1

Kantaja, Bagni Delfino di Paperini Stefano & C. Sas, on yhtiö, jolla on hallussaan julkisen merialueen käyttöoikeussopimus, jonka on myöntänyt matkailu- ja virkistyskäyttöön alun perin Toskanan alue (Italia), sittemmin Cecinan kunta (Italia). Tätä käyttöoikeussopimusta on jatkettu 31.12.2020 saakka. Kantajalla on kyseessä olevalla merialueella kylpylaitos, johon se on tehnyt merkittäviä investointeja.

2

Kannekirjelmän sisältämien tietojen mukaan julkisen merialueen käyttöoikeussopimuksen myöntämiseksi järjestetään julkinen valintamenettely. Julkisen merialueen käyttöoikeussopimusten uusimiseen niiden voimassaolon päättymisen jälkeen sovellettiin sääntöjä, jotka suosivat käyttöoikeussopimuksen aikaisempaa haltijaa yhtäältä siltä osin, että aikaisemman käyttöoikeussopimuksen uusimiselle myönnettiin etusija uusiin hakemuksiin nähden, ja toisaalta siltä osin, että matkailu- ja virkistyskäyttöön myönnetyt julkisen merialueen käyttöoikeussopimukset voitiin vuodesta 2001 lähtien uusia automaattisesti. Nämä säännöt kumottiin vuosina 2009 ja 2011, tuomioistuinkäsittelyä edeltävän menettelyn yhteydessä, kun Euroopan komissio oli aloittanut Italian tasavaltaa vastaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamista koskevan menettelyn SEUT 258 artiklan mukaisesti. Komissio nimittäin katsoi, että aikaisemman käyttöoikeussopimuksen haltijalle myönnetty etusija oli SEUT 49 artiklan vastainen ja että käyttöoikeussopimusten automaattinen uusiminen rikkoi sekä SEUT 49 artiklaa että palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY (EUVL 2006, L 376, s. 36) 12 artiklaa.

3

Tribunale amministrativo regionale della Toscana (Toskanan alueellinen hallintotuomioistuin) totesi 27.2.2015 antamassaan tuomiossa nro 328/2015 muun muassa, että käyttöoikeussopimukset, joilla myönnetään lupa käyttää julkisen merialueen osaa rakennelmien ylläpitämiseen, muodostavat käyttöoikeussopimuksen haltijalle todellisen omistusoikeuden tiettyyn alueeseen, siltä osin kuin ”oikeus pitää rakennelmaa toisen maalla on nimenomaan rakennusoikeuden, sellaisena kuin se on määritelty [Italian siviilikoodeksin] 952 §:ssä (’omistaja voi myöntää oikeuden rakentaa ja ylläpitää alueella rakennelmaa toisen hyväksi’), kohde, mistä seuraa[, että olemassa on] hallinnollinen toimi, jolla myönnetään käyttöoikeuden haltijalle kyseessä olevien kiinteistöjen rakennusoikeus”.

4

Kaksi Euroopan parlamentin jäsentä esitti 24.6.2015 komissiolle kirjallisen kysymyksen SEUT 230 artiklan toisen kohdan ja parlamentin työjärjestyksen (EUVL 2011, L 116, s. 1) 130 artiklan mukaisesti. Tällä kysymyksellä pyrittiin selvittämään yhtäältä, oliko komissio tietoinen tuomiosta nro 328/2015, ja toisaalta, aikoiko komissio, kun otetaan huomioon se, että kyseisen tuomion mukaan matkailu- ja virkistyskäyttöön myönnettyjen julkisen merialueen käyttöoikeussopimusten haltijoilla oli hallussaan rakennusoikeus, jonka kohteena ovat niiden julkiselle alueelle pystyttämät rakennelmat, harkita uudelleen direktiivissä 2006/123 tarkoitetun ”palvelun” käsitteen tulkintaansa.

5

Komissio vastasi tähän kysymykseen 2.9.2015 laaditulla kirjallisella tiedonannolla (jäljempänä riidanalainen tiedonanto). Komission vastauksessa todetaan seuraavaa:

”Komissio on tietoinen Tribunale amministrativo regionale della Toscanan (Toskanan alueellinen hallintotuomioistuin) antamasta tuomiosta [nro] 328/2015. Komissio katsoo, ettei tämä tuomio koske [Euroopan unionin] lainsäädännön soveltamista eikä siis direktiivin 2006/123 – – soveltamista. Tuomiossa lausutaan yksinomaan kansallisen lainsäädännön tulkinnasta. Komissio ei siis voi esittää huomautuksia.”

6

Kantaja nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 11.11.2015 toimittamallaan kannekirjelmällä.

7

Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin kumoaa riidanalaisen tiedonannon.

8

Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 126 artiklan mukaan unionin yleinen tuomioistuin voi jatkamatta asian käsittelyä ratkaista asian perustellulla määräyksellä, jos kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat. Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin katsoo saaneensa asiakirjoista riittävät tiedot ja päättää ratkaista asian menettelyä jatkamatta.

9

Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja kannekelpoisia toimia ovat muodostaan riippumatta kaikki unionin toimielinten toteuttamat toimenpiteet, joilla pyritään saamaan aikaan sitovia oikeusvaikutuksia (tuomio 31.3.1971, komissio v. neuvosto, nk. AETR, 22/70, EU:C:1971:32, 42 kohta; tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio, C-463/13 P ja C-475/2014 P, EU:C:2011:656, 36 kohta ja tuomio 13.2.2014, Unkari v. komissio, C-31/13 P, EU:C:2014:70, 54 kohta).

10

EY 230 artiklassa määrätyn tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle jäävät sen sijaan kaikki ne toimet, joilla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia, kuten valmistelevat toimet, vahvistavat toimet ja pelkät täytäntöönpanotoimet, pelkät suositukset ja lausunnot sekä lähtökohtaisesti sisäiset ohjeet (ks. vastaavasti tuomio 12.9.2006, Reynolds Tobacco ym. v. komissio, C-131/03 P, EU:C:2006:541, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja määräys 14.5.2012, Sepracor Pharmaceuticals (Irlanti) v. komissio, C-477/11 P, ei julkaistu, EU:C:2012:292, 52 kohta).

11

Oikeuskäytännön valossa sitä, onko toimella oikeusvaikutuksia ja voidaanko siitä näin ollen nostaa kumoamiskanne SEUT 263 artiklan nojalla, on tarkasteltava tutkimalla toimen sanamuotoa ja asiayhteyttä (ks. vastaavasti tuomio 20.3.1997, Ranska v. komissio, C-57/95, EU:C:1997:164, 18 kohta ja tuomio 1.12.2005, Italia v. komissio, C-301/03, EU:C:2005:727, 21–23 kohta), toimen asiasisältöä (ks. tuomio 22.6.2000, Alankomaat v. komissio, C-147/96, EU:C:2000:335, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. myös vastaavasti tuomio 9.10.1990, Ranska v. komissio, C-366/88, EU:C:1990:348, 23 kohta; tuomio 13.11.1991, Ranska v. komissio, C-303/90, EU:C:1991:424, 18–24 kohta ja tuomio 16.6.1993, Ranska v. komissio, C-325/91, EU:C:1993:245, 20–23 kohta) ja sen laatijan aikomusta (ks. vastaavasti tuomio 17.7.2008, Athinaïki Techniki v. komissio, C-521/06 P, EU:C:2008:422, 42 kohta ja tuomio 26.1.2010, Internationaler Hilfsfonds v. komissio, C-362/08 P, EU:C:2010:40, 52 kohta).

12

Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että riidanalainen tiedonanto sisältää komissio kirjallisen vastauksen Euroopan parlamentin kysymykseen, joka esitettiin sille SEUT 230 artiklan toisen kohdan ja parlamentin työjärjestyksen 130 artiklan mukaisesti. Tällä kysymyksellä, jolla tuomio nro 328/2015 saatettiin komission tietoon, pyrittiin lähinnä saamaan täsmennystä siihen, miten komissio tulkitsee direktiivissä 2006/123 tarkoitettua ”palvelun” käsitettä kyseisen tuomion valossa (ks. edellä 4 kohta). Komissio vastasi lähinnä, ettei tämä tuomio, josta se oli tietoinen, koskenut Euroopan unionin lainsäädännön soveltamista vaan koski ainoastaan Italian lainsäädäntöä, joten se ei voinut esittää huomautuksia (ks. edellä 5 kohta).

13

Näissä olosuhteissa on katsottava, että kun otetaan huomioon sekä riidanalaisen tiedonannon asiayhteys, joka muodostui Euroopan parlamentin kysymyksestä, että sen asiasisältö ja sanamuoto, sillä ei pyritä lainkaan tuottamaan edellä 9 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuja sitovia oikeusvaikutuksia. Tämä tiedonanto muodostaa nimittäin Euroopan parlamentin kysymykseen annettavan vastauksen, jolla ei ilmaista mitään komission tekemää päätöstä eikä edes minkäänlaista kannanottoa direktiivin 2006/123 tulkinnan suhteen.

14

Tätä päätelmää ei voida asettaa kyseenalaiseksi kantajan esittämillä argumenteilla. Kantaja väittää lähinnä, että riidanalainen tiedonanto on toimi, jolla on tarkoitus tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia, koska siinä ilmaistaan komission tahto soveltaa direktiiviä 2006/123 julkisen merialueen käyttöoikeussopimusten alalla käyttöoikeussopimuksen haltijoiden omistusoikeutta loukaten. Kantajan mukaan tällä tiedonannolla italialaiset hallinto- ja lainkäyttöviranomaiset velvoitetaan soveltamaan näihin käyttöoikeussopimuksiin direktiiviä 2006/123, mistä seuraa ”[käyttöoikeussopimuksen haltijoiden] tosiasiallisten oikeuksien pakkosiirto”.

15

Aluksi on todettava, että näissä väitteissä kantaja erehtyy riidanalaisen tiedonannon ulottuvuudesta. Toisin kuin kantaja antaa ymmärtää, komissio ei nimittäin lainkaan ottanut kantaa direktiivin 2006/123 soveltamiseen tai tulkintaan. Päinvastoin se huomautti ainoastaan, että tuomio nro 328/2015 koski Italian lainsäädäntöä eikä unionin oikeutta, minkä vuoksi se ei voinut esittää huomautuksia sille esitetystä kysymyksestä, joka koski kyseisessä direktiivissä tarkoitettua ”palvelun” käsitettä.

16

Joka tapauksessa ja vaikka oletettaisiin, että komissio olisi – kuten kantaja väittää – ottanut kantaa ja tulkinnut direktiiviä 2006/123 siten, että sitä sovelletaan julkisen merialueen käyttöoikeussopimuksiin, on huomautettava, että oikeuskäytännön mukaan kumoamiskannetta ei voida nostaa sellaisesta komission toimesta, jossa esitetään komission tai jonkun sen yksikön aikomus noudattaa tiettyä menettelytapaa (ks. tuomio 5.5.1998, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, C-180/96, EU:C:1998:192, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), eikä pelkästä kirjallisesta mielipiteenilmauksesta, kuten muistutuksesta, joka koskee sitä, miten komissio tulkitsee johdetun oikeuden säännöksiä, koska sillä ei voi olla eikä sillä myöskään pyritä aikaansaamaan oikeusvaikutuksia (ks. vastaavasti tuomio 5.10.1999, Alankomaat v. komissio, C-308/95, EU:C:1999:477, 27–30 kohta). Tämän seurauksena on katsottava, että vaikka oletettaisiin, että riidanalaisessa tiedonannossa ilmaistaan, miten komissio tulkitsee direktiiviä 2006/123, ja komission tahto sisällyttää julkisen merialueen käyttöoikeussopimukset direktiivin soveltamisalaan, tällä tiedonannolla ei kuitenkaan pyritä aikaansaamaan sitovia oikeusvaikutuksia.

17

Näin ollen ei voida väittää, että riidanalaisella tiedonannolla on oikeusvaikutuksia, kun se on väitteen mukaan annettu käyttöoikeussopimuksen haltijoiden omistusoikeutta loukaten, mikäli tämän oletetaan pitävän paikkansa. Tällainen päättely nimittäin merkitsisi samaa kuin päätelmä, jonka mukaan toimen kannekelpoisuus perustuisi toimen mahdolliseen lainvastaisuuteen. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, ettei asianomaisen toimielimen väitetyn virheellisen menettelyn vakavuus tai sen seurauksena olevan perusoikeuksien loukkauksen vakavuus oikeuta jättämään soveltamatta perustamissopimuksessa määrättyjä perusteita, joiden vuoksi kanne on viran puolesta jätettävä tutkimatta (ks. analogisesti määräys 10.5.2001, FNAB ym. v. neuvosto, C-345/00 P, EU:C:2001:270, 40 kohta ja tuomio 15.1.2003, Philip Morris International v. komissio, T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 ja T-272/01, EU:T:2003:6, 87 kohta).

18

Sikäli kuin kantaja pyrkii väittämään, että riidanalainen tiedonanto aiheuttaa ”nykyisten kylpylaitosten käyttöoikeussopimuksen haltijoiden tosiasiallisten oikeuksien pakkosiirron”, on huomautettava, että kantajan itsensä esittämistä selityksistä, jotka koskevat julkisen merialueen käyttöoikeussopimusten uusimiseen liittyviä sääntöjä (ks. edellä 2 kohta), ilmenee, ettei tällaista vaikutusta aiheuta kyseinen tiedonanto, vaan mahdollinen päättyneen julkisen merialueen käyttöoikeussopimuksen uusimatta jättäminen Italian lainsäädännön, sellaisena kuin sitä on muutettu vuosina 2009 ja 2011, mukaisesti.

19

Ylimääräisenä huomautuksena on vielä lisättävä, että nyt käsiteltävän asian olosuhteet ovat erilaiset kuin asiassa, jossa annettiin 24.3.1994 kantajan mainitsema tuomio Air France v. komissio (T-3/93, EU:T:1994:36). Kyseisessä asiassa riidanalainen toimi oli kilpailuasioista vastaavan komission jäsenen puhemiehen ilmoitus, jolla todettiin, ettei komissiolla ollut toimivaltaa tutkia yrityskeskittymien valvonnasta 21.12.1989 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4064/89 (EYVL 1989, L 395, s. 1) nojalla tiettyä yksilöityä keskittymää, ja sillä oli tosiasiallisia oikeusvaikutuksia. Sen sijaan nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva tiedonanto ei sisällä mitään tällaista päätöstä vaan siinä ainoastaan ilmaistaan komission mielipide, jonka mukaan tuomio nro 328/2015 koski ainoastaan Italian oikeuden tulkintaa eikä unionin oikeutta, joten komissio arvioi, ettei se voi ottaa kantaa sen mahdolliseen vaikutukseen direktiivissä 2006/123 tarkoitetun ”palvelun” käsitteen tulkintaan. Joka tapauksessa on todettava, ettei kantaja esitä mitään argumenttia osoittaakseen, että näiden kahden asian olosuhteet ovat verrattavissa toisiinsa.

20

Kaiken edellä esitetyn valossa kanne on jätettävä tutkimatta, koska sen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat, ilman, että sitä olisi tarpeen antaa tiedoksi komissiolle.

21

Koska esillä oleva määräys on annettu ennen kuin kannekirjelmä on annettu tiedoksi komissiolle ja ennen kuin tälle on voinut aiheutua oikeudenkäyntikuluja, on riittävää todeta, että kantaja vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 133 artiklan mukaisesti.

Näillä perusteilla

UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto)

on määrännyt seuraavaa: