1.

Jos katsotaan Euroopan karttaa ja asetetaan sen päälle Euroopan unionin kartta, johon merkitään huolellisesti Euroopan unionin ulkorajat, tiettyjä ilmiselviä tosiseikkoja nousee esille. Yhdeksällä unionin jäsenvaltiolla on yhdessä erittäin pitkä maaraja idässä. ( 2 ) Siirryttäessä Balkanille maantiede – kuten historiakin – muuttuu melko monimutkaiseksi. ( 3 ) Olennainen seikka, jota on syytä korostaa, on se, että Turkista johtaa suora ”maasilta” Euroopan unioniin. Euroopan unionin alueen eteläpuolella on Välimeri – joka on mahdollista ylittää improvisoidulla aluksella, jos olosuhteet kotimaassa ovat riittävän kamalat, niin että ihmiset uskaltautuvat tähän vaaralliseen uhkayritykseen. Lähimmistä ylityspaikoista rantaudutaan Kreikkaan, Maltalle tai Italiaan – tai aivan Välimeren länsipäässä Espanjaan. Unionin itä- ja kaakkoisrajoilla muuttoliike on siten mahdollista maateitse, ( 4 ) kun taas etelärajalla potentiaalinen muuttoliike tapahtuu Välimeren yli.

2.

Euroopan unionin länsireuna on huomattavasti hankalampi muuttoliikkeen kannalta. Ensinnäkin koko unionin alue rajautuu lännessä Atlantin valtamereen. Pohjoiseen päin mentäessä on lisää merta – Irlanninmeri, Englannin kanaali ja Pohjanmeri; ( 5 ) Skagerrak, ( 6 ) Kattegat ja Itämeri. ( 7 ) Ruotsin etelärajan muodostaa Itämeri, minkä lisäksi sillä on maaraja pohjoisessa naapurinsa, Norjan, kanssa. Suomella on sekä meri- ( 8 ) että maarajoja. ( 9 ) Lännessä ja pohjoisessa maantiede ja ilmasto yhdessä vaikeuttavat siten muuttoliikettä merkittävästi.

3.

Dublin-järjestelmä ( 10 ) ei perustu edellä kuvaamaani Euroopan karttaan. Siinä pikemminkin epäsuorasti oletetaan, että kaikki kansainvälistä suojelua hakevat saapuvat lentoteitse. Jos he tekisivät niin, olisi teoriassa lähestulkoon yhdenvertainen mahdollisuus, että kuhunkin 28 jäsenvaltioon saapuisi (hyvin karkeasti ottaen) sama määrä hakijoita. ( 11 ) Tätä taustaa vasten käyttöön otettu järjestelmä on varsin järkevä.

4.

Toinen Dublin-järjestelmän keskeinen osatekijä on se, että siinä keskitytään yksittäiseen kansainvälistä suojelua hakevaan henkilöön. Tätä yksittäistä hakijaa (sellaisena kuin se määritellään Dublin III ‑asetuksen 2 artiklan c alakohdassa) arvioidaan III luvussa esitettyjen perusteiden avulla sen määrittämiseksi, mikä jäsenvaltio on vastuussa hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa käsittelystä. Koko asetus on laadittu yksilöä silmällä pitäen. Se on ilmiselvästi oikein ja soveliasta. Suojelua hakevat yksittäiset ihmiset eivät ole tilastoja; heitä on kohdeltava inhimillisesti ja heidän perusoikeuksiaan kunnioittaen. Normaalitilanteessa Dublin III ‑asetuksessa vahvistetun lähestymistavan toteuttaminen voi edellyttää eri jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välistä hallinnollista yhteensovittamista ja yhteistyötä, mutta se ei merkitse olennaisia tai ylipääsemättömiä vaikeuksia.

5.

Syyskuun 2015 ja maaliskuun 2016 välisenä aikana tilanne oli kaikkea muuta kuin normaali.

6.

Euroopan komission varapuheenjohtaja kuvasi äkillisen, valtavan Euroopan unioniin suuntautuvan muuttoliikkeen perussyytä seuraavasti:

”On olemassa maanpäällinen helvetti. Sen nimi on Syyria. On ymmärrettävää, että miljoonat ihmiset yrittävät paeta tuosta helvetistä. On niin ikään ymmärrettävää, että he yrittävät jäädä mahdollisimman lähelle kotejaan. Ja on päivänselvää, että he yrittävät löytää turvallisen paikan jostain muualta, jos se ei toimi. – – Yhä useammat ihmiset pakenevat. Tilanne naapurimaissa ei anna juurikaan tai toisinaan lainkaan toivoa. Ihmiset etsivät siten turvapaikkaa Euroopasta [Turkin kautta, jossa itsessään on yli kaksi miljoonaa pakolaista]. Ongelma ei ratkea itsestään. Pakolaistulva ei lopu niin kauan kuin sota jatkuu. Tämän konfliktin lopettamiseksi on tehtävä paljon työtä, ja koko maailman on oltava siinä mukana. Tällä välin meidän on pyrittävä kaikin tavoin hallitsemaan pakolaistulvaa, tarjoamaan ihmisille turvallinen olinpaikka alueella, EU:ssa ja muualla maailmassa.” ( 12 )

7.

Erittäin suuri määrä syyrialaisia siirtymään joutuneita henkilöitä liittyi näin ollen ihmisiin, jotka jo pyrkivät Euroopan unioniin muista sodan runtelemista tai nälänhädästä kärsivistä maailmankolkista: ( 13 ) Afganistanista ja Irakista. Järkyttävät merellä tapahtuneet murhenäytelmät, joissa liian täyteen lastatut, vuotavat puhallettavat veneet upposivat ylittäessään Välimerta vuoden 2015 kesäkuukausina, saivat suurimman huomion tiedotusvälineissä. Euroopan unioniin oli kuitenkin myös toinen suuri, maitse kulkeva muuttoliikereitti: Länsi-Balkanin reitti.

8.

Tähän reittiin kuului matka meritse ja/tai maitse Turkista länteen Kreikkaan ja sieltä Länsi-Balkanille. Ihmiset matkustivat lähinnä entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian, Serbian, Kroatian, Unkarin ja Slovenian kautta. ( 14 ) Reitistä tuli suosittu käytävä EU:hun ensi kerran vuonna 2012, kun Schengen-alueen viisumirajoituksia lievennettiin viiden Balkanin maan – Albanian, Bosnia ja Hertsegovinan, Montenegron, Serbian ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian – osalta. Maaliskuuhun 2016 saakka monet ihmiset pystyivät siten matkustamaan yhtä merkittävää reittiä pitkin Turkista Kreikkaan ja sitten pohjoiseen läntisen Balkanin kautta. ( 15 )

9.

Länsi-Balkanin reittiä käyttävät eivät halunneet jäädä maihin, joiden kautta heidän oli kuljettava päästäkseen valitsemaansa määräpaikkaan. Kyseiset maat eivät myöskään halunneet heidän jäävän sinne. Entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja Serbian viranomaiset tarjosivat kuljetusta (jonka sitä käyttävät ihmiset maksoivat) ( 16 ) ja sallivat reittiä käyttävien ihmisten ylittää rajan Kroatiaan etenkin sen jälkeen, kun Unkarin vastainen raja oli suljettu. Kroatian ja Slovenian viranomaiset tarjosivat myös kuljetusta (tällä kertaa ilmaiseksi) ja sallivat ihmisten ylittää niiden rajat Itävaltaan ja Saksaan. Länsi-Balkanin maiden politiikkaa, jossa näiden kolmansien maiden kansalaisten sallitaan tulla niiden alueelle ja heille tarjotaan apua, kuten kuljetus rajalle, joka on heidän reitillään valittuun määräpaikkaan, on kuvattu ”edelleenohjaamispolitiikaksi”.

10.

Komissio ehdotti 27.5.2015 muun muassa, että neuvosto tekee SEUT 78 artiklan 3 kohtaan perustuvan päätöksen hätätilannejärjestelmän perustamisesta, minkä tarkoituksena oli auttaa ensisijaisesti Italiaa ja Kreikkaa, koska ne olivat yleensä ensimmäiset maahantulojäsenvaltiot ja niihin virtasi siten äkillisesti paljon kolmansien maiden kansalaisia. Se oli ensimmäinen ehdotus tällaisista järjestelyistä. Neuvosto antoi ehdotuksen perusteella 14.9.2015 päätöksen (EU) 2015/1523. ( 17 ) Tässä yhteydessä neuvosto huomautti, että Kreikan ja Italian erityiset tilanteet johtuvat erityisesti muuttovirroista muilla maantieteellisillä alueilla, kuten ”Länsi-Balkanin muuttoreitillä”. ( 18 ) Päätöksen 2015/1523 tavoitteena oli muun muassa siirtää kansainvälistä suojelua hakeneita henkilöitä, jotka hakivat turvapaikkaa jommassakummassa kyseisistä jäsenvaltioista. Toisena tavoitteena oli mahdollistaa Dublin III ‑asetuksen säännösten soveltamisen väliaikainen keskeyttäminen, mikä koski etenkin perustetta, jonka mukaan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä oli vastuussa jäsenvaltio, johon hakija ensimmäiseksi saapui, jos hän ylitti laittomasti rajan kolmannesta maasta käsin. Toimenpiteen yleisesti tunnustettuna tavoitteena oli siirtää 40000 hakijaa kahden vuoden kuluessa muihin jäsenvaltioihin. Päätös hyväksyttiin yksimielisesti.

11.

Viikon sisällä neuvosto antoi toisen päätöksen (EU) 2015/1601, jolla perustettavalla sisäisten siirtojen järjestelmällä oli tarkoitus siirtää 120000 kansainvälistä suojelua tarvitsevaa kolmansien maiden kansalaista. ( 19 ) Päätöksellä 2015/1601 otettiin myös käyttöön jakoperuste, jonka mukaisesti kyseiset kolmansien maiden kansalaiset oli määrä sijoittaa jäsenvaltioihin. ( 20 ) Tämä päätös oli poliittisesti kiistelty, ja se hyväksyttiin määräenemmistöllä. ( 21 ) Komission puheenjohtajan kutsusta 25.10.2015 pidettiin korkean tason tapaaminen, johon osallistui sekä unionin jäsenvaltioita että muita kuin jäsenvaltioita. ( 22 ) Tapaamiseen osallistuneet sopivat useista toimista (jotka esitetään ”Julkilausumassa”), joiden tarkoituksena oli parantaa Länsi-Balkanin reitillä olevien maiden yhteistyötä ja käynnistää niiden väliset neuvottelut. Ne päättivät myös (välittömästi toteutettavista) toimista, joilla pyrittiin rajoittamaan edelleen liikkumista, tarjoamaan suojaa kolmansien maiden kansalaisille, valvomaan rajoja ja torjumaan ihmissalakuljetusta. ( 23 ) Sekä näiden toimien täsmällinen oikeudellinen perusta että todellinen oikeudellinen vaikutus ovat epäselviä. ( 24 )

12.

Tällä välin lehdistössä kuvattiin 21.8.2015 Saksan ”poikenneen” Syyrian kansalaisten osalta Dublin III ‑asetuksen soveltamisesta. ( 25 ) Syyskuussa 2015 Saksa otti jälleen käyttöön rajatarkastukset Itävallan vastaisilla rajoillaan sen jälkeen, kun rajan yli oli saapunut maahan satojatuhansia ihmisiä muutamassa päivässä. Se lopetti niin kutsutun poikkeuksen soveltamisen marraskuussa 2015.

13.

Unkari sulki Serbian vastaisen rajansa 15.9.2015. Sulkemisen seurauksena suuri ihmistulva ohjattiin Sloveniaan. Unkari pystytti aidan Kroatian vastaiselle rajalleen 16.10.2015. Marraskuun 2015 ja helmikuun 2016 välisenä aikana entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia pystytti aidan Kreikan vastaiselle rajalleen.

14.

Vuoden 2015 lokakuun loppuun mennessä lähes 700000 ihmistä oli matkannut Länsi-Balkanin reittiä pitkin Kreikasta Keski-Eurooppaan. Näitä lukuja on kuvattu vaihtelevasti ennennäkemättömiksi, joukkomuuttoliikkeeksi ja poikkeuksellisiksi. Maahantuloa ja rekisteröintiä koskevat tilastot vaihtelevat reitin varrella olevissa maissa. Serbiaan saapui päivittäin arviolta 10000 (lokakuussa) ja 5000 (marraskuussa) ihmistä. ( 26 )

15.

Slovenia alkoi pystyttää aitaa Kroatian vastaiselle rajalleen 11.11.2015. Saman vuoden joulukuussa Itävalta pystytti aidan tärkeimmälle rajanylityspaikalleen Slovenian vastaisella rajalla. Itävalta oli jo aiemmin ottanut väliaikaisesti jälleen käyttöön tarkastukset sisärajoilla 16.9.2015.

16.

Se ilmoitti 14.2.2016 päästävänsä maahan ainoastaan ihmisiä Afganistanista, Irakista ja Syyriasta. Poliisivoimien johtajat kokoontuivat Zagrebissa 18.2.2016 ja antoivat julkilausuman. ( 27 ) Politiikka, jossa ihmisiä ohjattiin edelleen Länsi-Balkanin kautta, päättyi, kun Itävalta muutti liberaalia turvapaikkapolitiikkaansa (siis helmikuussa 2016).

17.

Kun tarkastellaan muita jäsenvaltioita, Ranska otti väliaikaisesti uudelleen käyttöön tarkastukset sisärajoilla heinäkuun 2016 ja tammikuun 2017 välisenä aikana. Tanska teki samankaltaisen aloitteen ja jatkoi myöhemmin tarkastuksia 4.1.2016–12.11.2016. Norja otti uudelleen käyttöön tarkastukset sisärajoilla 26.11.2015–11.2.2017, ja Ruotsi toteutti samantapaisia toimenpiteitä 12.11.2015–11.11.2016.

18.

Jo pelkästään niiden ihmisten määrää, jotka kulkivat Länsi-Balkanin reittiä pitkin verrattain lyhyessä ajassa vuoden 2015 viimeisinä ja vuoden 2016 ensimmäisinä kuukausina, yhdessä siihen liittyneiden poliittisten ongelmien kanssa kuvataan yleisesti lyhyesti ”pakolaiskriisiksi” tai ”humanitaariseksi kriisiksi” Länsi-Balkanilla. Se oli suurin ihmisten joukkoliikehdintä Euroopassa toisen maailmansodan jälkeen. Nämä täysin poikkeukselliset olosuhteet muodostavat näiden kahden ennakkoratkaisupyynnön taustan.

19.

Pakolaisten oikeusasemaa koskevan Geneven yleissopimuksen ( 28 ) 31 artiklan 1 kohdan mukaan sopimusvaltiot eivät ryhdy rankaisutoimenpiteisiin laittoman maahan saapumisen tai oleskelun johdosta niitä pakolaisia kohtaan, jotka tulevat suoraan maasta, missä heidän elämänsä tai vapautensa on ollut uhattuna, ja jotka ovat luvatta tulleet tai luvatta oleskelevat sopimusvaltion alueella, kuitenkin edellyttäen, että nämä ilmoittautuvat viipymättä viranomaisille ja esittävät hyväksyttäviä syitä laittomalle saapumiselleen tai oleskelulleen. Saman artiklan 2 kohdan mukaan sopimusvaltiot eivät aseta näiden pakolaisten liikkumiselle muita rajoituksia kuin mitä on välttämätöntä. Rajoituksia sovelletaan vain siihen saakka, kunnes heidän asemansa maassa on saatettu säännölliselle kannalle tai he ovat saaneet luvan siirtyä johonkin toiseen maahan. Sopimusvaltiot myöntävät näille pakolaisille riittävän määräajan ja tarpeen vaatimat helpotukset luvan hankkimiseksi toiseen maahan matkustamista varten.

20.

Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen ( 29 ) 3 artiklan mukaan ketään ei saa kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla.

21.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan ( 30 ) 4 artikla vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaa. Perusoikeuskirjan 18 artiklassa taataan oikeus turvapaikkaan Geneven yleissopimuksen määräysten mukaisesti.

22.

Dublin III ‑asetuksen alueellista soveltamisalaa koskevat säännökset ovat monimutkaisia. Sen edeltäjää Dublin II ‑asetusta sovellettiin Tanskassa vuodesta 2006 lähtien Euroopan yhteisön ja Tanskan kuningaskunnan välillä niistä perusteista ja menettelyistä, joilla ratkaistaan Tanskassa tai jossakin muussa Euroopan unionin jäsenvaltiossa jätetyn turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva valtio, sekä Eurodac‑järjestelmästä sormenjälkien vertailua varten Dublinin yleissopimuksen tehokkaaksi soveltamiseksi tehdyn sopimuksen nojalla. ( 31 ) Vastaavaa sopimusta ei ole olemassa Dublin III ‑asetuksen osalta. EU-sopimukseen ja EUT-sopimukseen liitetyn Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta tehdyn pöytäkirjan N:o 21 3 artiklan ja 4 a artiklan 1 kohdan mukaisesti mainitut jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet haluavansa osallistua Dublin III ‑asetuksen antamiseen ja soveltamiseen. Asetusta sovelletaan muihin unionin jäsenvaltioihin tavanomaisesti, ilman varaumia.

23.

Niistä perusteista ja menettelyistä, joilla ratkaistaan jäsenvaltiossa tai Sveitsissä jätetyn turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva valtio, tehdyn Euroopan unionin ja Sveitsin valaliiton välisen sopimuksen mukaisesti Dublin III ‑asetusta sovelletaan Sveitsiin. ( 32 )

24.

Dublin III ‑asetuksen johdanto-osaan sisältyvät seuraavat toteamukset:

25.

Kuten Dublin III ‑asetuksen 1 artiklasta ilmenee, asetuksessa ”vahvistetaan ne perusteet ja menettelyt, joiden mukaisesti määritellään kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, jäljempänä ’hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio’”.

26.

Dublin III ‑asetuksen 2 artiklan määritelmien mukaan asetuksessa tarkoitetaan

– –

27.

Dublin III ‑asetuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on käsiteltävä jokaisen kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön minkä tahansa jäsenvaltion alueella tai rajalla tai kauttakulkualueella tekemä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus. Turvapaikkahakemuksen käsittelee yksi ainoa jäsenvaltio, ja tämä jäsenvaltio on se, joka III luvussa esitettyjen perusteiden mukaisesti on vastuussa hakemuksen käsittelystä.

28.

Kyseisen 3 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jollei hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaa jäsenvaltiota voida määrittää tässä asetuksessa lueteltujen perusteiden mukaisesti, käsittelystä vastaa ensimmäinen jäsenvaltio, jossa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on jätetty.

Jos hakija on mahdotonta siirtää jäsenvaltioon, joka on alun perin nimetty hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi, koska on perusteltuja syitä katsoa, että kyseisessä jäsenvaltiossa on turvapaikkamenettelyssä ja hakijoiden vastaanotto-olosuhteissa systeemisiä puutteita, jotka saattavat johtaa [perusoikeuskirjan] 4 artiklassa tarkoitettuun epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun, määrittämisestä vastaavan jäsenvaltion on jatkettava III luvussa vahvistettujen perusteiden tarkastelua sen määrittämiseksi, voidaanko jokin toinen jäsenvaltio nimetä hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi.

Jos tämän kohdan mukaisesti ei voi tehdä siirtoa mihinkään III luvussa vahvistettujen perusteiden mukaisesti nimettyyn jäsenvaltioon tai ensimmäiseen jäsenvaltioon, jossa hakemus on jätetty, määrittämisestä vastaavasta jäsenvaltiosta tulee hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio.”

29.

Hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion (1 artiklassa tarkoitetut) määrittämisperusteet esitetään III luvussa (jäljempänä III luvun perusteet). Asetuksen 7 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kyseisiä perusteita sovelletaan siinä järjestyksessä kuin ne on esitetty III luvussa. Hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio määritetään 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti sen tilanteen mukaan, joka oli vallalla hakijan jättäessä ensimmäisen kerran kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa jossakin jäsenvaltiossa. Järjestyksessä ensimmäisinä ovat alaikäisiin (8 artikla) ja perheenjäseniin (9, 10 ja 11 artikla) liittyvät perusteet. Ne eivät ole suoraan kummankaan pääasian kohteena. ( 43 )

30.

Järjestyksessä seuraavana on 12 artikla, jossa esitetään edellytykset oleskelulupien tai viisumien myöntämiseen liittyvän perusteen soveltamiselle. Mainitun artiklan 1 kohdan mukaan on niin, että jos hakijalla on voimassa oleva oleskelulupa, luvan myöntänyt jäsenvaltio on vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä. Saman artiklan 2 kohdassa säädetään, että jos hakijalla on voimassa oleva viisumi, viisumin myöntänyt jäsenvaltio on vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä, paitsi jos viisumi on myönnetty toisen jäsenvaltion puolesta asetuksen (EY) N:o 810/2009 ( 44 ) 8 artiklassa säädetyn edustusjärjestelmän nojalla. Edustettu jäsenvaltio on tällöin vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä.

31.

Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan otsikko on ”Maahantulo ja/tai oleskelu”. Sen 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jos tämän asetuksen 22 artiklan 3 kohdassa mainituissa kahdessa luettelossa selostettujen todisteiden tai aihetodisteiden, myös asetuksessa (EU) N:o 603/2013[ ( 45 )] tarkoitettujen tietojen, perusteella voidaan todeta, että hakija on ylittänyt jäsenvaltion rajan luvattomasti maitse, meritse tai lentoteitse kolmannesta maasta käsin, on kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa se jäsenvaltio, johon hän on tällä tavoin tullut. Tämä vastuu päättyy 12 kuukauden kuluttua päivästä, jona luvaton rajan ylittäminen tapahtui.”

32.

Dublin III ‑asetuksen viimeistä edellinen peruste, joka sisältyy sen 14 artiklaan, koskee ”viisumivapaata maahantuloa”. Siinä säädetään seuraavaa:

”1.   Jos kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö saapuu sellaisen jäsenvaltion alueelle, jossa häntä koskeva viisumipakko on poistettu, kyseinen jäsenvaltio on vastuussa hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa käsittelystä.

2.   Edellä 1 kohdassa esitettyä periaatetta ei sovelleta, jos kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö jättää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jossakin toisessa jäsenvaltiossa, jossa häntä koskeva viisumipakko on myös poistettu. Tällöin tämä toinen jäsenvaltio on vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä.”

33.

Viimeinen peruste (15 artikla) koskee kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia, jotka on tehty jäsenvaltion lentokentän kansainvälisellä kauttakulkualueella, eikä se ole merkityksellinen käsiteltävien ennakkoratkaisupyyntöjen kannalta.

34.

Dublin III ‑asetuksen 17 artiklan 1 kohdan mukaan 3 artiklan 1 kohdasta poiketen kukin jäsenvaltio voi päättää käsitellä kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön siellä jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen siinäkin tapauksessa, ettei se III luvun perusteiden mukaan ole vastuussa hakemuksen käsittelystä.

35.

Asetuksen V luku sisältää säännökset hakemuksen käsittelystä ”vastuussa olevan jäsenvaltion” velvollisuuksista. Kyseiseen lukuun kuuluvassa 18 artiklassa luetellaan tiettyjä velvollisuuksia, muun muassa velvollisuus ottaa vastaan hakija, joka on jättänyt hakemuksen toisessa jäsenvaltiossa (18 artiklan 1 kohdan a alakohta), tai ottaa takaisin hakija, jonka hakemusta käsitellään ja joka on jättänyt hakemuksen toisessa jäsenvaltiossa tai joka oleskelee ilman oleskelulupaa toisessa jäsenvaltiossa (18 artiklan 1 kohdan b alakohta).

36.

Dublin III ‑asetuksen 20 artiklan 1 kohdan mukaan menettely hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi alkaa heti, kun kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on ensimmäisen kerran jätetty johonkin jäsenvaltioon. Saman artiklan 2 kohdan mukaan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus katsotaan jätetyksi, kun asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset ovat saaneet hakijan esittämän hakemuksen tai viranomaisten suorittaman hakemuksen kirjaamisen. ( 46 )

37.

Dublin III ‑asetuksen 21 artiklassa säädetään, että jos jäsenvaltio, jossa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on jätetty, katsoo, että toinen jäsenvaltio on vastuussa hakemuksen käsittelystä, se voi mahdollisimman nopeasti ja joka tapauksessa kolmen kuukauden kuluessa 20 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta hakemuksen jättämispäivästä pyytää tätä toista jäsenvaltiota ottamaan hakijan vastaan. Dublin III ‑asetuksen 22 artiklan 1 kohdan mukaan ( 47 ) pyynnön saanut jäsenvaltio suorittaa tarvittavat tarkistukset, ja sen on tehtävä päätös hakijan vastaanottoa koskevan pyynnön johdosta kahden kuukauden kuluessa pyynnön vastaanottamisesta. Saman artiklan 7 kohdassa säädetään, että jollei vastausta anneta määräajan kuluessa, vastaanottopyyntö katsotaan hyväksytyksi. ( 48 )

38.

Dublin III ‑asetuksen 23 artiklan mukainen pyyntö ottaa takaisin hakija, joka on jättänyt uuden kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, on tehtävä mahdollisimman nopeasti. Asetuksen 25 artiklan nojalla jäsenvaltion, jolta takaisinottoa on pyydetty, on tehtävä päätös pyynnöstä mahdollisimman nopeasti ja joka tapauksessa viimeistään kuukauden kuluttua pyynnön vastaanottamisesta. Kyseisen artiklan 2 kohdan mukaan on niin, että jollei vastausta anneta mainitussa määräajassa, pyyntö katsotaan hyväksytyksi.

39.

Asetuksen 26 ja 27 artiklassa säädetään tietyistä menettelyllisistä takeista. Ensiksi mainitussa säädetään, että jos pyynnön vastaanottanut jäsenvaltio suostuu ottamaan vastaan tai takaisin hakijan, pyynnön esittäneen jäsenvaltion on ilmoitettava asianomaiselle henkilölle päätöksestä siirtää hänet hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon. Päätöksessä on myös oltava tiedot käytettävissä olevista oikeussuojakeinoista.

40.

Asetuksen 27 artiklan 1 kohdan mukaan hakijoilla on oltava oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin niin, että heillä on mahdollisuus hakea muutosta siirtopäätökseen tai sen uudelleen käsittelyä tuomioistuimessa sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen osalta.

41.

Asetuksen 29 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Hakijan tai muun 18 artiklan 1 kohdan c tai d alakohdassa tarkoitetun henkilön siirto pyynnön esittäneestä jäsenvaltiosta hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon tapahtuu pyynnön esittäneen jäsenvaltion kansallisen lain mukaisesti ja sen jälkeen kun asianomaiset jäsenvaltiot ovat päässeet asiasta yhteisymmärrykseen ja heti kun se on käytännössä mahdollista, kuitenkin viimeistään kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun toinen jäsenvaltio on suostunut pyyntöön ottaa asianomainen henkilö vastaan tai takaisin tai muutoksenhaun tai uudelleen käsittelyn johdosta annetun lopullisen päätöksen tekemisestä, jos sillä on lykkäävä vaikutus 27 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

– –

2.   Jos siirtoa ei toteuteta kuuden kuukauden määräajan kuluessa, hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio vapautuu velvoitteestaan ottaa asianomainen henkilö vastaan tai takaisin, ja vastuu siirtyy pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle. Määräaikaa voidaan jatkaa enintään yhteen vuoteen, jos siirtoa ei voida suorittaa asianomaisen henkilön vangitsemisen vuoksi, tai enintään kahdeksaantoista kuukauteen, jos asianomainen henkilö on paennut viranomaisia.

– –” ( 49 )

42.

Dublin III ‑asetuksen 33 artiklan otsikko on ”Varhaisvaroitus-, valmius- ja kriisinhallintamenettely”. Sen 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Kun komissio toteaa erityisesti [Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (jäljempänä EASO)] asetuksen (EU) N:o 439/2010[ ( 50 )] nojalla keräämien tietojen perusteella, että tämän asetuksen soveltaminen saattaa vaarantua joko siksi, että jonkin jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmään saattaa kohdistua erityisiä paineita ja/tai jonkin jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmän toiminnassa esiintyy ongelmia, se antaa yhteistyössä EASOn kanssa suosituksia kyseiselle jäsenvaltiolle ja kehottaa sitä laatimaan ennaltaehkäisysuunnitelman.

– –”

43.

Asetuksella (EU) N:o 603/2013 ( 51 ) perustettiin Eurodac‑järjestelmä. Sen tarkoituksena on auttaa määrittämään jäsenvaltio, joka on Dublin III ‑asetuksen mukaisesti vastuussa kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä.

44.

Dublin III ‑asetuksen soveltamista koskevista säännöistä annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 118/2014 ( 52 ) liitteessä II on kaksi luetteloa, joissa ilmaistaan todisteet Dublin III ‑asetuksessa tarkoitetun hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi. Luettelo A koskee muodollisia todisteita, joiden perusteella vastuu määräytyy niin kauan kuin niitä ei kumota vastatodisteilla. Luettelo B koskee aihetodisteita: seikkoja, jotka – vaikka ovatkin kumottavissa – voivat tietyissä tilanteissa riittää vastuun määrittämiseen.

45.

Ihmiset ovat liikkuneet vapaasti Euroopan maiden välillä syystä tai toisesta keskiajalta lähtien. ( 53 ) Schengenin sopimus, joka allekirjoitettiin 14.6.1985, koski sisärajojen asteittaista poistamista ja mahdollisti allekirjoittajavaltioiden ulkorajan valvonnan. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus allekirjoitettiin 19.6.1990. ( 54 ) Yleissopimuksessa käsiteltiin sellaisia kysymyksiä kuin ulkorajan järjestäminen ja valvonta ja tarkastusten lakkauttaminen sisärajoilla, menettelyt yhdenmukaisen viisumin myöntämiseksi, kaikkien sopimusvaltioiden yhteisen tietojärjestelmän (Schengenin tietojärjestelmä, jäljempänä SIS) toiminta ja sopimusvaltioiden maahanmuuttoviranomaisten välisen yhteistyövälineen käyttöönotto. Nämä asiat sisällytettiin unionin säännöstöön Amsterdamin sopimuksella. Kaikki 28 unionin jäsenvaltiota eivät osallistu täysimääräisesti Schengenin säännöstöön. ( 55 ) Erityisjärjestelyjä sovelletaan Irlantiin ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. ( 56 )

46.

Schengenin rajasäännöstön ( 57 ) johdanto-osan perustelukappaleissa esitetään seuraavat asiaa koskevat toteamukset. Henkilöiden vapaan liikkuvuuden takaavan alueen toteuttamista on täydennettävä muilla toimenpiteillä, kuten ulkorajojen ylittämistä koskevalla yhteisellä politiikalla. ( 58 ) Tältä osin rajavalvontaa koskevan yhteisen lainsäädännön antaminen on ulkorajojen valvontaa koskevan yhteisen politiikan keskeisiä osia. ( 59 ) Rajavalvonta on niiden jäsenvaltioiden edun mukaista, joiden ulkorajoilla sitä toteutetaan, mutta se on myös kaikkien niiden jäsenvaltioiden edun mukaista, jotka ovat lakkauttaneet sisärajavalvonnan.

47.

Johdanto-osan perustelukappaleissa todetaan lisäksi, että rajavalvonnan olisi autettava torjumaan laitonta maahanmuuttoa ja ihmiskauppaa ja ehkäisemään jäsenvaltioiden sisäiseen turvallisuuteen, yleiseen järjestykseen, kansanterveyteen ja kansainvälisiin suhteisiin kohdistuvat uhkat. ( 60 ) Rajatarkastukset olisi suoritettava ihmisarvoa täysin kunnioittaen. Rajavalvonta olisi suoritettava ammattimaisesti ja kohteliaasti, ja sen olisi oltava oikeassa suhteessa asetettuihin tavoitteisiin. ( 61 ) Rajavalvontaan kuuluvat paitsi henkilöihin rajanylityspaikoilla kohdistettavat tarkastukset ja rajanylityspaikkojen välisen rajaosuuden valvonta myös sisäiselle turvallisuudelle aiheutuvien riskien analyysi ja niiden uhkien analyysi, joita saattaa kohdistua ulkorajojen turvallisuuteen. Sen vuoksi on tarpeen vahvistaa edellytykset, perusteet ja yksityiskohtaiset säännöt, joilla säännellään sekä rajanylityspaikoilla suoritettavia tarkastuksia että valvontaa. ( 62 ) Kohtuuttomien odotusaikojen välttämiseksi rajanylityspaikoilla olisi säädettävä, että poikkeuksellisissa ja odottamattomissa olosuhteissa ulkorajoilla suoritettavia tarkastuksia on mahdollista lieventää. Kolmansien maiden kansalaisten asiakirjat tulee kuitenkin leimata edelleen järjestelmällisesti, jos rajatarkastuksia lievennetään. Leimaamisen ansiosta rajanylityksen ajankohta ja paikka voidaan todeta varmasti tarvitsematta todeta jokaisessa tapauksessa sitä, että kaikki vaaditut matkustusasiakirjojen tarkastustoimenpiteet on toteutettu. ( 63 )

48.

Schengenin rajasäännöstön 1 artiklassa esitetään säännöstön kahtalainen tavoite. Siinä ensinnäkin säädetään siitä, ettei osallistuvien jäsenvaltioiden välisiä sisärajoja ylittäviin henkilöihin kohdisteta rajavalvontaa. Toiseksi siinä vahvistetaan säännöt Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajoja ylittäviin henkilöihin kohdistuvasta rajavalvonnasta.

49.

Schengenin rajasäännöstön 2 artiklassa esitetään seuraavat määritelmät:

– –

– –

– –

50.

Schengenin rajasäännöstöä sovelletaan sen 3 artiklan mukaan ”kaikkiin jäsenvaltioiden sisä- tai ulkorajat ylittäviin henkilöihin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta a) unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvien henkilöiden oikeuksia; b) pakolaisten ja kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden oikeuksia, erityisesti palauttamiskiellon osalta”.

51.

Schengenin rajasäännöstön 3 a artiklan mukaan jäsenvaltioiden on säännöstöä soveltaessaan toimittava noudattaen täysimääräisesti unionin asiaa koskevaa oikeutta, mukaan lukien perusoikeuskirja, Geneven yleissopimusta ja perusoikeuksia. Siihen sisältyy velvoite tehdä päätökset tapauskohtaisin perustein.

52.

Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan otsikko on ”Kolmansien maiden kansalaisten maahantuloedellytykset”. Sen 1 kohdan mukaan henkilön maahantuloedellytykset oleskeluun, jonka on tarkoitus kestää enintään 90 päivää minkä hyvänsä 180 päivän jakson aikana, ( 67 ) ovat seuraavat: a) hänellä on hallussaan voimassa oleva matkustusasiakirja, joka antaa haltijalleen oikeuden rajanylitykseen; b) hänellä on voimassa oleva viisumi; c) hän näyttää toteen suunnitellun oleskelun tarkoituksen ja edellytykset ja hänellä on toimeentuloon tarvittavat varat ottaen huomioon sekä suunnitellun oleskelun kesto että lähtömaahan paluu tai kauttakulkumatka sellaiseen kolmanteen maahan, jonne hänen pääsynsä on varma, tai hän kykenee hankkimaan laillisesti tällaiset varat; d) häntä ei ole määrätty maahantulokieltoon SIS:ssä ja e) hänen ei katsota voivan vaarantaa muun muassa minkään jäsenvaltion yleistä järjestystä tai sisäistä turvallisuutta. ( 68 )

53.

Näistä vaatimuksista poiketen 5 artiklan 4 kohdan c alakohdassa säädetään, että ”kolmannen maan kansalaiselle, joka ei täytä yhtä tai useampaa 1 kohdassa säädetyistä edellytyksistä, voidaan sallia maahantulo jäsenvaltion alueelle humanitaarisesta syystä, kansallisen edun vuoksi tai kansainvälisten velvoitteiden perusteella. Jos asianomaista kolmannen maan kansalaista koskee 1 kohdan d alakohdassa tarkoitettu maahantulokielto, jäsenvaltion, joka sallii hänen tulonsa alueelleen, on ilmoitettava tästä muille jäsenvaltioille”.

54.

Schengenin rajasäännöstön 8 artiklan mukaan ulkorajoilla suoritettavia rajatarkastuksia voidaan lieventää poikkeuksellisten ja odottamattomien olosuhteiden vuoksi. Poikkeuksellisten ja odottamattomien olosuhteiden katsotaan vallitsevan silloin, kun odotusaika rajanylityspaikalla muodostuu odottamattomista tapahtumista johtuvien liikennemäärien vuoksi kohtuuttomaksi, vaikka kaikki saatavilla olevat henkilöstö-, välineistö- ja järjestelyresurssit on otettu käyttöön.

55.

Saman artiklan 3 kohdassa kuitenkin säädetään, että silloinkin kun rajatarkastuksia lievennetään, rajavartijan on leimattava kolmansien maiden kansalaisten matkustusasiakirjat 10 artiklan 1 kohdan mukaisesti, jonka mukaan kolmansien maiden kansalaisten matkustusasiakirjat leimataan järjestelmällisesti maahantulon ja maastalähdön yhteydessä. Leima merkitään seuraaviin asiakirjoihin: a) kolmansien maiden kansalaisten rajanylitykseen oikeuttavat asiakirjat, joissa on voimassa oleva viisumi; b) niiden kolmansien maiden kansalaisten rajanylitykseen oikeuttavat asiakirjat, joille jäsenvaltio myöntää viisumin rajalla, ja c) niiden kolmansien maiden kansalaisten rajanylitykseen oikeuttavat asiakirjat, joilta ei vaadita viisumia.

56.

Schengenin rajasäännöstön 13 artiklassa säädetään, että pääsy jäsenvaltioiden alueelle on evättävä kolmannen maan kansalaiselta, joka ei täytä kaikkia 5 artiklan 1 kohdassa säädettyjä maahantuloedellytyksiä ja joka ei kuulu 5 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuihin henkilöryhmiin. Tämä ei kuitenkaan rajoita turvapaikkaoikeutta koskevien erityismääräysten soveltamista eikä kansainvälistä suojelua tai viisumien myöntämistä pitkäaikaista oleskelua varten.

57.

SIS on pohjimmiltaan tietojärjestelmä, jolla tuetaan ulkorajavalvontaa ja lainvalvontayhteistyötä valtioissa, jotka osallistuvat Schengenin rajasäännöstöön (jäljempänä Schengen-valtiot). Sen ensisijaisena tarkoituksena on auttaa takaamaan sisäinen turvallisuus Schengen-valtioissa, kun tarkastuksia sisärajoilla ei tehdä. ( 69 ) Tämä varmistetaan muun muassa automaattisella hakumenettelyllä, jonka avulla viranomaiset pääsevät käsiksi henkilöistä tehtyihin kuulutuksiin rajatarkastusten yhteydessä. Kolmansien maiden kansalaisten (henkilöiden, jotka eivät ole Euroopan unionin kansalaisia eivätkä sellaisia kolmansien maiden kansalaisia, joilla on Euroopan unionin kansalaisten kanssa yhtäläinen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen) ( 70 ) osalta jäsenvaltioiden on tehtävä kuulutus SIS:ssä, kun toimivaltainen viranomainen tai tuomioistuin määrää maahantulo- tai oleskelukiellon, joka perustuu yleiseen turvallisuuteen tai järjestykseen tai kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvaan uhkaan, jonka kolmannen maan kansalaisen läsnäolo jäsenvaltion alueella aiheuttaa. ( 71 ) Kuulutus saadaan tehdä myös silloin, kun tällainen päätös perustuu siihen, että kolmannen maan kansalainen on ollut sellaisen käännytys- tai karkotustoimenpiteen kohteena, jota ei ole kumottu tai keskeytetty. ( 72 )

58.

Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1683/95 ( 73 ) säädetään yhtenäisestä viisumin kaavasta (tarra), jonka mukaisesti jäsenvaltioiden myöntämät viisumit on annettava. Viisumien on oltava asetuksen liitteessä vahvistettujen turvaominaisuuksien mukaiset. ”Turvaominaisuudet” koskevat muun muassa viisumiin liitettävää valokuvaa, optisesti erottuvaa merkkiä, viisumin myöntäneen jäsenvaltion tunnusta, sanaa ”viisumi” ja yhdeksännumeroista kansallista viisumitarran numeroa.

59.

Neuvoston asetuksen (EY) N:o 539/2001 liitteessä I luetellaan kolmannet maat, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja kolmannet maat, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske. ( 74 ) Tämä vaatimus ei rajoita pakolaisten viisumivelvollisuuden poistamista koskevasta eurooppalaisesta sopimuksesta johtuvia velvoitteita. ( 75 ) Liitteessä II lueteltujen kolmansien maiden kansalaiset vapautetaan tästä vaatimuksesta lyhytaikaista oleskelua varten myönnettävien viisumien osalta. Jäsenvaltiot voivat myös säätää viisumipakkoa koskevista poikkeuksista tiettyjen rajattujen henkilöryhmien osalta. ( 76 )

60.

Viisumitietojärjestelmä (jäljempänä VIS) perustettiin neuvoston päätöksellä 2004/512/EY. ( 77 ) Asetuksen (EY) N:o 767/2008 ( 78 ) 1 artiklan mukaan VIS mahdollistaa Schengen-valtioiden välisen tietojenvaihdon, joka koskee lyhytaikaista oleskelua koskevia viisumihakemuksia ja niihin liittyviä päätöksiä. Sen 2 artiklan f alakohdan mukaan VIS:n yhtenä tarkoituksena on helpottaa Dublin II ‑asetuksen soveltamista. Sen 4 artiklassa ”viisumi” määritellään viittaamalla Schengenin yleissopimukseen. Viisumitarralla tarkoitetaan asetuksessa N:o 1683/95 määriteltyä yhtenäisen viisumin kaavaa. ”Matkustusasiakirjalla” tarkoitetaan passia tai muuta vastaavaa asiakirjaa, joka antaa haltijalle oikeuden ylittää ulkorajat ja johon viisumi voidaan kiinnittää.

61.

VIS-asetuksen 21 artiklassa säädetään, että toimivaltaiset turvapaikkaviranomaiset saavat tehdä hakuja tietokannasta turvapaikanhakijan sormenjälkien perusteella, mutta ainoastaan sen määrittämistä varten, mikä jäsenvaltio on vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä, jos on selvitettävä, onko jäsenvaltio myöntänyt viisumin tai onko kansainvälistä suojelua hakeva henkilö ”ylittänyt jäsenvaltion rajan luvattomasti” (nykyisin Dublin III ‑asetuksen 12 ja 13 artiklan mukaisesti).

62.

Kuten asetuksen N:o 810/2009 1 artiklan 1 kohdassa säädetään, asetuksella vahvistetaan sellaisten viisumien myöntämistä koskevat menettelyt ja edellytykset, jotka myönnetään jäsenvaltioiden alueen kautta tapahtuvaa kauttakulkua tai sellaisia jäsenvaltioiden alueella oleskeluja varten, joiden tarkoitus on kestää enintään 90 päivää minkä hyvänsä 180 päivän jakson aikana. Asetuksen säännöksiä sovelletaan kaikkiin kolmansien maiden kansalaisiin, joilla on oltava voimassa oleva viisumi jäsenvaltioiden ulkorajoja ylittäessään.

63.

Asetuksen 2 artiklan määritelmän mukaan kolmannen maan kansalaisella tarkoitetaan henkilöä, joka ei ole unionin kansalainen. Viisumilla tarkoitetaan jäsenvaltion myöntämää lupaa, joka tarvitaan kauttakulkuun jäsenvaltioiden alueen kautta tai oleskeluun jäsenvaltioiden alueella, kun sen on tarkoitus kestää enintään kolme kuukautta minkä hyvänsä kuuden kuukauden jakson aikana ensimmäisestä maahantulosta jäsenvaltioiden alueelle, taikka kauttakulkuun jäsenvaltioiden lentokenttien kansainvälisen alueen kautta. Viisumitarralla tarkoitetaan asetuksessa N:o 1683/95 määriteltyä yhtenäisen viisumin kaavaa. Tunnustetulla matkustusasiakirjalla tarkoitetaan yhden tai useamman jäsenvaltion tunnustamaa matkustusasiakirjaa viisumin kiinnittämistä varten. ( 79 )

64.

Kuten sen otsikostakin ilmenee, menettelydirektiivillä perustetaan yhteiset menettelyt määrittelydirektiivin mukaista kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista varten. Direktiivin 3 artiklassa säädetään, että direktiiviä sovelletaan kaikkiin unionin jäsenvaltioiden alueella tehtyihin kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin.

65.

Sen 31 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset käsitellään direktiivissä säädetyssä tutkintamenettelyssä mahdollisimman pian. ( 80 ) Yleissääntö on, että tutkintamenettely olisi saatava päätökseen kuuden kuukauden kuluessa hakemuksen jättämisestä. Kun hakemukseen sovelletaan Dublin III ‑asetuksessa säädettyä menettelyä, kuuden kuukauden määräaika alkaa sillä hetkellä, kun henkilön hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio määritetään kyseisen asetuksen mukaisesti. ( 81 ) Jäsenvaltiot voivat säätää, että tutkintamenettelyä nopeutetaan ja/tai että se suoritetaan rajalla tai kauttakulkualueella, jos hakija esimerkiksi on tullut jäsenvaltion alueelle ”laittomasti” tai kieltäytyy noudattamasta velvoitetta suostua sormenjälkien ottamiseen Eurodac‑asetuksen mukaisesti. ( 82 )

66.

Direktiivin 2008/115/EY ( 83 ) 1 artiklan mukaan direktiivissä säädetään yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita jäsenvaltioiden on unionin oikeuden yleisperiaatteisiin kuuluvien perusoikeuksien sekä kansainvälisen oikeuden mukaisesti sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, mukaan luettuina pakolaisten suojeluun ja ihmisoikeuksiin liittyvät velvoitteet.

67.

Direktiivin 2 artiklan mukaan kyseistä direktiiviä sovelletaan jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin. Jäsenvaltiot voivat päättää, että ne eivät sovella direktiiviä kolmansien maiden kansalaisiin, joita koskee maahantulokielto Schengenin rajasäännöstön 13 artiklan mukaisesti tai jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti jäsenvaltion ulkorajan maa-, meri- tai ilmateitse ja joille ei ole sen jälkeen myönnetty lupaa tai oikeutta oleskella tuossa jäsenvaltiossa.

68.

Direktiivin 3 artiklassa säädetään, että kolmannen maan kansalaisella tarkoitetaan henkilöä, joka ei ole unionin kansalainen ja jolla ei ole Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 5 kohdassa määriteltyä oikeutta vapaaseen liikkumiseen. ”Laittomalla oleskelulla” puolestaan tarkoitetaan ”sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelua jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklassa määrättyjä maahantulon edellytyksiä tai muita maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa”. ( 84 )

69.

Näissä kahdessa ennakkoratkaisupyynnössä unionin tuomioistuimelta pyydetään ohjeita Dublin III ‑asetuksen ja Schengenin rajasäännöstön tulkinnasta. Asiassa A.S. ( 85 ) pyynnön on esittänyt Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Slovenian tasavallan ylin tuomioistuin). Asiassa Jafari ( 86 ) pyynnön on esittänyt Verwaltungsgerichtshof Wien (ylin hallintotuomioistuin, Wien, Itävalta).

70.

Näiden kahden tuomioistuimen esittämät kysymykset liittyvät toisiinsa, ja niissä on huomattavia päällekkäisyyksiä. Käsittelen siksi molempia asioita samassa ratkaisuehdotuksessa. Käytän ilmaisua ”muuttoliike” yleisesti kuvaamaan kolmansien maiden kansalaisten virtausta unionin alueelle syyskuun 2015 ja maaliskuun 2016 välisenä aikana (jäljempänä merkityksellinen ajankohta). Tällöin unioniin saapui sekä ihmisiä, jotka olivat pakolaisia tai jotka aikoivat hakea kansainvälistä suojelua Euroopan unionissa, että siirtolaisia sanan yleisemmässä merkityksessä. ( 87 )

71.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan A.S., joka on Syyrian kansalainen, lähti Syyriasta Libanoniin ja tuli sieltä ensin Turkkiin ja tämän jälkeen Kreikkaan, entiseen Jugoslavian tasavaltaan Makedoniaan, Serbiaan, Kroatiaan ja Sloveniaan. Asianosaisten kesken on kiistatonta, että hän kulki Serbian läpi järjestäytyneesti ”siirtolaisvirrassa”, että hän tuli Kroatiaan Serbiasta ja että häntä saattoivat kansallisella nimetyllä rajanylityspaikalla Serbian valtion viranomaiset. Tämän jälkeen A.S. luovutettiin Kroatian kansallisille rajavalvontaviranomaisille. Nämä eivät evänneet hänen tuloaan Kroatiaan eivätkä myöskään panneet vireille menettelyä hänen poistamisekseen Kroatian alueelta tai tarkistaneet, täyttikö hän luvallista maahantuloa Kroatiaan koskevat edellytykset. Kroatian viranomaiset järjestivät sen sijaan A.S:n kuljetuksen Slovenian vastaiselle rajalle.

72.

A.S. tuli Sloveniaan 20.2.2016”siirtolaisvirran” mukana Dobovan rajanylityspaikalla, jossa hänet rekisteröitiin. Seuraavana päivänä (21.2.2016) hänet vietiin yhdessä muiden Länsi-Balkanin reittiä kulkevien kolmansien maiden kansalaisten kanssa Slovenian ja Itävallan rajalla Itävallan turvallisuusviranomaisille, jotka lähettivät heidät takaisin Sloveniaan. A.S. jätti 23.2.2016 kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen Slovenian viranomaisille. Samana päivänä Slovenian viranomaiset lähettivät kirjeen Kroatian viranomaisille näiden kahden maan välisen, Slovenian alueelle laittomasti tulleiden tai siellä laittomasti oleskelevien henkilöiden maastapoistamisesta ja palauttamisesta tehdyn sopimuksen (kansainvälinen sopimus) 2 artiklan 1 kohdan nojalla. Slovenia pyysi Kroatiaa ottamaan takaisin 66 henkilöä, joista yksi oli A.S. Kroatian viranomaiset vahvistivat 25.2.2016 päivätyssä kirjeessään ottavansa kyseiset henkilöt takaisin. Slovenia esitti Dublin III ‑asetuksen mukaisen virallisen takaisinottopyynnön 19.3.2016. Kroatian viranomaiset vahvistivat 18.5.2016 hyväksyvänsä, että Kroatia on hakemusten käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio.

73.

Slovenian sisäasiainministeriö (jäljempänä Slovenian ministeriö) ilmoitti 14.6.2016 tekemällään päätöksellä A.S:lle, ettei Slovenia tutki hänen kansainvälistä suojelua koskevaa hakemustaan ja että hänet siirretään Kroatiaan, joka on hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio (jäljempänä Slovenian ministeriön päätös).

74.

Päätös perustui Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdassa säädettyyn perusteeseen. Kyseisen säännöksen mukaan on niin, että jos kolmannen maan kansalainen on ylittänyt jäsenvaltion rajan luvattomasti, kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä on vastuussa se jäsenvaltio, johon hän on tällä tavoin tullut. Se, onko yksittäistapauksessa kyseessä luvaton rajanylitys, todetaan Dublin-asetuksen täytäntöönpanoasetuksen liitteessä II olevissa kahdessa luettelossa selostettujen todisteiden tai aihetodisteiden, myös Eurodac‑järjestelmässä mahdollisesti olevien tietojen, perusteella.

75.

Slovenian ministeriö katsoi, että A.S. tuli Kroatiaan luvattomasti helmikuussa 2016. Se otti myös huomioon, että Kroatian viranomaiset vastasivat 18.5.2016 myöntävästi Slovenian viranomaisten pyyntöön ottaa vastuulleen A.S:n hakemuksen käsittely Dublin III ‑asetuksen mukaisesti sen 13 artiklan 1 kohtaan sisältyvän perusteen nojalla sillä seurauksella, että Kroatia on vastuussa A.S:n hakemuksen käsittelystä. ( 88 ) Eurodac‑järjestelmä ei tuottanut A.S:n tapauksessa osumaa Kroatian osalta, mutta tämä ei ole ratkaisevaa Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdan tulkinnan kannalta. Kansallisten viranomaisten menettely silloin, kun siirtolaisvirran mukana tulleet henkilöt ylittivät kansallisen rajan Kroatiaan, oli ollut sama kuin tapauksissa, joissa siirtolaiset oli rekisteröity Eurodac‑järjestelmään.

76.

A.S. nosti 27.6.2016 Slovenian ministeriön päätöksestä kanteen Upravno sodiščessa sillä perusteella, että 13 artiklan 1 kohdan perustetta oli sovellettu virheellisesti. Kroatian valtion viranomaisten menettelyn on tulkittava merkitsevän sitä, että hän tuli luvallisesti Kroatiaan.

77.

Kanne hylättiin 4.7.2016, mutta A.S:n vaatimus Slovenian ministeriön päätöksen täytäntöönpanon lykkäämisestä hyväksyttiin.

78.

A.S. valitti ensimmäisen oikeusasteen ratkaisusta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen 7.7.2016. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että voidakseen määrittää, mikä jäsenvaltio on vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan A.S:n hakemuksen käsittelystä, se tarvitsee ohjeita Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdan edellytyksen ”hakija on ylittänyt jäsenvaltion rajan luvattomasti” tulkintaan. Se tiedustelee erityisesti, onko ilmausta ”ylittänyt – – luvattomasti” tulkittava riippumattomasti ja itsenäisesti vai yhdessä palauttamisdirektiivin 3 artiklan 2 kohdan ja Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan kanssa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii myös selvittämään, onko se, että A.S. ylitti rajan Serbiasta Kroatiaan Kroatian viranomaisten valvonnassa, vaikka hän ei täyttänyt Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdan edellytyksiä (koska hänellä ei ollut tarvittavia asiakirjoja, kuten voimassa olevaa viisumia), merkityksellistä arvioitaessa, tuliko hän unionin alueelle luvattomasti.

79.

Se pyytää lisäksi ohjeita Dublin III ‑asetuksen tiettyjen menettelyllisten näkökohtien soveltamiseen, nimittäin siihen, käsittääkö kyseisen asetuksen 27 artiklan mukainen A.S:n oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin sen oikeudellisen arvioimisen, miten 13 artiklan 1 kohtaan sisältyvää luvattoman tai laittoman jäsenvaltioon tulon käsitettä on sovellettava. Jos tähän kysymykseen vastataan myöntävästi, on tarpeen selvittää, miten Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdassa ja 29 artiklan 2 kohdassa säädetyt määräajat toimivat. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, kuluuko määräaika, jos nostetaan kanne 27 artiklan 1 kohdan nojalla, etenkin jos hakijan siirtäminen on poissuljettua 27 artiklan 3 kohdan nojalla.

80.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyysi näin ollen 13.9.2016 ennakkoratkaisua seuraaviin kysymyksiin:

81.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyysi unionin tuomioistuimelta kiireellistä ennakkoratkaisupyyntömenettelyä. Unionin tuomioistuin hylkäsi pyynnön 27.9.2016 antamallaan määräyksellä. Kyseisen asian käsittelylle päätettiin kuitenkin myöhemmin 22.12.2016 annetulla määräyksellä antaa etusija, koska siinä esille tulevat kysymykset ovat samoja kuin asiassa C‑646/16, Jafari, johon sovelletaan nopeutettua menettelyä.

82.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet A.S., Kreikka, Unkari, Slovenia, Yhdistynyt kuningaskunta ja Sveitsi sekä Euroopan komissio. Kyseisen asian ja asian C‑646/16, Jafari, samankaltaisuuksien vuoksi unionin tuomioistuin päätti pitää niille yhteisen suullisen käsittelyn. ( 89 )

83.

Khadija Jafari ja Zainab Jafari ovat Afganistanin kansalaisia ja siskoksia. Khadija Jafarilla on vuonna 2014 syntynyt poika, ja Zainab Jafarilla on vuosina 2011 ja 2007 syntyneet tyttäret. Myös lapset ovat Afganistanin kansalaisia.

84.

Siskokset lapsineen (jäljempänä Jafarin perheet) pakenivat Afganistanista, koska Taliban oli vienyt heidän aviomiehensä, joita vaadittiin taistelemaan Taliban-armeijassa. Miehet kieltäytyivät taistelemasta, jolloin Taliban surmasi heidät. Jafarin siskosten aviomiesten isät pitivät tämän jälkeen siskoksia vankeina lukittujen ovien takana: toisen mielestä miniän vankina pitäminen oli asianmukaista uskonnollisista syistä, toinen taas piti sitä turvallisempana miniänsä kannalta. Jafarin siskosten isän onnistui järjestää heidän pakonsa Afganistanista. Siskokset pelkäävät, että jos he palaavat Afganistaniin, heidän perheensä (aviomiesten perheet) pitävät heitä jälleen vankeina ja he ovat myös vaarassa tulla kivitetyiksi kuoliaaksi.

85.

Jafarin perheet lähtivät Afganistanista joulukuussa 2015. Ihmissalakuljettajan avulla he matkustivat ensin Iranin (missä he olivat kolme kuukautta) ja Turkin (missä he oleskelivat noin 20 vuorokautta) kautta Kreikkaan (missä he olivat kolme vuorokautta). Kreikan viranomaiset ottivat Zainab Jafarilta biometriset tiedot ja välittivät hänen sähköiset sormenjälkensä Eurodac‑järjestelmän kautta. Jafarin perheet kulkivat tämän jälkeen entisen Jugoslavian tasavallan Makedonia, Serbian, Kroatian ja Slovenian kautta Itävaltaan. Heidän lähdöstään Kreikasta oli kulunut vain viisi päivää, kun he tulivat uudelleen maahan unionin alueelle.

86.

Kroatia oli aloittanut 18.11.2015 kolmansien maiden kansalaisten virran seulonnan. Se salli ainoastaan Afganistanista, Irakista ja Syyriasta tulleiden ihmisten – jotka todennäköisesti saisivat pakolaisaseman – kulkea alueensa kautta. Jafarin perheet läpäisivät tämän seulan. Kroatiassa he pyysivät päästä lääkäriin toisen Zainab Jafarin tyttären hoitamiseksi, mutta eivät saaneet pyytämäänsä apua. He odottivat tunnin linja-autoa, minkä jälkeen heidät kuljetettiin rajan yli Sloveniaan.

87.

Slovenian toimivaltaiset viranomaiset laativat 15.2.2016 asiakirjan, josta ilmenivät Jafarin perheiden henkilötiedot. Siihen oli merkitty Zainab Jafarin kohdalle ”NEMČIJA/DEU” (matkan määränpää Saksa). Khadija Jafarin kohdalla kirjaimet ”DEU” oli viivattu yli käsin ja korvattu kirjaimilla ”AUT” (eli hänen kohdallaan oli merkintä ”NEMČIJA/AUT” (matkan määränpää Itävalta)). ( 90 ) Samana päivänä siskokset ylittivät Itävallan rajan yhdessä ja jättivät kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset omasta ja lastensa puolesta Itävallassa. Itävallan viranomaisten mukaan he olivat alun perin ilmoittaneet haluavansa matkustaa Ruotsiin, minkä siskokset kuitenkin kiistävät.

88.

Toimivaltainen Itävallan viranomainen (Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl eli Itävallan liittovaltion ulkomaalais- ja turvapaikkaviranomainen, jäljempänä Bundesamt tai BFA) ei tarkistanut siskosten kertomusta Afganistanista pakenemisesta, koska se katsoi, että Kroatia oli vastuussa heidän kansainvälistä suojelua koskevien hakemustensa käsittelystä. Lähestyttyään ensin Slovenian viranomaisia BFA pyysi 16.4.2016 päivätyssä kirjeessään toimivaltaista Kroatian viranomaista ottamaan siskokset ja heidän lapsensa vastaan Dublin III ‑asetuksen 18 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti. BFA väitti, että koska Jafarin perheet olivat tulleet jäsenvaltioiden alueelle luvattomasti Kroatian kautta, Kroatia on vastuussa hakemusten käsittelystä. Toimivaltainen Kroatian viranomainen ei vastannut tähän. Tämän vuoksi BFA ilmoitti 18.6.2016 päivätyssä kirjeessään, että Dublin III ‑asetuksen 22 artiklan 7 kohdan mukaan Kroatia on nyt peruuttamattomasti vastuussa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelystä.

89.

BFA jätti 5.9.2016 antamillaan päätöksillä kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset tutkimatta, totesi Kroatian olevan vastuussa hakemusten käsittelystä Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdan nojalla ja teki maasta poistamisesta päätöksen, jonka mukaan Jafarin perheet olisi palautettava Kroatiaan. Se otti perusteluissaan lähtökohdaksi sen, että siskokset ja heidän lapsensa olivat tulleet unionin alueelle ensimmäisen kerran Kreikassa. Tämän jälkeen he olivat kuitenkin poistuneet unionin alueelta ja tulleet myöhemmin uudelleen jäsenvaltioiden alueelle Kroatiassa. Maahantulot Kreikkaan ja Kroatiaan olivat olleet BFA:n mukaan luvattomia. Kreikan turvapaikkamenettelyssä oli kuitenkin yhä systeemisiä puutteita. Tämän vuoksi Kroatia on Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdan mukaisesti katsottava hakemusten käsittelystä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi. Sikäläisessä turvapaikkajärjestelmässä ei ole BFA:n mukaan systeemisiä puutteita. Siskokset kiistävät tämän päätelmän. ( 91 )

90.

Sekä hallintoviranomaiset että Bundesverwaltungsgericht (liittovaltion hallintotuomioistuin, Itävalta), joka antoi ratkaisun siskosten riidanalaisista päätöksistä tekemistä valituksista, katsovat, että Jafarin perheiden kertomus ja heidän matkastaan Afganistanista antamat tiedot ovat uskottavia. Lisäksi on riidatonta, että Jafarin perheiden matka tapahtui samaan aikaan, kun unionin alueelle virtasi suuri määrä kolmansien maiden kansalaisia Länsi-Balkanilta syyskuusta 2015 maaliskuuhun 2016.

91.

Bundesverwaltungsgericht hylkäsi Jafarin perheiden valitukset 10.10.2016 antamillaan päätöksillä. Se yhtyi siinä olennaisin osin BFA:n toteamuksiin. Bundesverwaltungsgericht totesi, että tullessaan Kroatiaan Serbiasta Jafarin perheet olivat ylittäneet rajan ilman maahantuloviisumia, vaikka Afganistanin kansalaisina heillä olisi pitänyt olla sellainen. Rajanylitys oli siten luvaton. Sikäli kuin voidaan todeta, maahantulo Itävaltaan oli tapahtunut myös ilman viisumia ja oli siten samoin luvaton.

92.

Siskokset (mutta eivät heidän lapsensa) valittivat tuomiosta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen. He väittävät, että heidän tapaustensa erityisolosuhteet olisi otettava huomioon määritettäessä, mikä jäsenvaltio on vastuussa heidän kansainvälistä suojelua koskevien hakemustensa käsittelystä. He väittävät tulleensa unionin alueelle Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 4 kohdan c alakohdan mukaisesti (toisin sanoen humanitaarisesta syystä). Rajanylitys ei siten ollut luvaton Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tähän perustui 18.2.2016 tehty sopimus, jonka perusteella unionin alueelle tulevat kolmansien maiden kansalaiset voivat kulkea jäsenvaltioiden kautta päästäkseen paikkaan, jossa he haluavat hakea turvapaikkaa. ( 92 ) Dublin III ‑asetuksen 14 artiklan 2 kohdan nojalla Itävalta on siten vastuussa heidän kansainvälistä suojelua koskevien hakemustensa käsittelystä.

93.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin oli tietoinen siitä, että Vrhovno sodišče Republike Slovenije oli jo esittänyt ennakkoratkaisupyynnön asiassa C‑490/16, A.S. Se kuitenkin katsoo, että Jafarin perheiden kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen taustalla olevat olosuhteet eroavat asian A.S. olosuhteista. Jafarin perheiden tapauksessa toimivaltainen Kroatian viranomainen ei vastannut Dublin III ‑asetuksen 18 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti esitettyyn vastaanottopyyntöön. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohta muodostaa merkityksellisen III luvun perusteen, jota sovelletaan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi. Mainitussa asetuksessa ei kuitenkaan määritellä rajan luvatonta ylitystä. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin pyytää siksi ohjeita siihen, olisiko tätä käsitettä tulkittava itsenäisesti vai yhdessä muiden sellaisten unionin säännösten kanssa, joissa vahvistetaan unionin ulkorajan ylittäviin kolmansien maiden kansalaisiin liittyviin vaatimuksiin sovellettavat säännöt, kuten Schengenin rajasäännöstöön sisältyvät säännöt. Siltä osin kuin Kroatian viranomaiset sallivat Jafarin perheiden tulla alueelleen ja valvoivat heidän kuljettamistaan Slovenian rajalle, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko tällaisessa menettelyssä tosiasiallisesti kyseessä Dublin III ‑asetuksen 2 artiklan m alakohdassa ja 12 artiklassa tarkoitettu viisumi.

94.

Jafarin perheet väittävät, että merkityksellinen III luvun peruste on 14 artikla (viisumivapautta koskevat vaatimukset). Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole vakuuttunut siitä, että tämä näkemys on oikea. Se tiedustelee näin ollen, onko kyseinen säännös vai 13 artiklan 1 kohta asianmukainen peruste hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi. Unionin tuomioistuimen tuomio Ghezelbash ja tuomio Karim ( 93 ) huomioon ottaen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että hakija voi Dublin III ‑asetuksen nojalla tehtyä siirtopäätöstä koskevan muutoksenhaun yhteydessä vedota siihen, että Dublin III ‑asetuksen perusteita on sovellettu virheellisesti. Näin ollen on tarpeen selvittää, mikä on oikea sovellettava peruste.

95.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin myös kyseenalaistaa Jafarin perheiden väitteen, jonka mukaan he kuuluvat Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 4 kohdan c alakohdan soveltamisalaan. Se pyytää siten myös unionin tuomioistuimen näkemystä kyseisen säännöksen oikeasta tulkinnasta.

96.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää näin ollen seuraavat kysymykset:

97.

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 105 artiklan mukaisesti ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin pyysi nopeutetun menettelyn soveltamista käsiteltävässä asiassa. Pyyntö hyväksyttiin unionin tuomioistuimen presidentin 15.2.2017 antamalla määräyksellä.

98.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Jafarin perheet, Itävalta, Ranska, Unkari, Italia, Sveitsi ja Euroopan komissio.

99.

Työjärjestyksen 77 artiklan mukaisesti yhdessä asian C‑490/16, A.S., kanssa 28.3.2017 pidetyssä suullisessa käsittelyssä huomautuksia esittivät A.S. ja Jafarin perheet sekä Itävalta, Ranska, Kreikka, Italia, Yhdistynyt kuningaskunta ja komissio.

100.

Dublin-järjestelmässä luodaan menettely kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi. ( 94 ) Kolmansien maiden kansalaisten mahdollisuus matkustaa vapaasti Schengen-alueella ( 95 ) saattoi aiheuttaa hankaluuksia, joten suunniteltiin mekanismi sen varmistamiseksi, että lähtökohtaisesti vain yksi järjestelmään osallistuva valtio on vastuussa kunkin turvapaikkahakemuksen käsittelystä. Järjestelmän tavoitteena on muun muassa määrittää nopeasti hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, estää ja ehkäistä forum shoppingia, ( 96 ) estää ja ehkäistä edelleen liikkumista ( 97 ) ja välttää turvapaikanhakijoiden pompottelua – toisin sanoen välttää tilanne, jossa kukin jäsenvaltio väittää, ettei ole vastuussa hakemuksen käsittelystä, koska toinen jäsenvaltio muodostaa turvallisen kolmannen maan ja sen olisi näin ollen oltava vastuussa käsittelystä. ( 98 ) Eurodac‑asetus vahvistaa Dublin III ‑asetusta.

101.

Dublin III ‑asetuksen III luvun ensimmäisissä perusteissa vastuu hakemusten käsittelystä määräytyy perheyksikön kunnioittamisen takaamisen perusteella. ( 99 ) Seuraavissa perusteissa pyritään määrittämään, mikä jäsenvaltio on myötävaikuttanut eniten hakijan tuloon jäsenvaltioiden alueelle tai oleskeluun siellä siten, että se on myöntänyt viisumin tai oleskeluluvan, että se ei ole valvonut rajojaan huolellisesti tai että se on vapauttanut kyseisen kolmannen maan kansalaisen viisumivaatimuksesta. ( 100 )

102.

Schengenin rajasäännöstön mukaan jäsenvaltioilla on velvollisuus turvata unionin ulkorajan loukkaamattomuus, ja ulkoraja olisi ylitettävä ainoastaan tietyissä hyväksytyissä rajanylityspaikoissa. Kolmansien maiden kansalaisten on täytettävä tietyt vaatimukset. ( 101 ) Kolmannen maan kansalainen, joka on ylittänyt laittomasti rajan ja jolla ei ole oikeutta oleskella asianomaisen jäsenvaltion alueella, on otettava kiinni ja häneen on sovellettava palauttamismenettelyjä. ( 102 ) Käytännössä kolmansien maiden kansalaiset, jotka saapuvat jäsenvaltioiden ulkorajoille, eivät useinkaan halua hakea turvapaikkaa siellä ja kieltäytyvät sormenjälkiensä ottamisesta, jos toimivaltaiset viranomaiset yrittävät näin tehdä. ( 103 ) Tästä ajankohdasta lähtien kyseisiä henkilöitä voitaisiin palauttamisdirektiivin 3 artiklan 2 kohdan nojalla periaatteessa nimittää laittomasti oleskeleviksi kolmansien maiden kansalaisiksi, jotka eivät täytä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdassa asetettuja maahantulon edellytyksiä. ( 104 )

103.

Palauttamisdirektiivissä suosittava menettely on vapaaehtoinen paluu. Pakkoon perustuvan paluun tapauksissa kyseisen jäsenvaltion on määrättävä unionin laajuinen maahantulokielto, ja se voi syöttää nämä tiedot SIS:ään.

104.

Dublin-järjestelmä, Schengenin säännöstö ja palauttamisdirektiivi vaikuttavat muodostavan varsin kattavan toimenpidepaketin. Nyt käsiteltävät kaksi asiaa paljastavat kuitenkin tällaisten sääntöjen soveltamisessa ilmenevät puutteet ja käytännön hankaluudet, kun poikkeuksellisen suuri määrä ihmisiä saapuu maitse eikä ilmateitse Euroopan unioniin verrattain lyhyessä ajassa etsiessään turvapaikkaa. Olen edellä jo kuvannut syyskuun 2015 ja maaliskuun 2016 välisenä aikana vallinneita olosuhteita. ( 105 )

105.

Kahden ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät kysymykset koskevat useita yhteisiä aiheita.

106.

Ensinnäkin: mitä yleistä metodologiaa olisi sovellettava Dublin III ‑asetuksen 12, 13 ja 14 artiklaan sisältyvien perusteiden tulkinnassa? Pitäisikö näitä säännöksiä erityisesti tulkita yhdessä Schengenin säännöstön kanssa? ( 106 ) Toiseksi: merkitsivätkö unionin kauttakulkumaiden (etenkin Kroatian ja Slovenian) tekemä yhteistyö ja niiden tarjoama apu tosiasiassa Dublin III ‑asetuksen 2 artiklan m alakohdassa ja 12 artiklassa tarkoitettua viisumia? (Tätä kysymystä ei esitetä nimenomaisesti asiassa A.S., mutta unionin tuomioistuimen vastauksesta voi silti olla hyötyä ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle pääasian ratkaisemisessa.) ( 107 ) Kolmanneksi: miten Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohtaa olisi tulkittava? Erityisesti: mitä ilmaus ”ylittänyt – – rajan luvattomasti” tarkoittaa ja mikä on kyseisen säännöksen sekä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdan ja palauttamisdirektiivin 3 artiklan 2 kohdan välinen suhde (jos sellainen on)? ( 108 ) Neljänneksi: kuuluvatko kolmansien maiden kansalaiset, jotka saivat tulla Schengen-alueelle Länsi-Balkanin humanitaarisen kriisin aikana, Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 4 kohdan c alakohtaan sisältyvän, kolmansien maiden kansalaisten maahantuloedellytyksiä koskevan poikkeuksen soveltamisalaan? ( 109 ) Viidenneksi: mikä muodostaa Dublin III ‑asetuksen 14 artiklassa tarkoitetun viisumivapaan maahantulon?

107.

Asiassa A.S. unionin tuomioistuinta pyydetään myös tutkimaan Dublin III ‑asetuksen tiettyjä menettelyllisiä näkökohtia. ( 110 ) Lisäksi on tarpeen arvioida kyseessä olevien säännösten tulkinnan käytännön seurauksia näissä kahdessa asiassa. ( 111 )

108.

Nämä kysymykset esitetään asiayhteydessä, jossa yhden jäsenvaltion kuvattiin keskeyttäneen Dublin III ‑asetuksen soveltamisen joksikin ajaksi ja toisten jäsenvaltioiden kuvattiin ”keskeyttäneen Schengenin soveltamisen” siltä osin kuin ne pystyttivät esteitä muiden sellaisten unionin jäsenvaltioiden, jotka kuuluvat myös Schengen-alueeseen, vastaisilla sisärajoillaan. ( 112 )

109.

Unionin tuomioistuimen tehtävä on yksinomaan juridinen: huolehtia SEU 19 artiklan 1 kohdan mukaisesti siitä, että ”perussopimusten tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia”. Unionin tuomioistuimen ei kuulu itsestään selvästikään osallistua poliittiseen keskusteluun siitä (ongelmallisesta) kysymyksestä, miten kansainvälistä suojelua hakevat olisi jaettava Euroopan unionin jäsenvaltioiden kesken, kun otetaan huomioon Euroopan maantiede. Länsi-Balkanilla syyskuusta 2015 maaliskuuhun 2016 vallinneet ennennäkemättömät olosuhteet kuitenkin nostavat parrasvaloihin maantieteen ja Dublin III ‑asetuksen yksityiskohtaisten III luvun perusteiden yhteensopimattomuuden. Selkokielellä: unionin tuomioistuinta pyydetään nyt esittämään oikeudellinen ratkaisu ja sovittamaan se taannehtivasti tosiasialliseen tilanteeseen, jonka käsittelemiseen sovellettavat oikeussäännöt soveltuvat huonosti. Valitaanpa mikä ratkaisu tahansa, se herättää todennäköisesti vastustusta jossakin tahossa.

110.

Ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet tiedustelevat, onko tarpeen ottaa huomioon Dublin III ‑asetukseen liittyviä muita unionin säädöksiä vai olisiko kyseistä asetusta (etenkin sen 2 artiklan m alakohtaa sekä 12, 13 ja 14 artiklaa) tulkittava itsenäisesti ja riippumattomasti tällaisista säädöksistä. Molemmissa asioissa on kiistatonta, että kauttakulku järjestettiin kyseisten jäsenvaltioiden yhteistyönä. Näin ollen herää väistämättä kysymys, vaikuttavatko Dublin III ‑asetuksen tulkintaan säännöt, jotka liittyvät Euroopan unionin ulkorajat ylittäviin kolmansien maiden kansalaisiin.

111.

Kantajat asiassa Jafari sekä Itävalta, Ranska, Kreikka, Unkari, Sveitsi ja komissio väittävät, että III luvun perusteita olisi tulkittava yhdessä muiden säädösten, nimittäin Schengenin rajasäännöstön ja palauttamisdirektiivin, kanssa.

112.

A.S. väittää, ettei III luvun perusteiden tulkinnan pitäisi perustua pelkästään kansallisiin tai kansainvälisiin säännöksiin. Siinä on otettava huomioon unionin kauttakulkumaiden, jotka toimivat Geneven yleissopimuksen 33 artiklan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan (kidutuksen kielto) mukaisesti, tosiasiallinen tilanne ja velvoitteet sekä Schengenin rajasäännöstön 4 artiklan 2 kohta ja 5 artiklan 4 kohta.

113.

Italian mukaan keskeinen kysymys ei ole se, otetaanko yleisessä tulkintalähestymistavassa huomioon muita unionin säädöksiä vai ei. Se ensinnäkin toteaa, että syyskuusta 2015 maaliskuuhun 2016 unionin kauttakulkumaat eivät myöntäneet viisumeja niiden alueen kautta kulkeville. Toiseksi se korostaa, että Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohtaa olisi tulkittava Geneven yleissopimuksen valossa.

114.

Yhdistyneen kuningaskunnan näkemyksen mukaan Schengenin rajasäännöstöllä ja palauttamisdirektiivillä ei ole oikeudellista vaikutusta Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohtaan sisältyvään luvattoman ylityksen käsitteeseen. Viimeksi mainittua olisi näin ollen tulkittava itsenäisesti näistä säädöksistä erillisenä.

115.

En näe lähestymistapaa III luvun perusteiden tulkintaan valintana kahden vaihtoehdon välillä: sen, että Dublin III ‑asetusta tulkitaan täysin erillisenä, ja sen, että sitä tulkitaan tavalla, jonka seurauksena kyseisen asetuksen käsitteet määritellään viittaamalla muiden unionin säädösten täytäntöönpanosäännöksiin.

116.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on. ( 113 ) Yhteisen käytännön oppaan säädöstekstien laatimiseen osallistuville ( 114 )”Yleisiin periaatteisiin” sisältyvän 1 suuntaviivan mukaan säädöksen on oltava muodoltaan selkeä, yksinkertainen ja täsmällinen, niin ettei sanoma jää lukijalle epäselväksi. Jos säädöksellä on yhteisiä määritelmiä unionin muun lainsäädännön kanssa, siitä voitaisiin kohtuudella olettaa löytyvän nimenomainen ristiviittaus, koska ajatus epäsuorasti sisällytettävästä määritelmästä on oikeusvarmuuden periaatteen vastainen. ( 115 ) Schengenin rajasäännöstöön sen paremmin kuin palauttamisdirektiiviinkään ei sisälly määritelmiä, joissa viitattaisiin ristiin Dublin III ‑asetuksen III luvun perusteisiin.

117.

Dublin III ‑asetuksen 12 artiklan sanamuoto eroaa 13 ja 14 artiklasta siltä osin kuin siinä viitataan nimenomaisesti viisumisäännöstöön, joka on osa Schengenin säännöstöä. Tämä viittaus on riittävän selkeä, yksinkertainen ja täsmällinen osoittamaan, että viisumisäännöstö on merkityksellisen kyseisen säännöksen tulkinnan kannalta. ( 116 ) Tästä ei kuitenkaan seuraa, että 12 artiklaan sisältyvän viisumi-sanan määritelmä olisi täysin sama kuin viisumisäännöstön soveltamisalalla. ( 117 )

118.

Dublin III ‑asetusta ensinnäkin sovelletaan jäsenvaltioihin, jotka eivät osallistu Schengenin säännöstöön, varsinkin Irlantiin ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. Näiden valtioiden osalta viisumin täytyy tarkoittaa asiakirjaa, joka tunnustetaan viisumiksi kansallisessa lainsäädännössä. Viisumin käsite kattaa toiseksi muitakin asiakirjaluokkia kuin lyhytaikaista oleskelua varten myönnettävän viisumin, joka kuuluu viisumisäännöstön soveltamisalaan. Dublin III ‑asetuksen 2 artiklan m alakohdan sanamuodosta ilmenee, että kyseistä säädöstä sovelletaan kolmeen erityyppiseen viisumiin. ( 118 )

119.

Tätä päättelyä voidaan soveltaa yhtä lailla 14 artiklaan, jossa käytetään myös viisumi-sanaa. Viisumin käsitettä on siis tulkittava samalla tavalla kuin 12 artiklassa yhtenäisyyden ja johdonmukaisuuden vuoksi.

120.

Tästä seuraa, että Schengenin säännöstö on merkityksellinen osatekijä, joka on otettava huomioon tulkittaessa viisumin käsitettä, mutta että se ei määritä sen merkitystä Dublin III ‑asetuksen 2 artiklan m alakohdassa ja 12 artiklassa.

121.

Dublin III ‑asetuksen 13 artiklassa ei viitata nimenomaisesti mihinkään Schengenin säännöstön toimiin tai palauttamisdirektiiviin.

122.

Sääntely-yhteydestä kuitenkin selviää, että Dublin III ‑asetus on olennainen osa yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää, joka perustuu Geneven yleissopimuksen täysimääräiseen ja kokonaisvaltaiseen soveltamiseen. ( 119 ) Geneven yleissopimus muodostaa pakolaisten ja pakolaisasemaa hakevien suojelua koskevan kansainvälisen kehyksen. Sen 31 artiklan 2 kohdan mukaan sopimusvaltiot eivät lähtökohtaisesti aseta pakolaisten liikkumiselle alueellaan muita rajoituksia kuin mitä on välttämätöntä, ja näitä rajoituksia sovelletaan vain siihen saakka, kunnes heidän asemansa maassa on saatettu sääntöjenmukaiseksi tai he ovat saaneet luvan siirtyä johonkin toiseen maahan. Sopimusvaltiot myöntävät näille pakolaisille riittävän määräajan ja tarpeen vaatimat helpotukset luvan hankkimiseksi toiseen maahan matkustamista varten. Kyseinen määräys on pidettävä mielessä tulkittaessa Dublin III ‑asetusta. ( 120 ) Asetusta on näin ollen tulkittava sen systematiikan ja tarkoituksen valossa sekä niin, että Geneven yleissopimusta noudatetaan. Tämä on seurausta SEUT 78 artiklan 1 kohdasta. Dublin III ‑asetuksen johdanto-osan 39 perustelukappaleesta ilmenee myös, että asetuksen tulkinnassa on kunnioitettava perusoikeuskirjassa tunnustettuja oikeuksia. ( 121 )

123.

Koska Dublin III ‑asetus on olennainen osa yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää, turvapaikkaa koskeva unionin säännöstö on myös merkityksellinen tekijä. ( 122 ) Asetuksessa viitataan nimenomaisesti määrittely-, vastaanotto- ja menettelydirektiiviin. ( 123 ) Yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä sai alkunsa tilanteessa, jossa voitiin kohtuudella olettaa, että kaikki siihen osallistuvat valtiot, ovatpa ne unionin jäsenvaltioita tai kolmansia maita, noudattivat perusoikeuksia, mukaan lukien Geneven yleissopimukseen, vuoden 1967 pöytäkirjaan ja Euroopan ihmisoikeussopimukseen perustuvat oikeudet, ( 124 ) ja että sopimusvaltiot saattoivat siten luottaa toisiinsa tässä suhteessa. ( 125 )”Juuri tämän keskinäisen luottamuksen periaatteen vuoksi unionin lainsäätäjä antoi [Dublin II ‑asetuksen] turvapaikkahakemusten käsittelyn rationalisoimiseksi ja sen välttämiseksi, että järjestelmä tukkeutuisi siitä syystä, että valtioiden viranomaiset ovat velvollisia käsittelemään saman hakijan tekemiä useita hakemuksia, sekä oikeusvarmuuden lisäämiseksi turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion määrittelemisessä ja näin forum shoppingin välttämiseksi; tämän kaiken pääasiallinen tarkoitus on nopeuttaa hakemusten käsittelyä sekä turvapaikanhakijoiden että osallisina olevien valtioiden intressissä.” ( 126 ) Nämä kysymykset ovat erittäin keskeisiä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen ( 127 ) käsitteelle ja etenkin yhteiselle eurooppalaiselle turvapaikkajärjestelmälle, joka perustuu vastavuoroiseen luottamukseen ja siihen olettamaan, että muut jäsenvaltiot noudattavat Euroopan unionin lainsäädäntöä ja erityisesti perusoikeuksia. ( 128 )

124.

Dublin III ‑asetuksen päätavoitteet osoittavat, että unionin lainsäätäjällä on ollut tarkoitus vahvistaa turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisessä jäsenvaltioiden välisiä suhteita koskevia organisatorisia sääntöjä samaan tapaan kuin aiemmin Dublinin yleissopimuksessa. ( 129 ) Dublin III ‑asetuksen johdanto-osan neljännessä, viidennessä ja seitsemännessä perustelukappaleessa viitataan myös tavoitteeseen vahvistaa selkeä ja toimiva menettely, jossa voidaan määrittää nopeasti turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, jotta voidaan taata turvapaikanhakijoille pääsy pakolaisaseman määrittämistä koskeviin menettelyihin ja jotta ei vaaranneta turvapaikkahakemusten käsittelyn nopeutta koskevan tavoitteen saavuttamista. ( 130 )

125.

Missä määrin toimet, jotka eivät liity yhteiseen eurooppalaiseen turvapaikkajärjestelmään, kuten Schengenin rajasäännöstö ja palauttamisdirektiivi, ovat merkityksellisiä 12 artiklaan, 13 artiklan 1 kohtaan ja 14 artiklaan sisältyvien III luvun perusteiden tulkinnan kannalta?

126.

Olen edellä jo selittänyt, että Dublin III ‑asetuksen 12 ja 14 artiklaa on mielestäni tulkittava itsenäisesti, vaikka viisumisäännöstö onkin tietyiltä osin merkityksellinen viisumi-sanan merkityksen kannalta. ( 131 )

127.

Kun tarkastellaan Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohtaan sisältyvän luvattoman rajanylityksen käsitteen tulkintaa, Schengenin rajasäännöstöön ei sisälly vastaavaa käsitettä. Kyse ei siten ole yrityksestä siirtää kyseinen käsite Schengenin rajasäännöstöstä Dublin III ‑asetukseen.

128.

Schengenin rajasäännöstön II osaston I lukuun sisältyvien säännösten, jotka koskevat unionin ulkorajan ylittävien kolmansien maiden kansalaisten maahantuloedellytyksiä, henkilöllinen soveltamisala ei myöskään ole sama kuin Dublin III ‑asetuksessa. Viimeksi mainittua sovelletaan yksinomaan kansainvälistä suojelua hakeviin kolmansien maiden kansalaisiin: ( 132 ) he muodostavat henkilöryhmän, jolla on erityisasema kansainvälisessä oikeudessa Geneven yleissopimuksen perusteella.

129.

Lainsäädäntöhistoria osoittaa, että turvapaikkahakemuksen käsittelyvastuun määrittämistä koskevat säännöt, jotka korvattiin Dublinin yleissopimuksella, olivat alun perin hallitustenvälisessä Schengenin yleissopimuksessa, ( 133 ) kun taas sekä Dublin III ‑asetus että Schengenin rajasäännöstö pohjautuvat Schengenin yleissopimukseen. Näiden kahden säädöksen soveltamisala on erilainen, ja niillä on eri tavoitteet. Näin ollen ei pitäisi olettaa, että historiallisen yhteyden vuoksi näitä kahta säädöstä on tulkittava samalla tavalla.

130.

Yhdistynyt kuningaskunta huomauttaa, että Schengenin rajasäännöstöä ja palauttamisdirektiiviä ei sovelleta tiettyihin jäsenvaltioihin (etenkään siihen itseensä). Sen mukaan olisi näin ollen väärin tulkita Dublin III ‑asetusta viittaamalla lainsäädäntöön, jota ei sovelleta koko Euroopan unionissa.

131.

On totta, ettei lainsäädännön, jota ei sovelleta kaikkiin jäsenvaltioihin, soveltamisalaa pitäisi ulottaa koskemaan niitä takaoven kautta. Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella havaittavissa oleva maantieteellisen soveltamistavan vaihtelu, joka on seurausta muun muassa Yhdistyneen kuningaskunnan erityisasemasta, ei kuitenkaan noudata johdonmukaista kaavaa. Yhdistynyt kuningaskunta on päättänyt soveltaa Schengenin säännöstön tiettyjä osia ja olla soveltamatta toisia. ( 134 ) Se, ettei Schengenin rajasäännöstö tai palauttamisdirektiivi sido Yhdistynyttä kuningaskuntaa, ei voi muuttaa Dublin III ‑asetuksen sitovaa luonnetta. ( 135 ) Se, ettei Yhdistynyt kuningaskunta osallistu tiettyihin unionin välineisiin, ei myöskään voi tosiasiallisesti asettaa tiukkoja rajoja tulkinnalle, joka pakettiin kuuluvista toimista olisi loogisesti esitettävä. Yhdistynyt kuningaskunta ei voi olla häntä, joka heiluttaa koiraa eli Euroopan unionia.

132.

Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdassa ei kuitenkaan viitata palauttamisdirektiiviin. Lainsäätäjä sisällytti tällaisen viittauksen asetuksen 24 artiklaan, joka koskee takaisinottopyynnön esittämistä, kun pyynnön esittävässä jäsenvaltiossa ei ole jätetty uutta hakemusta. Jos lainsäätäjä olisi siten halunnut viitata nimenomaisesti palauttamisdirektiiviin 13 artiklan 1 kohdassa, se oletettavasti olisi voinut valita ja olisi myös valinnut tämän vaihtoehdon.

133.

Palauttamisdirektiivin 3 artiklan 2 kohtaan sisältyvä laittoman oleskelun käsite kattaa laajemman henkilöryhmän kuin se, joka kuuluu Dublin III ‑asetuksen soveltamisalaan. Direktiivin soveltamisalaan kuuluvat kaikki kolmansien maiden kansalaiset (sellaisina kuin heidät siinä määritellään). Sen soveltamisalaan eivät kuulu pelkästään ne ulkovaltioiden kansalaiset, jotka hakevat kansainvälistä suojelua samaan aikaan kun heitä koskevat pyynnöt ovat käsiteltävinä. ( 136 )

134.

Palauttamisdirektiiviin sisältyvä laittoman oleskelun käsite koskee eri tilannetta kuin Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohtaan sisältyvä luvattoman rajanylityksen käsite. Tuomiossa Affum ( 137 ) unionin tuomioistuin totesi, että linja-autossa jäsenvaltion alueen läpi matkustava kolmannen maan kansalainen kuului palauttamisdirektiivin 3 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan, koska jos tällainen henkilö oleskelee jäsenvaltion alueella maahantulon, oleskelun tai asumisen edellytyksiä täyttämättä, ”oleskelu – – on – – laitonta”. Näin todellakin on, mutta siitä ei ole kyse asiassa A.S. tai asiassa Jafari. Niissä ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet pyrkivät selvittämään, ovatko kyseiset kolmannen maan kansalaiset ylittäneet unionin ulkorajan luvattomasti.

135.

Olosuhteet, joissa on kyse luvattomasta rajanylityksestä ja palauttamisdirektiivissä tarkoitetusta laittomasta oleskelusta, voivat tietysti toisinaan olla osin samat, mutta ne eivät ole sama asia. ( 138 ) Näiden kahteen eri säädökseen sisältyvien kahden käsitteen yhdistäminen ei voi parantaa niiden ymmärrettävyyttä.

136.

Lisäksi SEUT 288 artiklan toisen kohdan mukaan asetus on yleisesti sovellettava ja kaikilta osiltaan sitova ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. Näin ollen luonteensa perusteella sekä sen tehtävän perusteella, joka sillä on unionin oikeuslähdejärjestelmässä, sillä voidaan perustaa yksityisille oikeuksia, joiden turvaaminen on kansallisten tuomioistuinten velvollisuus. ( 139 ) Normihierarkian vuoksi olisi outoa tulkita asetusta viittaamalla direktiiviin, jossa ei edes määritellä täsmällisesti kummassakaan toimessa käytettyjä käsitteitä.

137.

Hylkään siten väitteen, jonka mukaan Dublin III ‑asetusta olisi tulkittava viittaamalla Schengenin rajasäännöstöön ja palauttamisdirektiivin 3 artiklan 2 kohtaan.

138.

Vaikka Dublin III ‑asetus, Schengenin rajasäännöstö ja palauttamisdirektiivi kuuluvat vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskevaan EUT‑sopimuksen V osastoon, näillä kaikilla kolmella säädöksellä ei ole sama oikeusperusta. Yhteisen oikeusperustan puuttuminen osoittaa, etteivät niiden asiayhteys ja tavoitteet ole täysin samat. ( 140 )

139.

SEUT 77, SEUT 78 ja SEUT 79 artikla koskevat kuitenkin samaan lukuun kuuluvia politiikkoja, ja SEUT 80 artiklasta ilmenee, että kyseisessä luvussa tarkoitetussa politiikassa noudatetaan ”jäsenvaltioiden yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatetta, myös rahoituksen osalta”. Dublin III ‑asetuksen johdanto-osan 25 perustelukappaleessa todetaan myös, että kolmansien maiden kansalaisten maahantulolle ja alueella oleskelulle asetettavia ehtoja koskevan unionin politiikan vahvistamisen, mukaan lukien yhteiset ponnistelut ulkorajojen hallinnoimiseksi, vuoksi on välttämätöntä löytää tasapaino vastuuta koskevien perusteiden kesken solidaarisuuden hengessä.

140.

Kun otetaan huomioon EUT‑sopimukseen sisältyvä selkeä ohjeistus varmistaa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskevien eri politiikkojen yhteensovittaminen, olisi selvästi väärin tulkita Dublin III ‑asetusta ikään kuin Schengenin säännöstöllä ei olisi lainkaan merkitystä sen kannalta.

141.

Katson näin ollen, että Dublin III ‑asetusta olisi tulkittava pelkästään kyseisen asetuksen sanamuodon, asiayhteyden ja tavoitteiden perusteella eikä yhdessä muiden unionin säädösten – mukaan lukien erityisesti Schengenin rajasäännöstö ja palauttamisdirektiivi – kanssa, vaikka tulkittaessa Dublin III ‑asetusta näiden säädösten säännökset olisi otettava huomioon siltä osin kuin se on välttämätöntä EUT‑sopimuksen V osaston 2 luvun eri politiikkojen yhdenmukaisuuden varmistamiseksi.

142.

Syyskuun 2015 ja maaliskuun 2016 välisenä aikana Kroatian ja Slovenian viranomaiset, joiden oli selviydyttävä näiden maiden kautta kulkemaan pyrkivien kolmansien maiden kansalaisten virrasta, sallivat sellaisten henkilöiden maahantulon, jotka halusivat jättää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen toisessa jäsenvaltiossa. ( 141 ) Asiassa Jafari ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, olisiko näiden jäsenvaltioiden antamaa lupaa kulkea alueensa kautta pidettävä Dublin III ‑asetuksen 2 artiklan m alakohdassa ja 12 artiklassa tarkoitettuna viisumina. Se myös tiedustelee, mitä seurauksia tällaisella viisumilla mahdollisesti olisi (toisen kysymyksen b–d kohta).

143.

Asiassa A.S. ei nimenomaisesti tiedustella Dublin III ‑asetuksen 2 artiklan m alakohdan ja 12 artiklan merkitystä. Myös A.S. matkusti kuitenkin Länsi-Balkanin reittiä, ja hänet päästettiin useiden jäsenvaltioiden alueelle, jotta hän pääsisi valitsemaansa määrämaahan. Kysymys siitä, vastaako edelleenohjaamiseen perustuva lähestymistapa III luvun perusteissa tarkoitettua viisumia, on siten yhtä merkityksellinen hänen tilanteensa kannalta, ja se myös sisältyy epäsuorasti kyseisessä asiassa esitettyyn kolmanteen kysymykseen. Lisäksi unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan se, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt ennakkoratkaisukysymyksen viitaten vain unionin oikeuden tiettyihin määräyksiin tai säännöksiin, ei estä unionin tuomioistuinta esittämästä kyseiselle tuomioistuimelle kaikkia asiaan liittyviä seikkoja, jotka saattavat olla hyödyllisiä kyseisen tuomioistuimen arvioidessa käsiteltävänään olevaa asiaa, riippumatta siitä, onko ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysymyksiä esittäessään viitannut niihin. ( 142 )

144.

Kantajat asiassa Jafari, kaikki kirjallisia huomautuksia esittäneet jäsenvaltiot ja komissio ovat yhtä mieltä siitä, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykseen olisi vastattava kieltävästi. Dublin III ‑asetuksen 2 artiklan m alakohta ja 12 artikla eivät yhdessä luettuina tarkoita, että jäsenvaltioiden, jotka sallivat kolmansien maiden kansalaisten tulla alueelleen ja kulkea sen kautta matkalla toiseen jäsenvaltioon, jossa he haluavat jättää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, olisi katsottava myöntäneen heille viisumit. Sveitsi ei esittänyt kirjallisia huomautuksia tästä seikasta.

145.

Yhdyn tähän vallitsevaan näkemykseen.

146.

Jafarin siskokset huomauttavat ensinnäkin, ettei heillä ollut voimassa olevia oleskelulupia tullessaan unionin alueelle. Dublin III ‑asetuksen 12 artiklan 1 kohta ei siten ole merkityksellinen heidän kannaltaan.

147.

Afganistanin kansalaisina Jafarin perheillä oli oltava viisumit unionin jäsenvaltioiden ulkorajoja ylittäessään. ( 143 ) He eivät täyttäneet tätä edellytystä. ( 144 ) Kyse on siitä, olisiko siinä tilanteessa, että he kulkivat eri jäsenvaltioiden kautta ennen saapumistaan tapauksen mukaan Sloveniaan tai Itävaltaan, katsottava, että heille oli myönnetty viisumit, kun otetaan huomioon sovellettavan lainsäädännön käsitteet.

148.

Jos näin on, Dublin III ‑asetuksen 12 artikla olisi merkityksellinen peruste määritettäessä hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaa jäsenvaltiota.

149.

Viisumien myöntämistä koskevat säännökset ovat monimutkaisia, ja viisumeja myönnettäessä on noudatettava useita muodollisuuksia. Tähän on hyviä syitä. Perustavin on se, että viisumi on paperinen asiakirja. Kummassakaan ennakkoratkaisupyynnössä ei kuitenkaan vihjata, että jäsenvaltio olisi myöntänyt viisumin sanan tavanomaisessa merkityksessä: siis että jäsenvaltio ryhtyi toimenpiteisiin lähettämällä tai luovuttamalla muodollisesti viisumin hakijalle. ( 145 ) On kiistatonta, ettei yksikään näistä tavanomaisista edellytyksistä täyttynyt käsiteltävissä asioissa. Ei ollut leimaa, joka osoittaa, että viisumihakemus otetaan tutkittavaksi, ei voimassaoloaikaa eikä viisumitarraa. ( 146 ) Yksikään asetuksessa N:o 1683/95 säädetyistä vaatimuksista ei siten olisi voinut täyttyä.

150.

Muodollisuudet ovat erityisen tärkeitä viisumitietojärjestelmän asianmukaisen toiminnan kannalta, sillä viisumitietojärjestelmän ansiosta rajaviranomaiset voivat tarkastaa, että viisumin esittävä henkilö on viisumin oikea haltija, ja tunnistaa Schengen-alueelta löydettävät henkilöt, joilla on väärennetyt henkilöasiakirjat. ( 147 )

151.

Katson näin ollen, että ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten asiassa A.S. ja asiassa Jafari esittämissä ennakkoratkaisupyynnöissä kuvattuja olosuhteita ei voida tulkita siten, että ne olisivat johtaneet Dublin III ‑asetuksen 2 artiklan m alakohdassa ja 12 artiklassa tarkoitetun viisumin myöntämiseen.

152.

Dublin III ‑asetuksen 12 artiklaan sisältyvän ilmauksen ”myöntänyt viisumin” toisenlainen tulkinta olisi sen luontaisen merkityksen vastainen. Kantajien väitteessä siitä, että jos epävirallinen edelleenohjaaminen vastaisi viisumia, Dublin III ‑asetuksen 12 artiklan 4 ja 5 kohtaa olisi mahdotonta soveltaa, on perää. Tällaisen menettelyn pitäminen viisumin myöntämisenä olisi ristiriidassa kyseisen asetuksen kanssa. Tällainen tulkinta myös romuttaisi viisumisäännöstöön ja siihen liittyviin säädöksiin sisältyvät yksityiskohtaiset ja monimutkaiset viisumisäännökset ja heikentäisi viisumitietojärjestelmän toimintaa. ( 148 )

153.

Siten täysin poikkeuksellisissa olosuhteissa, joissa Euroopan unioniin virtasi vuoden 2015 viimeisten ja vuoden 2016 ensimmäisten kuukausien aikana erittäin suuri määrä kolmansien maiden kansalaisia, joiden sallittiin ylittää unionin ulkoraja kolmansista maista, se seikka, että tietyt jäsenvaltiot sallivat kyseisten kolmansien maiden kansalaisten ylittää unionin ulkorajan ja myöhemmin matkustaa niiden kautta muihin jäsenvaltioihin tarkoituksenaan jättää kansainvälistä suojelua koskeva hakemus tietyssä jäsenvaltiossa, ei vastaa Dublin III ‑asetuksen 2 artiklan m alakohdassa ja 12 artiklassa tarkoitetun viisumin myöntämistä.

154.

Tämän päätelmän perusteella asiassa Jafari esitetyn toisen kysymyksen b, c ja d kohtaan ei ole tarpeen vastata.

155.

Molemmat ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet pyytävät ohjeita Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohtaan sisältyvän ilmauksen ”hakija on ylittänyt jäsenvaltion rajan luvattomasti” merkityksestä. Ne tiedustelevat lähinnä, merkitseekö se merkityksellisenä ajankohtana vallinnut täysin poikkeuksellinen tilanne, jossa jäsenvaltiot nimenomaisesti sallivat kolmansien maiden kansalaisten virran tulla alueelleen, jotta nämä voivat kulkea sen kautta hakeakseen kansainvälistä suojelua valitsemassaan jäsenvaltiossa, luvatonta ylittämistä, jolloin asia kuuluisi kyseisen säännöksen soveltamisalaan.

156.

Ranska, Kreikka, Unkari, Slovenia, Yhdistynyt kuningaskunta, Sveitsi ja komissio katsovat, että Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohtaa sovelletaan tällaisissa olosuhteissa. Itävalta taas katsoo, että merkityksellisenä ajankohtana vallinneet olosuhteet huomioon ottaen kyseistä säännöstä olisi tulkittava yhdessä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 4 kohdan c alakohdan kanssa, jonka mukaan kolmannen maan kansalaiselle, joka ei täytä yhtä tai useampaa 1 kohdassa Euroopan unionin alueelle tulolle säädetyistä edellytyksistä, voidaan tästä huolimatta sallia maahantulo humanitaarisesta syystä. Italian mukaan kyseessä ei ollut Dublin III ‑asetuksessa tarkoitettu luvaton ylitys, sillä III luvun perustetta olisi tulkittava viittaamalla Geneven yleissopimuksen 31 artiklaan.

157.

Molempien asioiden kantajat painottavat ylittäneensä unionin ulkorajan asianomaisten kansallisten viranomaisten nimenomaisella luvalla ja avustuksella. He eivät siten ole ylittäneet rajaa luvattomasti Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

158.

Näiden kahden ennakkoratkaisupyynnön taustasta herää monitahoinen ja kiistanalainen kysymys. ( 149 ) Kun kolmansien maiden kansalaiset ylittävät unionin ulkorajan tavalla, joka ei ole Schengenin rajasäännöstön säännösten mukainen, johtaako tämä automaattisesti seurauksiin Dublin-järjestelmässä, kuten siihen, että ensimmäinen jäsenvaltio, jonka alueelle he saapuvat rajan yli, on edelleen vastuussa heidän kansainvälistä suojelua koskevien hakemustensa käsittelystä? Vaikka sanamuodon perusteella on selvää, että Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohtaa sovelletaan, jos hakija on ylittänyt jäsenvaltion rajan luvattomasti, ei ole lainkaan selvää, että lainsäätäjän tarkoituksena oli, että kyseistä säännöstä sovelletaan käsiteltävien asioiden kaltaisissa ennennäkemättömissä olosuhteissa.

159.

Unkarin, Italian, Slovenian ja Sveitsin hallitukset huomauttavat, että joissakin kyseisen säännöksen kieliversioissa viitataan laittomaan rajanylitykseen ( 150 ) ja toisissa taas luvattomaan rajanylitykseen. ( 151 )

160.

Laiton- ja luvaton-adjektiivia ei pidetä synonyymeina kansainvälisessä pakolaisoikeudessa etenkään kolmansien maiden kansalaisten rajanylityksen yhteydessä. Luvaton on laajempi ilmaus kuin laiton. Luvaton-ilmauksen ansioksi on luettava myös se, ettei se ole yhtä asenteellinen, koska sitä käytettäessä kuvattavaan henkilöön ei liitetä (implisiittisen) rikollisuuden sivumerkitystä tai sävyä. ( 152 )

161.

Olen kuitenkin samaa mieltä osapuolten kanssa siitä, etteivät kielelliset erot merkitse moniselitteisyyttä siinä mielessä, että ne johtavat väistämättä ilmauksen ”hakija on ylittänyt jäsenvaltion rajan luvattomasti” eriäviin tulkintoihin. ( 153 ) Havaitut erot johtuvat alkuperäisen tekstin erilaisista käännöksistä. Tämän näkemyksen vahvistaa se, ettei Dublin-asetuksen täytäntöönpanoasetuksen liitteen II englanninkielinen versio ole johdonmukainen Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdan englanninkielisen version kanssa. Ensiksi mainitun luettelon A 7 kohdan otsikko on ”Laiton maahantulo ulkorajan kautta (13 artiklan 1 kohta)”. Siinä esitetään todisteet, jotka ovat merkityksellisiä tällaisessa arvioinnissa (ks. edellä 44 kohta). Siihen sisältyy nimenomainen viittaus Dublin III ‑asetuksen 13 artiklaan 1 kohtaan, mutta siinä käytetään (13 artiklan 1 kohdassa käytettävän) luvattoman sijaan laiton-sanaa. Ei ole uskottavaa, että lainsäätäjä olisi tarkoittanut näiden kahden mainittuihin säännöksiin sisältyvän adjektiivin eroavan toisistaan sisällöllisesti.

162.

Huomautan lisäksi, että Dublin III ‑asetuksen johdanto-osan 12 perustelukappaleen mukaan menettelydirektiiviä sovelletaan Dublin III ‑asetuksessa säädettyjen menettelytakeita koskevien säännösten lisäksi ja niitä rajoittamatta. Menettelydirektiivin 31 artiklan 8 kohdan h alakohdassa säädetään, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettelyä voidaan nopeuttaa ja/tai se voidaan suorittaa rajalla tai kauttakulkualueella, jos hakija esimerkiksi on tullut jäsenvaltion alueelle ”laittomasti”. Kyseisen säännöksen englanninkielisessä versiossa käytettävä ilmaus ”unlawfully” on kolmas lainsäätäjän käyttämä adjektiivi siitä tavasta, jolla kyseinen sen soveltamisalaan kuuluva kolmannen maan kansalainen on ylittänyt jäsenvaltion rajan. Sitä on oletettavasti tulkittava tavalla, joka on yhdenmukainen Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohtaan sisältyvän ilmauksen ”ylittänyt – – luvattomasti” kanssa, ja viimeksi mainittu on riittävän laaja käsittääkseen myös sen. ( 154 )

163.

Dublin III ‑asetuksessa ei määritellä luvattoman rajan ylittämisen käsitettä.

164.

Sen 22 artiklan 3 kohtaan ja Dublin-asetuksen täytäntöönpanoasetukseen sisältyvät viittaukset todisteisiin osoittavat selvästi, että se, onko yksittäistapauksessa kyseessä luvaton maahantulo, on ensisijaisesti tosiseikkoja koskeva kysymys, joka kansallisten viranomaisten on ratkaistava.

165.

Se, onko rajanylitys luvaton, määritetään siten Dublin-asetuksen täytäntöönpanoasetuksen liitteen II avulla, johon sisältyy kaksi luetteloa perusteista, joita on käytettävä määritettäessä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio. ( 155 ) Luettelossa A esitetään merkitykselliset muodolliset todisteet. Aihetodisteet sisältyvät luetteloon B. ( 156 ) Luettelossa A mainittuihin todisteisiin kuuluvat ”passissa oleva maahantuloleima, jäsenvaltion naapurimaan lähtöleima, kun otetaan huomioon hakijan matkareitti ja rajanylityspäivä, matkalippu, jonka avulla voidaan muodollisesti todeta maahantulo ulkorajan kautta, ja passissa oleva maahantuloleima tai muu vastaava merkintä”.

166.

Eurodac‑järjestelmän tarkoituksena on auttaa määrittämään jäsenvaltio, joka on Dublin III ‑asetuksen mukaisesti vastuussa kolmannen maan kansalaisen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä. ( 157 ) Jäsenvaltioiden on otettava viipymättä kaikkien vähintään 14-vuotiaiden turvapaikanhakijoiden sormenjäljet ja siirrettävä ne viipymättä (72 tunnin kuluessa hakemuksen jättämisestä) keskusyksikölle. ( 158 ) Jäsenvaltioilla on vastaava velvollisuus ottaa sormenjäljet kolmansien maiden kansalaisilta, jotka pidätetään luvattoman rajan ylittämisen yhteydessä. ( 159 )

167.

Dublin-asetuksen täytäntöönpanoasetuksessa täsmennetään, että Eurodac‑järjestelmän antama osuma synnyttää olettaman siitä, että maahantulo on ollut luvaton. ( 160 )

168.

Schengen-alueen osalta Schengenin rajasäännöstö on myös hyödyllinen väline määritettäessä, tuliko kolmannen maan kansalainen unionin alueelle luvallisesti. Maahantuloedellytyksistä säädetään sen 5 artiklan 1 kohdassa, kun taas 7 artiklaan sisältyvät rajatarkastuksiin liittyvät säännöt. On todennäköistä, että jos tällaiset tarkastukset osoittavat, etteivät Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdan edellytykset täyttyneet, tutkitaan Dublin-asetuksen täytäntöönpanoasetuksen liitteessä II olevan luettelon A 7 kohdassa luetellut todisteet tai luettelon B 7 kohdassa luetellut aihetodisteet.

169.

Siten tapauksissa, joissa muodollisia oikeudellisia vaatimuksia kolmansien maiden kansalaisten unionin ulkorajan ylittämiselle ei ole noudatettu, rajanylitys on yleensä todennäköisesti ollut luvaton.

170.

On kiistatonta, etteivät pääasioiden kantajat noudattaneet Schengenin rajasäännöstössä säädettyjä muodollisuuksia.

171.

Dublin III ‑asetusta ei kuitenkaan tarkoitettu välineeksi kansainvälisestä suojelusta vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseen joukoittaisen maahantulon yhteydessä. ( 161 ) Olosuhteet merkityksellisenä ajankohtana muodostavat aukon, jota ei säännellä nimenomaisesti perussopimuksissa tai johdetussa oikeudessa.

172.

Voidaanko olemassa olevia säännöksiä tulkita tavalla, joka käsittää nämä olosuhteet?

173.

Geneven yleissopimukseen ei sisälly mallia järjestelmälle kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelystä vastuussa olevan valtion määrittämiseksi. ( 162 ) Kyseinen sopimus (toisin kuin unionin säännöstö) perustuu kansainvälisen oikeuden erilliseen järjestelmään. Olen kuitenkin samaa mieltä Italian hallituksen kanssa siitä, että SEUT 78 artiklan 1 kohta huomioon ottaen on oikein käyttää Geneven yleissopimuksen 31 ja 33 artiklaa lähtökohtana Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdan tulkinnassa. Valtiot, jotka sallivat hakijoiden kulkea alueensa läpi, toimivat siten Geneven yleissopimukseen perustuvien velvoitteidensa mukaisesti.

174.

Perusoikeuskirjan 18 artiklaan kirjattu oikeus turvapaikkaan ja 4 artiklan mukainen kidutuksen sekä epäinhimillisen tai halventavan rangaistuksen ja kohtelun kielto olisi myös otettava huomioon. ( 163 ) Jälkimmäinen on erityisen merkityksellinen, kun on kyse turvapaikkaa hakevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamisesta olosuhteisiin, jotka olisivat 4 artiklan vastaisia tai jotka pakottaisivat heidät elämään kansallisilla rajoilla epävarmuudessa ja halventavissa olosuhteissa. ( 164 )

175.

Todella vaikea kysymys on se, miten tasapaino saavutetaan.

176.

Yhtäältä vaikuttaa selvältä, että A.S:n ja Jafarin perheiden kaltaisessa tilanteessa olevat kolmansien maiden kansalaiset eivät todennäköisesti ole täyttäneet 5 artiklan 1 kohdan edellytyksiä. Heidän ei siten voida katsoa ylittäneen unionin ulkorajaa luvallisesti. Toisaalta on yhtä selvää, että merkityksellisenä ajankohtana unionin kauttakulkumaiden viranomaiset eivät vain sietäneet joukoittaisia rajanylityksiä siten hyväksyen ne hiljaisesti vaan myös aktiivisesti helpottivat sekä maahantuloa että alueidensa kautta kulkemista. Onko tällainen ylitys luvaton sanan tavallisessa merkityksessä? Ei varmastikaan ole. Miten tämä käsite olisi sitten määriteltävä, ja kuvaako se tapahtumia todella mielekkäästi?

177.

Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohta on laajimmin käytetty III luvun peruste kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi. ( 165 ) Kyseisen säännöksen tarkoituksena on kannustaa jäsenvaltioita valppauteen turvatessaan unionin ulkorajan loukkaamattomuutta. Sen tarkoituksena on myös ehkäistä hakijoiden edelleen liikkumista ja forum shoppingia. ( 166 )

178.

Ottakaamme hetkeksi hieman etäisyyttä ja tarkastelkaamme ensin Dublin III ‑asetuksen mukaista ”normaalitilannetta”, ennen kuin jatkamme käsiteltävien asioiden tarkastelua.

179.

Normaaliolosuhteissa Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohtaa sovelletaan henkilöön, joka on jollakin verukkeella tai salaa tullut jäsenvaltion alueelle ilman, että toimivaltaiset viranomaiset ovat hyväksyneet maahantuloa (menettelyllisesti ja aineellisesti). Tällaisen henkilön maahantulo ja sitä seuraava oleskelu ovat selkeästi luvattomia. Maahantulossa olisi pitänyt noudattaa tiettyjä sääntöjä, mutta näin ei tapahtunut. Kyseinen jäsenvaltio ei sallinut maahantuloa – muttei myöskään pystynyt estämään sitä. Ehkä jos jäsenvaltio olisi puolustanut unionin ulkorajaa valppaammin, kyseinen henkilö ei olisi onnistunut livahtamaan unionin alueelle.

180.

Tällaisissa olosuhteissa logiikka siinä, että kyseinen jäsenvaltio on Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdan perusteella vastuussa henkilön myöhemmän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä, on täysin ymmärrettävä.

181.

Palatkaamme nyt humanitaariseen kriisiin alueella syyskuun 2015 ja maaliskuun 2016 välisenä aikana.

182.

Alueelle virtaa epätoivoisia ihmisiä – Syyrian sotaa pakenevat ihmiset Irakista tai Afganistanista vaeltaneiden ihmisten lisäksi. Heitä saapuu Kroatian rajanylityspaikalle sadoittain ja tuhansittain. ( 167 ) Heillä on vain vähän tai ei lainkaan omaisuutta mukanaan. Jos heidän rajanylityksensä estetään, he pystyttävät jotenkin tilapäisiä leirejä kansainvälisen avun turvin – sitten kun sitä on saatavilla –, jota antavat esimerkiksi UNHCR, Punainen Risti ja Lääkärit ilman rajoja tarjoamalla ruokaa, suojaa ja huolenpitoa. Unionin kynnyksellä on puhjennut humanitaarinen kriisi. Balkanin alueen naapurimaissa on olemassa ilmeinen riski epävakauden lisääntymisestä, mikä muodostaa todellisen vaaran alueen rauhalle ja turvallisuudelle. Lisäksi talvi tekee tuloaan.

183.

Sen, mitkä unionin jäsenvaltiot ovat etulinjassa, sanelee maantiede, kyse ei siis ole valinnasta. Näillä jäsenvaltioilla on – kaikkien jäsenvaltioiden tavoin – Geneven yleissopimukseen perustuvia kansainvälisiä velvoitteita. Humanitaarisista syistä niiden pitäisi selvästi sallia näiden kärsivien ihmisten pääsy alueelleen. Mutta jos ne tekevät näin, ne eivät pysty takaamaan asianmukaisia vastaanotto-olosuhteita kaikille. ( 168 ) Ne eivät myöskään pysty tutkimaan jokaisen kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta nopeasti, jos pelkkä käsiteltävien hakemusten määrä ylikuormittaa niiden hallinnon. ( 169 )

184.

Dublinin yleissopimuksen tekemisestä lähtien on vallinnut jännite kahden eri tavoitteen välillä. ( 170 ) Yhtäältä Dublin-järjestelmällä pyritään luomaan järjestelmä, johon sisältyvän valtioiden välisen mekanismin ansiosta jäsenvaltiot voivat määrittää nopeasti kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan maan. Tätä päämäärää tavoitellessaan jäsenvaltiot pyrkivät estämään kahta ilmiötä, forum shoppingia ja edelleen liikkumista. Komissio on äskettäin todennut seuraavaa: ”On erittäin tärkeää, että kaikki jäsenvaltiot sitoutuvat estämään niiden ihmisten läpikulun, jotka ilmaisevat halukkuutensa hakea turvapaikkaa muualta. Unioniin saapuvien henkilöiden on tiedettävä, että jos he tarvitsevat suojelua, he saavat sitä, mutta eivät itse voi päättää, missä.” ( 171 ) Toisaalta tämä lähestymistapa on ristiriidassa monien kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden ja YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun näkemyksen kanssa: niiden mukaan vastuu olisi osoitettava sinne, missä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus tehdään. Jälkimmäisessä ei ole edistytty, koska siihen tarvittavaa poliittista tahtoa ei ole toistaiseksi ollut. ( 172 )

185.

Ei ole viitteitä siitä, että A.S:n tai Jafarin perheiden aikomuksena on jättää useita hakemuksia eri jäsenvaltioissa. ( 173 ) Myöskään edelleen liikkumiseen liittyvät huolenaiheet eivät ole perusteltuja näissä kahdessa asiassa. A.S:n ja Jafarin perheiden maahantulo unionin alueelle dokumentoitiin. Heidän matkansa eivät olleet laittomia lainsäädännössä tarkoitetulla tavalla. ( 174 )

186.

On selvää, etteivät käsiteltävissä asioissa tapahtuneet rajanylitykset olleet luvallisia. En kuitenkaan katso, että näitä rajanylityksiä on asianmukaista pitää luvattomina Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla siten, että jäsenvaltio, jonka raja ylitettiin luvattomasti, on vastuussa myöhemmin jätettävän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä.

187.

Tältä osin etenkin Ranskan ja komission esittämät väitteet ovat ongelmallisia toisestakin syystä. A.S. ja Jafarin perheet tulivat ensimmäisen kerran unionin alueelle kolmannesta maasta käsin, kun he ylittivät rajan Kreikkaan, joka on siten ensimmäinen maahantulojäsenvaltio. Jos Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohtaa tulkitaan tiukasti, Kreikka olisi siten vastuussa heidän kansainvälistä suojelua koskevien hakemustensa käsittelystä. Vuodesta 2011 lähtien on kuitenkin katsottu, ettei kansainvälistä suojelua hakevia henkilöitä voida palauttaa Kreikkaan. ( 175 )

188.

Osana samaa maitse tapahtunutta matkaansa A.S. ja Jafarin perheet poistuivat tämän jälkeen vähäksi aikaa unionin alueelta, ennen kuin tulivat sinne takaisin ylittäessään Kroatian rajan. Kroatia on siten toinen jäsenvaltio, jonka rajan he ylittivät kolmannesta maasta käsin. Vaikka tämän toteaminen saattaakin vaikuttaa itsestäänselvyydeltä, kaikilla unionin jäsenvaltioilla ei ole maarajoja muiden jäsenvaltioiden kanssa. ( 176 ) Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdan sanamuoto ei tue sellaista tulkintaa, että kyseisen säännöksen mukainen vastuu siirtyisi toiselle maahantulojäsenvaltiolle.

189.

Totuus on yksinkertaisesti se, että Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohta oli tarkoitettu sellaisten tavanomaisten yksittäisten rajanylitystilanteiden, joissa kolmannen maan kansalainen tulee unionin jäsenvaltioon laittomasti kolmannesta maasta, ja heidän jättämiensä hakemusten käsittelemiseen. Sitä tai Dublin III ‑asetusta kokonaisuudessaan ei ollut suunniteltu käsittämään tilanne, jossa kansainvälistä suojelua mahdollisesti hakevien henkilöiden sallitaan ylittää raja joukoittain. Säännöstöä ei ole suunniteltu varmistamaan kansainvälistä suojelua hakevia koskevan vastuun kestävää jakamista unionissa tilanteessa, jossa on kyse käsiteltävien ennakkoratkaisupyyntöjen taustalla olevasta joukoittaisesta maahantulosta. ( 177 )

190.

Katson näin ollen, ettei Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohtaan sisältyvä ilmaus ”hakija on ylittänyt jäsenvaltion rajan luvattomasti” koske tilannetta, jossa sen seurauksena, että maahan tulee joukoittain kansainvälistä suojelua unionissa hakevia kolmansien maiden kansalaisia, jäsenvaltiot sallivat kyseisten kolmansien maiden kansalaisten ylittää unionin ulkorajan ja sen jälkeen matkustaa muihin jäsenvaltioihin jättääkseen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tietyssä jäsenvaltiossa.

191.

Ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet pyrkivät selvittämään, merkitseekö edelleenohjaamista koskeva lähestymistapa sitä, että kyseisten kolmansien maiden kansalaisten ”sallittiin” ylittää unionin ulkoraja Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 4 kohdan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla.

192.

Kun otetaan huomioon Dublin III ‑asetuksen tulkintaan omaksumani lähestymistapa (joka esitetään edellä 141 kohdassa), Schengenin rajasäännöstöä ei tarkasti ottaen ole tarpeen tutkia. Teen kuitenkin niin täydellisyyden vuoksi.

193.

A.S. ja Jafarin perheet ylittivät unionin ulkorajan ensimmäisen kerran Kreikassa. Tämän jälkeen he ylittivät ulkorajan kolmanteen maahan eli entiseen Jugoslavian tasavaltaan Makedoniaan. Sitten he ylittivät unionin ulkorajan Serbiasta Kroatiaan. Ensi näkemältä vaikuttaa siltä, että he kuuluvat Schengenin rajasäännöstön soveltamisalaan. ( 178 )

194.

Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan kolmansien maiden kansalaisten ”lyhytaikaista oleskelua” koskevat maahantuloedellytykset. ( 179 ) Kolmannen maan kansalaisen (käsiteltävässä asiassa Afganistanin tai Syyrian kansalaisen) on täytettävä seuraavat edellytykset: i) hänellä on hallussaan voimassa oleva matkustusasiakirja; ( 180 ) ii) hänellä on voimassa oleva viisumi ( 181 ) ja iii) hän näyttää toteen suunnitellun oleskelun tarkoituksen ja edellytykset. ( 182 ) Lisäksi edellytetään, ettei kyseistä kolmannen maan kansalaista ole määrätty maahantulokieltoon SIS:ssä eikä hänen katsota voivan vaarantaa kyseisen jäsenvaltion yleistä järjestystä, sisäistä turvallisuutta, kansanterveyttä eikä kansainvälisiä suhteita. ( 183 ) Rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdassa luetellut edellytykset ovat kumulatiivisia.

195.

Schengenin rajasäännöstössä säädetään, että rajatarkastukset tehdään sen 6 ja 7 artiklan mukaisesti. Sen mukaan ulkorajoilla suoritettavia rajatarkastuksia voidaan lieventää poikkeuksellisten ja odottamattomien olosuhteiden vuoksi. ( 184 ) Schengenin rajasäännöstön 10 artiklan mukaan kolmansien maiden kansalaisten matkustusasiakirjat leimataan kuitenkin järjestelmällisesti maahantulon ja maastalähdön yhteydessä. Sen 12 artiklan 1 kohdan mukaan rajavalvonnan pääasiallisena tavoitteena on estää luvattomat rajanylitykset, torjua rajatylittävää rikollisuutta ja toteuttaa rajan laittomasti ylittäneisiin henkilöihin kohdistuvia toimenpiteitä. ( 185 ) Pääsy jäsenvaltioiden alueelle on evättävä kolmannen maan kansalaiselta, joka ei täytä kaikkia 5 artiklan 1 kohdassa säädettyjä maahantuloedellytyksiä, paitsi jos sovelletaan jotakin 5 artiklan 4 kohdan poikkeuksista.

196.

Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 4 kohdan c alakohdan ensimmäisen virkkeen mukaan jäsenvaltiot voivat sallia maahantulon muun muassa humanitaarisesta syystä tai kansainvälisten velvoitteiden perusteella.

197.

Ranska ja komissio katsovat, ettei Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 4 kohdan c alakohtaa sovelleta käsiteltävissä asioissa. Ne väittävät, että jäsenvaltioiden on arvioitava kutakin tapausta erikseen sen määrittämiseksi, sovelletaanko kyseistä säännöstä. Tällaista arviointia ei tehty asiassa A.S. eikä asiassa Jafari. Siksi ne katsovat, että 5 artiklan 4 kohdan c alakohtaan ei voida vedota.

198.

Olen tästä eri mieltä.

199.

Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 4 kohdan c alakohtaan sisältyvän poikkeuksen sanamuoto on ensinnäkin samankaltainen kuin Schengenin yleissopimuksen 5 artiklan 2 kohdassa. Kyseisen määräyksen toiseen alakohtaan sisältyy seuraava lisäys: ”Nämä säännöt eivät estä turvapaikkaoikeuteen liittyvien erityismääräysten – – soveltamista.”

200.

Lainsäädäntöhistoriasta ilmenee, että Schengenin rajasäännöstöä koskevassa komission ehdotuksessa selitettiin ehdotetun asetuksen perustuvan lähinnä Schengenin yleissopimuksen 1 osastossa oleviin 3–8 artiklaan. ( 186 ) Schengenin yleissopimuksen 5 artiklan 2 kohdan teksti sisältyi komission ehdotuksen 5 artiklan 6 kohtaan ja 11 artiklan 1 kohtaan. Euroopan parlamentti otti käyttöön nykyisin 5 artiklan 4 kohdan c alakohdan muodostavan poikkeuksen sääntöjen selventämiseksi. ( 187 )

201.

Se, ettei poikkeuksessa viitata nimenomaisesti ”turvapaikkaoikeutta koskeviin erityismääräyksiin”, ei mielestäni tarkoita, ettei poikkeusta voitaisi soveltaa syyskuun 2015 ja maaliskuun 2016 välillä vallinneiden kaltaisissa olosuhteissa. Voi olla, että lainsäätäjä piti 5 artiklan 4 kohdan c alakohdan, luettuna yhdessä 3 a artiklan kanssa ja johdanto-osan seitsemännen perustelukappaleen valossa, sanamuotoa riittävän selvänä ilman lisäyksiä.

202.

Toiseksi humanitaarisen syyn käsitettä ei määritellä Schengenin rajasäännöstössä. Julkisasiamies Mengozzi on äskettäin katsonut, että se on unionin oikeuden itsenäinen käsite. ( 188 ) Olen hänen kanssaan samaa mieltä. Kyseessä on laaja ilmaus, joka käsittää niiden henkilöiden tilanteen, jotka pakenevat vainoa ja joihin sovelletaan palauttamiskiellon periaatetta. Tämän 5 artiklan 4 kohdan c alakohtaan sisältyvän ilmauksen tulkinnassa olisi lisäksi otettava huomioon 3 a artiklaan sisältyvä velvoite – jonka mukaan jäsenvaltioiden on toimittava noudattaen täysimääräisesti unionin asiaa koskevaa oikeutta, mukaan lukien perusoikeuskirja ja Geneven yleissopimus ja perusoikeudet.

203.

Vaikuttaa siten siltä, että A.S:n ja Jafarin perheiden tilanteet kuuluvat Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 4 kohdan c alakohdan ensimmäisen virkkeen soveltamisalaan.

204.

Ei ole viitteitä siitä, että kummassakaan tapauksessa olisi tehty tapauskohtaista arviointia. Vaikuttaa hyvin todennäköiseltä, ettei näin tapahtunut. Sovelletaanko kyseistä säännöstä tästä huolimatta?

205.

Mielestäni kyllä.

206.

On totta, että Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 4 kohdan c alakohdan toisessa virkkeessä edellytetään tapauskohtaista arviointia sen toteamiseksi, koskeeko kyseistä henkilöä maahantulokielto SIS:ssä. Siinä ei kuitenkaan sanota, että kyseisen säännöksen ensimmäistä virkettä voidaan soveltaa vain, jos toiseen virkkeeseen sisältyvä edellytys on jo täyttynyt. Nämä 5 artiklan 4 kohdan c alakohdan kaksi osaa liittyvät kiistatta toisiinsa, mutta ensimmäistä voidaan tulkita itsenäisesti toiseen nähden.

207.

Katson näin ollen, että vaikka Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdan perustetta on luettava yhdessä Schengenin rajasäännöstön kanssa, merkityksellisenä ajankohtana vallinneissa olosuhteissa unionin ulkorajalla sijaitsevalla jäsenvaltiolla olisi ollut oikeus vedota Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 4 kohdan c alakohtaan sisältyvään poikkeukseen salliakseen kolmansien maiden kansalaisten ylittää unionin ulkorajan tekemättä tapauskohtaista arviointia. Vaikka tällaisen jäsenvaltion olisi mahdollisuuksien mukaan pyrittävä myös noudattamaan 5 artiklan 4 kohdan c alakohdan toista virkettä, sen ensimmäisen virkkeen soveltaminen ei ole riippuvainen ensimmäisen virkkeen noudattamisesta.

208.

Jos jäsenvaltio sallii kolmannen maan kansalaisen tulla alueelleen 5 artiklan 4 kohdan c alakohdan perusteella, kyseinen henkilö ei lähtökohtaisesti täytä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdassa säädettyjä maahantuloedellytyksiä. Siltä osin kuin nämä maahantuloedellytykset eivät täyty, kolmannen maan kansalaisen unionin ulkorajan ylityksen täytyy muodollisessa mielessä olla luvaton. Kyseisen henkilön maahantulo kuitenkin tosiasiallisesti sallitaan, minkä oikeusperustana on 5 artiklan 4 kohdan c alakohdan poikkeus.

209.

Tätä sallimista ei voida sivuuttaa Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdan yhteydessä.

210.

Katson vaihtoehtoisesti, että jos jäsenvaltio sallii kolmannen maan kansalaisen tulla alueelleen Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 4 kohdan c alakohdan perusteella, kyseinen kolmannen maan kansalainen ei lähtökohtaisesti täytä asetuksen 5 artiklan 1 kohdassa säädettyjä maahantuloedellytyksiä. Siltä osin kuin nämä maahantuloedellytykset eivät täyty, kolmannen maan kansalaisen unionin ulkorajan ylityksen täytyy muodollisessa mielessä olla luvaton. Hänen maahantulonsa on kuitenkin tosiasiallisesti sallittu, minkä oikeusperustana on Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 4 kohdan c alakohdan poikkeus.

211.

Edellä 152 ja 190 kohdassa esittämistäni päätelmistä seuraa, että Dublin III ‑asetuksen 12 artiklaan (viisumit) ja 13 artiklaan (luvaton maahantulo) sisältyviä III luvun perusteita ei nähdäkseni sovelleta Länsi-Balkanilla syyskuusta 2015 maaliskuuhun 2016 vallinneissa olosuhteissa.

212.

Kantajat asiassa Jafari väittävät, että Dublin III ‑asetuksen 14 artikla (viisumivapaa maahantulo) on merkityksellinen peruste.

213.

En pidä tätä näkemystä vakuuttavana.

214.

Asetuksen N:o 539/2001 säännöksissä ensinnäkin vahvistetaan luettelo kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi unionin ulkorajoja ylittäessään. Jos näitä säännöksiä sovelletaan (kuten käsiteltävissä asioissa), kyseisellä kolmannen maan kansalaisella on oltava vaadittava viisumi. ( 189 ) Asetukseen sisältyy tähän yleiseen vaatimukseen tiettyjä poikkeuksia, kuten ne, joita sovelletaan sellaisiin asetuksen liitteessä II lueteltujen maiden kansalaisiin, joiden tarkoituksena on ”lyhyt oleskelu” Euroopan unionissa. ( 190 ) Yleissäännöstä on myös mahdollista poiketa, jos kyseisen asetuksen 4 artiklan edellytykset täyttyvät. ( 191 ) Lukuun ottamatta näitä nimenomaisia poikkeuksia yleissäännöstä ei kuitenkaan ole muita tilanteita, joissa kolmannen maan kansalainen voidaan vapauttaa viisumivaatimuksesta.

215.

Koska Dublin III ‑asetuksen 14 artiklaan ei sisälly tätä koskevaa nimenomaista sanamuotoa, vaikuttaa toiseksi siltä, ettei ilmausta ”[kolmannen maan kansalaista] koskeva viisumipakko on poistettu” voida tulkita siten, että jäsenvaltio voi yksipuolisesti jättää muiden perusteiden nojalla soveltamatta asetuksen N:o 539/2001 1 artiklassa (luettuna yhdessä sen liitteen I kanssa tiettyjen kolmansien maiden osalta) säädettyä yleisvaatimusta viisumista. Asetustahan sovelletaan SEUT 288 artiklan mukaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. Tulkitsen tätä ilmausta pikemminkin niin, että sillä tarkoitetaan ensisijaisesti viisumivaatimuksia, joita asetus N:o 539/2001 ei koske, kuten pitkäaikaista oleskelua koskevia viisumeja.

216.

Afganistanin kansalaisina Jafarin perheiltä edellytettiin kolmanneksi viisumia päästäkseen unionin alueelle. ( 192 ) Tämä vaatimus on pakollinen sekä kolmannen maan kansalaiselle että kyseiselle jäsenvaltiolle asetuksen N:o 539/2001 liitteessä I lueteltujen maiden osalta. Vaikuttaa olevan kiistatonta, etteivät Jafarin perheet kuulu kyseisen asetuksen 1 artiklan 2 kohdan tai 4 artiklan poikkeusten soveltamisalaan. ( 193 )

217.

Dublin III ‑asetuksen 14 artiklan vaihtoehtoinen tulkinta voisi olla se, että jäsenvaltio voi poistaa viisumipakon tietyssä yksittäistapauksessa ymmärtäen, että näin tehdessään se ottaa vastuun kyseisen henkilön kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä. Tällainen viisumipakon poistaminen edellyttäisi nähdäkseni kuitenkin tapauskohtaista arviointia. Sellaisen tekemisestä ei ole näyttöä käsiteltävissä asioissa. Olosuhteet viittaavat itse asiassa päinvastaiseen, nimittäin siihen, että käytäntönä oli sallia Afganistanista, Irakista ja Syyriasta tulevien kolmansien maiden kansalaisten ylittää jäsenvaltioiden sisärajoja tekemättä minkäänlaista tapauskohtaista arviointia. ( 194 )

218.

Hylkään näin ollen väitteen, jonka mukaan käsiteltävän asian Jafari olosuhteissa se, että kolmansien maiden kansalaisten sallittiin tulla jäsenvaltioiden alueelle, merkitsee Dublin III ‑asetuksen 14 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua viisumivapaata maahantuloa. En myöskään katso, että 14 artiklan 2 kohtaa sovelletaan Itävallan tilanteeseen (jäsenvaltio, jossa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus jätettiin). Samaa päättelyä sovelletaan nähdäkseni loogisesti 14 artiklan 1 ja 2 kohdan osalta.

219.

Dublin III ‑asetuksen 8–11 artiklaan ja 15 artiklaan sisältyvät perhesuhteita koskevat perusteet eivät ole merkityksellisiä A.S:n eivätkä Jafarin perheiden tilanteiden kannalta.

220.

Olen edellä päätellyt, ettei mitään III luvun perusteista sovelleta näissä kahdessa asiassa Länsi-Balkanilla syyskuusta 2015 maaliskuuhun 2016 vallinneissa olosuhteissa. Näitä perusteita ei voida tulkita ja soveltaa siten, että saavutetaan Dublin III ‑asetuksen johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa kuvattua tavoitetta, jonka mukaan käyttöön otettavan ”menettelyn perusteiden olisi sekä jäsenvaltioiden että asianomaisten henkilöiden kannalta oltava puolueettomat ja oikeudenmukaiset. Menettelyn mukaisesti olisi erityisesti voitava määrittää nopeasti hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, jotta voidaan taata hakijoille tehokas pääsy kansainvälisen suojelun myöntämistä koskeviin menettelyihin ja jotta ei vaaranneta kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyn nopeutta koskevan tavoitteen saavuttamista”.

221.

Dublin III ‑asetuksen III lukuun ei sisälly perustetta nimenomaisesti sellaista tilannetta varten, jossa yhteen tai useaan jäsenvaltioon kohdistuu äkillinen kolmansien maiden kansalaisten joukoittainen maahantulo. Vaikuttaa epätodennäköiseltä, että lainsäätäjä edes piti tällaista tilannetta mahdollisena antaessaan uuden asetuksen, jolla ajantasaistettiin Dublin II ‑asetusta ja säilytettiin sen lähestymistapa määriteltäessä hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio (siten, että arvioidaan erikseen jokainen kansainvälistä suojelua koskeva hakemus).

222.

On totta, että SEUT 78 artiklan 3 kohta muodostaa oikeusperustan unionin yhteiselle toiminnalle tällaisen hätätilanteen käsittelemiseksi. Samoin on niin, että tehtiin tiettyjä aloitteita, kuten hyväksytyt toimenpiteet kolmansien maiden kansalaisten siirtämiseksi Kreikasta ja Italiasta. ( 195 ) Tässä yhteydessä toteutettiin myös epävirallisempia aloitteita, kuten komission kutsusta Brysselissä 25.10.2015 pidetty Länsi-Balkanin muuttoreittiä käsittelevä kokous, jonka päätteeksi annetun julkilausuman mukaan tarkoituksena on parantaa kyseisten valtioiden välistä yhteistyötä ja käynnistää niiden väliset neuvottelut. ( 196 ) Komissiota pyydettiin seuraamaan julkilausuman täytäntöönpanoa.

223.

Ratkaisevaa on, ettei kokouksessa päästy poliittiseen yksimielisyyteen Länsi-Balkanin tilanteen ratkaisusta. ( 197 )

224.

Saksan vapaamielistä näkemystä kuvattiin lehdistössä otsikoissa siten, että ”Saksa keskeyttää Dublinin sopimuksen soveltamisen Syyrian pakolaisiin”, ( 198 ) ja Dublin III ‑asetusta nimitettiin ”rikotuksi”. Saksan alkuperäistä politiikkaa (ks. edellä 12 kohta), jossa maahantulo sallittiin rajoituksitta kansainvälistä suojelua hakeville syyrialaisille, kuvattiin siten, että ”Saksa keskeytti [Dublin-järjestelmän] käytön”. ( 199 ) Saksa ei kuitenkaan ollut ainut jäsenvaltio, joka oli aloitteellinen tuolloin. Jotkut suhtautuivat hieman toisin. ( 200 )

225.

Jäsenvaltiot toimivat siten toisinaan yksipuolisesti, toisinaan kahdenvälisesti ja toisinaan ryhmässä kolmansien maiden kanssa tai ilman niitä. Tällaisten järjestelyjen täsmällinen oikeudellinen asema suhteessa unionin oikeudelliseen kehykseen ei ole täysin selvä, vaikka EUT‑sopimuksen V osastoon sisältyvissä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskevissa määräyksissä jätetäänkin niille jonkin verran liikkumavaraa.

226.

Dublin III ‑asetukseen ei joka tapauksessa lisätty perustetta, joka olisi räätälöity kattamaan Länsi-Balkanin tilanne merkityksellisenä ajankohtana. Tyhjiön täyttämiseksi ei myöskään ehdotettu tai annettu mitään muuta lainsäädäntötoimea.

227.

Tätä taustaa vasten unionin tuomioistuinta pyydetään nyt tulkitsemaan Dublin III ‑asetusta yhtenäisesti.

228.

Yhtäältä (ja edellä esittämistäni näkemyksistä poiketen) Ranska ja komissio väittävät, ettei Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 4 kohdan c alakohtaa sovelleta ja että Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdan peruste on merkityksellinen ja sitä olisi sovellettava tiukasti. Tästä väitteestä seuraa, että unionin ulkorajan ylittäneiden kolmansien maiden kansalaisten on jätettävä kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset niissä jäsenvaltioissa, joihin he tulivat ensimmäisen kerran luvattomasti.

229.

Jos edelleenohjaamispolitiikka toisaalta tarkoittaa sitä, että kolmansien maiden kansalaisilla on oikeus kulkea yhden tai usean jäsenvaltion kautta hakeakseen kansainvälistä suojelua valitsemassaan jäsenvaltiossa, onko tämä kenties ristiriidassa Dublin III ‑asetuksen edelleen liikkumisen ja forum shoppingin estämistä koskevien tavoitteiden kanssa?

230.

Kyse on jälleen siitä, miten nämä kaksi vastakkaista näkökohtaa saatetaan tasapainoon. ( 201 )

231.

Ranskan ja komission puoltaman tiukan tulkinnan suurena hankaluutena on se, ettei siinä oteta realistisesti huomioon Länsi-Balkanilla merkityksellisenä ajankohtana vallinneita olosuhteita ja että siinä sivuutetaan rajanylityksiin liittyvät tosiseikkoja koskevat tekijät. Maantieteellisen sijaintinsa vuoksi unionin ulkorajalla sijaitsevat jäsenvaltiot – etenkin Kroatia ja Slovenia (jolla ei ole rajaa kolmannen maan kanssa mutta joka on ensimmäinen Schengen-alueen valtio) ( 202 ) – olisivat hukkuneet niiden hakijoiden määrään, jotka niiden oli otettava vastaan, ja vastaavaan kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten määrään, jonka ne olisivat olleet velvollisia käsittelemään. Kroatiaan saapui 16.9.2015–5.3.2016 yhteensä 685068 ihmistä. Päivittäin maahan saapui keskimäärin 5500 kolmansien maiden kansalaista; 17.9.2015 määrä nousi jopa 11 000:een. ( 203 )

232.

Tällainen lopputulos ei voi vastata tavoitteita määrittää hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio sellaisten perusteiden avulla, jotka ovat ”sekä jäsenvaltioiden että asianomaisten henkilöiden kannalta – – puolueettomat ja oikeudenmukaiset”. ( 204 ) Jos jäsenvaltion kansallinen turvapaikkajärjestelmä ylikuormittuu, kyseinen jäsenvaltio ei voi taata hakijoille tehokasta pääsyä kansainvälisen suojelun myöntämistä koskeviin menettelyihin, jolloin menettelydirektiivissä asetettu kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyn nopeutta koskevan tavoitteen saavuttaminen vaarantuisi väistämättä. On todennäköistä, että kyseisen jäsenvaltion on myös vaikeaa ellei mahdotonta noudattaa vastaanottodirektiiviin sisältyviä kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa koskevia vaatimuksia. ( 205 )

233.

Tuomiossa N.S. ym. ( 206 ) unionin tuomioistuin totesi, ettei menettely- tai vastaanottodirektiivin rikkominen ole tekijä, joka on otettava huomioon hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaa jäsenvaltiota määritettäessä, koska jos näin tehtäisiin, Dublin III ‑asetuksen III luvun perusteisiin lisättäisiin vaivihkaa yksi uusi peruste. ( 207 ) Unionin tuomioistuin kuitenkin myös katsoi, että ”tilanteessa, jossa on vakavasti syytä pelätä, että turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion turvapaikkamenettelyssä ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteissa on systeemisiä puutteita, jotka merkitsevät tähän jäsenvaltioon siirrettyjen turvapaikanhakijoiden perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitettua epäinhimillistä tai halventavaa kohtelua, siirto ei ole yhteensopiva [Dublin-asetuksen] kanssa”. ( 208 ) Kyseinen asia koski Kreikan tilannetta ja Dublin III ‑asetuksen edeltäjiä.

234.

Mielestäni on olemassa todellinen uhka siitä, että jos unionin ulkorajalla sijaitsevien jäsenvaltion, kuten Kroatian, katsotaan olevan vastuussa poikkeuksellisen suurten turvapaikanhakijoiden määrien vastaanotosta ja heidän hakemustensa käsittelystä, näihin jäsenvaltioihin kohdistuu kohtuuton taakka niiden kolmansien maiden kansalaisten palauttamisessa, jotka oli ohjattu edelleen syyskuun 2015 ja maaliskuun 2016 välisenä aikana. Osasta näistä hakijoista, kuten A.S:stä ja Jafarin perheistä, on myöhemmin esitetty siirtopyyntöjä, jotka kyseisen rajajäsenvaltion on käsiteltävä. On erittäin todennäköistä, että sen on käsiteltävä myös myöhempi kansainvälistä suojelua koskeva hakemus. On selvää, että Dublin III ‑järjestelmän nojalla palautettujen turvapaikanhakijoiden määrän kasvu on jo aiheuttanut lisäpainetta Kroatian turvapaikkajärjestelmään. ( 209 ) On täysin mahdollista, että Kroatia ei yksinkertaisesti selviydy tilanteesta – kuten jo Kreikassa on nähtävissä –, jos sen on lisäksi otettava vastaan suuria määriä hakijoita, jotka kulkivat aiemmin kyseisen jäsenvaltion kautta.

235.

Sloveniaan saapui lähes sama määrä ihmisiä, jotka pyrkivät sen alueelle, ja sen hallinnolliset valmiudet ottaa vastaan hakijoita eivät myöskään olleet riittävät tällaisten määrien vastaanottamiseen. ( 210 ) Slovenian hallitus kuvasi tilannetta yhdeksi suurimmista humanitaarisista haasteista, joita maa on kohdannut toisen maailmansodan jälkeen. ( 211 ) Tämä puolestaan saattaisi asettaa kyseisen jäsenvaltion myös asemaan, jossa se ei pysty noudattamaan perusoikeuskirjan 4 artiklan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan mukaisia velvoitteitaan. ( 212 )

236.

Merkityksellisenä ajankohtana kansainvälistä suojelua hakevien ei mielestäni olisi voitu kohtuudella odottaa tai edellyttää jättävän kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta ensimmäisessä jäsenvaltiossa, johon he saapuivat, kuten komissio ilmeisesti esitti istunnossa. On totta, että Dublin-järjestelmä on suunniteltu toimimaan tämän olettaman perusteella ja että hakijan sormenjäljet otetaan ja syötetään Eurodac‑järjestelmään tämän perusteella. Tämä ei kuitenkaan vastaa syyskuusta 2015 maaliskuuhun 2016 vallinneen tilanteen realiteetteja, kun toimivaltaisten viranomaisten oli selviydyttävä valtavasta ihmisvirrasta. Huomautan lisäksi, ettei ihmisiltä voida ottaa väkisin sormenjälkiä nykyisten sääntöjen mukaisesti (mahdollisesti, koska sekä Dublin III ‑asetuksessa että Eurodac‑asetuksessa kunnioitetaan perusoikeuksia eikä tällainen käytäntö liene tämän tavoitteen mukainen) – se olisi kuitenkin todennäköisesti ollut ainoa tapa varmistaa, että kaikilta otettiin sormenjäljet heidän kulkiessaan alueen kautta.

237.

Juuri siksi, että tilanne oli niin ennennäkemätön, oikeutetut huolenaiheet, jotka liittyvät edelleen liikkumiseen ja forum shoppingiin, eivät mielestäni päde samalla tavalla kuin normaaleissa olosuhteissa. Käsiteltävät asiat eivät koske henkilöitä, jotka ovat ylittäneet rajan unionin alueelle salaa. Rajanylitykset sallittiin molemmissa tapauksissa. Kyseiset henkilöt kertoivat aikeistaan viranomaisille, ja ne dokumentoitiin. ( 213 ) Kyse ei siis ole laittomasta edelleen liikkumisesta. Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevassa aineistossa ei myöskään ole viitteitä siitä, että hakijoiden tarkoituksena olisi ollut forum shopping. He pelkästään halusivat jättää hakemuksensa tietyissä jäsenvaltioissa, jotka olivat ilmaisseet valmiutensa tutkia hakemuksia. Tilanne ei sovi olemassa oleviin peruskaavoihin. Tästä ei näin ollen välttämättä seuraa, että edelleen liikkumiseen ja forum shoppingiin liittyvät huolenaiheet – jotka legitiimisti pätevät tavanomaiseen hakijaan – ovat merkityksellisiä käsiteltävissä asioissa.

238.

III luvun perusteita ei suunniteltu Länsi-Balkanin tilannetta silmällä pitäen. ( 214 ) Näiden perusteiden tiukan soveltamisen vaatiminen on ristiriidassa Dublin III ‑asetuksen toisen yleisesti tunnustetun tavoitteen eli sen varmistamisen kanssa, etteivät jäsenvaltiot jätä kansainvälistä suojelua hakevia ”kiertoradalle”. ( 215 )

239.

Tarkoittaako tämä, että Dublin III ‑asetus on ”rikottu”?

240.

Mielestäni ei.

241.

Dublin III ‑asetuksen 3 artiklassa otetaan käyttöön tiettyjä yleisiä periaatteita ja takeita, joita jäsenvaltiot voivat käyttää. Sen 1 kohtaan sisältyvää sääntöä, jonka mukaan hakemuksen käsittelee yksi ainoa jäsenvaltio, sovelletaan edelleen. Saman artiklan 2 kohdassa säädetään, että ”jollei hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaa jäsenvaltiota voida määrittää tässä asetuksessa lueteltujen perusteiden mukaisesti, käsittelystä vastaa ensimmäinen jäsenvaltio, jossa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on jätetty”. Jäsenvaltiot voivat myös päättää käyttää 17 artiklan 1 kohtaan sisältyvää harkintavaltalauseketta, jonka mukaan ne voivat päättää käsitellä kolmannen maan kansalaisen siellä jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen siinäkin tapauksessa, etteivät ne III luvun perusteiden mukaan ole vastuussa hakemuksen käsittelystä.

242.

Kun otetaan huomioon Länsi-Balkanin täysin poikkeukselliset olosuhteet syyskuusta 2015 maaliskuuhun 2016, hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio voidaan määrittää jommankumman Dublin III ‑asetuksen säännöksen perusteella. Kummassakaan unionin tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa kyseinen jäsenvaltio ei ole vapaaehtoisesti ottanut vastuuta hakemuksen käsittelystä Dublin III ‑asetuksen 17 artiklan 1 kohdan nojalla. Hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio olisi siten määritettävä Dublin III ‑asetuksen 3 artiklan 2 kohdan perusteella. Tällä näkemyksellä kunnioitetaan unionin lainsäätäjän säätämää perusoikeuksien turvaamista ja se on yhdenmukainen Dublin III ‑asetuksen johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa esitetyn yleistavoitteen kanssa, koska siinä jaetaan selkeästi jäsenvaltioiden kesken vastuu kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä.

243.

Katson näin ollen, että pääasioiden tosiseikkojen perusteella hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaa jäsenvaltiota ei voida määrittää Dublin III ‑asetuksen III luvussa tarkoitetulla tavalla. Tästä seuraa, että kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelystä vastaa Dublin III ‑asetuksen 3 artiklan 2 kohdan mukaisesti ensimmäinen jäsenvaltio, jossa nämä hakemukset on jätetty.

244.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ottaa ennakkoratkaisupyynnössään esille myös oikeuden tehokkaaseen oikeussuojaan ja sen, miten määräajat lasketaan.

245.

Se tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko A.S:llä oikeus riitauttaa Dublin III ‑asetuksen 27 artiklan nojalla Slovenian toimivaltaisten viranomaisten päätös, jossa nämä pyysivät Kroatiaa ottamaan vastuun hänen turvapaikkahakemuksensa käsittelystä kyseisen asetuksen 13 artiklan 1 kohdan perusteella.

246.

Kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen tuomio Ghezelbash, ( 216 ) tähän kysymykseen on yksiselitteisesti vastattava myöntävästi. Unionin tuomioistuin totesi siinä, että ”[Dublin III ‑asetuksen] 27 artiklan 1 kohtaa, kun se luetaan yhdessä asetuksen johdanto-osan 19 perustelukappaleen kanssa, on tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa turvapaikanhakija voi hänen siirrostaan tehtyä päätöstä koskevan muutoksenhaun yhteydessä vedota siihen, että kyseisen asetuksen III luvussa esitettyä vastuuperustetta – – on sovellettu virheellisesti”. ( 217 )

247.

Päättelen, että jos kansainvälisen suojelun hakija riitauttaa siirtopäätöksen sillä perusteella, että 13 artiklan 1 kohdan perustetta sovellettiin virheellisesti, Dublin III ‑asetuksen 27 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että hakija voi hänen siirrostaan tehtyä päätöstä koskevan muutoksenhaun yhteydessä vedota siihen, että kyseisen asetuksen III luvussa esitettyä vastuuperustetta on sovellettu virheellisesti.

248.

Viidennellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, kuluvatko Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdassa ja 29 artiklan 2 kohdassa säädetyt määräajat edelleen, jos kansainvälistä suojelua hakeva henkilö riitauttaa siirtopäätöksen Dublin III ‑asetuksen 27 artiklan 1 kohdan nojalla.

249.

Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdassa säädetään, että tapauksissa, joissa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittäminen perustuu siihen, että hakija on ylittänyt jäsenvaltion rajan luvattomasti kolmannesta maasta käsin, vastuu hakemuksen käsittelystä päättyy 12 kuukauden kuluttua päivästä, jona luvaton rajan ylittäminen tapahtui.

250.

Koska A.S. on käyttänyt oikeuttaan hakea muutosta siirtopäätökseen, 13 artiklan 1 kohdan määräaika olisi päättynyt ennen kuin muutoksenhausta annetaan ratkaisu. Tämä on vieläkin ilmeisempää, sillä asian käsittelyä kansallisessa tuomioistuimessa on lykätty siihen saakka, että unionin tuomioistuin antaa ennakkoratkaisunsa.

251.

Sanamuodon perusteella vaikuttaa siltä, että 13 artiklan 1 kohtaan sisältyvän määräajan tarkoituksena on yksinomaan varmistaa, että jäsenvaltio, joka pyytää siirtoa (jäljempänä pyynnön esittänyt jäsenvaltio) valtioon, jossa kolmannen maan kansalainen ylitti ulkorajan ensimmäisen kerran ja tuli unionin alueelle, toimii ripeästi. ( 218 ) Jos pyynnön esittänyt jäsenvaltio ei toimi 12 kuukauden kuluessa, siitä tulee oletusarvoisesti kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio. Tämä määräaika ei liity hakijan muutoksenhakuoikeuteen. Kyseisen 12 kuukauden määräajan ymmärtäminen tällä tavalla olisi vastoin tavoitetta määrittää Dublin-järjestelmässä nopeasti hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio.

252.

Dublin III ‑asetuksen 29 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jos kansainvälistä suojelua hakevan siirtoa pyynnön esittäneestä jäsenvaltiosta (tässä Sloveniasta) hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon (tässä Kroatiaan) ei toteuteta kuuden kuukauden kuluessa siirtopyynnön esittämisestä, hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio vapautuu velvoitteistaan. Dublin III ‑asetuksen 27 artiklan 3 kohdan mukaisesti muutoksenhaku tai uudelleen käsittelyä koskeva hakemus, joissa riitautetaan siirtopäätös, antaa asianomaiselle henkilölle oikeuden jäädä asianomaiseen jäsenvaltioon, kunnes muutoksenhaun tai uudelleen käsittelyn tulos on selvillä. Dublin III ‑asetuksessa ei kuitenkaan säädetä siitä, keskeyttääkö tämän luonteinen riitauttaminen 29 artiklan 2 kohdassa säädettyjen määräaikojen kulumisen.

253.

Jos siirtopäätösten riitauttamisella Dublin III ‑asetuksen 27 artiklan 1 kohdan nojalla on saman artiklan 3 kohdan a ja b alakohdassa tarkoitettu lykkäävä vaikutus, siirto lykkääntyy näiden säännösten nimenomaisen sanamuodon mukaisesti. Vaikuttaa selvältä, että tällaisissa olosuhteissa 29 artiklan 2 kohtaan sisältyvä määräaika ei kulu.

254.

Tilanne ei ole yhtä selkeä 27 artiklan 3 kohdan c alakohdan soveltamisen osalta. Siinä jäsenvaltioiden on annettava hakijalle mahdollisuus pyytää siirtopäätöksen täytäntöönpanon lykkäämistä. Dublin III ‑asetuksen 29 artiklan 2 kohdan mukainen määräaika ei voi kulua lykkäämisen aikana. Jos hakijan pyyntö kuitenkin hylätään, lykkäys päättyy, ja kuuden kuukauden ajanjakso alkaa taas kulua.

255.

Katson, että 27 ja 29 artiklan sellainen tulkinta, että kuuden kuukauden määräaika kuluu siirtopäätöksen mahdollisesta riitauttamisesta huolimatta, olisi asetuksen tavoitteen ja systematiikan vastainen. Se merkitsisi sitä, että siirtoprosessia voitaisiin heikentää pitkillä tuomioistuinmenettelyillä.

256.

Katson, että Dublin III ‑asetuksen 29 artiklan 2 kohdassa säädetty kuuden kuukauden määräaika keskeytyy, jos 27 artiklan 1 kohdan mukaisella riitauttamisella on saman artiklan 3 kohdassa tarkoitettu lykkäävä vaikutus.

257.

On epäselvää, mitä tästä tarkasti ottaen voi seurata A.S:n kannalta. Unionin tuomioistuimella ei ole käytettävissään tietoa siitä, miten Slovenia on päättänyt panna täytäntöön Dublin III ‑asetuksen 27 artiklan 3 kohdan.

258.

On kuitenkin kiistatonta, että olosuhteet, joissa A.S. tuli unionin alueelle, olivat ennennäkemättömät. Samoin on selvää, että Kroatian viranomaiset sallivat hänen tulla Kroatiaan ja että hänen sallittiin samalla tavalla tulla Schengenin alueelle, kun hän ylitti rajan Kroatiasta Sloveniaan. Slovenia totesi istunnossa, että maahantulo sallittiin Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 4 kohdan c alakohdan perusteella. Tässä tilanteessa katson, ettei A.S:n maahantulo ollut luvaton Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Hänet rekisteröitiin ulkorajan ylityksen yhteydessä, eikä ole viitteitä siitä, että häntä koskisi maahantulokielto SIS:ssä. Häntä ei voida palauttaa Kreikkaan (jossa hän ensimmäisen kerran tuli unioniin). ( 219 ) Katson näin ollen, että Slovenia on vastuussa hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa käsittelystä Dublin III ‑asetuksen 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla.

259.

Edellä 243 kohdasta seuraa, että Itävallan viranomaisten olisi nähdäkseni käsiteltävä Jafarin perheiden jättämät kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset Dublin III ‑asetuksen 3 artiklan 2 kohdan nojalla. Länsi-Balkanin valtioiden harjoittama edelleenohjaamispolitiikka ei mielestäni merkitse Dublin III ‑asetuksen 12 artiklassa tarkoitettua viisumin myöntämistä. Kyseessä ei myöskään ollut Dublin III ‑asetuksen 14 artiklassa tarkoitettu viisumivapaa maahantulo.

260.

Jafarin perheiden tulo unionin alueelle kolmannesta maasta käsin kuitenkin sallittiin, kuten myöhemmät unionin sisärajojen ylityksetkin. On epäselvää, tapahtuiko se nimenomaisesti Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 4 kohdan c alakohdan oikeusperustan nojalla. On kiistatonta, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset sallivat heidän tulla ja vieläpä auttoivat heitä siinä. Länsi-Balkanilla syyskuusta 2015 maaliskuuhun 2016 vallinneissa ennennäkemättömissä olosuhteissa Dublin III ‑asetuksen 13 artiklan 1 kohtaan sisältyvää perustetta ei voida soveltaa.

261.

Jafarin perheitä ei voida palauttaa Kreikkaan (jossa he ensimmäisen kerran tulivat unioniin). ( 220 ) Tästä seuraa, että Itävalta on vastuussa heidän kansainvälistä suojelua koskevien hakemustensa käsittelystä Dublin III ‑asetuksen 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla.

262.

Kaikkien edellä esitettyjen seikkojen perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:

Sekä asiassa C‑490/16, A.S. että asiassa C‑646/16, Jafari:

Asiassa C‑490/16, A.S: