1.

Sinisuohaukka (Circus cyaneus) on ikoninen lintu, joka tunnetaan muun muassa ”taivastanssistaan”, jonka aikana se harjoittaa ilma-akrobatiaa kieppumalla, kääntyilemällä ja tekemällä voltteja ilmassa houkutellakseen paikalle parittelukumppanin. ( 2 )

2.

ESB Wind Development ja Coillte aikovat rakentaa tuulipuiston Tipperaryn kreivikuntaan Keeper Hillin alueelle, joka on erityisesti osoitettu sinisuohaukan suojelua varten direktiivin 2009/147/EY (jäljempänä lintudirektiivi) mukaisesti. ( 3 )

3.

Irlantilainen viranomainen An Bord Pleanála (jäljempänä An Bord) on antanut luvan tähän osittain siksi, että se pitää kyseisten rakennuttajien ehdottamaan lajia ja elinympäristöä koskevaan käyttösuunnitelmaan (Species and Habitat Management Plan, jäljempänä käyttösuunnitelma) sisältyviä toimenpiteitä direktiivin 92/43/ETY (jäljempänä luontodirektiivi) ( 4 ) 6 artiklan 3 kohdan mukaisina. Säännöksessä edellytetään, että An Bord toimivaltaisena kansallisena viranomaisena on varmistunut siitä, että tuulipuistohanke ei vaikuta mainitun, sinisuohaukan elinympäristöksi osoitetun alueen koskemattomuuteen.

4.

Edel Grace ja Peter Sweetman (jäljempänä valittajat) ovat asiasta eri mieltä. Heidän mukaansa luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa esitetyt vaatimukset eivät ole täyttyneet kaikki asian kannalta merkitykselliset seikat huomioon ottaen. He ovat riitauttaneet An Bordin myöntämän luvan Irlannin tuomioistuimissa. Riita-asia eteni Supreme Courtiin (ylin tuomioistuin, Irlanti), joka on nyt esittänyt ennakkoratkaisupyynnön riidan ratkaisemiseksi.

5.

Unionin tuomioistuimella on jo aiemmin ollut tilaisuus tarkastella luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalaa. Pääasian tosiseikat kuitenkin eroavat aiemmissa tuomioissa tarkastelluista, mikä johtuu sinisuohaukan elinympäristön erityispiirteistä ja siitä, miten sitä hoidetaan ihmistoimin.

6.

Tämä ei myöskään ole ensimmäinen unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi saatettu asia, jossa vastakkain ovat tuulivoiman edistäminen ja lintujensuojelu, joita molempia pidetään arvossa ympäristönsuojelua edistävinä toimenpiteinä. ( 5 ) Koska on tarpeen sovittaa yhteen yhtäältä tuulivoiman kaltaisten uusiutuvien energialähteiden käytön lisääntyminen jäsenvaltioissa ja toisaalta luonto- ja lintudirektiivissä säädetty luontotyyppien ja lajien, kuten sinisuohaukan, suojelu, unionin tuomioistuin saa nyt ajankohtaisen ja hyödyllisen tilaisuuden täydentää luontodirektiivin 6 artiklaa koskevaa oikeuskäytäntöään.

7.

Lintudirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot osoittavat erityisiksi suojelualueiksi (jäljempänä SPA-alueet) direktiivin liitteessä I mainittujen lintujen suojeluun sopivimmat alueet seuraavasti:

”1.   Tämän direktiivin liitteessä I mainittujen lajien elinympäristöjä on suojeltava erityistoimin, jotta varmistetaan lajien eloonjääminen ja lisääntyminen niiden levinneisyysalueella.

– –

Jäsenvaltioiden on osoitettava erityisiksi suojelualueiksi näiden lajien suojelemiseen lukumäärältään ja kooltaan sopivimmat alueet sillä maantieteellisellä vesi- ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan.”

8.

Lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä virkkeessä vahvistetaan SPA-alueiden suojeluvaatimukset seuraavasti:

”Jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuilla suojelualueilla elinympäristöjen pilaantumisen tai huonontumisen sekä lintuihin vaikuttavien häiriöiden estämiseksi, jos häiriöt vaikuttaisivat merkittävästi tämän artiklan tavoitteisiin.”

9.

Luontodirektiivissä säädetään yhteisön tärkeänä pitämien alueiden (jäljempänä SCI-alueet) perustamisesta. Niiden tarkoituksena on varmistaa tietynlaisten luontotyyppien ja yksittäisten eläin- ja kasvilajien suojelu. Luontodirektiivin mukaiset SCI-alueet muodostavat lintudirektiivin mukaisten SPA-alueiden kanssa Natura 2000 ‑verkoston.

10.

Luontodirektiivin jaksoon, joka on otsikoitu ”Luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suojelu”, kuuluvan 6 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.”

11.

Luontodirektiivin 7 artiklan mukaan kyseisiä säännöksiä sovelletaan lintudirektiivin mukaisiin SPA-alueisiin seuraavasti:

”Tämän direktiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdasta aiheutuvat velvoitteet korvaavat [lintudirektiivin] 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisestä lauseesta aiheutuvat velvoitteet, kun on kyse 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti suojeltavaksi luokitelluista alueista tai vastaavasti kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti tunnustetuista alueista, tämän direktiivin voimaantulopäivästä alkaen tai jäsenvaltion [lintudirektiivin] mukaisesti tekemän suojeluluokittelun tai tunnustamisen päivämäärästä alkaen, jos viimeksi mainittu päivämäärä on myöhempi.”

12.

Sinisuohaukka (Circus cyaneus) on keskikokoinen petolintu, jolla on pöllömäiset kasvot. Sitä tavataan yleisesti eri puolilla Eurooppaa ja Aasiaa. ( 6 ) Tämä kansainvälisen suojelun ( 7 ) kohteena oleva lintulaji on mainittu lintudirektiivin liitteessä I. ( 8 ) Lintudirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetään, että saman direktiivin liitteessä I mainittujen lintulajien elinympäristöjä on suojeltava erityistoimin, jotta varmistetaan lajien eloonjääminen ja lisääntyminen, ( 9 ) ja että jäsenvaltiot ovat velvollisia osoittamaan tällaisten lajien suojelemiseen sopivimmat alueet SPA-alueiksi.

13.

Vuonna 2007 Irlanti osoitti Slieve Felimistä Silvermines Mountains ‑vuoristoon ulottuvan erityisen suojelualueen (jäljempänä kyseessä oleva SPA-alue), ( 10 ) joka käsittää hiukan yli 20900 hehtaarin alueen Tipperaryn ja Limerickin kreivikunnissa. ( 11 ) Kyseessä olevan SPA-alueen suojelutavoitteena on sinisuohaukalle suotuisien suojeluolosuhteiden säilyttäminen tai palauttaminen. ( 12 ) Tätä SPA-aluetta pidetään yhtenä sinisuohaukan vahvimmista esiintymisalueista Irlannissa, ja sen katsotaan olevan yksi viidestä lajin kannalta tärkeimmistä alueista maassa. ( 13 ) Irlanti osoitti kyseessä olevan SPA-alueen komission aloitettua sitä vastaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn, jonka päätteeksi unionin tuomioistuin totesi 13.12.2007 antamassaan tuomiossa, että Irlanti ei ollut noudattanut lintudirektiivin mukaisia velvoitteitaan muun muassa siksi, ettei se ollut osoittanut riittävästi SPA-alueita useille lintulajeille, joista yksi oli sinisuohaukka. ( 14 )

14.

Pääasian valittajat riitauttavat sen, että An Bord oli myöntänyt rakennusluvan sellaista tuulipuistoa varten, johon kuuluu 16 tuulivoimaturbiinia ja niihin liittyvä infrastruktuuri (jäljempänä tuulipuisto) ja joka sijaitsee kokonaisuudessaan kyseessä olevalla SPA-alueella. ( 15 ) Tuulipuiston alue käsittää 832 hehtaaria valtio-omisteisen metsäyhtiön Coillten omistamaa maata, jolle se aikoo nyt rakennuttaa tuulipuiston energiasektorilla toimivan valtionyhtiön ESB Wind Development Limitedin kanssa (jäljempänä rakennuttajat). Molemmat niistä osallistuvat vireillä olevan asian käsittelyyn.

15.

Irlannin taide- ja kulttuuriperintöministeriö (The Department of Arts, Heritage and the Gaeltacht, jäljempänä DAHG), jonka alaisuudessa toimii kansallispuistoista ja luonnonvaraisesta eläimistöstä ja kasvistosta vastaava yksikkö (National Parks and Wildlife Service, jäljempänä NPWS), jolle kuuluu luontotyyppien ja tiettyjen lintulajien suojelu, osallistuu myös asian käsittelyyn. Se oli mukana tuulipuistoa koskevassa suunnitteluprosessissa.

16.

Unionin tuomioistuimen saamien tietojen mukaan rakennuttajat jättivät vuonna 2013 Pohjois-Tipperaryn kreivikunnan County Councilille (jäljempänä County Council) tuulipuistoa koskevan rakennuslupahakemuksen. County Council ei myöntänyt rakennuslupaa esittäen perusteeksi sen, että tuulipuistolla, joka aiheuttaisi sinisuohaukan ravinnonhankintaan soveltuvan elinympäristön merkittävän menetyksen, olisi huomattavan haitallinen vaikutus kyseessä olevan SPA-alueen suojelun tasoon.

17.

Rakennuttajat valittivat County Councilin päätöksestä An Bordille. Sen jälkeen rakennuttajat ja DAHG kävivät keskenään useita keskusteluja ja An Bordin tarkastaja antoi raporttinsa.

18.

An Bord myönsi 22.7.2014 rakennuttajille rakennusluvan tuulipuistoa varten. Tehdessään tilanteesta luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuksi katsottavan asianmukaisen arvioinnin An Bord päätyi siihen, että ottaen huomioon rakennuttajien ehdotuksessa todetut lieventävät toimenpiteet, joihin kuului käyttösuunnitelman täytäntöönpano, tuulipuisto ei vaikuta kyseessä olevan SPA-alueen koskemattomuuteen.

19.

Valittajat nostivat An Bordin päätöksestä kanteen High Courtissa (ylempi piirituomioistuin, Irlanti), joka hylkäsi kanteen useilla perusteilla. Sen jälkeen he saivat luvan valittaa ratkaisusta Supreme Courtiin, joka päätti pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua.

20.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mielestä tämän asian tulkintavaikeus juontuu siitä, että se elinympäristön osa, joka on suotuisa sinisuohaukalle ja siten olennainen SPA-alueen koskemattomuuden säilyttämisen kannalta, ei ole staattinen vaan muuttuu ajan mittaan, joten sinisuohaukka asuu eri aikoina kyseisen alueen eri osissa, mikä osittain riippuu siitä, miten ihminen käyttää aluetta.

21.

Ennakkoratkaisupyyntöön on asiaan liittyvien tosiseikkojen taustoittamiseksi sisällytetty liite, jossa esitetään lausuma Supreme Courtin toteen näytetyiksi toteamista tosiseikoista (jäljempänä kyseinen liite). Siitä löytyy tietoa muun muassa sinisuohaukan elinympäristöstä, tuulipuiston mahdollisista vaikutuksista sinisuohaukkaan ja käyttösuunnitelmassa esitetyistä toimista kyseisten vaikutusten torjumiseksi. Koska nämä seikat ovat nyt tarkasteltavan asian ytimessä, kyseisistä näkökohdista on syytä tuoda esiin olennaiset tiedot.

22.

Kyseisessä liitteessä todetaan sinisuohaukkojen elinympäristöstä, että lajin lintuja esiintyy lähinnä avoimessa maastossa maaseudulla ja että ne vaativat laajoja ravinnonhankintaan soveltuvia maa-alueita. Istuttamaton suo ja nummi olivat perinteisesti haukan ensisijaisia elinympäristöjä, mutta kaupallisen metsätalouden leviämisen myötä lajin ravinnonhankinta nuorilta puuistutusalueilta yleistyi. Sinisuohaukan suosimia elinympäristöjä ravinnonhankinnassa ovat nummi ja suo, vuoristoalueilla sijaitseva viljelysmaa, uudet viljelymetsät, joissa puut ovat alle 2 metrin korkuisia, ja myöhemmät vaiheet tiheiköksi vielä kasvamattomista toisen kierron viljelmistä. Sinisuohaukat välttävät maatalouden tehotuotannon käytössä olevaa viljelymaata, iäkkäitä viljelymetsiä ja äskettäin harvennettuja viljelymetsiä. Sinisuohaukan ravinnonhankinta-alueeksi ei siksi sovellu metsä, jota ei ole harvennettu tai jolla ei ole tehty hakkuuta vaan jonka on vain annettu kasvaa vapaasti, jolloin sen latvusto on sulkeutunut. ( 16 )

23.

Kyseisen liitteen mukaan SPA-alueen sinisuohaukkapopulaatio on jatkossa yhä enemmän riippuvainen istuttamattomista soista ja nummista sekä metsistä, joissa on meneillään toinen kierto ja jotka eivät ole vielä kasvaneet tiheiköksi. Vaikuttaa siltä, että suo- ja nummialueiden määrä säilyy melko vakaana, mutta tiheiköksi vielä kasvamattoman toisen kierron metsäalan laajuus vaihtelee. Näin ollen sinisuohaukan ravinnonhankinta-alueen sijainti ja laajuus SPA-alueen sisällä on luonteeltaan dynaaminen eikä staattinen, sillä se muuttuu koko ajan tällä hetkellä harjoitettavan aktiivisen metsänkäytön seurauksena. Metsäistutusten aktiivisen käytön laiminlyönti jo sinänsä johtaisi ravinnonhankintaan soveltuvan elinympäristön häviämiseen.

24.

Kyseisessä liitteessä nimetään tuulipuiston neljä mahdollista vaikutusta sinisuohaukkoihin. Ensinnäkin on pysyvästi ja suoraan häviävä elinympäristö, jonka alaksi arvioidaan 9 hehtaaria ja jonka osuus on vain hieman yli prosentti alueen kokonaispinta-alasta. Häviävään elinympäristöön kuuluu

25.

Toiseksi oletetaan, että sinisuohaukkojen siirtymisvaikutuksen tuloksena niiden ravinnonhankintaan soveltuvasta elinympäristöstä häviää hankkeen koko elinkaaren aikana 162,7 hehtaaria, sillä lajin arvellaan pysyttelevän 250 metrin etäisyydellä tuulivoimaturbiineista.

26.

Kolmanneksi rakennustoiminnan odotetaan haittaavan ravinnonhankintaa.

27.

Neljänneksi sinisuohaukkojen törmäysriski turbiinien kanssa arvioidaan pieneksi käytettävissä olevien tutkimusten perusteella.

28.

Liitteessä esitellään toimenpiteitä, joita käyttösuunnitelmassa on ehdotettu alueen nykyisen käyttömallin muuttamiseksi ja tuulipuistolla sinisuohaukkoihin mahdollisesti olevien vaikutusten torjumiseksi. ( 17 ) Ensinnäkin käyttösuunnitelmalla pyritään palauttamaan kolme tällä hetkellä istutettua aluetta peittosuoksi ennen tuulipuiston rakentamista. Niiden kokonaispinta-ala on 41,2 hehtaaria, joista 14,2 hehtaaria sijaitsee 250 metrin etäisyydellä yhdestä turbiinista.

29.

Toiseksi käyttösuunnitelmassa osoitetaan hankkeen elinkaaren aikana 137,3 hehtaaria toisessa kierrossa olevaa metsää ”herkän” käytön piiriin. ”Herkällä käytöllä” tarkoitetaan nykyisen, latvustoltaan sulkeutuneen metsän kaatamista ja korvaamista sen varmistamiseksi, että ravinnonhankinta-alueena olisi 137,3 hehtaaria jatkuvasti latvustoltaan avointa metsää, jotta voitaisiin turvata jatkuvasti ravinnonhankintaan soveltuva elinympäristö ja ekologinen käytävä kahden avosuoalueen välillä. Tämä on tarkoitus toteuttaa vaiheittain alkaen vuotta ennen varsinaista rakentamista.

30.

Kolmanneksi rakennustyöt pyritään yleisesti hoitamaan tärkeimmän pesintäkauden ulkopuolella.

31.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaakin, että kuten liitteestä ilmenee, merkittävällä osalla kyseistä SPA-aluetta harjoitetaan kaupallista metsätaloutta, joten se soveltuu sinisuohaukan elinympäristöksi ainoastaan tiettynä havupuiden elinkaaren ajanjaksona. Jos kaupallisen metsätalouden hoitotoimia ei harjoitettaisi vaan kaikkien puiden annettaisiin kasvaa täysikasvuisiksi sen sijaan, että ne kaadettaisiin ja korvattaisiin uusilla taimilla, SPA-alueen metsitettyjen osien elinympäristö ei enää olisi suotuisa sinisuohaukalle. Siksi sen olennaisen tarkoituksen, johon kyseinen SPA-alue on osoitettu, väitetään täyttyvän siten, että metsässä tapahtuu mainitun kaupallisen metsätalouden toimien seurauksena jatkuvaa dynaamista vaihtelua, jolloin ne alueen osat, jotka jonain tiettynä ajanjaksona soveltuvat sinisuohaukan elinympäristöksi, ovat jatkuvassa muutostilassa.

32.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo tämän perusteella, että tuulipuiston vuoksi häviävä elinympäristö ei välttämättä muodostaisi osaa lajille soveltuvasta elinympäristöstä minään tiettynä ajankohtana vaan ainoastaan osan elinympäristöä, joka saattaisi soveltua kyseiselle lajille käyttöön otettavasta kaupallisen metsätalouden käyttömallista riippuen. Se kuitenkin toteaa olevan kiistanalaista, että mahdollisen elinympäristön merkittävän alan häviäminen pysyvästi hankkeen keston ajan tarkoittaa SPA-alueeksi osoitetun alueen olennaisen koskemattomuuden vaarantumista, vaikka alueen kokonaiskäytöllä pyritäänkin säilyttämään sen soveltuvuus sinisuohaukan elinympäristönä, ellei jopa parantamaan sen soveltuvuutta.

33.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa siksi olevansa tosiseikkojen perusteella vakuuttunut siitä, että käyttösuunnitelmalla vähintäänkin säilytetään käytettävissä olevan soveltuvan elinympäristön ala ja todennäköisesti kasvatetaan sitä. Kyseisen alueen dynaaminen luonne huomioon ottaen sen mielestä ei kuitenkaan ole luontodirektiivin 6 artiklan asianmukaisen tulkinnan kannalta selvää, voidaanko käyttösuunnitelmaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön nojalla luonnehtia unionin lainsäädännön mukaiseksi lieventäväksi toimenpiteeksi, kuten An Bord väittää, pikemmin kuin korvaavaksi toimenpiteeksi, kuten valittajat väittävät. Edelliseen toimenpiteeseen viitataan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa ja jälkimmäiseen saman direktiivin 6 artiklan 4 kohdassa.

34.

Supreme Court on tässä tilanteessa esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Jos

voidaanko edellä c kohdassa kuvatun kaltaisia toimenpiteitä pitää lieventävinä?”

35.

Unionin tuomioistuimelle ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia valittajat, rakennuttajat, An Bord, Alankomaiden hallitus ja komissio. Kaikki niistä osallistuivat 1.2.2018 pidettyyn istuntoon.

36.

Valittajat ja komissio katsovat, että käyttösuunnitelmassa ehdotetut toimenpiteet ovat riittämättömiä luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaa tulkitsevassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetuiksi suojelutoimenpiteiksi (lieventäviksi toimenpiteiksi), ( 18 ) sillä niillä ei vältetä tai vähennetä tuulipuistosta SPA-alueen koskemattomuuteen aiheutuvia vaikutuksia. Väitettä perustellaan muun muassa unionin tuomioistuimen tuomioilla Sweetman, ( 19 ) Briels, ( 20 ) Orleans ( 21 ) ja komissio v. Saksa (”Moorburgin voimala”). ( 22 ) Valittajat ja komissio korostavat erityisesti, että ratkaisevaa ei ole kyseessä olevan elinympäristön dynaaminen luonne ja käyttötapa, sillä osa siitä (nummi- ja suoalueet) eivät ole lainkaan dynaamisia, joten SPA-aluetta on tarkasteltava laaja-alaisesti ottaen huomioon sinisuohaukan kaikki toiminta koko suojelualueella.

37.

Valittajien edustaja painotti istunnossa muun muassa sitä, että kyseessä olevaa SPA-aluetta on tarkasteltava siten kuin kaikkia elinympäristöksi mahdollisesti soveltuvia alueita eikä vain alueena, joka koostuu sinisuohaukan elinympäristön jonain tiettynä aikana muodostavista ”yksittäisistä osasista”. Tuulivoimaturbiineja ei sen takia ole mahdollista rakentaa ja käyttää ilman että alue, jolla on edellytykset toimia sinisuohaukalle sopivana elinympäristönä hankkeen koko elinkaaren ajan, supistuisi, jolloin sinisuohaukan elinympäristöksi sopiva ala häviää merkittävästi, mikä vaikuttaa suoraan kyseessä olevan SPA-alueen koskemattomuuteen, eikä vaikutusta voida välttää tai minimoida käyttösuunnitelmassa ehdotetuilla toimilla.

38.

Komission edustaja katsoi istunnossa edelleen, että olemassa olevaa elinympäristöä koskevaan ”ei nettohävikkiä” ‑periaatteeseen perustuva tarkastelutapa, jossa ei oteta huomioon ravinnonhankintaan sopivaksi elinympäristöksi mahdollisesti soveltuvia alueita, johtaisi siihen, että suojeltavaksi osoitettuja lajeja suojeltaisiin vähemmän kuin suojeltavaksi osoitettuja luontotyyppejä, mitä luontodirektiivi ei tue.

39.

Komissio katsoo myös, että ne kaksi keskeistä velvoitetta, jotka on asetettu luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa, sellaisena kuin säännöstä on tulkittu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä, eivät täyty käyttösuunnitelmassa ehdotettujen toimenpiteiden kohdalla. Ensinnäkään käyttösuunnitelma ei sisällä toimenpidettä, joka lieventäisi kielteisiä vaikutuksia, jotka johtuvat turvesuonpohjan ja kostean nurmialueen muodostaman 1 hehtaarin alueen suorasta ja pysyvästä häviämisestä ja sen lisäksi turvesuonpohjan muodostaman 2 hehtaarin alueen suorasta ja tilapäisestä häviämisestä. Vaikka käyttösuunnitelmassa ehdotetulla peittosoiden ja kosteiden nummien palauttamistoimenpiteellä voidaankin ehkä korvata tarkoitettua häviämistä SPA-alueen muissa osissa, niillä ei voida vähentää tai välttää menetystä. Sama koskee iäkkäästä metsästä koostuvan 6 hehtaarin alueen suoraa ja pysyvää häviämistä ja lisäksi 162,7 hehtaarin suuruisen ravinnonhankintaan soveltuvan elinympäristön poistumista käytöstä turbiineista johtuvan siirtymisvaikutuksen vuoksi, sillä muiden metsäalueiden ”herkkää” käyttöä koskevalla käyttösuunnitelman toimenpiteellä ei niinkään puututa ravinnonhankintaan mahdollisesti soveltuvan elinympäristön häviämiseen vaan pyritään korvaamaan siitä aiheutuvia vaikutuksia. Toiseksi käyttösuunnitelman toimenpiteitä ei voitu ennakoida unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti vaadittavalla varmuudella ajankohtana, jona viranomaiset antoivat hankkeelle hyväksyntänsä.

40.

Alankomaiden hallituksen, An Bordin ja rakennuttajien mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaa on noudatettu. Valittajat vetoavat siihen, että käyttösuunnitelmassa ehdotetut toimenpiteet ovat riittäviä suojelutoimenpiteiksi (lieventäviksi toimenpiteiksi), joilla SPA-alueen koskemattomuudelle aiheutuvat vaikutukset vältetään tai niitä vähennetään. Ne katsovat, että unionin tuomioistuimen tuomiot Sweetman, Briels, Orleans ja komissio v. Saksa (”Moorburgin voimala”) ovat erotettavissa nyt käsillä olevasta asiasta, ja tähdentävät, että pääasiassa on kyse lajin eikä luontotyypin suojelusta, joten tässä on otettava huomioon SPA-alueen suojelutavoitteet ja perustavanlaatuiset ominaispiirteet suhteessa kyseessä olevaan lajiin. Ne myös kiistävät komission väitteen, että käyttösuunnitelmassa ehdotetuista toimenpiteistä ei olisi ollut vaadittavaa varmuutta silloin, kun An Bord antoi niille hyväksyntänsä.

41.

Alankomaiden hallitus katsoo erityisesti, että alueen koskemattomuuteen kohdistuvien vaikutusten arviointi luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti silloin, kun on kyse (lintu)lajin elinympäristöstä, on erilainen kuin luontotyypin kohdalla, sillä edellisessä on otettava huomioon kyseisen SPA-alueen tavoitteet tietyn lajin suhteen. Se esittää tämän osalta, että ero olisi tehtävä myös mahdollisesti soveltuvan elinympäristön ja tosiasiassa käytetyn elinympäristön välillä, minkä vuoksi luontotyypin käyttämättä olevan osan häviäminen ei sinänsä merkitse kyseisen alueen dynaamisen luonteen ja sinisuohaukan liikkuvuuden erityispiirteiden perusteella merkittävänä pidettävää vaikutusta, eikä sinisuohaukan todellisuudessa elinympäristönään käyttämä alue supistu.

42.

An Bord väittää muun muassa joutuneensa arvioimaan, vaikuttaisiko ehdotettu hanke SPA-alueen pysyvään olennaiseen luonteeseen eli vähentäisikö se kyseessä olevan SPA-alueen sinisuohaukalle tarjoamaa suojaa ja erityisesti sen soveltuvuutta ravinnonhankinta-alueeksi. Sillä seikalla, että kyseisen alueen yhdestä osasta häviää sekä sopimatonta että sopivaa elinympäristöä, ei välttämättä voida tässä yhteydessä katsoa olevan sinänsä vaikutusta, sillä kyseinen elinympäristö on aina dynaamisessa muutostilassa. Sitä, että osa kyseisestä elinympäristöstä häviää osasta SPA-aluetta, onkin siksi tarkasteltava ehdotetun hankkeen laajemmassa yhteydessä, mihin kuuluu lieventävien toimenpiteiden kohteeksi ehdotetun elinympäristön aktiivinen käyttö osana käyttösuunnitelmaa.

43.

An Bord katsoo valittajien väitteiden vastaisesti, että vaikutusta ei jälkikäteen korvata aktiivisella käytöllä, vaan sillä paremminkin varmistetaan, että sinisuohaukalle sopivan elinympäristön koko säilyy tai peräti kasvaa luvan koko elinkaaren ajan harjoitettavien kaupallisen metsätalouden hoitotoimien ansiosta. Käyttösuunnitelmassa ehdotettujen toimenpiteiden, joiden An Bord korostaa olevan kiinteä osa ehdotettua hanketta, tarkoituksena onkin välttää tuulipuiston mahdolliset vaikutukset sinisuohaukkaan varmistamalla ”ei nettohävikkiä” ‑periaatteen toteutuminen ja käytännössä tarjota nettolisäys lajin ravinnonhankinta-alueeseen. An Bordin edustaja painotti istunnossa erityisesti sitä, että käsillä olevassa tapauksessa ei ole kyse pysyvästä häviämisestä, sillä kyseisillä elinympäristöillä ei ole olennaista arvoa sinänsä ja elinympäristön jatkuvuus taataan metsänhoidolla, mikä koskee myös kyseistä suo- ja nummialuetta, ja että ”ei nettohävikkiä” ‑periaate oli vain An Bordin toteamus tosiseikoista pääasian olosuhteissa.

44.

Rakennuttajat esittävät muun muassa, että on syytä tarkastella laajemmassa yhteydessä sitä elinympäristön menetystä, joka on seurausta 9 hehtaarin elinympäristön suorasta ja pysyvästä häviämisestä ja ravinnonhankintaan soveltuvan 162,7 hehtaarin elinympäristön poistumisesta käytöstä, mikä johtuu siirtymisvaikutuksesta. Tämä ei tarkoita sitä, etteikö sinisuohaukoille sopivia ravinnonhankinta- ja pesimisalueita löytyisi kyseisen SPA-alueen muista osista, ja käyttösuunnitelmassa ehdotetuilla toimenpiteillä varmistetaankin, että sinisuohaukan ravinnonhankintaa ja pesimistä varten on aina saatavilla vähintään tällä hetkellä käytettävissä olevan alueen suuruinen alue. Rakennuttajien edustaja korosti istunnossa myös sitä, että käyttösuunnitelmassa ehdotetut toimet jäävät ”valovuosien päähän” siitä, että ne olisivat vailla tuomioistuimen oikeuskäytännössä edellytettyä varmuutta, ja että joka tapauksessa epävarmuus on tosiseikkoja koskeva kysymys, joka ei kuulu unionin tuomioistuimen ratkaistavaksi.

45.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä sitä, onko tilanteessa, jossa on kyse jonkin lajin suojelemiseen ja säilyttämiseen osoitetusta alueesta, josta osaa muutetaan ajan myötä ihmisen toimesta vastaamaan lajin tarpeita, luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan tulkittava tarkoittavan, että hanke, joka elinkaarensa ajan estää osaa suojelualueesta soveltumasta elinympäristöksi lajille, jolle alue nykyisin on osoitettu, vaikuttaa kyseisen alueen koskemattomuuteen, vaikka hankkeeseen liittyykin suunnitelma sen varmistamiseksi, että lajille soveltuvan elinympäristön kokonaislaajuutta ei supisteta vaan sitä voidaan itse asiassa kasvattaa.

46.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksessä on siis olennaisesti kyse niiden käyttösuunnitelmassa esitettyjen toimenpiteiden arvioimisesta, jotka koskevat sinisuohaukan elinympäristön menetystä, joka on seurausta 9 hehtaarin kokoisen elinympäristön suorasta ja pysyvästä häviämisestä ja 162,7 hehtaarin kokoisen elinympäristön poistumisesta käytöstä, mikä johtuu turbiinien aiheuttamasta siirtymisvaikutuksesta. ( 23 )

47.

Olen sitä mieltä, että jollekin lajille koituvan hyödyn vuoksi SPA-alueeksi osoitettu alue on otettava huomioon kokonaisuudessaan ratkaistaessa, onko toimivaltainen kansallinen viranomainen noudattanut luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan. Ei ole kyseistä säännöstä tulkitsevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaista, että ehdotetun hankkeen vaikutusten lieventämiseksi esitettyjen toimenpiteiden riittävyyden arvioimisessa jätettäisiin huomiotta alueet, joita ei ole vielä otettu käyttöön elinympäristön tarjoamiseksi (mahdolliset alueet). Toisin sanoen se, mitä käyttösuunnitelmassa ehdotetaan, ei pääasian yhteydessä vastaa luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaista vaatimusta riittävistä suojelutoimenpiteistä (lieventävistä toimenpiteistä).

48.

Tarkasteluni jäsentyy kolmeen osaan. Ensin esitän muutamia alustavia huomautuksia tietyistä, käsillä olevan asian kannalta keskeisistä velvoitteista, joita toimivaltaisille kansallisille viranomaisille on asetettu luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa, sellaisena kuin säännöstä on tulkittu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Toiseksi tarkastelen luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalaa koskevia tuomioistuimen olennaisia ratkaisuja. Kolmanneksi arvioin niiden soveltamista pääasian olosuhteissa.

49.

Luontodirektiivin 7 artiklassa säädetään SPA-alueiksi osoitettujen alueiden osalta, että lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisestä lauseesta aiheutuvat velvoitteet korvataan luontodirektiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdasta aiheutuvilla velvoitteilla luontodirektiivin täytäntöönpanopäivästä alkaen tai lintudirektiivin mukaisesti tehdyn suojeluluokittelun päivämäärästä alkaen, jos viimeksi mainittu päivämäärä on myöhempi. ( 24 ) Toisin sanoen lintudirektiivin mukaisesti SPA-alueiksi luokiteltuihin alueisiin vaikuttavia suunnitelmia tai hankkeita, kuten pääasiassa kyseessä olevaa tuulipuistoa, koskevat muun muassa luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaiset velvoitteet.

50.

Tiivistetysti esitettynä luontodirektiivin 6 artiklassa säädetään seuraavaa. Direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa pyritään varmistamaan positiivisten toimenpiteiden säännöllinen toteuttaminen asianomaisen alueen suojelun tason säilyttämiseksi ja/tai palauttamiseksi. Saman direktiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdalla sen sijaan on eri tarkoitus: pyrkimyksenä on ehkäistä ennalta vahingon aiheutuminen alueelle tai poikkeustapauksissa, joissa vahinkoa on siedettävä, minimoida se. Direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille asetetaan kaiken kattava velvoite heikentymisen tai häiriöiden välttämisestä. Direktiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohtaa sovelletaan suunnitelmiin tai hankkeisiin, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia. ( 25 )

51.

Unionin tuomioistuin on katsonut, että luontodirektiivin 6 artiklan säännöksiä on tulkittava yhtenäisenä kokonaisuutena direktiivin suojelutavoitteet huomioiden. Kyseisen artiklan 2 ja 3 kohdalla pyritään siten takaamaan luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen sama suojelutaso, kun taas sen 4 kohta on pelkkä poikkeussäännös 3 kohdan toiseen virkkeeseen, ( 26 ) joten toimivaltainen kansallinen viranomainen voi tietyissä olosuhteissa hyväksyä suunnitelman tai hankkeen, vaikka 6 artiklan 3 kohdan mukainen arvio olisikin kielteinen.

52.

Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetään toimivaltaisten kansallisten viranomaisten velvoitteisiin kuuluvasta arviointimenettelystä, jonka tarkoituksena taata ennakkovalvonnan avulla, että suunnitelma tai hanke, joka ei suoranaisesti liity kyseisen alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellinen mutta on omiaan vaikuttamaan siihen merkittävästi, hyväksytään vain, jos se ei vaikuta alueen koskemattomuuteen. Kyseisen säännöksen mukaan on siis olemassa kaksi vaihetta. Ensimmäisessä vaiheessa, jota luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäinen virke koskee, toimivaltaisten kansallisten viranomaisten edellytetään arvioivan asianmukaisesti suunnitelman tai hankkeen vaikutukset suojeltuun alueeseen, kun on todennäköistä, että suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi. ( 27 )

53.

Käsillä olevan asian kannalta olennaista on, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitetussa toisessa vaiheessa, joka seuraa edellä mainittua asianmukaista arviointia, jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on mahdollista hyväksyä suunnitelma tai hanke ainoastaan sillä edellytyksellä, että se ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, jollei kyseisen direktiivin 6 artiklan 4 kohdan säännöksistä muuta johdu (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 57 ja 58 kohta). ( 28 )

54.

Unionin tuomioistuin onkin katsonut, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan toisen virkkeen perusteella hyväksyä suunnitelman tai hankkeen vasta varmistuttuaan siitä, ettei se vaikuta haitallisesti suojellun alueen koskemattomuuteen, mikä on tilanne silloin, kun ei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta perusteltua epäilyä tällaisten vaikutusten aiheutumatta jäämisestä. ( 29 ) Tuomioistuin on lisäksi täsmentänyt, että hetkellä, jolloin annetaan lupa hankkeen toteuttamiselle, ei saa olla olemassa mitään tieteelliseltä kannalta perusteltua epäilyä siitä, että kyseessä olevan alueen koskemattomuuden kannalta haitallisia vaikutuksia ei aiheudu. ( 30 )

55.

Toisaalta on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaista, että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on kieltäydyttävä hyväksymästä tiettyä suunnitelmaa tai hanketta silloin, kun esiintyy epävarmuutta kyseisen alueen koskemattomuudelle aiheutuvien haitallisten vaikutusten aiheutumatta jäämisestä. Unionin tuomioistuin on päätellyt, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä säädetty hyväksymiskriteeri sisältää ennalta varautumisen periaatteen ja että sen perusteella voidaan tehokkaasti estää ne vaikutukset, joita aiotuilla suunnitelmilla tai hankkeilla on suojeltujen alueiden koskemattomuuteen. Tuomioistuin on painottanut, että tätä hyväksymiskriteeriä lievemmän kriteerin avulla ei voida taata yhtä tehokkaasti kyseisen säännöksen kohteena olevan alueiden suojelutavoitteen saavuttamista. ( 31 )

56.

Siksi ennalta varautumisen kriteeriä koskevan periaatteen soveltaminen luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan täytäntöönpanossa edellyttää, että toimivaltainen kansallinen viranomainen arvioi hankkeen vaikutuksia kyseiseen alueeseen ottaen huomioon tämän alueen suojelutavoitteet ja lisäksi ottaen huomioon ”mainittuun hankkeeseen sisältyvät suojelutoimenpiteet, joiden tarkoituksena on välttää tai vähentää kyseiselle alueelle suoraan aiheutuvia haitallisia vaikutuksia, sen takaamiseksi, ettei hanke vaikuta mainitun alueen koskemattomuuteen”. ( 32 ) Edellä kuvaillut toimenpiteet vastaavat pohjimmiltaan niitä, joita tavanomaisesti kutsutaan lieventäviksi toimenpiteiksi, ja tätä ilmaisua kansallinen tuomioistuin on käyttänyt ennakkoratkaisupyynnössään. ( 33 )

57.

Unionin tuomioistuin on toistaiseksi ollut mieluummin käyttämättä luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetyistä velvoitteita ilmaisua ”lieventävät toimenpiteet” sillä perusteella, että ”luontodirektiivin 6 artiklan sanamuodossa ei ole minkäänlaista viittausta mihinkään ’lieventämistoimenpiteen’ käsitteeseen”. ( 34 ) Se on myös korostanut, että luontodirektiivin 6 artiklassa säädettyjen suojelutoimenpiteiden tehokkaan vaikutuksen tarkoituksena on välttää se, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset kiertävät lieventäviksi kutsutuilla toimenpiteillä, jotka todellisuudessa vastaavat korvaavia toimenpiteitä, tämän artiklan 3 kohdassa säädetyt erityiset menettelyt ja hyväksyvät hankkeita, jotka vaikuttavat kyseisen alueen koskemattomuuteen. ( 35 )

58.

Niiden velvoitteiden perusteella, jotka toimivaltaisille kansallisille viranomaisille on asetettu luontodirektiivin 6 artiklassa, sellaisena kuin säännöstä on tulkittu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä, on siksi erotettu toisistaan yhtäältä luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti hyväksyttävissä olevat suojelutoimenpiteet, jotka sisältyvät suunnitelmaan tai hankkeeseen ja joilla vältetään tai vähennetään kyseisen alueen koskemattomuuteen suoraan aiheutuvia haitallisia vaikutuksia, ja toisaalta saman artiklan 4 kohdan mukaisesti hyväksyttävissä olevat korvaavat toimenpiteet, joilla korvataan tai hyvitetään suunnitelmalla tai hankkeella kyseisen alueen koskemattomuuteen aiheutuvia haitallisia vaikutuksia laveammissa puitteissa. ( 36 ) Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalaa koskevia unionin tuomioistuimen relevantteja ratkaisuja on tarkasteltava tätä taustaa vasten.

59.

Kuten edellä mainitsin, unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus tarkastella luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalaa, erityisesti asioissa Sweetman, Briels, Orleans ja komissio v. Saksa (”Moorburgin voimala”) antamissaan ratkaisuissa. Koska nuo ratkaisut on tuotu esiin asianosaisten unionin tuomioistuimelle nyt esittämissä perusteluissa, tarkastelen seuraavaksi unionin tuomioistuimen päättelyä hiukan lähemmin.

60.

Supreme Courtin esittämään ennakkoratkaisupyyntöön perustuneessa asiassa Sweetman oli kyse eräiden tienrakennushankkeeseen sisältyneiden toimenpiteiden arvioinnista, sillä hankkeen toteuttamisen katsottiin johtavan siihen, että osoitetun, luontodirektiivissä nimenomaisesti suojellun ensisijaisesti suojeltavan luontotyypin paljaista kalkkikivikallioista osa häviäisi pysyvästi ja korjaamattomasti. ( 37 ) Unionin tuomioistuin katsoi tuomiossaan, että se, ettei alueen koskemattomuuteen luontotyyppinä vaikuteta luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitetulla tavalla, edellyttää alueen suotuisan suojelun tason säilyttämistä, mikä merkitsee ”alueen niiden perustavanlaatuisten ominaispiirteiden kestävää säilyttämistä, jotka liittyvät sellaisen luontotyypin esiintymiseen, jonka suojelutavoite oikeuttaa asianomaisen alueen merkitsemisen” yhteisön tärkeänä pitämien alueiden luetteloon direktiivissä tarkoitetulla tavalla. ( 38 )

61.

Unionin tuomioistuin totesi sen perusteella, että kyseessä ollut alue oli luokiteltu alueeksi, jolla on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi, muun muassa siksi, että kyseisellä alueella esiintyy paljaita kalkkikivikallioita, jotka ovat luonnonvara, jota ei voida korvata, kun se on kerran tuhottu. ( 39 ) Suojelutavoite merkitsee näin ollen kyseisen alueen perustavanlaatuisten ominaispiirteiden eli paljaiden kalkkikivikallioiden suotuisan suojelun tason säilyttämistä. ( 40 ) Unionin tuomioistuin katsoi, että jos toimivaltainen kansallinen viranomainen päätyy asianmukaisen arvioinnin jälkeen siihen, että kyseinen suunnitelma tai hanke merkitsee koko ensisijaisesti suojeltavan luontotyypin, jonka suojelutavoite on oikeuttanut asianomaisen alueen osoittamisen, tai sen osan pysyvää ja korjaamatonta menettämistä, on syytä katsoa, että tällainen suunnitelma tai hanke vaikuttaa alueen koskemattomuuteen, eikä sitä voida hyväksyä luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan perusteella. ( 41 )

62.

Asiassa Briels oli kyse Alankomaissa ehdotettuun tienlevennyshankkeeseen sisältyneiden toimenpiteiden arvioinnista, sillä hanke vaikutti alueeseen, joka oli luontodirektiivin mukaisesti osoitettu siniheinäniittyjen luontotyypin suojelemiseksi ja jonka suojelutavoitteina olivat luontotyypin esiintymisalueen laajeneminen ja sen laadun parantaminen. ( 42 ) Toimenpiteiden tarkoituksena oli kyseistä luontotyyppiä edustavan, samankokoisen tai suuremman alueen kehittäminen muualle kyseisellä alueella korvaamaan tai suurentamaan hankkeesta kärsiviä niittyjä. ( 43 )

63.

Unionin tuomioistuin katsoi tuomiossaan, että ehdotettujen toimenpiteiden tarkoituksena ei niinkään ollut kyseiselle luontotyypille aiheutuvien merkittävien vaikutusten välttäminen tai vähentäminen, vaan niillä pyrittiin korvaamaan sellaiset vaikutukset jälkikäteen, joten niillä ei voitu taata sitä, ettei hanke vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen. ( 44 ) Unionin tuomioistuin totesi myös, että ”tavallisesti on vaikeaa ennakoida mahdollisia myönteisiä vaikutuksia, jotka johtuvat sellaisen uuden luontotyypin tulevasta kehityksestä, jonka tarkoituksena on korvata tämän saman luontotyypin pinta-alan ja laadun menettäminen suojellulla alueella, vaikka myös alaltaan suurempana ja parempilaatuisena, ja nämä vaikutukset havaitaan joka tapauksessa vasta muutamien vuosien kuluttua”. ( 45 ) Näin ollen se katsoi, että ehdotettuja toimenpiteitä ei voida ottaa huomioon luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetyssä menettelyssä. ( 46 )

64.

On huomionarvoista, että asiassa Briels esittämässään ratkaisuehdotuksessa julkisasiamies Sharpston hylkäsi Alankomaiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitusten väitteen, jonka mukaan alueen koskemattomuutta on tarkasteltava kokonaisuutena ja se on ilmaistava ”nettotappiona tai nettohyötynä”; toisin sanoen sillä ei ole merkitystä, että tietty luontotyyppi menetetään alueen yhdessä osassa, mikäli vähintään kyseisen luontotyypin kanssa samankokoinen (tai mielellään suurempi) ja samanlaatuinen esiintymisalue kehitetään alueen toisessa osassa. ( 47 ) Vaikka julkisasiamies yhtyikin siihen näkemykseen, että alueen koskemattomuutta pitäisi tarkastella kokonaisuutena, hän korosti, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohta edellyttää kaikissa tapauksissa alueen suojelutavoitteiden huomioon ottamista, ja vaikka nettohyötyä ennakoitaisiinkin saatavan, olemassa olevaan luontotyyppiin ja siten alueen koskemattomuuteen kohdistuu silti haitallinen, mahdollisesti jopa korjaamaton vaikutus. ( 48 )

65.

Asiassa Orleans unionin tuomioistuimen tehtävänä oli arvioida ehdotettuja, sataman kehittämishankkeeseen sisältyneitä toimenpiteitä, jotka koskivat luontotyyppialueen perustamista jo ennen olemassa olevalle luontotyypille mahdollisesti aiheutuvia vaikutuksia mutta joita oli tarkoitus myöhemmin täydentää kyseisen alueen koskemattomuuteen mahdollisesti kohdistuvien vaikutusten merkittävyyden arvioinnin jälkeen. ( 49 )

66.

Unionin tuomioistuin katsoi tuomiossaan yhtäältä, että vaikutukset asianomaiseen Natura 2000 ‑alueeseen olivat varmoja, sillä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, joka oli todennut ehdotettujen toimenpiteiden johtavan yhteensä 20 hehtaarin laajuisten, vuoroveden vaikutuksen alaisten liejuisten rantamaiden ja vuoroveden alle jäävien maa-alueiden hävittämiseen, saattoi määrittää vaikutusten suuruuden. ( 50 ) Toisaalta unionin tuomioistuin katsoi, että uusien luontotyyppien kehittämisestä saatava hyöty oli jo otettu huomioon kansallisen viranomaisen arvioidessa merkittävän vaikutuksen puuttumista kyseiseen alueeseen ja osoittaessa tämän, vaikka kyseisten alueiden kehittämisen lopputulos oli epävarma, koska sitä ei ollut saatettu päätökseen. ( 51 )

67.

Näin ollen unionin tuomioistuin katsoi, että tilanne edellä mainitussa asiassa ja asiassa Briels oli samankaltainen, koska kumpikin perustui suunnitelman tai hankkeen vaikutuksia asianomaiseen alueeseen arvioitaessa samaan lähtökohtaan eli tulevaan hyötyyn, jolla lievennetään kyseiseen alueeseen kohdistuvia merkittäviä vaikutuksia, vaikka edellä mainittuja kehittämistoimenpiteitä ei ole saatettu päätökseen. ( 52 ) Tästä seurasi, että sellaisen suunnitelman tai hankkeen kielteiset vaikutukset, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia ja jotka vaikuttavat alueen koskemattomuuteen, eivät kuulu luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan. ( 53 )

68.

Asiassa komissio v. Saksa (”Moorburgin voimala”) komissio nosti kanteen Saksaa vastaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä muun muassa sillä perusteella, että tämä oli virheellisesti katsonut erään toimenpiteen luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaiseksi lieventäväksi toimenpiteeksi. ( 54 ) Toimenpiteessä oli kyse Moorburgin voimalan läheisyyteen sijoitettavasta kalatiestä, jonka tarkoituksena oli tasapainottaa yksilöiden menetykset jäähdytysjärjestelmän toiminnan aikana, jolloin läheisestä joesta otetaan huomattavia vesimääriä voimalan jäähdyttämiseksi. Joki oli vaellusreittinä monille jokea ylävirtaan sijaitsevilla Natura 2000 ‑alueilla esiintyville kalalajeille. ( 55 )

69.

Unionin tuomioistuin katsoi tuomiossaan, että kyseisen kalatien tarkoituksena oli vaelluskalojen kantojen vahvistaminen, koska sen avulla kyseiset lajit kykenevät saavuttamaan nopeammin lisääntymisalueensa, joten sen oletettiin kompensoivan Moorburgin voimalan läheisyydessä tapahtuvat menetykset, minkä vuoksi kyseisestä voimalasta nähden jokea ylöspäin sijaitsevien Natura 2000 ‑suojelualueiden tavoitteisiin ei vaikutettaisi merkittävästi. ( 56 ) Saksan viranomaisten suorittama vaikutusten arviointi ei kuitenkaan sisältänyt lopullisia toteamuksia kalatien tehokkuudesta, vaan siinä tyydyttiin täsmentämään, että tehokkuudelle saadaan vahvistus vasta usean vuoden seurannan jälkeen. ( 57 ) Tämän perusteella kalatie ei luvan myöntämishetkellä ollut omiaan varmistamaan – yhdessä muiden toimenpiteiden kanssa, joiden tarkoituksena oli estää joesta tapahtuvan vedenoton kielteiset vaikutukset –, ettei ollut minkäänlaista perusteltua epäilyä siitä, että kyseinen voimala ei vaikuta alueen koskemattomuuteen luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla, vaikka sillä pyrittiin vähentämään mainituille Natura 2000 ‑alueille aiheutuvia merkittäviä vaikutuksia. ( 58 )

70.

Edeltävän perusteella totean, että unionin tuomioistuin ei yhdessäkään edellä tarkastelemistani ratkaisuistaan ole katsonut, että asianomaisen rakennussuunnitelman tai ‑hankkeen osana ehdotettujen toimenpiteiden voitaisiin katsoa riittävän suojelutoimenpiteiksi, joilla kaikki kyseisen alueen koskemattomuudelle aiheutuvat vaikutukset olisi luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti vältetty tai niitä olisi vähennetty.

71.

Vaikka edellä mainituissa ratkaisuissa kyseessä olleet tilanteet eivät olekaan samanlaiset kuin pääasiassa, katson, että eräät noissa tuomioissa yksityiskohtaisesti tarkastelluista periaatteista tukevat sitä käsitystä, että nyt kyseessä olevassa käyttösuunnitelmassa ehdotettujen toimenpiteiden ei voida katsoa riittävän suojelutoimenpiteiksi, joilla luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on säännöstä tulkinnut, mukaisesti vältettäisiin kyseisen SPA-alueen koskemattomuudelle aiheutuvat vaikutukset tai vähennettäisiin niitä, siltä osin kuin mahdollinen sinisuohaukan elinympäristö on jätetty huomiotta käyttösuunnitelmassa.

72.

Edellä mainituissa tuomioissa toki oli kyse luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetyistä velvoitteista, jotka liittyvät sellaiseen suunnitelmaan tai hankkeeseen sisältyneiden toimenpiteiden arviointiin, jolla oli haitallisia vaikutuksia kyseisen direktiivin mukaisesti suojelluksi luontotyypiksi osoitetun alueen koskemattomuuteen. Muistutan kuitenkin, että unionin tuomioistuin on tuomiosta Sweetman (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 60 kohta) alkaen painottanut asianomaisen alueen suojelutavoitteisiin liittyviä, alueen osoittamisen oikeuttaneisiin tavoitteisiin liittyviä perustavanlaatuisia ominaispiirteitä arvioitaessa sitä, voidaanko suunnitelman tai hankkeen osana ehdotetut toimenpiteet katsoa sellaisiksi, että niillä vältetään kaikki kyseiseen alueeseen kohdistuvat suorat vaikutukset tai vähennetään niitä.

73.

Lisäksi unionin tuomioistuin on katsonut tuomioissaan Briels, Orleans ja komissio v. Saksa (”Moorburgin voimala”) keskeisiltä osin, että tietyn alueen muissa osissa määrällistä häviämistä korvanneita toimenpiteitä ei voitu pitää toimenpiteinä, joilla riittävästi lievennetään kyseisen alueen koskemattomuudelle aiheutuneita vaikutuksia. Tuomiosta Briels alkaen se on myös korostanut, että lähtökohtaisesti on erittäin vaikeata ennakoida varmuudella hyötyä, joka saadaan sellaisten uusien luontotyyppialueiden kehittämisestä, joiden tarkoituksena on korvata tämän saman luontotyypin pinta-alan ja laadun menettäminen suojellulla alueella (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 63 kohta).

74.

Panen merkille, että pääasiassa kyseessä olevan SPA-alueen suojelutavoitteena on sinisuohaukalle suotuisien suojeluolosuhteiden säilyttäminen tai palauttaminen (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 13 kohta). Katson myös, että näin ollen asianomaisen SPA-alueen perustavanlaatuisina ominaispiirteinä on siten riittävän laajan elinympäristön turvaaminen sinisuohaukalle alueen suojelutavoitteen mukaisesti.

75.

Kuten kyseisestä liitteestä ilmenee, tuulipuiston seurauksena häviävä alue on osa sinisuohaukan ravinnonhankinta-alueena toimivaa SPA-aluetta. Sen laajuuden on liitteessä arvioitu vastaavan 9 hehtaarin elinympäristön pysyvää ja suoraa häviämistä ja lisäksi 162,7 hehtaarin elinympäristön poistumista käytöstä turbiinien aiheuttaman siirtymisvaikutuksen vuoksi (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 24 ja 25 kohta). Tuulipuisto siis hävittäisi osan sinisuohaukan olemassa olevasta ja mahdollisesta elinympäristöstä. Käyttösuunnitelmassa ehdotettujen toimenpiteiden on väitetty säilyttävän saman määrän elinympäristöä SPA-alueella kokonaisuudessaan, joten alueen koskemattomuuteen ei kohdistuisi vaikutusta.

76.

Nähdäkseni käyttösuunnitelmassa ehdotetut toimenpiteet muistuttavat tuomioissa Briels ja Orleans esillä olleita toimenpiteitä, sillä niillä saatetaan turvata riittävä sinisuohaukan ”olemassa oleva” elinympäristö, mutta niillä ei puututa ydinongelmaan eli tarvittavan maa-alueen häviämiseen. Koska käyttösuunnitelmassa ehdotettujen toimenpiteiden odotettujen hyötyjen on katettava hankkeen koko elinkaari, katson samoin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti, että velvollisuutta varmistua siitä, että kyseisillä toimenpiteillä voidaan ilman minkäänlaista perusteltua epäilyä varmasti välttää kaikki suorat vaikutukset kyseisen SPA-alueen koskemattomuuteen, ei ole täytetty ajankohtana, jona toimivaltaisen viranomainen on antanut hankkeelle hyväksyntänsä.

77.

Katson lisäksi, että pääasian olosuhteissa sinisuohaukalle mahdollisesti soveltuva elinympäristö on osa kyseisen SPA-alueen perustavanlaatuisia ominaispiirteitä, ja se edistää lajin suotuisaa suojelun tasoa. Niinpä sinisuohaukan potentiaalisen elinympäristön huomattava väheneminen on otettava huomioon arvioitaessa, ovatko käyttösuunnitelmassa ehdotetut toimenpiteet riittäviä, jotta tuulipuiston vaikutukset alueen koskemattomuuteen voidaan välttää tai niitä voidaan vähentää. Unionin lainsäädännöllä suojellulla vyöhykkeellä sijaitsevat mahdolliset alueet ovat pelkästään alueita, joita ei ole vielä otettu käyttöön, koska sinisuohaukan elinympäristöä koskevat muuttuvat tarpeet eivät ole sitä vielä vaatineet tai koska ne eivät vielä ole valmiita toimimaan lajin elinympäristönä.

78.

Sinisuohaukka kuuluu lintudirektiivin liitteessä I mainittuihin lintulajeihin, joten sen elinympäristöä on kyseisen direktiivin johdanto-osan 8 perustelukappaleen ja 4 artiklan mukaisesti suojeltava erityistoimin, jotta varmistetaan lajin eloonjääminen ja lisääntyminen sen levinneisyysalueella. ( 59 ) Unionin tuomioistuin on katsonut, että ”lintudirektiivin 4 artiklassa säädetään sekä liitteessä I mainittuihin lajeihin että muuttaviin lajeihin erityisesti kohdennetusta tiukemmasta suojelujärjestelmästä, jota voidaan perustella sillä, että liitteessä mainitut lajit ovat kaikkein uhanalaisimpia ja että muuttavat lajit ovat Euroopan unionin yhteistä perintöä”. ( 60 ) On myös huomattava, että toimivaltaisille kansallisille viranomaisille sellaisten lajien suhteen asetetut suojeluvelvollisuudet ovat olemassa jo ennen kuin lintukannan pienentyminen on todettu tai ennen kuin suojellun lintulajin häviämisvaara konkretisoituu. ( 61 )

79.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä painotetaan ennalta varautumisen periaatteen merkitystä arvioitaessa toimenpiteitä luontodirektiivin 6 artiklan 3 artiklan mukaisesti (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 55 ja 56 kohta). Mielestäni tämä pätee erityisesti sinisuohaukan suhteen, sillä se mainitaan komission tuoreen ohjeasiakirjan liitteessä lintulajina, jonka katsotaan olevan erittäin herkkä tuulipuistoille, mikä käsittää elinympäristön siirtymisen. ( 62 )

80.

Sen vuoksi katson, että rakennussuunnitelmaan kuuluvassa käyttösuunnitelmassa ehdotetut toimenpiteet sen varmistamiseksi, että alueen, jonka olennaisena tarkoituksena on toimia suojellun lajin elinympäristönä ja joka soveltuu sen elinympäristöksi, kokoa ei missään vaiheessa supisteta ja sitä voidaan itse asiassa kasvattaa, mutta osalla aluetta ei rakennushankkeen keston ajan katsota olevan mahdollisuutta toimia kyseisen lajin asianmukaisena elinympäristönä, eivät pääasian olosuhteissa täytä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tulkitun luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaista vaatimusta riittävistä suojelutoimenpiteistä (lieventävistä toimenpiteistä).

81.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Supreme Courtin esittämään kysymykseen seuraavasti:

Jos

edellä c) alakohdassa kuvattuja toimenpiteitä ei voida pitää kyseiseen suunnitelmaan tai hankkeeseen sisältyvinä suojelutoimenpiteinä, joiden tarkoituksena on luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti välttää tai vähentää kyseisen alueen koskemattomuuteen suoraan aiheutuvia vaikutuksia sen varmistamiseksi, ettei kyseinen suunnitelma tai hanke vaikuta mainitun alueen koskemattomuuteen.