1. 

Raad van Staten (Belgian ylin hallintotuomioistuin) unionin tuomioistuimelle esittämän ennakkoratkaisupyynnön pääsisältö koskee sitä, estääkö tieliikenteen sosiaalilainsäädännön yhdenmukaistamisesta annetun asetuksen N:o 561/2006 (jäljempänä asetus N:o 561/2006 ( 2 ) ) 8 artiklan 6 ja 8 kohta kuljettajia pitämästä mainitussa asetuksessa tarkoitettuja säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja ajoneuvossa. Kansallinen tuomioistuin haluaa lisäksi tietää, loukkaavatko tietyt asetuksen N:o 561/2006 säännökset Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 49 artiklaan kirjattua rikosoikeudellista laillisuusperiaatetta.

2. 

Ei ole syytä olettaa, että tämä asia koskee ainoastaan unionin tieliikennepolitiikan teknisiä seikkoja. Siihen sisältyy sellaisten monitahoisten sosiaalisten kysymysten tarkastelua, jotka ovat erittäin merkityksellisiä unionin kansalaisten jokapäiväisen elämän ja jäsenvaltioiden kannalta, esimerkiksi Euroopan maanteiden turvallisuuden ja työntekijöiden suojelun kannalta.

3.

Asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohdassa säädetään seuraavaa:

”6.   Kahden peräkkäisen viikon aikana kuljettajan on pidettävä vähintään

Viikoittaisen lepoajan on alettava viimeistään kuuden 24 tunnin jakson kuluttua edellisen viikoittaisen lepoajan päättymisestä.

– –

8.   Vuorokautiset lepoajat ja lyhennetyt viikoittaiset lepoajat, jotka pidetään muualla kuin ajoneuvon asemapaikkakunnalla, voidaan kuljettajan valinnan mukaan pitää ajoneuvossa, jos siinä on asianmukaiset nukkumismahdollisuudet jokaista kuljettajaa varten ja ajoneuvo on pysäköitynä.”

4.

Asetuksen N:o 561/2006 19 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on vahvistettava tämän asetuksen ja asetuksen (ETY) N:o 3821/85 säännösten rikkomiseen sovellettavia seuraamuksia koskevat säännöt, sekä toteutettava tarvittavat toimenpiteet niiden täytäntöönpanon varmistamiseksi. Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia, varoittavia ja syrjimättömiä. – –”

5.

Kansallisen oikeuden merkitykselliset säännökset sisältyvät tiettyjen maantieliikenteessä tapahtuneiden rikkomisten toteamisen yhteydessä suoritettavasta rahasumman perimisestä ja tallentamisesta 19.7.2000 annetun kuninkaan päätöksen muuttamisesta 19.4.2014 annettuun kuninkaan päätökseen ( 3 ) (jäljempänä riidanalainen päätös). ( 4 )

6.

Riidanalaisen päätöksen 2 §:ssä säädetään seuraavaa:

”[Heinäkuun 19. päivänä 2000 annetun kuninkaan päätöksen] liitteessä 1 olevassa lisäyksessä 1 olevaa c kohtaa ”Ajo- ja lepoajat” täydennetään 8 kohdalla, jossa todetaan seuraavaa:

7.

Vaditrans BVBA (jäljempänä kantaja) on belgialainen tieliikennealan yritys.

8.

Kantaja nosti 8.8.2014 kanteen Raad van Statessa, jolta se haki riidanalaisen päätöksen kumoamista. Riidanalaisen päätöksen 2 §:ssä säädetään 1800 euron sakosta silloin kun kuljettajalle asetettua kieltoa säännöllisen viikoittaisen lepoajan pitämisestä ajoneuvossa on rikottu.

9.

Kanteensa tueksi kantaja riitauttaa riidanalaisen päätöksen 2 §:stä epäsuorasti ilmenevän asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohdan tulkinnan. Riidanalaisen päätöksen mainittu säännös perustuu olettamukseen, että asetuksen N:o 561/2006 nojalla säännöllistä viikoittaista lepoaikaa ei saa pitää ajoneuvossa. Kantaja katsoo, että tällainen tulkinta perustuu a contrario ‑päätelmään, joka loukkaa rikosoikeudellista laillisuusperiaatetta.

10.

Belgian valtio (jäljempänä vastaaja) väittää, että asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohta estävät asetuksessa tarkoitetun säännöllisen viikoittaisen lepoajan pitämisen ajoneuvossa ja että riidanalaisen päätöksen 2 § ei loukkaa rikosoikeudellista laillisuusperiaatetta.

11.

Tämän vuoksi Raad van State esitti unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

12.

Kirjallisia huomautuksia ovat unionin tuomioistuimelle esittäneet kantaja, Itävallan, Belgian, Viron, Ranskan, Saksan ja Espanjan hallitukset, Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio.

13.

Olen päätellyt, että asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohdan on tulkittava tarkoittavan, että kuljettajat eivät saa pitää mainitussa asetuksessa tarkoitettuja viikoittaisia lepoaikojaan ajoneuvossa. Lisäksi olen päätellyt, että asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohta luettuna yhdessä mainitun asetuksen 19 artiklan kanssa eivät loukkaa perusoikeuskirjan 49 artiklaan kirjattua rikosten ja rangaistusten lakisidonnaisuutta koskevaa periaatetta. Näiden päätelmien vuoksi vastaukseni kolmanteen kysymykseen on merkityksellinen ainoastaan siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin on eri mieltä ensimmäiseen kysymykseen antamani vastauksen kanssa. Jäljempänä esitän yksityiskohtaiset perusteluni, mutta ensin tarkastelen joitakin neuvoston ja kantajan esittämiä alustavia huomautuksia tutkittavaksi ottamisesta.

14.

Neuvosto kysyy toisen kysymyksen tutkittavaksi ottamisesta sillä perusteella, että kansallinen tuomioistuin ei unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklan c kohdan mukaisesti selosta, miksi se pitää kyseenalaisena asetuksen N:o 561/2006 merkityksellisten säännösten pätevyyttä tai miksi ennakkoratkaisu kyseisten säännösten pätevyydestä ratkaisisi pääasian riidan. Tämän lisäksi kantaja pitää kolmannen kysymyksen merkityksellisyyttä kyseenalaisena.

15.

Mielestäni ennakkoratkaisukysymykset voidaan ottaa tutkittavaksi seuraavista syistä.

16.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan olettamana on, että unionin oikeutta koskevilla kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisemisen kannalta. Unionin tuomioistuin voi kieltäytyä ratkaisemasta kansallisen tuomioistuimen esittämää ennakkoratkaisukysymystä ainoastaan silloin, kun on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden säännösten ja määräysten tulkitsemisella tai niiden pätevyyden toteamisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin. ( 5 )

17.

Lisäksi on syytä muistaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan – ja kuten unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklan c kohdasta käy ilmi ( 6 ) – siitä yhteistyön hengestä, joka on ennakkoratkaisumenettelyn lähtökohtana, ilmenee, että on välttämätöntä, että kansallinen tuomioistuin esittää ennakkoratkaisupyynnössään ne täsmälliset syyt, joiden perusteella se katsoo, että vastauksen saaminen sen kysymyksiin, jotka koskevat tiettyjen unionin oikeuden säännösten tai määräysten tulkintaa tai pätevyyttä, on tarpeen oikeusriidan ratkaisemiseksi. On siis tärkeää, että kansallinen tuomioistuin toteaa erityisesti ne täsmälliset syyt, joiden johdosta se on ryhtynyt tarkastelemaan kysymystä tiettyjen unionin oikeuden säännösten tai määräysten pätevyydestä, ja esittää ne pätemättömyysperusteet, jotka sen mielestä voidaan hyväksyä. ( 7 )

18.

Käsiteltävässä asiassa kansallinen tuomioistuin toteaa tarvitsevansa tulkinnan asetuksen N:o 561/2006 merkityksellisistä säännöksistä antaakseen ratkaisun yhdestä kantajan esittämästä perusteesta.

19.

Näin toimiessaan kansallinen tuomioistuin ottaa huomioon SEUT 267 artiklan kolmannen kohdan, jonka mukaan kansallisen tuomioistuimen – esimerkiksi Raad van Staten –, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, on esitettävä kysymyksiä unionin oikeuden tulkinnasta ja pätevyydestä unionin tuomioistuimelle, kun se katsoo, että kysymyksen johdosta annettava ratkaisu on sille tarpeen oikeusriidan ratkaisemiseksi.

20.

Kansallinen tuomioistuin toteaa, että aina asetuksen N:o 561/2006 merkityksellisten säännösten tulkintaa koskevan unionin tuomioistuimen ratkaisun mukaan ”nousee esille kysymys siitä”, loukkaavatko kyseiset säännökset perusoikeuskirjan 49 artiklassa tunnustettua rikosoikeudellista laillisuusperiaatetta siltä osin kuin niissä ei nimenomaisesti kielletä säännöllisten viikoittaisten lepoaikojen pitämistä ajoneuvossa.

21.

Kansallinen tuomioistuin onkin riittävän yksityiskohtaisesti esittänyt syyt, jotka saivat sen esittämään kysymyksen asetuksen N:o 561/2006 merkityksellisten säännösten pätevyydestä, ( 8 ) ja pätemättömyysperusteet, jotka sen mielestä voidaan hyväksyä, jotta unionin tuomioistuin voi antaa hyödyllisen vastauksen.

22.

Lisäksi Belgian, Ranskan, Saksan ja Espanjan hallitukset sekä Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio kykenivät esittämään tehokkaasti näkemyksensä unionin tuomioistuimelle esitetystä pätevyyttä koskevasta kysymyksestä.

23.

Lisäksi mikään seikka ennakkoratkaisupyynnössä ei oikeuta väittämään, että ennakkoratkaisukysymyksillä ei olisi yhteyttä pääasian oikeudenkäynnissä käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen tai että ne koskisivat ongelmaa, joka on luonteeltaan puhtaasti hypoteettinen. Näin ollen perusteet kiistää olettama, jonka mukaan ennakkoratkaisupyynnöllä on merkitystä asian ratkaisun kannalta, ovat riittämättömiä.

24.

Edellä esitetyn perusteella päättelen, että Raad van Staten nyt käsiteltävässä asiassa esittämät kysymykset voidaan ottaa tutkittavaksi.

25.

Unionin tuomioistuimen on tarkasteltava suoraan kysymystä siitä, onko asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohdan tulkittava tarkoittavan, että 8 artiklan 6 kohdassa tarkoitetut kuljettajien säännölliset viikoittaiset lepoajat voidaan pitää ajoneuvossa. ( 9 )

26.

Itävallan, Belgian, Ranskan ja Saksan hallitukset sekä komissio esittävät, että asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohdan on tulkittava tarkoittavan, että kuljettaja ei saa pitää säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja ajoneuvossa, ( 10 ) kun taas kantaja sekä Viron ja Espanjan hallitukset asettuvat päinvastaiselle kannalle.

27.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on. ( 11 ) Myös unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen syntyhistoriasta voi ilmetä sen tulkinnan kannalta merkityksellisiä seikkoja. ( 12 )

28.

Tämän perusteella päättelen, että asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohdan on tulkittava tarkoittavan, että kuljettajat eivät saa pitää mainitussa asetuksessa tarkoitettuja säännöllisiä viikoittaisia lepoaikojaan ajoneuvossa. Esitän jäljempänä perusteluni tälle päätelmälle.

29.

Kuten edellä 3 kohdasta käy ilmi, asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että kahden peräkkäisen viikon aikana kuljettajan on pidettävä vähintään kaksi säännöllistä viikoittaista lepoaikaa tai yksi säännöllinen viikoittainen lepoaika ja yksi lyhennetty viikoittainen lepoaika, jolloin tiettyjen vaatimusten on täytyttävä. Asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 kohdan toisessa alakohdassa säädetään lisäksi seuraavaa: ”Viikoittaisen lepoajan on alettava viimeistään kuuden 24 tunnin jakson kuluttua edellisen viikoittaisen lepoajan päättymisestä.”

30.

Asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Vuorokautiset lepoajat ja lyhennetyt viikoittaiset lepoajat, jotka pidetään muualla kuin ajoneuvon asemapaikkakunnalla, voidaan kuljettajan valinnan mukaan pitää ajoneuvossa, jos siinä on asianmukaiset nukkumismahdollisuudet jokaista kuljettajaa varten ja ajoneuvo on pysäköitynä.”

31.

Asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohtaa on tulkittava asetuksen 4 artiklan valossa; mainitussa artiklassa määritellään asetuksessa käytetyt ilmaukset.

32.

Asetuksen N:o 561/2006 4 artiklan f alakohdan mukaan vapaa-ajalla tarkoitetaan ”yhtäjaksoista aikaa, jonka kuljettaja saa käyttää haluamallaan tavalla”.

33.

Asetuksen N:o 561/2006 4 artiklan g alakohdan mukaan vuorokautisella lepoajalla tarkoitetaan ”vuorokautista aikaa, jonka kuljettaja saa käyttää haluamallaan tavalla” ja joka käsittää ”säännöllisen vuorokautisen lepoajan” ja ”lyhennetyn vuorokautisen lepoajan”, joiden määritelmät sisältyvät mainittuun alakohtaan.

34.

Asetuksen N:o 561/2006 4 artiklan h alakohdan mukaan viikoittaisella lepoajalla tarkoitetaan ”viikoittaista aikaa, jonka kuljettaja saa käyttää haluamallaan tavalla ja joka käsittää säännöllisen viikoittaisen lepoajan ja lyhennetyn viikoittaisen lepoajan”. Säännöllisellä viikoittaisella lepoajalla tarkoitetaan ”yhtäjaksoista, vähintään 45 tuntia kestävää vapaa-aikaa” ja lyhennetyllä viikoittaisella lepoajalla ”yhtäjaksoista vähemmän kuin 45 tuntia kestävää vapaa-aikaa, joka voidaan ottaen huomioon 8 artiklan 6 kohdassa säädetyt edellytykset lyhentää vähintään 24 peräkkäiseksi tunniksi”.

35.

Asetuksen N:o 561/2006 4 artiklan g ja h alakohdassa siis tehdään ero tässä asetuksessa tehdyn ilmausten säännölliset ja lyhennetyt vuorokautiset ja viikoittaiset lepoajat käytön osalta.

36.

Tästä on osoituksena asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 kohta, jonka ensimmäisessä alakohdassa viitataan sekä säännöllisiin että lyhennettyihin viikoittaisiin lepoaikoihin. Sitä vastoin asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 kohdan toisessa alakohdassa viitataan viikoittaiseen lepoaikaan, joka käsittää molemmat.

37.

Tästä on osoituksena myös asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohta. Koska 8 artiklan 8 kohdassa viitataan vuorokautisiin lepoaikoihin, jotka käsittävät sekä säännölliset että lyhennetyt vuorokautiset lepoajat, lyhennettyjen viikoittaisten lepoaikojen ohella, tämän säännöksen sanamuoto viittaa vahvasti siihen, että säännölliset viikoittaiset lepoajat on suljettu sen soveltamisalan ulkopuolelle. Vaikuttaa siltä, että jos unionin lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut sisällyttää säännölliset viikoittaiset lepoajat sekä lyhennetyt viikoittaiset lepoajat 8 artiklan 8 kohdan soveltamisalaan, se olisi käyttänyt ilmaisua ”viikoittainen lepoaika” sisällyttääkseen molemmat.

38.

Jos tulkitaan säännöllisen viikoittaisen lepoajan kuuluvan asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohdan soveltamisalaan, 8 artiklan 8 kohdan sanamuodosta tulee epäjohdonmukainen ja tarpeeton. Olisi myös epäjohdonmukaista tulkita asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohdan sallivan sen, että kuljettaja pitää säännölliset viikoittaiset lepoajat ajoneuvossa noudattaen lievempiä edellytyksiä kuin ne edellytykset, joiden on täytyttävä vuorokautisten lepoaikojen ja lyhennettyjen viikoittaisten lepoaikojen tapauksessa.

39.

Toisin kuin kantaja väittää, sellainen asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohdan tulkinta, jonka mukaan kuljettaja ei saa pitää säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja ajoneuvossa, ei ole ristiriidassa asetuksen 4 artiklan f alakohdassa olevan vapaa-ajan määritelmän kanssa rajoittaessaan keinoja, joilla kuljettaja saa käyttää aikansa haluamallaan tavalla. Myös mainitun artiklan g ja h alakohdassa olevissa vuorokautisten ja viikoittaisten lepoaikojen määritelmistä löytyy nämä ilmaisut, joita käytetään sitten asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohdan säännöksissä.

40.

Näin ollen voidaan päätellä, että koska asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohdassa säädetään ainoastaan vuorokautisista lepoajoista ja lyhennetyistä viikoittaisista lepoajoista, mainitun asetuksen 8 artiklan 6 ja 8 kohdan on tulkittava tarkoittavan, että kuljettaja ei saa pitää 8 artiklan 6 kohdassa tarkoitettuja säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja ajoneuvossa.

41.

Toisin sanoen on niin, että koska asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohdassa nimenomaisesti säädetään vuorokautisista lepoajoista ja lyhennetyistä viikoittaisista lepoajoista, tästä seuraa vastakohtaispäätelmänä, että kuljettaja ei saa pitää säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja ajoneuvossa.

42.

Tällaisesta vastakohtaispäätelmästä löytyy ennakkotapauksia asetusta N:o 561/2006 koskevasta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä. Esimerkiksi tuomiossa Eurospeed ( 13 ) unionin tuomioistuin katsoi, että kun asetuksen N:o 561/2006 19 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä nimenomaisesti säädetään, että jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten mahdollisuus määrätä yritykselle ja/tai kuljettajalle seuraamus mainitun asetuksen rikkomisesta on voimassa, ”vaikka rikkominen olisi tapahtunut toisen jäsenvaltion tai kolmannen maan alueella”, tästä seuraa vastakohtaispäätelmänä, että jäsenvaltiolla on joka tapauksessa toimivalta määrätä sen omalla alueella tehdystä rikkomuksesta seuraamus joko yritykselle tai kuljettajalle taikka molemmille.

43.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan unionin toimen tai siihen sisältyvän säännöksen tai määräyksen syntyhistoria auttaa selvittämään toimen tai tietyn säännöksen tai määräyksen taustalla olevan unionin lainsäätäjän pyrkimyksen ja siten vahvistamaan tehdyn tulkinnan. ( 14 ) Näin on asianlaita varsinkin silloin, kun kyseessä olevaan unionin oikeuden säännökseen tai määräykseen on päätöksentekoprosessin aikana tehty muutos, josta voidaan päätellä unionin lainsäätäjän pyrkimys. ( 15 )

44.

Käsiteltävässä asiassa asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohdan syntyhistoriasta saa vahvaa näyttöä unionin lainsäätäjän pyrkimyksestä sulkea säännölliset viikoittaiset lepoajat tämän säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle.

45.

Asetukseen N:o 561/2006 johtaneessa komission alkuperäisessä ehdotuksessa ( 16 ) säädettiin seuraavaa: ”Vuorokautiset ja viikoittaiset lepoajat voidaan pitää ajoneuvossa, jos siinä on asianmukaiset nukkumismahdollisuudet jokaista kuljettajaa varten ja ajoneuvo on pysäköitynä.” ( 17 )

46.

Ensimmäisessä käsittelyssä Euroopan parlamentti poisti säännöksestä viittauksen viikoittaisiin lepoaikoihin. ( 18 ) Perustelu kuului seuraavasti: ”Vuorokautiset lepoajat, mutta ei viikoittaisia lepoaikoja, voidaan viettää pysäköidyssä ajoneuvossa. Viikoittaisen lepoajan salliminen samoilla ehdoilla merkitsisi heikennystä voimassa olevan asetuksen määräyksiin ja olisi riittämätöntä kuljettajan hygienian ja hyvinvoinnin kannalta.” ( 19 )

47.

Muutetussa ehdotuksessaan komissio hyväksyi kompromissiratkaisun ehdottaessaan, että ajoneuvossa voidaan pitää ainoastaan lyhennetyt viikoittaiset lepoajat, jos ne pidetään muualla kuin ajoneuvon tavanomaisella sijaintipaikkakunnalla. ( 20 )

48.

Yhteisessä kannassaan neuvosto hyväksyi tämän lähestymistavan todeten seuraavaa: ”kompromissina neuvosto hyväksyi säännöksen, jonka mukaan ainoastaan lyhennetty viikoittainen lepoaika voidaan pitää ajoneuvossa”. ( 21 )

49.

Toisessa käsittelyssä parlamentti muutti jälleen säännöstä siten, että siinä viitataan ainoastaan vuorokautisiin lepoaikoihin: ”Kuljettajan mahdollisuus pitää lyhennetty viikoittainen lepoaika ajoneuvossa poistetaan.” ( 22 )

50.

Näitä tarkistuksia koskevassa lausunnossaan komissio ”on edelleen sitä mieltä, että lyhennetyn viikoittaisen lepoajan voi viettää sitä varten varustetussa ajoneuvossa, koska ajoneuvojen suunnittelu on parantunut huomattavasti viimeisten 20 vuoden aikana”. ( 23 )

51.

Sovittelukomitean hyväksymässä yhteisessä tekstissä hyväksyttiin asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohdan nykyinen sanamuoto. ( 24 )

52.

Siitä, että komission alkuperäinen ehdotus hylättiin ja päätettiin sisällyttää ainoastaan vuorokautiset lepoajat ja lyhennetyt viikoittaiset lepoajat muualla kuin ajoneuvon asemapaikkakunnalla, voidaan päätellä, että unionin lainsäätäjän pyrkimyksenä oli sulkea säännölliset viikoittaiset lepoajat asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle.

53.

Kuten totesin ratkaisuehdotuksessa Pinckernelle, ( 25 ) unionin oikeuden säännöksen yleiseen rakenteeseen ja asiayhteyteen sisältyy muun muassa asianomaisen säännöksen asiayhteyden tarkastelu suhteessa unionin saman toimen muihin säännöksiin ja unionin jonkin muun toimen, joka asiallisesti koskee kyseistä unionin toimea tai liittyy siihen, säännöksiin.

54.

Ensinnäkin asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan muiden kohtien ( 26 ) ja mainitun asetuksen johdanto-osan tiettyjen perustelukappaleiden ( 27 ) tarkastelu osoittaa unionin lainsäätäjän pyrkimyksen tehdä ero ilmaisujen ”säännöllinen viikoittainen lepoaika” ja lyhennetty viikoittainen lepoaika” sekä yleisen ilmauksen ”viikoittainen lepoaika” välillä.

55.

Toiseksi Viron hallitus väittää asiaan liittyvien toimien osalta, että asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohdan tulkintaa, jonka mukaan kuljettaja saa pitää säännölliset viikoittaiset lepoajat ajoneuvossa, tukevat direktiivi 2006/22/EY (jäljempänä direktiivi 2006/22) ( 28 ) ja tietyt komission tämän direktiivin nojalla toteuttamat toimet. Viron hallituksen mukaan asia on näin, koska mainittujen toimien liitteissä ei viitata asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohdan rikkomiseen sillä perusteella, että kuljettaja pitää säännölliset viikoittaiset lepoajat ajoneuvossa.

56.

Asetus N:o 561/2006 on yksi neljästä toisiinsa liittyvästä unionin säädöksestä, jotka koskevat tieliikenteen sosiaalisia sääntöjä ja niiden täytäntöönpanoa. ( 29 ) Direktiivissä 2002/15/EY ( 30 ) annetaan täydentäviä säännöksiä maantieliikenteen liikkuvissa tehtävissä toimivien henkilöiden työajan järjestämisestä; asetus (EU) N:o 165/2014 (jäljempänä asetus N:o 165/2014’) ( 31 ) koskee tieliikenteessä käytettäviä ajopiirtureita (valvontalaitteita) ja direktiivissä 2006/22 ( 32 ) määritellään näiden sääntöjen täytäntöönpanoa koskevat vähimmäisedellytykset.

57.

Direktiivin 2006/22 liitteessä III esitettiin nykyisiä asetusta N:o 561/2006 ja asetusta N:o 165/2014 koskevina rikkomuksina pidettävien menettelyjen ”ohjeellinen” luettelo. Tämä liite III korvattiin sittemmin uudella, komission direktiiviin 2009/5/EY ( 33 ) sisältyvällä liitteellä, jossa esitettiin ”suuntaviivat [näihin kahteen asetukseen] kohdistuviin rikkomuksiin sovellettavasta yhteisestä luokituksesta”, jossa rikkomukset on luokiteltu niiden vakavuuden perusteella. ( 34 ) Komission asetuksella (EU) 2016/403 ( 35 ) muutetaan edelleen direktiivin 2006/22 liitettä III muuttamalla tiettyjen rikkomusten vakavuusastetta. ( 36 )

58.

Tästä seuraa, että direktiivissä 2006/22 tai sen perusteella tähän mennessä annetuissa toimissa ei pyritä esittämään kattavasti tai tyhjentävästi kaikkia mahdollisia asetusta N:o 561/2006 koskevia rikkomuksia. Tämän vuoksi en pidä vakuuttavana väitettä, joka perustuu siihen, että näistä toimista puuttuu viittaus asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohtaa koskevaan rikkomukseen sillä perusteella, että kuljettaja ei saa pitää säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja ajoneuvossa.

59.

Asetuksen N:o 561/2006 johdanto-osan 17 perustelukappaleen ja 1 artiklan mukaan kyseisellä asetuksella pyritään parantamaan työntekijöiden työoloja tieliikenteen alalla, parantamaan yleistä liikenneturvallisuutta ja yhdenmukaistamaan kilpailun edellytyksiä tieliikenteessä. ( 37 )

60.

Kuten Belgian, Ranskan ja Saksan hallitusten sekä komission huomautuksista käy ilmi, tulkinta, jonka mukaan asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohdassa kielletään kuljettajaa pitämästä säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja ajoneuvossa, osaltaan edistää asetuksen tavoitteiden saavuttamista eli kuljettajien työolojen ja liikenneturvallisuuden parantamista. Tämän osoittaa se, että parlamentti perusteli alkuperäisessä ehdotuksessa olleiden viikoittaisten lepoaikojen poistamista sillä, että seurauksena ei saa olla työolojen heikentyminen. ( 38 )

61.

Kantaja ja Viron hallitus väittävät, että asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohdan tällaisesta tulkinnasta seuraa, että kuljettaja saattaa kärsiä huonommista oloista kuin silloin kun hän voi pitää säännölliset lepoajat ajoneuvossa, ja että tällaisen vaatimuksen täyttämistä on vaikea osoittaa oikeaksi.

62.

Asetuksessa N:o 561/2006 ei nimenomaisesti säädetä siitä, millä tavoin kuljettaja voi pitää säännölliset viikoittaiset lepoajat. Edellä mainittujen kaltaisia ongelmia voivat tarkastella jäsenvaltiot tai niitä voidaan tarkastella unionin päätöksentekoprosessin yhteydessä, aina tapauksen mukaan. Ne eivät kuitenkaan tarjoa perusteita jättää noudattamatta asetuksessa N:o 561/2006 olevia säännöksiä kuljettajien lepoajoista.

63.

Nyt unionin tuomioistuimen käsiteltävänä oleva asia tuotiin itse asiassa esiin osana julkista kuulemista, joka koskee unionin tieliikenteen sosiaalilainsäädännön parantamista ja jonka komissio järjesti 5.9.2016–11.12.2016. ( 39 )

64.

Tutkimuksessa, joka koski unionin tieliikenteen sosiaalilainsäädännön ja sen täytäntöönpanon jälkiarviointia, ( 40 ) arvioitiin asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohdan soveltamista jäsenvaltioissa. ( 41 ) Tämän tutkimuksen liitteessä ( 42 ) todettiin, että tutkituista 24 jäsenvaltiosta ( 43 ) 19:ssä ( 44 ) kuljettajat eivät saa pitää säännöllisiä viikoittaisia lepoaikojaan ajoneuvossa, kun taas kahdeksassa jäsenvaltiossa ( 45 ) tämä on sallittua (on kuitenkin todettava, että kolme jäsenvaltiota antoi sekä kieltävän että myöntävän vastauksen). ( 46 )

65.

Tämä vertaileva tutkimus osoittaa, että sellainen asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohdan tulkinta, jonka mukaan kuljettaja ei saa pitää säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja ajoneuvossa, vastaa useimmissa jäsenvaltioissa omaksuttua lähestymistapaa.

66.

Kaiken edellä esitetyn perusteella päättelen, että asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohtaa on tulkittava siten, että kuljettaja ei saa pitää 8 artiklan 6 kohdassa tarkoitettuja säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja ajoneuvossa.

67.

Mikäli unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen kysymykseen siten, että asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohdan on tulkittava tarkoittavan, että kuljettaja ei saa pitää säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja ajoneuvossa, kansallisen tuomioistuimen esittämä toinen kysymys koskee sitä, ovatko asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohta, luettuna yhdessä 19 artiklan kanssa, pätemättömiä loukatessaan rikosten ja rangaistusten lakisidonnaisuutta koskevaa periaatetta, sellaisena kuin siitä määrätään Euroopan unionin perusoikeuskirjan 49 artiklassa, koska edellä mainituissa säännöksissä ei nimenomaisesti säädetä, että kuljettaja ei saa pitää säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja ajoneuvossa.

68.

Kantaja ja Espanjan hallitus katsovat, että toiseen kysymykseen olisi vastattava myöntävästi. Erityisesti kantaja esittää, että koska asiaa koskevia eksplisiittisiä säännöksiä ei ole, tulkinta, jonka mukaan asetuksessa N:o 561/2006 kielletään kuljettajaa pitämästä säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja ajoneuvossa, on a contrario ‑tulkinta, jonka laillisuusperiaate kieltää.

69.

Belgian, Ranskan ja Saksan hallitukset sekä Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio katsovat, että edellä mainitut säännökset eivät ole pätemättömiä tällä perusteella, koska jäsenvaltioiden tehtävänä on vahvistaa relevantit seuraamukset asetusta N:o 561/2006 koskevista rikkomuksista. Näin ollen tämä on kansallisen oikeuden eikä unionin oikeuden alaan kuuluva asia.

70.

Katson, että väitteet, joissa kyseenalaistetaan asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohdan, luettuna yhdessä 19 artiklan kanssa, pätevyys perusoikeuskirjan 49 artiklaan kirjatun rikosten ja rangaistusten lakisidonnaisuutta koskevan periaatteen osalta, on hylättävä. Perusteluni ovat seuraavanlaiset:

71.

Perusoikeuskirjan 49 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä määrätään seuraavaa: ”Ketään ei saa pitää syyllisenä rikokseen sellaisen teon tai laiminlyönnin perusteella, joka ei ollut tekohetkellä rikos kansallisen lainsäädännön tai kansainvälisen oikeuden mukaan.” ( 47 )

72.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan rikosten ja rangaistusten lakisidonnaisuutta koskeva periaate (nullum crimen, nulla poena sine lege), joka on taattu perusoikeuskirjan 49 artiklassa ja on oikeusvarmuuden yleisperiaatteen erityinen ilmaus, edellyttää, että unionin säännöstössä määritellään selvästi rikkomiset ja niistä määrättävät seuraamukset. Tämä edellytys täyttyy, kun yksityinen voi tietää kyseessä olevan säännöksen tai määräyksen sanamuodon ja tarvittaessa tuomioistuinten siitä tekemän tulkinnan perusteella, mitkä toimet tai laiminlyönnit synnyttävät sen rikosoikeudellisen vastuun. ( 48 )

73.

Periaatetta, jonka mukaan rikoksista ja rangaistuksista on säädettävä laissa, ei tämän vuoksi voida tulkita siten, että siinä kiellettäisiin rikosoikeudellista vastuuta koskevien säännösten asteittainen selkeyttäminen tuomioistuinten tapauksesta toiseen suorittamalla tulkinnalla, sillä edellytyksellä, että tulkinnan tulos on kohtuullisesti ennakoitavissa rikkomisen toteuttamishetkellä, kun otetaan huomioon erityisesti oikeuskäytännössä tuolloin vahvistettu kyseisen oikeussäännön tulkinta. ( 49 ) Mielestäni asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohdan tulkinta siten, että kuljettaja ei saa pitää säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja ajoneuvossa, täyttää nämä parametrit.

74.

Tämän jälkeen katson joka tapauksessa, että riitautettua toimea ja sen seurauksia on selkeytettävä perusoikeuskirjan soveltamisen kannalta.

75.

Käsiteltävässä asiassa on niin, että asetuksessa N:o 561/2006 ei velvoiteta jäsenvaltioita määräämään rikosoikeudellisia seuraamuksia asetuksen rikkomisesta. Jäsenvaltioille pikemminkin annetaan mahdollisuus rangaista asetuksen N:o 561/2006 rikkomisesta rikosoikeudellisilla rangaistuksilla. ( 50 )

76.

Esillä olevien tosiseikkojen perusteella ei täten voida tukeutua perusoikeuskirjan 49 artiklaan asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohdan, kun niitä luetaan yhdessä 19 artiklan kanssa, pätevyyden riitauttamiseksi. ( 51 ) Tilanteessa, jossa jäsenvaltio on päättänyt asetuksen N:o 561/2006 täytäntöönpanon yhteydessä ottaa käyttöön rikosoikeudellisia seuraamuksia, perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohta välttämättä velvoittaa asianomaisen jäsenvaltion noudattamaan kaikkia perusoikeuskirjan määräyksiä, mukaan lukien 49 artiklaa ja siinä vahvistettua rikosoikeudellista laillisuusperiaatetta.

77.

Kansallinen tuomioistuin ei kyseenalaistanut riidanalaisen päätöksen 2 §:n yhteensopivuutta perusoikeuskirjan 49 artiklaan kirjatun rikosten ja rangaistusten lakisidonnaisuutta koskevan periaatteen kanssa. Tämän vuoksi tämä seikka jää mielestäni esillä olevaa asiaa koskevan ennakkoratkaisupyynnön aihepiirin ulkopuolelle. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on selvittää, noudattavatko merkitykselliset kansalliset oikeussäännöt rikosten ja rangaistusten lakisidonnaisuutta koskevaa periaatetta. Kansallisella tuomioistuimella on tietysti oikeus esittää uusi ennakkoratkaisupyyntö SEUT 267 artiklan nojalla.

78.

Mikäli unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen kysymykseen, että asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohdan on tulkittava tarkoittavan, että kuljettaja saa pitää säännölliset viikoittaiset lepoajat ajoneuvossa, kansallisen tuomioistuimen kolmas kysymys koskee sitä, salliiko asetus N:o 561/2006 riidanalaisen päätöksen 2 §:n kaltaisen kansallisen säännöksen, joka kieltää kuljettajaa tekemästä näin.

79.

Tämän ratkaisuehdotuksen III.B jaksossa päättelin, että asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohdan on tulkittava tarkoittavan, että kuljettajat eivät saa pitää säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja ajoneuvossa. Mikäli unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen kysymykseen tällä tavoin, sen ei tarvitse antaa vastausta tähän kysymykseen.

80.

Esitän kuitenkin toissijaisesti näkemykseni kolmannesta kysymyksestä.

81.

Kantaja, Viron hallitus, Espanjan hallitus ja komissio katsovat, että tähän kysymykseen on vastattava kieltävästi. Espanjan hallitus katsoo, että unionin lainsäätäjä voi säätää tällaisesta kiellosta ja että jäsenvaltiot eivät saa tehdä näin itsenäisesti. Viron hallitus ja komissio korostavat erityisesti sitä, että tällainen kielto ei kuulu jäsenvaltioille asetuksella N:o 561/2006 annettujen rajoitettujen mahdollisuuksien piiriin ja että jos jokaisen jäsenvaltion sallittaisiin antaa erillisiä sääntöjä asiasta, tämä olisi vastoin asetuksen tavoitetta eli kilpailun edellytysten yhdenmukaistamista tieliikenteessä.

82.

Belgian ja Saksan hallitukset katsovat, että tähän kysymykseen olisi vastattava myöntävästi. Belgian hallitus korostaa olevansa edelleen toimivaltainen säätämään tällaisesta kiellosta, joka on perusteltu siksi, että se palvelee merkittäviä etuja, jotka liittyvät työntekijöiden suojelemiseen – esimerkiksi sosiaalisen polkumyynnin vastaisena toimenpiteenä – ja liikenneturvallisuuden varmistamiseen. Saksan hallitus huomauttaa, että jäsenvaltioilla on toimivalta antaa sääntöjä estääkseen vaarallisia tai loukkaavia tilanteita, esimerkiksi kuljettajien lepopaikkoihin tai kuljettajien käytettävissä oleviin pysäköintialueisiin liittyviä, ja että tällainen kielto on hyödyllinen lisä pyrittäessä täyttämään asetuksen tavoitteet eli kuljettajien suojeleminen ja liikenneturvallisuuden parantaminen.

83.

Katson, että jos asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohdan tulkitaan tarkoittavan, että silloin kun kuljettaja päättää näin, hän saa pitää viikoittaiset (sekä vuorokautiset) lepoajat ajoneuvossa, jäsenvaltiot eivät saa kansallisessa oikeudessa säätää kiellosta, joka estää kuljettajaa pitämästä säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja ajoneuvossa. Tässä tilanteessa tällainen kielto rikkoisi suoraan kyseistä unionin tuomioistuimen tulkitsemaa sääntöä estämällä kuljettajaa tekemästä jotain, mikä on sallittu asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohdan sääntöjen nojalla. ( 52 )

84.

Näin ollen päättelen, että jos unionin tuomioistuin päättää, että asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 ja 8 kohdan on tulkittava tarkoittavan, että kuljettaja saa pitää säännölliset viikoittaiset lepoajat ajoneuvossa, riidanalaisen päätöksen 2 §:n kaltaiset kansalliset oikeussäännöt, jotka kieltävät kuljettajaa tekemästä näin, ovat vastoin asetusta N:o 561/2006.

85.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Raad van Staten esittämiin kysymyksiin seuraavasti: