiota.

39.

Asetuksen N:o 1782/2003 2 artiklan e alakohdan ja asetuksen N:o 73/2009 2 artiklan e alakohdan (jotka ovat sanamuodoltaan lähes samat ja joilla on sama vaikutus yhdessätoista alkuperäisessä kieliversiossa) mukaan tietyn kalenterivuoden tuella tarkoitetaan asianomaisen vuoden osalta myönnettyä tai myönnettävää tukea, myös kaikkia tukia, jotka myönnetään kyseisenä kalenterivuonna alkavien muiden ajanjaksojen osalta.

40.

Asetuksen N:o 1782/2003 6 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan muutetussa versiossa säädettiin, että 6 artiklan 1 kohdan kahta edeltävää alakohtaa sovellettaessa vuoden 2008 osalta kalenterivuosi vastaa jaksoa 1.4.–31.12.2008.

41.

Näin ollen asetuksen N:o 1782/2003 6 artiklan 1 kohdan alkuperäistä versiota sovelletaan kalenterivuoden 2007 osalta, myös kyseisenä vuonna alkavien muiden ajanjaksojen osalta, myönnettyihin tukiin.

42.

Kalenterivuoden 2008 osalta 6 artiklan 1 kohdan alkuperäistä versiota sovelletaan ajanjakson 1.1.–31.3.2008 osalta myönnettyyn tukeen, mukaan luettuina kyseisten kolmen kuukauden, joiden on tulkittava muodostavan erityisen ajanjakson tai erillisen ”kalenterivuoden”, aikana alkaneiden muiden ajanjaksojen osalta myönnetyt tuet. ( 17 )

43.

Tukiin, jotka on myönnetty ajanjakson 1.4.–31.12.2008 osalta, myös kyseisten yhdeksän kuukauden aikana alkaneiden muiden ajanjaksojen osalta, myönnettyihin tukiin sovelletaan 6 artiklan 1 kohdan muutettua versiota.

44.

Komission asetuksista on todettava, että asetuksen N:o 796/2004 81 artiklan mukaan kyseistä asetusta sovelletaan ”tukihakemuksiin, jotka liittyvät 1 päivästä tammikuuta 2005 alkaviin markkinointivuosiin tai palkkiokausiin”. Asetus N:o 796/2004 kumottiin asetuksella N:o 1122/2009. Asetuksen N:o 1122/2009 86 artiklassa säädetään nimenomaisesti seuraavaa:

”1.   Kumotaan asetus (EY) N:o 796/2004 1 päivästä tammikuuta 2010.

Sitä on kuitenkin sovellettava edelleen tukihakemuksiin, jotka liittyvät ennen 1 päivää tammikuuta 2010 alkaviin markkinointivuosiin tai palkkiokausiin.”

45.

Komission asetuksen N:o 1122/2009 2 artiklan 25 kohdan mukaan ”palkkiokaudella” tarkoitetaan ”kautta, johon tukihakemukset viittaavat riippumatta niiden jättöajankohdasta”.

46.

Merkityksellisten säännösten sanamuodon mukaisesti pääasioissa kyseessä oleviin tuen vähennyksiin, jotka liittyvät 1.1.2005 jälkeen ja ennen 1.1.2010 alkaneisiin markkinointivuosiin tai palkkiokausiin, sovelletaan näin ollen komission asetusta N:o 796/2004.

47.

Ensimmäisessä kysymyksessään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää selventämään asetuksen N:o 1782/2003 6 artiklan 1 kohdan ja komission asetuksen N:o 796/2004, jolla kyseinen säännös pantiin täytäntöön, asianmukaista tulkintaa. Tarkemmin sanottuna se tiedustelee sitä, olisiko täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten rikkomisesta määrättävät tuen vähennykset laskettava 6 artiklan 1 kohdan perusteella rikkomusvuonna vai vuonna, jona havainto tehtiin, maksettavan suorien tukien kokonaismäärän perusteella.

48.

Tarkastelen ensin asetuksen N:o 1782/2003 alkuperäistä versiota. Tämän jälkeen tutkin, muuttaako kyseisen asetuksen 6 artiklan 1 kohdan muuttaminen asetuksella N:o 146/2008 tätä näkemystä, minkä jälkeen tarkastelen komission antamia yksityiskohtaisia täytäntöönpanosääntöjä (asetus N:o 796/2004). Tässä tarkastelujärjestyksessä noudatetaan neuvoston asetuksen ja komission täytäntöönpanoasetuksen hierarkkista suhdetta.

49.

Kymmenestä kaikkiaan yhdestätoista asetuksen N:o 1782/2003 6 artiklan 1 kohdan alkuperäisestä kieliversiosta ( 18 ) ilmeni ennen sen muuttamista selvästi, että kaiken noudattamatta jättämisen perusteella määrättävää vähennystä olisi sovellettava rikkomusvuoteen. Näin ollen esimerkiksi englanninkielisessä versiossa säädettiin, että vähennystä sovelletaan ”sinä kalenterivuonna, jona noudattamatta jättäminen tapahtuu, myönnettävien suorien tukien kokonaismäärään”. Tanskan-, hollannin-, suomen-, kreikan-, italian-, portugalin-, espanjan- ja ruotsinkielisten versioiden perusteella päädytään nimenomaisesti samaan tulokseen, ( 19 ) mikä seuraa – vaikkakaan ei yhtä selvästi – myös saksankielisestä versiosta (ilmaisu ”betreffenden Kalenderjahr” liittyy loogisesti aikaan, jona tietty toiminta tai laiminlyönti aiheuttaa kyseessä olevan noudattamatta jättämisen). ( 20 )

50.

Ainoastaan yhteen 6 artiklan 1 kohdan kieliversioon – ranskankieliseen versioon – sisältyi päinvastainen viittaus siitä, että vähennystä olisi sovellettava vuoteen, jona havainto tehtiin. ( 21 )

51.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jossakin kieliversiossa käytettyä unionin säännöksen sanamuotoa ei voida käyttää tämän säännöksen ainoana tulkintaperusteena, eikä sille voida antaa tältä osin etusijaa muihin kieliversioihin nähden, koska tällainen lähestymistapa ei vastaisi unionin oikeuden yhtenäisen tulkinnan vaatimusta. ( 22 )

52.

Tässä tapauksessa on selvää, että ranskankielinen versio on ristiriidassa kaikkien muiden alkuperäisten kieliversioiden kanssa. Tästä syystä sitä ei voida käyttää (kuten komissio näytti esittävän istunnossa) tämän säännöksen ainoana tulkintaperusteena. Jos kuitenkin oletetaan, ettei ranskankielinen teksti ole pelkkä käännösvirhe, kyseisen poikkeavan tekstin olemassaolo tarkoittaa, että muihin kymmeneen kieliversioon perustuva 6 artiklan 1 kohdan pelkästään sanamuodonmukainen tulkinta ei voi sellaisenaan olla lopullinen. Unionin oikeuden säädöksen erikielisten versioiden poiketessa toisistaan kyseessä olevaa säännöstä on tulkittava sen lainsäädännön asiayhteyden ja tavoitteen mukaan, jonka osa säännös on. ( 23 ) On otettava asianmukaisesti huomioon myös tulkintaa koskevat vaatimukset, jotka johtuvat tarpeesta noudattaa unionin oikeuden yleisiä periaatteita, erityisesti yhdenvertaisuusperiaatetta ja suhteellisuusperiaatetta. ( 24 ) Tarkastelen näitä tärkeitä vaatimuksia jäljempänä tässä ratkaisuehdotuksessa. ( 25 )

53.

Asetuksen N:o 1782/2003 johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todetaan, että ”suorien tukien täysimääräinen maksaminen olisi liitettävä maatalousmaahan, ‑ tuotantoon ja ‑ toimintaan liittyvien sääntöjen noudattamiseen” ja että ”jäsenvaltioiden olisi evättävä suora tuki kokonaan tai osittain käyttäen apunaan suhteellisia, puolueettomia ja asteittaisia perusteita”, jos nämä vaatimukset eivät täyty. Kyseisen asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa itsessään edellytetään, että noudattamatta jättämisen on oltava ”yksittäisestä viljelijästä suoraan johtuvaa”, jotta vähennyksiä voidaan soveltaa.

54.

Alkuperäisen asetuksen N:o 1782/2003 merkityksellisten säännösten tavoitteena oli näin ollen ottaa käyttöön joukko säännöksiä, joissa säädettiin suorasta yhteydestä noudattamatta jättämisen ja maksettavan tuen vähennysten välillä. ( 26 )

55.

Toteutuuko tämä tavoite parhaiten laskemalla noudattamatta jättämisestä määrättävä seuraamus rikkomusvuonna vai vuonna, jona havainto tehtiin, maksettavan tuen perusteella?

56.

Käyttämällä tiettyjä prosenttimääräisiä vähennyksiä ainoastaan säilytetään tavoitteena oleva suora yhteys rikkomiseen, josta määrätään seuraamus, jos kyseiset prosenttimääräiset vähennykset lasketaan sellaisen maksettavan tuen perusteella, joka muuten maksettaisiin vuonna, jona rikkominen tapahtui. Jos prosenttimääräistä vähennystä sovelletaan sen sijaan vuoteen, jona havainto tehtiin, ja kyseinen vuosi on eri kuin rikkomusvuosi, seuraamuksena on ainoastaan edelleen (esimerkiksi) tuen vähentäminen kolmella prosentilla, jos vuonna, jona havainto tehtiin, maksettava tuki on sattumalta sama kuin rikkomusvuonna maksettu tuki. Tällöin ei voitaisi uskottavasti väittää, että seuraamus on laskettu ”käyttäen apuna suhteellisia, puolueettomia ja asteittaisia perusteita”. ( 27 )

57.

Tarkasteltaessa laajemmin sääntöjen tavoitetta voidaan todeta, että täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten ja noudattamatta jättämiseen sovellettavien seuraamusten tavoitteena on saada tukea suorissa tukijärjestelmissä saavat viljelijät noudattamaan joka vuosi maatalousmaahan, ‑ tuotantoon ja ‑ toimintaan liittyvää olemassa olevaa lainsäädäntöä. ( 28 ) Tämä saavutetaan nähdäkseni parhaiten liittämällä seuraamus suoraan ja selkeästi rikkomusvuoteen.

58.

Tässä yhteydessä on tärkeää huomata, että vuosi, jona havainto tehdään, on määritetty tietyssä mielessä mielivaltaisesti. Myönnän, että paikalla tehtyjen tarkastusten ansiosta sääntöjenvastaisuudet voidaan todellakin usein havaita rikkomusvuonna. Tällöin tietenkin prosenttimääräisen vähennyksen laskennan tulos on täysin sama siitä riippumatta, käytetäänkö laskentaperusteena rikkomusvuonna maksettavaa suoraa tukea vai vuonna, jona havainto tehdään, maksettavaa suoraa tukea. Ne ovat samat. Jos sääntöjenvastaisuus kuitenkin tulee ilmi eri tarkastuksen tuloksena (kuten tämän ennakkoratkaisupyynnön taustalla olevissa tapauksissa), vuosi, jona havainto tehdään, on se vuosi, jona toimivaltaiset viranomaiset sattuvat havaitsemaan rikkomisen. Ei näytä olevan mitään loogista perustetta väittää, että vähentämällä muuten seuraavana vuonna, jolla ei ole mitään suoraa yhteyttä rikkomusvuoteen, maksettavaa suoraa tukea X prosentilla, ylläpidetään ”suhteellista, puolueetonta ja asteittaista” yhteyttä rikkomisen ja seuraamuksen välillä.

59.

Komissio totesi, että rikkomusvuoden käyttämisessä laskentaperusteena on se ongelma, että tuki on jo maksettu, jos vuosi, jona havainto tehdään, on rikkomusvuotta myöhempi vuosi.

60.

Tässä yhteydessä on tärkeää erottaa toisistaan vähennyksen laskenta ja sen huomioon ottaminen tuessa, joka muuten maksettaisiin viljelijälle. Toimivaltaiset viranomaiset säilyttävät tilatukimaksujen historiatietoja nykyään tavallisesti tietokonejärjestelmissä. Kuten komissio myönsi istunnossa unionin tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin vastatessaan, vähennys on näin ollen täysin mahdollista laskea suoraa tukea koskevan aiemman oikeuden perusteella rikkomusvuonna ja ottaa huomioon seuraavassa maksettavassa tuessa. Yksinkertainen esimerkki riittää havainnollistamaan tätä asiaa ja korostamaan, että kyseisen prosessin käyttö on toivottavaa.

61.

Oletetaan, että vuonna 1 viljelijä A hakee ja saa 10000 euroa suoraa tukea. Vuonna 2 hän laajentaa tilaansa ja näin ollen hakee ja saa suoraa tukea 20000 euroa. Vuonna 3 todetaan, että hän oli vuonna 1 jättänyt laiminlyönnin vuoksi noudattamatta täydentävää ehtoa koskevaa vaatimusta. Ajankohtana, jona havainto tehdään, viljelijällä A on vireillä oleva hakemus (vuotta 3 koskeva suora tuki) – tuen määrä on tällä kertaa 30000 euroa, koska hänen tilansa on kasvanut.

62.

Komission yksityiskohtaisissa täytäntöönpanosäännöissä täsmennetään, että maksettavasta tuesta vähennetään kolme prosenttia seuraamuksena laiminlyönnistä johtuvasta täydentäviin ehtoihin liittyvien velvollisuuksien noudattamatta jättämisestä (komission asetuksen N:o 796/2004 66 artikla). On itsestään selvää, ettei tätä seuraamusta voida ottaa huomioon vuoden 1 suorassa tuessa, koska se on jo maksettu viljelijälle. Mikään ei kuitenkaan estä laskemasta vähennyksen määrää vuonna 1 maksetun suoran tuen perusteella (jolloin vähennys on 300 euroa eli 3 prosenttia 10000 eurosta) ja ottamasta sitä huomioon viljelijälle vuodelta 3 maksettavassa suorassa tuessa. Näin ollen viljelijä A saa vuonna 3 tukea 30000 euroa miinus 300 euroa eli 29700 euroa.

63.

Tässä prosessissa viljelijälle A määrätään vuonna 1 tapahtuneesta laiminlyönnistä oikein seuraamus vähentämällä tuesta kolme prosenttia. Jos vähennys sekä lasketaan vuonna 3 maksettavan suoran tuen perusteella että otetaan huomioon siinä, sovellettava seuraamus (3 prosenttia 30000 eurosta eli 900 euroa) ei ole kolme prosenttia sinä vuonna maksettavasta suorasta tuesta, jona täydentäviä ehtoja koskevaa vaatimusta jätettiin noudattamatta laiminlyönnin vuoksi. Laiminlyönnistä seuraamuksena tehtävävähennys on sen sijaan yhdeksän prosenttia.

64.

Näin ollen katson, että asetuksen N:o 1782/2003 6 artiklan 1 kohtaa, sellaisena kuin se on alkuperäisessä muodossaan, on tulkittava siten, että täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten noudattamatta jättämisen vuoksi tehtävät tuen vähennykset olisi laskettava sinä kalenterivuonna, jona noudattamatta jättäminen tapahtui, maksettavan suoran tuen perusteella.

65.

Asetuksen N:o 1782/2003 6 artiklan 1 kohta muutettiin asetuksella N:o 146/2008 1.4.2008 alkaen. Muutoksen jälkeen englanninkielisessä versiossa säädettiin seuraavaa:

”Where the statutory management requirements or good agricultural and environmental conditions are not complied with at any time in a given calendar year (hereinafter ’the calendar year concerned’), and the non-compliance in question is the result of an act or omission directly attributable to the farmer who submitted the aid application in the calendar year concerned, the total amount of direct payments to be granted – – to that farmer, shall be reduced or cancelled – –”

66.

Minkään analysoimani 11 kieliversion muutetussa versiossa ei viitata nimenomaisesti vuoteen, jona havainto tehtiin, ja ranskankielisen tekstin ja muiden kymmenen alkuperäisen kieliversion välillä ennen muuttamista esiintyneet kielelliset erot näyttävät olevan ratkaistu.

67.

Asetuksen N:o 146/2008 johdanto-osan perustelukappaleissa (eikä asetuksessa N:o 73/2009, jolla muutettu asetus N:o 1782/2003 myöhemmin korvattiin ja kumottiin) ei ole mitään viitteitä siitä, että suoriin tukiin sovellettavien vähennysten laskentaa oli tarkoitus muuttaa määrättäessä seuraamus täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten noudattamatta jättämisestä.

68.

Komissio panee tämän merkille ( 29 ) ja väittää nimenomaisesti, että asetuksen N:o 1782/2003 6 artiklalla on siksi oltava sama merkitys ennen kuin se muutettiin asetuksella N:o 146/2008 ja sen jälkeen.

69.

Olen samaa mieltä siitä, että alkuperäisellä ja muutetulla versiolla olisi oltava sama merkitys. Katson, että yksinkertaisesti tulkittuna muutetussa tekstissä viitataan jälleen suoraan yhteyteen, joka noudattamatta jättämisen ja siitä johtuvan seuraamuksen välillä olisi oltava. Kuten Itävallan hallitus perustellusti korosti ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä koskevissa kirjallisissa huomautuksissaan, tämä suora yhteys voidaan varmistaa ainoastaan siten, että prosenttimääräinen vähennys, jota sovelletaan suoraan tukeen, jota laiminlyöntiin syyllistynyt viljelijä muuten saisi, lasketaan rikkomusvuonna maksettavan tuen perusteella. Komission kannattamaan vaihtoehtoiseen tulkintaan ei viitata itse tekstissä, eikä se ole myöskään tavoitteen mukaista.

70.

Katson näin ollen, että 6 artiklan 1 kohdan muutettua versiota olisi alkuperäisen version tavoin tulkittava siten, että siinä edellytetään, että seuraamuksena täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten noudattamatta jättämisestä määrättävät suoran tuen vähennykset lasketaan rikkomusvuonna maksettavan suoran tuen kokonaismäärän perusteella.

71.

Tätä taustaa vasten tarkastelen seuraavaksi komission täytäntöönpanoasetuksen merkityksellisiä säännöksiä.

72.

Komission asetuksen N:o 796/2004 66 artiklan kaikissa kieliversioissa todetaan, että laiminlyönnistä johtuvan täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten noudattamatta jättämisen vuoksi tehtävää suorien tukien vähennystä olisi sovellettava vuoteen, jona noudattamatta jättäminen havaitaan.

73.

Tämän sanamuodon vahvuudesta voidaan todeta, että komissio kehottaa unionin tuomioistuinta tulkitsemaan asetuksen N:o 1782/2003 6 artiklan 1 kohtaa komission täytäntöönpanoasetukseensa valitseman sanamuodon ja tämän valinnan taustalla olevien komission aikomusten perusteella.

74.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan neuvoston asetuksessa (johdettu oikeus) annetun toimivallan nojalla hyväksytyn täytäntöönpanoasetuksen säännökset (tertiäärilainsäädäntö) eivät kuitenkaan saa poiketa niistä neuvoston asetuksen säännöksistä, joista ne on johdettu. ( 30 ) Komission asetuksen N:o 796/2004 merkitykselliset osat annettiin asetuksen N:o 1782/2003 7 ja 144 artiklan perusteella. Komissiota sitoivat näin ollen asetuksen N:o 1782/2003 säännökset – erityisesti sen 6 artiklan 1 kohdassa säädetty periaate – sen antaessa yksityiskohtaiset säännöt kyseisen periaatteen toteuttamiseksi. Se ei voinut laillisesti antaa sääntöjä, jotka ovat ristiriidassa asetuksen N:o 1782/2003 kanssa. Komission toimivaltaa (siirretty toimivalta) antaa tertiäärilainsäädäntöä rajoitti se, mitä oli säädetty neuvostossa hyväksymässä (ylemmäntasoisessa) johdetussa oikeudessa.

75.

Olen jo todennut, että asetuksen N:o 1782/2003 6 artiklan 1 kohdassa nähdäkseni säädetään, että rikkomusvuosi on se vuosi, jota olisi käytettävä laskettaessa tästä rikkomisesta seuraamuksena määrättävä suoran tuen prosenttimääräinen vähennys. Asetuksen N:o 796/2004 66 artiklan 1 kohdan merkitys voi älykkäästi tulkittuna aivan hyvin olla yhteensopiva kyseisen vaatimuksen kanssa.

76.

Kiinnitin jo edellä 60 kohdassa huomiota ratkaisevaan eroon laskennan ja huomioon ottamisen välillä. Asetuksen N:o 796/2004 66 artiklan 1 kohdan englanninkielisessä versiossa säädetään, että ”a reduction shall be applied on the overall amount of direct payments – – that has been, or has to be, granted to the farmer concerned following aid applications he has submitted or will still submit in the course of the calendar year of the finding” (suomenkielinen versio: ”on vähennettävä – – suorien tukien kokonaismäärää, joka on myönnetty tai on myönnettävä asianomaiselle viljelijälle niiden tukihakemusten perusteella, jotka hän on jättänyt tai tulee jättämään kalenterivuonna, jona laiminlyönti havaitaan”) (kursivointi tässä). Komissio kehottaa unionin tuomioistuinta tulkitsemaan sanaa ”applied” siten, että sillä tarkoitetaan sekä laskemista että huomioon ottamista. Ei ole tietääkseni mitään kielellistä syytä, joka edellyttäisi tällaista tulkintaa. ”Applied” on pikemminkin abstrakti ja yleinen sana. (Myönnän, että) sen voidaan katsoa tarkoittavan ”laskettava” (eli ”laskettava jonkin perusteella”), mikä on selvästikin komission toivoma tulkinta. ”Applied” voi kuitenkin yhtä hyvin tarkoittaa pelkästään ”ottaa huomioon” (sen jälkeen, kun on ”laskettu” eri perustetta käyttäen). Mielestäni ei ole myöskään hyvää syytä katsoa, että sanan ”applied” on välttämättä tarkoitettava sekä”laskettava”että”otettava huomioon”, jos tämä on ristiriidassa sen kanssa, mitä toimenpiteellä olisi pyrittävä saavuttamaan (näin olisi, jos tätä yhdistettyä tulkintaa sovellettaisiin käsiteltävässä asiassa).

77.

Pitää paikkansa, että 66 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan viimeiset sanat ovat ”kolme prosenttia kyseisestä kokonaismäärästä”, millä näytettäisiin viittaavan kalenterivuonna, jona laiminlyönti havaitaan, suoritettavaan maksuun. Kun otetaan huomioon tulkinta, joka on nähdäkseni (ylemmäntasoisen) neuvoston asetuksen oikea tulkinta, katson, että kursivoimani sanat on jätettävä pois.

78.

Koska komissio piti itsepintaisesti kiinni kannattamastaan lainsäädännön tulkinnasta vastatessaan unionin tuomioistuimen kysymyksiin istunnossa, sen tulkintansa tueksi esittämiä lisäperusteluja on tarkasteltava huolellisesti.

79.

Komissio väittää ensinnäkin, että täydentäviä ehtoja koskevat paikalla tehtävät tarkastukset ovat pakollisia, kun taas (tämän ennakkoratkaisupyynnön taustalla olevissa tapauksissa sovellettujen kaltaiset) hallinnolliset tarkastukset ovat valinnaisia. ( 31 ) Tästä syystä rikkomusvuosi ja vuosi, jona havainto tehdään, ovat tavallisesti samat.

80.

Tanskan hallitus on komission kanssa eri mieltä tosiseikoista, ja se totesi, etteivät nämä kaksi vuotta ole aina välttämättä samat.

81.

On itsestään selvää, että jos rikkomusvuosi ja vuosi, jona havainto tehdään, ovat samat, on merkityksetöntä, kumman perusteella tuen prosenttimääräinen vähennys lasketaan määrättäessä seuraamus täydentäviin ehtoihin liittyvien velvollisuuksien noudattamatta jättämisestä. Jos nämä kaksi vuotta eivät ole samat, laskennassa käytettävän vuoden valinnalla voi kuitenkin olla suuri merkitys. ( 32 ) Komission väite on siksi merkityksetön.

82.

Toiseksi komissio viittaa hallinnolliseen vaivattomuuteen. Hieman lievennettynä se väitti, että on helpointa käyttää samaa vuotta tehtävän vähennyksen laskentaperusteena ja vuotena, jona tämä vähennys olisi otettava huomioon.

83.

Kun unionin tuomioistuin tiedusteli asiaa istunnossa, komissio kuitenkin myönsi, että jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset ylläpitävät tukimaksujen historiatietoja luultavasti tietokoneistetussa muodossa ja ettei olisi kovin vaikeaa laskea vähennys rikkomusvuoden perusteella ja ottaa se huomioon vasta vuonna, jona havainto tehtiin. Komissio myönsi lisäksi, että jos vuonna, jona havainto tehtiin, ei ollut vireillä tukihakemusta (esimerkiksi koska rikkomisesta vastuussa oleva henkilö oli lopettanut viljelyn), vähennys voitaisiin hyvinkin laskea rikkomusvuoden perusteella, minkä jälkeen kyseisenä vuonna liikaa maksettu tuki voitaisiin pyrkiä perimään takaisin toimivaltaisille viranomaisille maksettavana velkana. Täten hallinnolliseen vaivattomuuteen liittyvä komission väite on nähdäkseni ratkaistu.

84.

Kolmanneksi komissio tukeutui aikomukseen, joka sillä oli tehdessään täytäntöönpanoasetuksesta ohjeen siitä, miten asetusta N:o 1782/2003 olisi tulkittava. Olen jo käsitellyt tätä päättelyä ja hylännyt sen. ( 33 )

85.

Katson, ettei näistä väitteistä johdu mitään pakottavaa syytä olla eri mieltä siitä, miten neuvoston asetusta (ja väistämättömänä seurauksena komission täytäntöönpanoasetusta) olisi tulkittava.

86.

Komission esittämään kantaan liittyy myös suurempi ja perustavammanlaatuinen vastaväite.

87.

SEUT 40 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa määrätään, ettei yhteisessä maatalouden markkinajärjestelyssä ”saa syrjiä tuottajia tai kuluttajia unionissa”. Tässä sanamuodossa selvästi kielletään syrjintä saman tuotteen tuottajien välillä. Siinä ei kuitenkaan viitata yhtä selkeästi viljelijöille asetuksen N:o 1782/2003 mukaisesti maksettavan tuen vähennysten laskentaan. Tästä huolimatta sopimuksessa vahvistettua syrjintäkieltoa on pidettävä ainoastaan unionin oikeuden perusperiaatteisiin kuuluvan yleisen yhdenvertaisuusperiaatteen (tai yhdenvertaisen kohtelun periaatteen) erityisenä ilmaisuna. Kyseinen periaate edellyttää, että toisiinsa verrattavissa olevissa tilanteissa ei menetellä eri tavalla ainakaan, jos tällaista eroa ei voida objektiivisesti perustella. ( 34 )

88.

Noudatetaanko komission asetuksessaan N:o 796/2004 ja maksajavirastolle 7.2.2013 päivätyssä kirjeessä antamissaan kirjallisissa ohjeissa esittämässä asetuksen N:o 1782/2003 tulkinnassa, jossa edellytetään, että tuen vähennykset lasketaan vuonna, jona havainto tehdään, maksettavan tuen määrän perusteella, yhdenvertaisuusperiaatetta?

89.

Mielestäni vastaus on selvästi ”ei”. Havainnollistan tätä seuraavalla esimerkillä.

90.

Oletetaan, että viljelijät A, B ja C viljelevät samanlaisia tiloja ja että kukin heistä on oikeutettu 10000 euron suuruiseen suoraan tukeen vuonna 1. He kaikki syyllistyvät täysin samaan täydentäviä ehtoja koskevien vaatimustensa noudattamatta jättämiseen vuonna 1, mutta noudattamatta jättämisiä ei havaita kyseisenä vuonna.

91.

Vuonna 2 viljelijä A lopettaa viljelyn ja siirtää tilansa toiselle viljelijälle. Viljelijä B viljelee edelleen samalla tilalla ja hakee suoraa tukea saman määrän (10000 euroa). Viljelijä C alkaa suurentaa tilaansa ja hakea vastaavasti suurempaa määrää suoraa tukea.

92.

Rikkomukset havaitaan vuonna 3. Toimivaltaiset kansalliset viranomaiset tekevät asianmukaisesti noudattamatta jättämistä koskevia ”havaintoja” ja päätöksiä kunkin viljelijän suoran tuen vähentämisestä kolmella prosentilla, joka lasketaan – kuten komission mielestä olisi tehtävä – kullakin viljelijällä vuonna 3 olevan suoraa tukea koskevan oikeuden kokonaismäärän perusteella.

93.

Näin ollen viljelijälle A (joka ei ole hakenut suoraa tukea vuonna 3, koska hän on lopettanut viljelyn) määrättävä suoran tuen vähennys on 3 % x nolla. Hänelle ei aiheudu mitään seuraamuksia. Viljelijälle B, joka viljelee edelleen samaa pinta-alaa kuin vuonna 1 ja on oikeutettu 10000 euron suoraan tukeen vuonna 3, määrättävä suoran tuen vähennys on 3 % x 10000 euroa eli 300 euroa. Hänelle määrättävä seuraamus on sattumalta sama kuin siinä tapauksessa, että rikkomusvuotta olisi käytetty perusteena kolmen prosentin tukivähennystä laskettaessa. (Käytän sanaa ”sattumalta”, koska hänen tilansa koko ja oikeutensa suoraan tukeen sattuvat vain olemaan vuonna 3 samoja kuin vuonna 1.) Viljelijä C on suurentanut tilaansa erittäin oleellisesti ja on oikeutettu 100000 euron suoraan tukeen vuonna 3. Tästä seuraa, että hänelle vuonna 1 tapahtuneesta noudattamatta jättämisestä määrättävä seuraamus on hänen vuoden 3 suorien tukiensa vähentäminen 3000 eurolla.

94.

Käy ilmi, että komission menetelmää sovellettaessa viljelijöille A, B ja C määrätään hyvin erilaiset seuraamukset (0, 300 ja 3000 euroa) täysin samasta täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten noudattamatta jättämisestä vuonna 1. Komissio ei ole esittänyt lainsäädännön tavoitteiden kanssa yhteensopivia syitä, joilla tällaista tulosta voitaisiin perustella. Samanlaisesta käyttäytymisestä pikemminkin määrätään hyvin erilaisia seuraamuksia syistä, joilla ei ole mitään tekemistä varsinaisen noudattamatta jättämisen kanssa ja jotka eivät myöskään ole täytäntöön pantavan lainsäädännön tavoitteiden mukaisia.

95.

Komissio, joka on tietoinen näistä ongelmista, vetoaa suhteellisuusperiaatteeseen näin luodun epäoikeudenmukaisuuden ratkaisemiseksi. Tarkastelen siksi seuraavaksi väitettä, jonka se esittää tämän periaatteen perusteella.

96.

Unionin oikeuden säännöksen tavoitteiden on oltava toteutettavissa siinä säädettyjen keinojen avulla, eikä näillä keinoilla saa ylittää sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. ( 35 ) Kuten edellä esittämästäni esimerkistä ilmenee, tätä vaatimusta ei noudateta, jos seuraamuksena määrättävä prosenttimääräinen vähennys lasketaan vuonna, jona havainto tehdään, maksettavan suoran tuen perusteella. Komission asetuksen N:o 796/2004 tavoitteet eivät ole toteutettavissa tällaisen menetelmän avulla. Siinä ei määrätä seuraamuksia noudattamatta jättämisestä, jos viljelijä ei kyseisenä seuraavana vuonna ole oikeutettu tukeen suorassa tukijärjestelmässä (viljelijä A esimerkissäni). Siinä sen sijaan määrätään tietyistä noudattamatta jättämisistä ankarampia seuraamuksia kuin on tarpeen (ja ilmeisesti ankarampia kuin on tarkoitettu) (viljelijä C esimerkissäni). Ainoastaan silloin, kun rikkomusvuosi ja vuosi, jona havainto tehdään, ovat sattumalta samat, kyseisellä menetelmällä säilytetään toivottu suora yhteys täydentäviä ehtoja koskevien sääntöjen rikkomisen ja siitä määrättävän seuraamuksen välillä.

97.

Kirjallisissa huomautuksissaan komissio myöntää, että suhteellisuusperiaatetta saatetaan loukata tällaisissa olosuhteissa. Se ehdottaa ratkaisuksi, että näissä rajoitetuissa tapauksissa voidaan käyttää sen sijaan vuonna, jona noudattamatta jättäminen tapahtui, maksettavia suoria tukia laskentaperusteena. Ymmärtääkseni komissio näin ollen väittää, että oikea menetelmä on käyttää seuraamuksen laskentaperusteena vuotta, jona havainto tehtiin, mutta jos tämän yleisen säännön perusteella päädytään selvästi väärään tulokseen, tilanne voidaan korjata suhteellisuusperiaatteen avulla.

98.

Kun asiaa tiedusteltiin istunnossa, komissio ei pystynyt mainitsemaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä esimerkkiä, jossa unionin tuomioistuin on hyväksynyt suhteellisuusperiaatteen käytön korjaamaan tietyn menetelmän valinnasta johtuvan rakenteellisen puutteen. En itsekään tiedä mitään tapausta, joka tukee tätä uudenlaista ehdotusta.

99.

Tanskan hallitus korosti – mielestäni perustellusti – istunnossa, että seuraamuksen laskentamenetelmän on ennen kaikkea täytettävä kaksi edellytystä. Sen on oltava selkeä, jotta toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat vaivattomasti soveltaa sitä erittäin suureen määrään yksittäisiä tapauksia, ja sen on tarjottava oikeusvarmuus sekä yksittäiselle viljelijälle että kansalliselle hallinnolle. On vaikea kuvitella järjestelyä, joka olisi vahingollisempi näille kahdelle tavoitteelle kuin järjestely, jossa koko laskentaperustaa muutetaan ohjelmaa hallinnoivien kiireisten viranomaisten harkinnan mukaan, jos tulos, johon vakiomenetelmää soveltamalla päädytään, on ”riittävän” mahdoton hyväksyä (mitä se sitten tarkalleen ottaen tarkoittaakaan).

100.

Lopuksi on tuotava esiin myös komission väite, jonka mukaan suhteellisuusperiaatteeseen ei välttämättä tarvitsisi fraus omnia corrumpit ‑periaatteen vuoksi turvautua korjauskeinona, jos sääntöjä on jätetty tahallaan noudattamatta. EU:n lainsäätäjä laati kuitenkin erityissäännöksen, jonka mukaan määrättäessä seuraamus tarkoituksellisen noudattamatta jättämisen tapauksissa sovelletaan eri (suurempaa) prosenttiosuutta kuin laiminlyönnistä johtuvan noudattamatta jättämisen tapauksissa. ( 36 ) Tämän perusteella komission väitettä on mielestäni vaikea ymmärtää, ja se on joka tapauksessa epäuskottava.

101.

Kehotan siksi unionin tuomioistuinta painokkaasti olla turvautumatta tähän – mielestäni kyseenalaiseen – suhteellisuusperiaatteen käyttöön komission suosimasta menetelmästä selvästikin aiheutuvien ongelmien ratkaisemiseksi vaan sen sijaan hyväksymään asetuksen N:o 1782/2003 ja komission asetuksen N:o 796/2004 tulkinnan, jolla nämä ongelmat yleensä vältetään.

102.

Katson näin ollen, että asetuksen N:o 1782/2003 6 artiklan 1 kohtaa, sellaisena kuin se on sekä alkuperäisessä muodossaan että muutettuna asetuksella N:o 146/2008, olisi tulkittava siten, että suorien tukien prosenttimääräiset vähennykset seuraamuksena täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten noudattamatta jättämisestä olisi laskettava kalenterivuonna, jona noudattamatta jättäminen tapahtui, maksettavan suoran tuen perusteella. Komission asetuksen N:o 796/2004 66 artiklan 1 kohtaa olisi tulkittava siten, että suoriin tukiin tehtävä vähennys seuraamuksena laiminlyönnistä johtuvasta täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten noudattamatta jättämisestä olisi laskettava rikkomusvuoden perusteella ja otettava huomioon – eli niitä olisi sovellettava – vuonna, jona havainto tehdään, maksettavassa tuessa.

103.

Toisessa kysymyksessään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, sovelletaanko unionin tuomioistuimen ensimmäiseen kysymykseen antamaa vastausta myös asetuksen N:o 73/2009 23 artiklan 1 kohdan sekä komission asetuksen N:o 1122/2009 70 artiklan 4 kohdan ja 8 kohdan a alakohdan perusteella. Voin käsitellä tätä kysymystä lyhyesti.

104.

Asetuksen N:o 73/2009 23 artiklassa toistetaan lähes sanatarkasti asetuksen N:o 1782/2003 6 artiklan 1 kohta, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 146/2008. Asetuksen N:o 73/2009 johdanto-osasta ei ilmene, että lainsäätäjällä olisi ollut tarkoitus muuttaa asetuksen N:o 1782/2003 6 artiklan muutetussa versiossa säädettyä periaatetta korvatessaan sen asetuksen N:o 73/2009 23 artiklalla.

105.

Edellä esittämäni analyysi asetuksen N:o 1782/2003 6 artiklan sekä alkuperäisestä että muutetusta versiosta pätee näin ollen asetuksen N:o 73/2009 23 artiklaan.

106.

Komission asetuksen N:o 1122/2009 70 artiklan, jonka otsikko on ”Yleisperiaatteet ja määritelmät”, 4 kohdassa säädettiin, että ”säännösten noudattamatta jättämistä pidetään määritettynä, jos se vahvistetaan missä tahansa tämän asetuksen mukaisesti tehdyssä tarkastuksessa tai tuodaan toimivaltaisen valvontaviranomaisen tai tapauksen mukaan maksajaviraston tietoon millä tahansa muulla tavalla”, ja 8 kohdassa säädettiin, että ”vähennysprosenttia on sovellettava – – suorien tukien kokonaismäärään, joka on myönnetty tai on myönnettävä asianomaiselle viljelijälle niiden tukihakemusten perusteella, jotka hän on jättänyt tai tulee jättämään kalenterivuonna, jona havainto tehtiin – –”.

107.

Edellä tämän ratkaisuehdotuksen 74–101 kohdassa esittämistäni syistä, jotka koskevat asetuksen N:o 796/2004 66 artiklan 1 kohdassa olevaa vastaavaa säännöstä, komission asetuksen N:o 1122/2009 70 artiklaa olisi, jotta noudatetaan asetuksen N:o 73/2009 23 artiklassa säädettyä periaatetta, tulkittava siten, että suorien tukien vähennykset seuraamuksena laiminlyönnistä johtuvasta täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten noudattamatta jättämisestä olisi laskettava rikkomusvuoden perusteella ja otettava huomioon – eli niitä olisi sovellettava – vuonna, jona havainto tehdään, maksettavassa tuessa.

108.

Toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on näin ollen vastattava, että asetuksen N:o 73/2009 23 artiklaa olisi tulkittava siten, että suorien tukien prosenttimääräiset vähennykset seuraamuksena täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten noudattamatta jättämisestä olisi laskettava kalenterivuonna, jona noudattamatta jättäminen tapahtui, maksettavan suoran tuen perusteella. Komission asetuksen N:o 1122/2009 70 artiklaa olisi tulkittava siten, että suorien tukien vähennykset seuraamuksena laiminlyönnistä johtuvasta täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten noudattamatta jättämisestä olisi laskettava rikkomusvuoden perusteella ja otettava huomioon – eli niitä olisi sovellettava – vuonna, jona havainto tehdään, maksettavassa tuessa.

109.

Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Østre Landsretin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

Kolmas kysymys:

Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä 29.9.2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 6 artiklan 1 kohtaa, sellaisena kuin se oli alkuperäisessä muodossaan, sovelletaan kalenterivuoden 2007 osalta, myös muille kyseisenä vuonna alkaneiden muiden ajanjaksojen osalta, myönnettyihin tukiin.

Asetuksen N:o 1782/2003 6 artiklan 1 kohtaa, sellaisena kuin se oli alkuperäisessä muodossaan, sovelletaan ajanjakson 1.1.–31.3.2008 osalta, myös kyseisten kolmen kuukauden aikana alkaneiden ajanjaksojen osalta, myönnettyihin tukiin.

Tukiin, jotka on myönnetty 1.4.–31.12.2008 väliselle jaksolle, myös tukiin, jotka on myönnetty muille kyseisten yhdeksän kuukauden aikana alkaneille jaksoille, sovelletaan asetuksen N:o 1782/2003 6 artiklan 1 kohtaa, sellaisena kuin se on muutettuna 14.2.2008 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 146/2008.

Neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä mainitussa asetuksessa säädettyjen viljelijöiden suorien tukien järjestelmien mukaisten täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän osalta 30.11.2009 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1122/2009 86 artiklan nojalla 21.4.2004 annettua komission asetusta (EY) N:o 796/2004 sovelletaan tukihakemuksiin, jotka liittyvät ennen 1.1.2010 alkaviin markkinointivuosiin tai palkkiokausiin.

Ensimmäinen kysymys:

Asetuksen N:o 1782/2003 6 artiklan 1 kohtaa, sellaisena kuin se on sekä alkuperäisessä muodossaan että muutettuna asetuksella N:o 146/2008, olisi tulkittava siten, että suorien tukien prosenttimääräiset vähennykset seuraamuksena täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten noudattamatta jättämisestä olisi laskettava kalenterivuonna, jona noudattamatta jättäminen tapahtui, maksettavan suoran tuen perusteella. Komission asetuksen N:o 796/2004 66 artiklan 1 kohtaa olisi tulkittava siten, että suoriin tukiin tehtävä vähennys seuraamuksena laiminlyönnistä johtuvasta täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten noudattamatta jättämisestä olisi laskettava rikkomusvuoden perusteella ja otettava huomioon – eli niitä olisi sovellettava – vuonna, jona havainto tehdään, maksettavassa tuessa.

Toinen kysymys:

Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (EY) N:o 1290/2005, (EY) N:o 247/2006, (EY) N:o 378/2007 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1782/2003 kumoamisesta 19.1.2009 annetun neuvoston (EY) N:o 73/2009 asetuksen 23 artiklaa olisi tulkittava siten, että suorien tukien prosenttimääräiset vähennykset seuraamuksena täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten noudattamatta jättämisestä olisi laskettava kalenterivuonna, jona noudattamatta jättäminen tapahtui, maksettavan suoran tuen perusteella. Komission asetuksen N:o 1122/2009 70 artiklaa olisi tulkittava siten, että suorien tukien vähennykset seuraamuksena laiminlyönnistä johtuvasta täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten noudattamatta jättämisestä olisi laskettava rikkomusvuoden perusteella ja otettava huomioon – eli niitä olisi sovellettava – vuonna, jona havainto tehdään, maksettavassa tuessa.