1.

Tavaroita Romaniaan kuljettava turkkilainen yritys esitti TIR-carnet’n Turkin ja Bulgarian rajalla sijaitsevalle saapumistullitoimipaikalle. Vaikka vaikuttaa siltä, että tavarat sinänsä vastaanotettiin Romaniassa, TIR-toimenpidettä ei päätetty asianmukaisesti määrätullitoimipaikassa Romaniassa. Tämän seurauksena syntyi tullivelka. Pyrkiessään perimään tämän velan Bulgarian viranomaiset vaativat maksua ensin TIR-carnet’n haltijalta siinä onnistumatta. Ne vaativat nyt maksua takaajayhdistykseltä TIR-järjestelmän mukaisesti.

2.

Takaajayhdistys on riitauttanut Bulgarian viranomaisten antaman perintämääräyksen. Tässä yhteydessä Varhoven administrativen sad (ylin hallintotuomioistuin, Bulgaria) pyrkii selvittämään, ovatko toimivaltaiset kansalliset viranomaiset täyttäneet TIR-yleissopimuksessa ( 2 ) määrätyn velvollisuuden vaatia maksua ensin suoraan korvausvelvollisilta henkilöiltä ennen vaatimuksen esittämistä takaajayhdistykselle. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee erityisesti, mihin toimiin on ryhdyttävä maksun vaatimiseksi ja miten tullivelasta suoraan korvausvastuussa olevat henkilöt (velalliset) voidaan määrittää.

3.

Näiden kahden konkreettisen kysymyksen lisäksi käsiteltävässä asiassa tulee esille yleisempiä kysymyksiä, jotka koskevat TIR-yleissopimuksen määräysten ja yhteisön tullikoodeksin (jäljempänä tullikoodeksi) ( 3 ) säännösten välistä vuorovaikutusta sekä TIR-yleissopimuksen mukaisen takaajayhdistyksen vastuun luonnetta.

4.

TIR-yleissopimuksen 1 artiklan o alakohdan määritelmän mukaan TIR-carnet’n ”haltijalla” tarkoitetaan ”henkilöä, jolle TIR-carnet on annettu asiaan liittyvien yleissopimuksen määräysten mukaisesti ja jonka puolesta tulli-ilmoitus on tehty TIR-carnet’na, josta ilmenee aikomus asettaa tavara TIR-menettelyyn lähtötullitoimipaikassa. Haltijalla on velvollisuus esittää maantiekulkuneuvo, ajoneuvoyhdistelmä tai kontti yhdessä lastin ja sitä koskevan TIR-carnet’n kanssa tarkastettavaksi lähtötullitoimipaikassa, välitullitoimipaikassa ja määrätullitoimipaikassa, sekä noudattaa asianmukaisesti muita asiaan liittyviä yleissopimuksen määräyksiä”.

5.

Saman artiklan q alakohdan mukaan ”takaajayhdistys” tarkoittaa ”yhdistystä, jonka sopimuspuolen tulliviranomaiset ovat hyväksyneet TIR-menettelyä käyttävien henkilöiden takaajaksi”.

6.

TIR-yleissopimuksen 8 artiklassa määrätään seuraavaa:

”1.   Takaajayhdistys sitoutuu maksamaan erääntyvät tuonti- tai vientitullit ja ‑verot mahdollisine korkoineen sen maan tullilainsäädännön mukaan, jossa TIR-toimenpidettä koskeva sääntöjenvastaisuus on havaittu. Se on velvollinen maksamaan tällaiset määrät yhteisvastuullisesti niiden henkilöiden kanssa, jotka ovat vastuussa edellä mainituista maksuista.

2.   Kun sopimuspuolen lainsäädännössä ei säädetä tuonti- tai vientitullien ja ‑verojen maksamisesta 1 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa, takaajayhdistyksen on sitouduttava suorittamaan samoin ehdoin tuonti- tai vientitulleja ja ‑veroja vastaava määrä sekä mahdolliset viivästyskorot.

– –

7.   Kun tämän artiklan 1 ja 2 kohdassa mainitut määrät erääntyvät, toimivaltaisten viranomaisten on mahdollisuuksien mukaan vaadittava maksu suoraan korvausvelvolliselta henkilöltä tai henkilöiltä ennen takaajayhdistykselle esitettävää vaatimusta.”

7.

TIR-yleissopimuksen 11 artiklassa määrätään seuraavaa:

”1.   Jos TIR-toimenpidettä ei ole päätetty, toimivaltaisilla viranomaisilla ei ole oikeutta vaatia takaajayhdistykseltä 8 artiklan 1 ja 2 kohdassa mainittujen määrien suorittamista, jolleivät viranomaiset yhden vuoden kuluessa siitä päivästä, jona ne ovat hyväksyneet TIR-carnet’n, ole kirjallisesti ilmoittaneet yhdistykselle, ettei päättämistä ole suoritettu. Tätä määräystä on sovellettava, kun TIR-toimenpiteen päätökseen saattamista koskeva todistus on saatu väärällä tai petollisella tavalla, mutta määräaika on tällöin kaksi vuotta.

2.   Edellä 8 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettujen maksujen suorittamista koskeva vaatimus on esitettävä takaajayhdistykselle aikaisintaan kolmen kuukauden kuluttua päivästä, jona yhdistys on saanut tiedon siitä, että TIR-toimenpidettä ei ole päätetty tai TIR-toimenpiteen päätökseen saattamista koskeva todistus on saatu väärällä tai petollisella tavalla, kuitenkin viimeistään kahden vuoden kuluttua mainitusta päivästä. Tapauksissa, jotka edellä mainitun kahden vuoden määräajan kuluessa tulevat oikeuskäsittelyn alaisiksi, maksuvaatimus on kuitenkin tehtävä yhden vuoden kuluessa päivästä, jona tuomioistuimen päätös on saanut lainvoiman.

3.   Takaajayhdistyksellä on vaadittujen määrien suorittamista varten kolmen kuukauden määräaika siitä päivästä, jona maksuvaatimus jätettiin. Yhdistys saa suorittamansa määrät takaisin, jos se tulliviranomaisia tyydyttävällä tavalla osoittaa maksuvaatimuksen jälkeisen kahden vuoden kuluessa, ettei kyseisessä kuljetuksessa ole tapahtunut sääntöjenvastaisuutta.”

8.

Tullikoodeksin 203 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Tuontitullivelka syntyy, kun:

2.   Tullivelka syntyy sinä ajankohtana, jona tavara siirretään pois tullivalvonnasta.

3.   Velallisina ovat:

9.

Tullikoodeksin 213 artiklassa säädetään, että ”jos yhtä tullivelkaa kohti on useita velallisia, näiden on maksettava tullivelka yhteisvastuullisesti”.

10.

Komission asetuksessa (ETY) N:o 2454/93 ( 4 ) annetaan tullikoodeksin soveltamista koskevia säännöksiä. Sen II osan II osaston 9 luvun 2 jaksoon sisältyvät ”TIR-carnet-menettelyä” koskevat säännökset (454–457 b artikla). ( 5 )

11.

Soveltamisasetuksen 455 artiklan sanamuoto on seuraava:

”1.   Määrä- tai poistumisjäsenvaltion tulliviranomaisten on lähetettävä TIR-carnet’n 2 lehden asianomainen osa saapumis- tai lähtöjäsenvaltion tulliviranomaisille viipymättä ja viimeistään kuukauden kuluessa TIR-toimenpiteen päätökseen saattamisesta.

2.   Jos TIR-carnet’n 2 lehden asianomaista osaa ei palauteta saapumis- tai lähtöjäsenvaltion tulliviranomaisille kahden kuukauden kuluessa TIR-carnet’n hyväksymisestä, kyseisten viranomaisten on ilmoitettava asiasta asianomaiselle takaajayhdistykselle, sanotun kuitenkaan rajoittamatta TIR-yleissopimuksen 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen tietojen toimittamista.

Kyseisten viranomaisten on ilmoitettava asiasta myös TIR-carnet’n haltijalle ja pyydettävä TIR-carnet’n haltijaa sekä asianomaista takaajayhdistystä esittämään todisteet siitä, että TIR toimenpide on saatettu päätökseen.

– –”

12.

Soveltamisasetuksen 455 a artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jos saapumis- tai lähtöjäsenvaltion tulliviranomaiset eivät ole saaneet todisteita TIR-toimenpiteen päätökseen saattamisesta neljän kuukauden kuluessa TIR-carnet’n hyväksymisestä, niiden on aloitettava viipymättä tiedustelumenettely tarvitsemiensa tietojen saamiseksi saadakseen TIR-toimenpiteen päätetyksi tai vaihtoehtoisesti tullivelan syntymisen edellytysten vahvistamiseksi, velallisen yksilöimiseksi, ja velan kirjaamiseen toimivaltaisen tulliviranomaisen määrittämiseksi.

Menettely on aloitettava välittömästi, jos tulliviranomaisille ilmoitetaan varhaisessa vaiheessa, ettei TIR-toimenpidettä ole saatettu päätökseen, tai jos ne epäilevät tätä.

– –

5.   Jos tiedustelumenettelyssä voidaan todeta, että TIR-toimenpide on saatettu päätökseen asianmukaisesti, saapumis- tai lähtöjäsenvaltion tulliviranomaisten on ilmoitettava asiasta viipymättä asianomaiselle takaajayhdistykselle ja TIR-carnet’n haltijalle sekä tarvittaessa sellaisille tulliviranomaisille, jotka ovat mahdollisesti aloittaneet tullivelan kantamismenettelyn [tulli]koodeksin 217–232 artiklan mukaisesti.”

13.

Soveltamisasetuksen 457 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Kun TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 4 kohtaa sovellettaessa TIR-toimenpide tapahtuu yhteisön tullialueella, yhteisön alueelle sijoittautunut takaajayhdistys voi joutua vastaamaan sen kyseiseen TIR-toimenpiteeseen kuuluvista tavaroista syntyvän tullivelan maksamisesta, jonka vakuudeksi takaus on annettu, 60000 euroon saakka TIR-carnet’ta kohti tai vastaavasta kansallisena valuuttana ilmaistusta määrästä.

2.   Takaajayhdistys, joka on sijoittautunut siihen jäsenvaltioon, joka on toimivaltainen tullivelan kantamiseen [tulli]koodeksin 215 artiklan mukaisesti, on vastuussa sen tullivelan maksamisesta, jonka vakuudeksi takaus on annettu.

3.   Yhden jäsenvaltion tulliviranomaisten, jotka ovat [tulli]koodeksin 215 artiklan 1 kohdan kolmannen luetelmakohdan mukaisesti toimivaltaisia tullivelan kantamiseen, asianmukaisesti antama TIR-[carnet’hen] liittyvän TIR-toimenpiteen päättämättä jäämistä koskeva ilmoitus kyseisten viranomaisten hyväksymälle takaajayhdistykselle pätee myös tapauksessa, jossa toisen jäsenvaltion tulliviranomaiset, jotka ovat 215 artiklan 1 kohdan ensimmäisen tai toisen luetelmakohdan mukaisesti toimivaltaisia, kantavat tullivelan myöhemmin kyseisten viimeksi mainittujen viranomaisten hyväksymältä takaajayhdistykseltä.”

14.

Turkin ja Bulgarian rajalla sijaitsevassa Kapitan Andreevon saapumistullitoimipaikassa esitettiin 11.11.2008 TIR-carnet. TIR-carnet’n haltija oli Sargut OOD ‑niminen yhtiö, jonka päätoimipaikka on Turkin tasavallassa. Kyseisten tavaroiden määränpääksi ilmoitettiin Romania.

15.

Bulgarian viranomaiset eivät saaneet TIR-carnet’n 2 lehden asianomaista osaa määräajassa. Ne lähettivät siten Romanian tulliviranomaisille pyynnön tiedustellakseen TIR-toimenpiteen päättämisestä. Romanian viranomaiset vastasivat, ettei TIR-carnet’hen merkittyjä tavaroita ollut esitetty niille. TIR-carnet’n 2 lehden asianomaista osaa, jonka takaajayhdistys esitti myöhemmin todisteena, ei ollut esitetty määrätullitoimipaikalle Romaniassa. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kyseinen osa vaikuttaa virheelliseltä tai väärennetyltä.

16.

Kapitan Andreevon tullitoimipaikan johtaja teki 10.9.2009 Sargut OOD:tä koskevan päätöksen, jossa vahvistettiin syntyneen tullivelan ja arvonlisäveron määrät lakisääteisine korkoineen. Päätös annettiin tiedoksi Sargut OOD:lle TIR-carnet’n haltijana ja takaajayhdistykselle, joka on Asotsiatsia na balgarskite predpriyatia za mezhdunarodni prevozi i patishtata (kansainvälisten maantiekuljetusten alan bulgarialaisten yritysten järjestö, jäljempänä AEBTRI). Sargut OOD riitautti päätöksen, jonka Varhoven administrativen sad kuitenkin pysytti viimeisessä oikeusasteessa voimassa 2.11.2010 antamallaan tuomiolla.

17.

AEBTRI:lle ilmoitettiin 22.11.2010 siitä, ettei TIR-toimenpidettä ollut päätetty, ja sitä vaadittiin maksamaan kyseinen tullivelka. AEBTRI ei maksanut sitä TIR-yleissopimuksen 11 artiklan 3 kohdan mukaisessa määräajassa.

18.

Svilengradin tulliviraston johtaja pyysi 7.6.2011 kansallisen veroviraston toimivaltaista alueyksikköä aloittamaan täytäntöönpanomenettelyn Sargut OOD:tä vastaan määristä, jotka sen oli maksettava 10.9.2009 tehdyn päätöksen perusteella. Toimivaltaiset viranomaiset kuitenkin ilmoittivat myöhemmin Svilengradin tullivirastolle, ettei velkamääriä voitu periä.

19.

Svilengradin tulliviraston johtaja antoi 5.9.2012 perintämääräyksen, joka koski maksamattomia tullimaksuja ja niistä kannettavaa arvonlisäveroa lakisääteisine korkoineen (jäljempänä perintämääräys). Perintämääräys osoitettiin AEBTRI:lle takaajayhdistyksen ominaisuudessa. Perintämääräyksessä todettiin, että oli tehty kaikki voitava velan perimiseksi TIR-carnet’n haltijalta eli Sargut OOD:ltä.

20.

Perintämääräyksen antamiseen johtaneessa menettelyssä esitettiin todisteena useita asiakirjoja: kansainvälinen konossementti, jossa tavaroiden vastaanottajaksi oli merkitty Irem Corporation SRL Romaniassa; kansainvälinen rahtikirja, jossa oli vastaanottajan allekirjoitus ja leima; tavaroiden vastaanottovahvistus, joka oli Irem Corporation SRL:n allekirjoittama ja leimaama, sekä rahdinkuljettajan (Sargut OOD) Svilengradin tullitoimipaikalle osoittama kirje, jonka mukaan TIR-järjestelmän mukainen kuljetus oli saatettu päätökseen Romaniassa ja ”Romanian tulliviranomainen oli leimannut TIR-carnet’n, kun tavarat purettiin”.

21.

Ennakkoratkaisupyynnön mukaan näistä asiakirjoista voidaan päätellä, että Irem Corporation SRL vastaanotti tavarat. Ei kuitenkaan ole todisteita siitä, että tavarat olisi ilmoitettu määrätullitoimipaikalle.

22.

AEBTRI nosti perintämääräyksestä kanteen Administrativen sad Haskovskossa (Haskovon hallintotuomioistuin, Bulgaria). Kyseinen kanne hylättiin. AEBTRI valitti tuomiosta Varhoven administrativen sadiin, joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin.

23.

Edellä esitetyn perusteella ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

24.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Bulgarian hallitus, Burgasin tulliviraston (joka on Svilengradin tulliviraston seuraaja) johtaja, AEBTRI ja Euroopan komissio. AEBTRI:tä lukuun ottamatta kaikki edellä mainitut osallistuivat 26.4.2017 pidettyyn istuntoon.

25.

Tämän ratkaisuehdotuksen rakenne on seuraavanlainen. Tarkasteltuani lyhyesti ensimmäistä kysymystä, joka koskee unionin tuomioistuimen toimivaltaa tulkita TIR-yleissopimusta (jäljempänä A), käsittelen toista kysymystä, joka liittyy niiden toimenpiteiden luonteeseen, joita kansallisten viranomaisten on toteutettava TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdassa asetettujen vaatimusten noudattamiseksi (jäljempänä B). Sen jälkeen tutkin yhdessä kolmatta ja neljättä kysymystä, jotka käsittelevät mahdollisuutta pitää tavaroiden vastaanottajaa TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdassa tarkoitettuna suoraan korvausvelvollisena henkilönä ja tämän seurauksia (jäljempänä C).

26.

Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko unionin tuomioistuimella toimivalta tulkita TIR-yleissopimusta.

27.

Komissio, Bulgarian hallitus ja Burgasin tulliviraston johtaja ovat esittäneet, että tähän kysymykseen olisi vastattava myöntävästi. Yhdyn tähän näkemykseen.

28.

TIR-yleissopimus hyväksyttiin Euroopan talousyhteisön puolesta 25.7.1978 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2112/78 ja tuli voimaan 20.6.1983. ( 6 ) Siitä tuli näin erottamaton osa unionin oikeusjärjestystä. Unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu sellaisen kansainvälisen sopimuksen tulkinnasta, joka on osa unionin oikeusjärjestystä. ( 7 )

29.

Lisäksi on syytä muistuttaa, ettei tämä ole itse asiassa ensimmäinen kerta, kun unionin tuomioistuinta pyydetään tulkitsemaan TIR-yleissopimuksen määräyksiä. ( 8 )

30.

Ennen itse asiakysymyksen tarkastelua on syytä korostaa neljää alustavaa seikkaa.

31.

Tässä ratkaisuehdotuksessa ei ensinnäkään selitetä seikkaperäisesti TIR-yleissopimuksen toimintaa. Siihen on syynä paitsi pyrkimys tiiviiseen ilmaisuun myös se, että tämän tehtävän on jo hoitanut vaikuttavasti julkisasiamies Léger ratkaisuehdotuksessaan BGL, johon näin ollen viittaan tässä tarkoituksessa. ( 9 )

32.

On toiseksi syytä muistuttaa, että takaajayhdistysten oikeuksia ja velvollisuuksia säännellään TIR-yleissopimuksella, unionin tullilainsäädännöllä sekä näiden yhdistysten ja kansallisten viranomaisten tekemillä vastaavilla sopimuksilla. ( 10 ) Viimeksi mainittuihin sopimuksiin sovelletaan kansallista lainsäädäntöä. ( 11 ) Tässä ratkaisuehdotuksessa käsitellään ainoastaan TIR-yleissopimusta ja unionin tullilainsäädäntöä. Sillä ei siten millään tavalla suljeta pois tällaisiin sopimuksiin perustuvia takaajayhdistysten oikeuksia ja velvollisuuksia eikä vaikuteta niihin.

33.

Kolmanneksi kaikkien muiden kansallisen tuomioistuimen esittämien kysymysten yhteydessä on syytä palauttaa yleisesti mieleen, että TIR-yleissopimuksesta johtuvat oikeudet ja velvollisuudet on erotettava unionin oikeudesta johtuvista oikeuksista ja velvollisuuksista. TIR-yleissopimus on kansainvälisen oikeuden väline, johon unioni on liittynyt. Unioni on siten antanut omia säännöksiään pannakseen TIR-yleissopimuksen täytäntöön unionin oikeusjärjestyksessä. Nämä unionin säännökset ovat luonnollisesti merkityksellisiä kansallisille viranomaisille, kun ne soveltavat TIR-yleissopimusta. Unionin säännökset eivät kuitenkaan ole määrääviä itse TIR-yleissopimuksen tulkinnan kannalta. Ilmaistakseni asian toisin: TIR-yleissopimuksen täytäntöönpanemiseksi annettuja unionin oikeuden säännöksiä on tulkittava kyseinen yleissopimus huomioon ottaen. Tämä ei tarkoita eikä sen pitäisi tarkoittaa sitä, että TIR-yleissopimusta on tulkittava unionin johdetun oikeuden valossa.

34.

Kansallisen tuomioistuimen esittämä toinen kysymys koskee neljänneksi lähinnä niiden toimenpiteiden luonnetta, joita toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on toteutettava noudattaakseen TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdassa asetettua velvollisuutta vaatia ”mahdollisuuksien mukaan” maksu suoraan korvausvelvolliselta henkilöltä tai henkilöiltä ennen takaajayhdistykselle esitettävää vaatimusta. On totta, että tässä kysymyksessä tiedustellaan myös jossain määrin välillisesti sitä, keitä henkilöitä voitaisiin pitää ”suoraan korvausvelvollisina”. Sitä, voidaanko tavaroiden vastaanottajaa pitää TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdan mukaisena suoraan korvausvelvollisena henkilönä, pyritään kuitenkin selvittämään nimenomaisesti kolmannella ja neljännellä kysymyksellä. Näin ollen on nähdäkseni asianmukaista tutkia tätä, toisin sanoen ”suoraan korvausvelvollisen henkilön tai henkilöiden” määrittämistä, näihin kysymyksiin esittämässäni yhteisessä vastauksessa.

35.

Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee soveltamisasetuksen 457 artiklan 2 kohdan, luettuna yhdessä TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdan kanssa, tulkintaa. Se haluaa tietää, ovatko tulliviranomaiset käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa vaatineet maksua ”mahdollisuuksien mukaan” suoraan korvausvelvollisilta henkilöiltä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii näin lähinnä varmistamaan, ovatko TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdassa asetetut vaatimukset täyttyneet. Kyseisen määräyksen mukaan ”toimivaltaisten viranomaisten on mahdollisuuksien mukaan vaadittava maksu suoraan korvausvelvolliselta henkilöltä tai henkilöiltä ennen takaajayhdistykselle esitettävää vaatimusta”. ( 12 )

36.

Tullikoodeksiin sen paremmin kuin soveltamisasetukseenkaan ei sisälly erityisiä säännöksiä TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdan vaatimuksen täytäntöönpanosta. Niissä ei säädetä konkreettisista toimista, joihin olisi ryhdyttävä maksun vaatimiseksi suoraan korvausvelvolliselta henkilöltä tai henkilöiltä ennen takaajayhdistykselle esitettävää vaatimusta. Unionin lainsäädännön säännös, jossa viitataan TIR-järjestelmän mukaisiin takaajayhdistysten velvollisuuksiin, on soveltamisasetuksen 457 artikla. Kyseisen säännöksen 1 kohdassa pelkästään säädetään, että kun TIR-toimenpide tapahtuu unionin tullialueella, unionin alueelle sijoittautunut takaajayhdistys voi joutua vastaamaan sen kyseiseen TIR-toimenpiteeseen kuuluvista tavaroista syntyvän tullivelan maksamisesta, jonka vakuudeksi takaus on annettu, 1 kohdassa vahvistettuun määrään saakka.

37.

Kyse on näin ollen pohjimmiltaan siitä, edellytetäänkö TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdassa itsessään, että toimivaltaiset viranomaiset esittävät (ainoastaan) maksuvaatimuksen suoraan korvausvelvolliselle henkilölle tai henkilöille, vai edellytetäänkö siinä myös (kaikkien muiden) mahdollisten täytäntöönpanotoimien toteuttamista näitä henkilöitä vastaan ennen vaatimuksen esittämistä takaajayhdistykselle.

38.

Asianosaisten näkemykset eroavat tältä osin toisistaan. AEBTRI väittää, että viranomaisten on täytynyt käyttää kaikkia mahdollisia keinoja maksun perimiseksi suoraan korvausvelvollisilta henkilöiltä ennen vaatimuksen esittämistä takaajayhdistykselle. Bulgarian hallitus ja Burgasin tulliviraston johtaja ovat esittäneet, että käsiteltävässä asiassa toimivaltaiset viranomaiset ovat tehneet kaiken voitavan maksun saamiseksi TIR-carnet’n haltijalta. Komissio vahvisti istunnossa, että sen näkemyksen mukaan TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdassa ei edellytetä täytäntöönpanotoimenpiteitä suoraan korvausvelvollista henkilöä tai henkilöitä vastaan.

39.

Yhdyn komission, Bulgarian hallituksen ja Burgasin tulliviraston johtajan näkemykseen. TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdan sanamuodon, asiayhteyden ja tarkoituksen mukainen tulkinta johtaa nähdäkseni siihen päätelmään, että toimivaltaiset viranomaiset ovat pelkästään velvollisia vaatimaan maksua (ilmoittamaan maksusta ja vaatimaan sitä). Toimivaltaisten viranomaisten ei edellytetä käyttäneen myös kaikkia keinoja maksun perimiseksi täytäntöönpanotoimenpitein, jotta ne voivat vaatia maksua takaajayhdistykseltä.

40.

Kun tarkastellaan TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdan sanamuotoa, siinä pelkästään asetetaan velvollisuus vaatia maksua suoraan korvausvelvollisilta henkilöiltä. ( 13 )

41.

TIR-yleissopimuksen tulkintaa varten annetut selittävät huomautukset sisältävät täsmällisempiä ohjeita tältä osin. ( 14 ) TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohtaa koskevassa selittävässä huomautuksessa todetaan nimenomaisesti, että ”toimenpiteisiin, joita toimivaltaiset viranomaiset toteuttavat maksun perimiseksi maksuvelvolliselta tai maksuvelvollisilta, on kuuluttava ainakin ilmoitus siitä, ettei TIR-toimenpidettä ole päätetty, ja/tai maksuvaatimuksen toimittaminen TIR-carnet’n haltijalle”. ( 15 )

42.

Selittävässä huomautuksessa viitataan siten toimenpiteinä maksun vaatimiseksi ainoastaan ilmoitukseen siitä, ettei TIR-toimenpidettä ole päätetty, ja maksuvaatimukseen. Siinä selvennetään, etteivät pakkoperintää koskevat toimenpiteet ole tarpeellisia, jotta toimivaltaiset viranomaiset voivat vaatia maksua takaajayhdistykseltä TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 1 ja 7 kohdan mukaisesti.

43.

Se, ettei TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdan voida tulkita sisältävän vaatimusta täytäntöönpanomenettelyyn turvautumisesta, ilmenee näin ollen selkeästi kyseisen määräyksen sanamuodosta, jota tukee lisäksi määräystä koskeva selittävä huomautus. Jos maksua ei suoriteta maksuvaatimuksessa asetetussa määräajassa, maksun vaatimista koskeva edellytys täyttyy mielestäni.

44.

Systematiikkaan liittyvät näkökohdat tukevat myös tätä tulkintaa. On syytä ensinnäkin korostaa, että TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 1 kohdassa määritellään takaajayhdistysten vastuun luonne yhteisvastuulliseksi. Tämäntyyppinen vastuu tarkoittaa yleensä sitä, ( 16 ) että kukin velallinen on vastuussa velan koko määrästä ja että velkojalla on lähtökohtaisesti vapaus vaatia mainitun velan maksua yhdeltä tai useammalta valitsemaltaan velalliselta. ( 17 )

45.

Tässä valossa tarkasteltuna 8 artiklan 7 kohdassa asetettu vaatimus muodostaa velvoitteen, joka on ennakkoedellytys tällaisen TIR-yleissopimuksessa määrätyn vastuun syntymiselle. Viranomaisten on pyrittävä vaatimaan maksua ensin suoraan korvausvelvolliselta henkilöltä tai henkilöiltä. Sen jälkeen kun tämä 8 artiklan 7 kohtaan sisältyvä menettelyllinen vaatimus, joka koskee ilmoittamista ja maksun vaatimista suoraan korvausvelvolliselta henkilöltä tai henkilöiltä, täyttyy, takaajayhdistyksen yhteisvastuu toteutuu, ja kansalliset viranomaiset voivat vaatia maksua takaajayhdistykseltä.

46.

TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdan vaatimusta on toiseksi luettava myös yhdessä yleissopimuksen 11 artiklassa asetettujen ajallisten rajoitusten kanssa. TIR-yleissopimuksen 11 artiklan 2 kohdan mukaan maksujen suorittamista koskeva vaatimus on esitettävä takaajayhdistykselle aikaisintaan kolmen kuukauden kuluttua päivästä, jona yhdistys on saanut tiedon siitä, että TIR-toimenpidettä ei ole päätetty, mutta viimeistään kahden vuoden kuluttua mainitusta päivästä. ( 18 ) On vaikea nähdä, miten toimivaltaiset viranomaiset voisivat noudattaa näitä määräaikoja ja toteuttaa ennen sitä kaikki mahdolliset täytäntöönpanotoimet suoraa velallista tai velallisia vastaan.

47.

On lisäksi muistettava, että TIR-yleissopimuksen tavoitteena on helpottaa kansainvälistä tavarankuljetusta. Siinä määrätään, että TIR-menettelyssä kuljetettavista tavaroista ei makseta eikä talleteta vienti- tai tuontitulleja eikä vienti- ja tuontiveroja välitullitoimipaikoissa (4 artikla). Tämä tavarankuljetusten helpottaminen on mahdollista sen ansiosta, että passitustoimet takaa jokin kansallisista takaajayhdistyksistä, jotka ovat yhteydessä toisiinsa kansainvälisten vakuutusyhtiöiden tukeman Kansainvälisen maantiekuljetusliiton hallinnoimassa takausketjussa. ( 19 ) Ilmaistakseni asian toisin kyse on tasapainosta: Yksittäiset jäsenvaltiot reitin varrella eivät enää tee omia tarkastuksiaan tai määrää tulleja. Toisaalta takaajayhdistykset kantavat vastuun TIR-carnet’n haltijoista, jotka eivät asu maksua vaativassa valtiossa ja joilta ei aina pystytä perimään maksua.

48.

Tämä TIR-yleissopimuksen periaatteellinen tavoite (ja tasapaino) vaarannettaisiin, jos sen 8 artiklan 7 kohdan ilmaisu ”vaatimaan maksua” ymmärrettäisiin velvoitteeksi ryhtyä kaikkia velallisia vastaan kaikkiin sellaisiin täytäntöönpanotoimiin, joihin jäsenvaltio olisi oikeutettu ryhtymään joka tapauksessa. Tässä yhteydessä voitaisiin esittää epädiplomaattisen suora kysymys: jos asia on näin, mihin TIR-yleissopimusta sitten tarvitaan?

49.

Käsiteltävässä asiassa – ja jollei kansallisen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu – ei ole kiistetty, että toimivaltaiset viranomaiset ovat noudattaneet TIR-yleissopimuksen 11 artiklan 1 ja 2 kohdassa asetettuja määräaikoja. Sargut OOD:lle ja myös AEBTRI:lle ilmoitettiin siitä, ettei TIR-toimenpidettä ole päätetty. Maksua vaadittiin Sargut OOD:ltä perintämääräyksellä, josta tuli sen oikeudellisen riitauttamisen jälkeen täytäntöönpanokelpoinen. Kaiken tämän lisäksi Sargut OOD:tä vastaan käynnistettiin myös täytäntöönpanomenettely. Koska menettely oli tulokseton, maksua vaadittiin AEBTRI:ltä.

50.

Tällaisessa tilanteessa yhdyn komission, Burgasin tulliviraston johtajan ja Bulgarian hallituksen väitteisiin siitä, että käsiteltävässä asiassa Bulgarian viranomaiset noudattivat asianmukaisesti TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdan vaatimusta.

51.

Omasta näkökulmastani ne tekivät jopa enemmän kuin oli ehdottoman välttämätöntä TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdan nojalla: kuten edellä tässä jaksossa esitetystä toteamuksesta ilmenee, TIR-yleissopimuksessa ei vaadita täytäntöönpanomenettelyn aloittamista TIR-carnet’n haltijaa vastaan ennen maksuvaatimuksen esittämistä takaajayhdistykselle. Se on mahdollisuus, jonka käyttäminen on jäsenvaltion viranomaisten harkintavallassa kulloisenkin yksittäistapauksen tosiseikkojen mukaisesti. Se voi olla täysin perusteltua joissain tapauksissa ja täysin turhaa toisissa. Kaikki riippuu siitä, onko sellaisia varoja tai sellaista omaisuutta, joka voitaisiin saada maksuksi mahdollisessa täytäntöönpanomenettelyssä.

52.

Ehdotan näin ollen, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toiseen kysymykseen vastataan seuraavasti: soveltamisasetuksen 457 artiklan 2 kohtaa, luettuna yhdessä TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että toimivaltaiset tulliviranomaiset voivat esittää maksuvaatimuksen takaajayhdistykselle, jos käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa ne ovat vaatineet maksua esittämällä maksuvaatimuksen suoraan korvausvelvolliselle henkilölle eli TIR-carnet’n haltijalle.

53.

Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee tavaroiden vastaanottajan asemasta siinä tapauksessa, että vastaanottaja on hankkinut tavaran tai sillä on hallussaan tavara, joka tiedetään toimitetun TIR-kuljetuksena mutta jonka osalta ei ole todettu, että se olisi esitetty ja ilmoitettu määrätullitoimipaikassa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, voidaanko vastaajanottajaa jo näiden seikkojen perusteella pitää henkilönä, jonka olisi pitänyt tietää, että tavara oli siirretty pois tullivalvonnasta, ja tullikoodeksin 203 artiklan 3 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetulla tavalla yhteisvastuullisena velallisena, kun kyseistä säännöstä tulkitaan yhdessä tullikoodeksin 213 artiklan kanssa.

54.

Neljännellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, estääkö tullihallinnon toimettomuus eli se, että se ei ole vaatinut maksua vastaanottajalta, TIR-yleissopimuksen 1 artiklan q alakohdassa tarkoitetun takaajayhdistyksen vastuun syntymisen soveltamisasetuksen 457 artiklan 2 kohdan nojalla.

55.

Mielestäni näihin kysymyksiin on vastattava yhdessä. Ne molemmat liittyvät mahdollisuuteen pitää tavaroiden vastaanottajaa TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdassa tarkoitettuna suoraan korvausvelvollisena henkilönä.

56.

Esitän tällaisen yhteisen vastauksen ratkaisuehdotuksen tässä osassa kolmessa vaiheessa. Ensin tarkastelen pääpiirteittäin TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 1 ja 7 kohdan välistä suhdetta (jäljempänä 1 jakso). Toiseksi arvioin sitä, voidaanko tullikoodeksin 203 artiklan mukaan tavaroiden vastaanottajaa pitää yhtenä tullivelallisena TIR-järjestelmässä määritettäessä suoraan korvausvelvollisia henkilöitä, joihin TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdassa viitataan (jäljempänä 2 jakso). Kolmanneksi tutkin vaikutuksia, joita tullikoodeksin 213 artiklassa säädetyllä yhteisvastuun järjestelmällä on TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdassa määrättyyn edellytykseen (jäljempänä 3 jakso).

57.

TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 1 kohta muodostaa ensisijaisen viitekehyksen takaajayhdistysten velvoitteille: ne ovat velvollisia yhteisvastuullisesti niiden henkilöiden kanssa, jotka ovat vastuussa tuonti- tai vientitullien ja ‑verojen sekä mahdollisten korkojen maksamisesta.

58.

Kuten edellä jo mainittiin, ( 20 ) yhteisvastuu tarkoittaa sitä, että kukin velallinen on vastuussa velan koko määrästä. Velkojalla on lähtökohtaisesti vapaus vaatia mainitun velan maksua valitsemaltaan velalliselta.

59.

TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohta on määräys, joka rajoittaa tätä valintaa jossain määrin menettelyllisesti mutta ei muuta vastuun luonnetta. Mainitussa määräyksessä asetetaan TIR-yleissopimuksen erityiskehyksessä yksi ehto, jotta kyseisen valtion viranomaiset voivat synnyttää takaajayhdistyksen vastuun: maksua on vaadittava ensin suoraan korvausvelvolliselta henkilöltä tai henkilöiltä.

60.

Kuka on tai ketkä ovat TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdassa tarkoitetut suoraan korvausvelvollinen henkilö tai henkilöt?

61.

Bulgarian hallitus ja Burgasin tulliviraston johtaja ovat esittäneet, että TIR-yleissopimuksessa suoraan korvausvelvollisena voidaan pitää ainoastaan TIR-carnet’n haltijaa. Kyseiset osapuolet väittävät erityisesti, ettei TIR-yleissopimukseen sisälly tavaroiden vastaanottajaa koskevia velvoitteita.

62.

Olen tästä eri mieltä.

63.

Yhtäältä on kylläkin niin, ettei 8 artiklan 7 kohdassa määrätä suoraan korvausvelvollisen henkilön tai henkilöiden määrittämisestä. TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohtaa koskevan selittävän huomautuksen tulkintaohjeet eivät selvennä tätä asiaa. Selittävässä huomautuksessa nimittäin mainitaan nimenomaisesti vain TIR-carnet’n haltija toteutettavissa olevien vähimmäistoimien adressaattina.

64.

Tätä ei kuitenkaan voida mielestäni ymmärtää siten, että se sulkee pois muut mahdolliset velalliset. TIR-carnet’n haltijan nimenomaisen mainitsemisen voitaisiin myös ymmärtää pelkästään osoittavan, että prima facie useimmissa tapauksissa TIR-carnet’n haltija on ensisijainen velallinen. TIR-yleissopimuksen 1 artiklan o alakohdan määritelmän mukaan TIR-carnet’n haltijalla tarkoitetaan henkilöä, jolla ”on velvollisuus esittää maantiekulkuneuvo, ajoneuvoyhdistelmä tai kontti yhdessä lastin ja sitä koskevan TIR-carnet’n kanssa tarkastettavaksi lähtötullitoimipaikassa, välitullitoimipaikassa ja määrätullitoimipaikassa, sekä noudattaa asianmukaisesti muita asiaan liittyviä yleissopimuksen määräyksiä”. TIR-carnet’n haltija vastaa tavaroiden esittämisestä tullille kuljetuksen jälkeen määrätullitoimipaikassa.

65.

Toisaalta ehkä vieläkin tärkeämpää kuin pelkästään TIR-carnet’n haltijan nimenomainen mainitseminen on se, että TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdassa viitataan selvästi suoraan korvausvelvolliseen henkilöön tai henkilöihin. Monikon käyttö määräyksen sanamuodossa ja myös selittävässä huomautuksessa osoittaa selvästi, että suoraan korvausvelvollisia henkilöitä voi olla enemmän kuin yksi. Yleissopimuksen laatijat ennakoivat siten selvästi mahdollisuutta, että velallisia voi olla TIR-carnet’n haltijan lisäksi muitakin.

66.

Näin ollen voidaan päätellä, että TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohta jättää avoimeksi, kuka suoraan korvausvelvollinen henkilö tai keitä suoraan korvausvelvolliset henkilöt voisivat olla. Tämä henkilö tai nämä henkilöt on siten määritettävä sopimuspuolten kansallisten säännösten mukaan.

67.

Unionin oikeudellisessa kehyksessä velkojien määrittämisestä säädetään tyhjentävästi tullikoodeksissa. ( 21 ) Tullikoodeksin 203 artiklassa säädetään tuontitullivelan syntymisestä, kun tuontitullien alainen tavara siirretään säännösten vastaisesti pois tullivalvonnasta. ( 22 ) Saman artiklan 3 kohdassa luetellaan tuontitullivelan velalliset verrattain yleisesti. ( 23 ) Siinä mainitaan ”velallisena” paitsi henkilö, joka on siirtänyt tavaran pois tullivalvonnasta, myös tavaran hankkinut henkilö.

68.

Kun tarkastellaan tavarat hankkineita henkilöitä, nimittäin tavaroiden vastaanottajia, näiden henkilöiden pitäminen velallisina riippuu kuitenkin yhden subjektiivisen edellytyksen täyttymisestä: ”tavaran hankkiessaan tai vastaanottaessaan [he] ovat tienneet taikka – – olisi tällöin kohtuudella pitänyt tietää tavaran olleen siirretty pois tullivalvonnasta”. Tullikoodeksin 203 artiklan 3 kohdassa tehdään näin ollen seuraava ero: henkilö, joka on siirtänyt tavarat pois tullivalvonnasta, vastaa ehdottomasti kyseisestä velasta, mutta henkilö, joka on hankkinut kyseiset tavarat, on velkavastuussa vain siinä tapauksessa, että edellä mainittu subjektiivinen edellytys täyttyy. ( 24 )

69.

Kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessään kansallinen tuomioistuin viittaa tilanteeseen, jossa vastaanottaja on hankkinut tavaran tai sillä on hallussaan tavara ja tietää, että tavara on toimitettu TIR-kuljetuksena, mutta jossa ei ole todettu, että tavara olisi esitetty ja ilmoitettu määrätullitoimipaikassa.

70.

Tällainen tilanne voisi nähdäkseni täyttää tullikoodeksin 203 artiklan 3 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa asetetun subjektiivisen edellytyksen, jos todetaan, että vastaanottaja oli tietoinen tai sen olisi tapauksen olosuhteissa pitänyt olla tietoinen siitä, että kyseiset tavarat oli siirretty pois tullivalvonnasta. Näiden seikkojen määrittäminen kuuluu kansallisen tuomioistuimen toimivaltaan, koska se koskee toteamuksia tosiseikoista. ( 25 )

71.

Tältä osin on syytä muistuttaa, että unionin tuomioistuimen mukaan (tullikoodeksin 202 artiklan 3 kohdassa olevalla) ilmaisulla ”olisi kohtuudella pitänyt tietää” viitataan ”harkitsevan ja huolellisen toimijan toimintaan”. ( 26 ) Asian olosuhteiden – joihin kuuluvat myös toimijalla olevat tiedot – kokonaisarviointia suorittaessaan kansallisen tuomioistuimen on siis tutkittava, olisiko vastaanottajan pitänyt olla tietoinen tullivelvoitteista ja toteuttiko vastaanottaja siinä tapauksessa kaikki toimenpiteet, joita häneltä voidaan kohtuudella odottaa sen varmistamiseksi, ettei tavaroita ollut siirretty pois tullivalvonnasta. ( 27 )

72.

Käsiteltävän asian olosuhteissa, jotka koskevat tavaroiden siirtämistä pois tullivalvonnasta, vastaanottajaa voitaisiin pitää velallisena, jos edellä mainittu subjektiivinen edellytys täyttyy. Tätä päätelmää voidaan soveltaa myös TIR-järjestelmässä. Tullivelan syntymistä koskevia yleisiä säännöksiä voidaan nimittäin soveltaa passitusmenettelyihin. ( 28 )

73.

Yhteenvetona voidaan todeta, että tavaroiden vastaanottajaa, joka täyttää tullikoodeksin 203 artiklan 3 kohdassa säädetyn subjektiivisen edellytyksen, voidaan pitää TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdassa tarkoitettuna suoraan korvausvelvollisena henkilönä. Merkityksellinen kysymys käsiteltävässä asiassa on mielestäni kuitenkin toinen eli kysymys siitä, voiko se, ettei maksua ole vaadittu vastaanottajalta, joka on todettu tullikoodeksin nojalla velalliseksi, estää mahdollisuuden vaatia maksua takaajayhdistykseltä. Käsittelen seuraavaksi tätä kysymystä.

74.

Mitä tullikoodeksin 203 ja 213 artiklasta seuraa, kun on kyse sen selvittämisestä, onko TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdassa säädetty edellytys täyttynyt?

75.

Tullikoodeksin 213 artiklan mukaan velallisten on maksettava tullivelka yhteisvastuullisesti, jos velallisia on useita yhtä tullivelkaa kohti.

76.

Komissio väittää, että jotta TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 1 kohdan mukainen takaajayhdistyksen vastuu toteutuisi, yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdassa määrätty menettelyllinen vaatimus, joka koskee ilmoittamista ja maksuvaatimuksen esittämistä suoraan korvausvelvolliselle henkilölle tai henkilöille, voi sisältää maksuvaatimuksen esittämisen tullikoodeksin 203 artiklan mukaan velasta vastuussa olevalle henkilölle tai henkilöille. Komissio katsoo, että käsiteltävässä asiassa Bulgarian viranomaiset eivät olleet velvollisia vaatimaan maksua ensin vastaanottajalta, koska niillä ei ollut todisteita eikä Romanian viranomaisten vahvistusta siitä, että vastaanottaja on tullivelan velallinen. Jos Bulgarian viranomaisilla kuitenkin oli jo käytettävissään tällainen asiakirja, kun ne totesivat tullivelan olemassaolon vuonna 2009, tämä olisi tarkoittanut, että kyseiset viranomaiset olivat velvollisia tarkistamaan, oliko velka mahdollista periä vastaanottajalta.

77.

Komission ehdottama tulkinta tarkoittaisi käytännössä, että täyttääkseen TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdan vaatimuksen kansallisten viranomaisten olisi vaadittava maksua jokaiselta tullikoodeksin 203 artiklan mukaiselta velalliselta, ennen kuin ne voivat vaatia maksua takaajayhdistykseltä.

78.

Kyseenalaistamatta sitä, että tullikoodeksin 203 ja 213 artiklaa voidaan soveltaa unionin oikeuden mukaan suoraan korvausvelvollisen henkilön tai henkilöiden määrittämiseksi, en voi yhtyä komission TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdasta esittämään tulkintaan.

79.

Ensinnäkin ja ennen kaikkea kyseinen tulkinta merkitsee sellaisten lisävaatimusten asettamista, jotka eivät seuraa TIR-yleissopimuksen sanamuodosta. Sen seurauksena tullikoodeksin 203 artiklan 3 kohta sisällytetään TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohtaan. Sillä luodaan luettelo velallisista, joille kaikille maksuvaatimus on esitettävä, ennen kuin toimivaltaiset viranomaiset voivat vaatia maksua takaajayhdistykseltä.

80.

Toiseksi – mikä vieläkin tärkeämpää – tällainen tulkinta muuttaisi täysin TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 1 kohdassa määritetyn takaajayhdistysten vastuun luonteen. Komission ehdottama tulkinta muuttaisi takaajayhdistyksen yhteisvastuun eräänlaiseksi ehdolliseksi, toissijaiseksi vastuuksi, joka voisi toteutua vain, jos kansalliset viranomaiset vaativat maksua kaikilta 203 artiklan 3 kohdan nojalla mahdollisilta velallisilta. Siinä myös sivuutetaan se seikka, että yhteisvastuun sääntö merkitsee sitä, että takaajayhdistykset voivat vaatia korvausta nostamalla siviilikanteen muita velallisia vastaan.

81.

Kolmanneksi tällainen tulkinta olisi varmasti ristiriidassa TIR-yleissopimuksen tarkoituksen kanssa, sillä yleissopimuksella pyritään helpottamaan kansainvälistä tavarankuljetusta seuraavan kompromissin perusteella: sopimuspuolina olevat valtiot suostuvat olemaan vaatimatta tuonti- tai vientitullien ja ‑verojen maksamista tai vakuuden asettamista reitin varrella sijaitsevissa tullitoimipaikoissa takaajayhdistysten muodostaman takuujärjestelmän perusteella. Komission ehdottama tulkinta rajoittaisi merkittävästi TIR-yleissopimuksella luodun takuujärjestelmän tehokkuutta. ( 29 )

82.

Kun tarkastellaan lisäksi unionin lainsäädäntöä sinänsä, mainittu tulkinta on myös ristiriidassa tullikoodeksin 203 artiklan 3 kohtaan sisältyvän velallisen käsitteen laajan määritelmän ja sen 213 artiklassa vahvistetun yhteisvastuuta koskevan järjestelmän tavoitteiden kanssa. Tullikoodeksin 213 artiklan tavoitteena on nimenomaisesti saada aikaan tullivelan tosiasiallinen periminen. Se on ”tullivelan perimistoimien tehokkuuden lisäämiseksi – – jäsenvaltioiden käyttöön annettu täydentävä oikeudellinen väline”. ( 30 )

83.

Komission ehdottamassa tulkinnassa se, että tullikoodeksin 203 artiklan 3 kohtaan sisältyy laaja mahdollisten velallisten kirjo, heikentäisi kuitenkin tosiasiassa kansallisten viranomaisten mahdollisuuksia turvautua takaajayhdistyksen vastuuseen. Kuten Burgasin tulliviraston johtaja on perustellusti muistuttanut, kansalliset viranomaiset ovat kuitenkin velvollisia toteuttamaan kaikki tarvittavat toimet unionin varojen suojelemiseksi. ( 31 )

84.

Täyttääkseen TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdan vaatimuksen, joka on edellytyksenä sopimuksen 8 artiklan 1 kohdan mukaiseen takaajayhdistysten yhteisvastuuseen turvautumiselle, kansalliset viranomaiset ovat siten velvollisia vaatimaan maksua suoraan korvausvelvolliselta henkilöltä tai henkilöiltä. Takaajayhdistys on kuitenkin TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 1 kohdan nojalla yhteisvastuussa niiden henkilöiden kanssa, joiden olisi maksettava tullivelka. Nämä henkilöt itse ovat tullikoodeksin 213 artiklan nojalla myös yhteisvastuullisia keskenään.

85.

Loogisesti kahden erillisen yhteisvastuun yhdistäminen merkitsee sitä, että viime kädessä on vain yksi yhteisvastuu, johon sovelletaan TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kohdan vaatimuksia. Tämä yhdistäminen puolestaan merkitsee käytännössä sitä, että unionin oikeuden mukaan kansallisilla viranomaisilla on mahdollisuus valita ja vaatia maksua keneltä tahansa niistä henkilöistä, jotka mahdollisesti todetaan (suoraan korvausvelvollisiksi) velallisiksi tullikoodeksin erityissäännöksen nojalla. Tämän valinnanmahdollisuuden käyttäminen perustuu konkreettisen asian olosuhteisiin, asianosaisten luonteeseen ja myös rikkomisen tai sääntöjenvastaisuuden tyyppiin.

86.

Käsiteltävässä asiassa Bulgarian viranomaiset ovat täyttäneet 8 artiklan 7 kohdan mukaisen velvoitteen vaatimalla maksua Sargut OOD:ltä eli TIR-carnet’n haltijalta, vaikka tavaroiden vastaanottajat määräpaikassa olivat tiedossa. Toimivaltaisilla Bulgarian viranomaisilla ei ollut velvollisuutta vaatia maksua jokaiselta mahdolliselta velalliselta, joka oli tullikoodeksin 213 artiklan mukaisessa yhteisvastuussa, ennen kuin ne voivat esittää maksuvaatimuksen takaajayhdistykselle. Yhteisvastuujärjestelmän luonteesta seuraa, että viranomaisilla on mahdollisuus todeta eri mahdolliset velalliset yhteisvastuullisiksi, mutta niillä ei ole tätä koskevaa velvollisuutta. ( 32 )

87.

Ehdotan näin ollen, että kolmanteen ja neljänteen kysymykseen vastataan seuraavasti:

88.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Varhoven administrativen sadin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: