1.

Ennakkoratkaisupyynnöllä pyritään selventämään tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin ( 2 ) (jäljempänä SYA-direktiivi; SYA tarkoittaa strategista ympäristöarviointia) soveltamisalaa. Se tarjoaa lisäksi unionin tuomioistuimelle tilaisuuden lausua jälleen pitkästä aikaa unionin tavoitteesta pyrkiä ympäristöpolitiikalla suojelun korkeaan tasoon.

2.

Riita pääasiassa koskee rakennushanketta Venetsian laguunissa. Hankkeesta tehtiin luontodirektiivin ( 3 ) mukainen vaikutustenarviointi, mutta Italian viranomaiset päättivät ennakkoarvioinnin yhteydessä, ettei SYA-direktiivin mukainen strateginen ympäristöarviointi ole tarpeen, koska hanke koskee ainoastaan pientä aluetta paikallisella tasolla eikä sillä todennäköisesti ole merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tällaisessa tapauksessa strategista ympäristöarviointia ei SYA-direktiivin mukaan tarvitse toteuttaa.

3.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ensinnäkin epäilee tämän strategista ympäristöarviointia koskevaan velvoitteeseen säädetyn poikkeuksen yhteensopivuutta unionin oikeudessa edellytettävän ympäristönsuojelun korkean tason kanssa, minkä yhteydessä nousee esille kiinnostavia kysymyksiä erityisesti tämän unionin politiikan tavoitteen oikeutettavuudesta.

4.

Toissijaisesti ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin pyytää tulkitsemaan edellytyksiä, joilla SYA-direktiivin säännöksen nojalla tietyt suunnitelmat ja hankkeet, vaikka ne edellyttävät luontodirektiivin mukaista arviointia, voivat olla vapautettuja kattavan strategisen ympäristöarvioinnin toteuttamisesta. Käsiteltävässä asiassa on kyse ennen kaikkea siitä, mitä pienellä alueella paikallisella tasolla on ymmärrettävä tarkoitettavan.

5.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ( 4 ) (jäljempänä SEUT) 191 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan unionin ympäristöpolitiikan periaatteet seuraavasti:

”Unionin ympäristöpolitiikalla pyritään suojelun korkeaan tasoon unionin eri alueiden tilanteiden erilaisuus huomioon ottaen. Unionin ympäristöpolitiikka perustuu ennalta varautumisen periaatteelle sekä periaatteille, joiden mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä, ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä ja saastuttajan olisi maksettava.”

6.

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ( 5 ) (jäljempänä SEU) 3 artiklan 3 kohdan toiseen virkkeeseen sisältyy samankaltainen ympäristönsuojelun tavoitetta koskeva määräys:

”[Unioni] pyrkii Euroopan kestävään kehitykseen, jonka perustana ovat tasapainoinen talouskasvu ja hintavakaus, täystyöllisyyttä ja sosiaalista edistystä tavoitteleva erittäin kilpailukykyinen sosiaalinen markkinatalous sekä korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja ympäristön laadun parantaminen.”

7.

Myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan ( 6 ) (jäljempänä perusoikeuskirja) 37 artiklassa määrätään ympäristöpolitiikasta seuraavaa:

”Ympäristönsuojelun korkea taso ja ympäristön laadun parantaminen on sisällytettävä unionin politiikkoihin ja varmistettava kestävän kehityksen periaatteen mukaisesti.”

8.

Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetään tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien eurooppalaisille suojelualueille aiheutuvien vaikutusten arvioinnista seuraavaa:

”Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.”

9.

SYA-direktiivin johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan SYA-direktiivin suhteesta luontodirektiiviin seuraavaa:

”Suunnitelmilla ja ohjelmilla, – – joiden on määritelty edellyttävän [luontodirektiivin] mukaista arviointia, on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, ja sen vuoksi niistä olisi yleensä tehtävä järjestelmällinen ympäristöarviointi. Jos näissä suunnitelmissa ja ohjelmissa määritellään pienten alueiden käyttö paikallisella tasolla tai jos niillä tehdään suunnitelmiin ja ohjelmiin vähäisiä muutoksia, arviointi olisi tehtävä vain, jos jäsenvaltiot määrittelevät, että suunnitelmilla ja ohjelmilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.”

10.

SYA-direktiivin 1 artiklan mukaan direktiivin tarkoituksena on, että (tietyistä) suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, tehdään ympäristöarviointi niitä laadittaessa ja ennen niiden hyväksymistä. SYA-direktiivissä vahvistetaan ympäristöselostuksen laatimisessa, kuulemisten toteuttamisessa, ympäristöarvioinnin tulosten huomioon ottamisessa ja arvioinnin jälkeen tehdystä päätöksestä tiedottamisessa noudatettavat vähimmäissäännöt.

11.

SYA-direktiivin 3 artiklassa määritetään johdanto-osan kymmenennen perustelukappaleen perusteella strategisen ympäristöarvioinnin soveltamisala seuraavasti:

”1.

Jäljempänä 4–9 artiklan mukainen ympäristöarviointi on tehtävä 2–4 kohdassa tarkoitetuista suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.

2.

Jollei 3 kohdasta muuta johdu, ympäristöarviointi on tehtävä kaikista suunnitelmista ja ohjelmista,

3.

Edellä 2 kohdassa tarkoitettujen sellaisten suunnitelmien ja ohjelmien, joissa määritellään pienten alueiden käyttö paikallisella tasolla – – osalta edellytetään ympäristöarviointia ainoastaan, jos jäsenvaltiot määrittelevät, että niillä on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.

4.

– –

5.

Jäsenvaltioiden on määriteltävä, onko edellä 3 ja 4 kohdassa tarkoitetuilla suunnitelmilla ja ohjelmilla todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, joko tapauskohtaisen tarkastelun perusteella tai määrittelemällä suunnitelma- ja ohjelmatyyppejä, taikka molempia keinoja yhdistelemällä. Jäsenvaltioiden on tätä varten otettava kaikissa tapauksissa huomioon liitteessä II vahvistetut asiaankuuluvat perusteet, jotta voidaan varmistaa, että suunnitelmat ja ohjelmat, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, kuuluvat tämän direktiivin soveltamisalaan.

6.

– –”

12.

Liitteessä II mainitaan perusteet 3 artiklan 5 kohdassa tarkoitettujen vaikutusten todennäköisen merkittävyyden määrittelyä varten.

13.

Italian tasavalta on saattanut SYA-direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöä 3.4.2006 annetulla asetuksella (decreto legislativo) nro 152. Kansallinen säädös vastaa direktiivin sanamuotoa, eikä siinäkään määritellä käsitettä ”pienet alueet paikallisella tasolla”. Kansallisessa oikeuskäytännössä on kehitetty tätä varten hankkeen maantieteellisen laajuuden perusteella raja-arvoja, jotka ovat kaupunkialueiden kehittämishankkeissa lähtökohtaisesti 40 hehtaarin ala mutta nykyisten kaupunkialueiden sisällä toteutettavissa hankkeissa 10 hehtaarin ala.

14.

Pääasian oikeudenkäynnissä on kyse rakennushankkeesta, joka on tarkoitus toteuttaa Venetsian laguunissa sijaitsevan Pellestrinan saaren eteläkärjessä, josta käytetään nimitystä ”Ca’ Roman”. Società Ca’ Roman Srl suunnittelee rakentavansa noin 3 hehtaarin alueelle yhteensä 42 asuinrakennusta. Sen välittömässä läheisyydessä on suojelualueita, jotka kuuluvat eurooppalaiseen ekologiseen Natura 2000 -verkostoon, koska ne on nimetty lintudirektiivissä tarkoitetuiksi erityisiksi suojelualueiksi luonnonvaraisten lintujen suojelemiseksi tai luontodirektiivissä tarkoitetuiksi yhteisön tärkeänä pitämiksi alueiksi luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelemiseksi.

15.

Luontodirektiivin täytäntöön panemiseksi annettujen kansallisten säännösten mukaisessa suunnitelman vaikutustenarvioinnissa tehtiin myöntävä päätelmä, mutta siinä asetettiin samanaikaisesti useita edellytyksiä asianomaisten eurooppalaisten suojelualueiden suojaamiseksi.

16.

Toimivaltainen hallintoviranomainen selvitti lisäksi, oliko SYA-direktiiviä vastaavien kansallisten säännösten mukaan toteutettava strategisten ympäristövaikutusten arviointimenettely. Se tuli siihen tulokseen, ettei arviointi ollut välttämätön. Rakennushanke koskee tosin erityisiä suojelualueita ja yhteisön tärkeänä pitämiä alueita ja edellyttää siten luontodirektiivin mukaista ympäristövaikutusten arviointia. Italian oikeuskäytännössä vahvistettujen periaatteiden mukaan hanke kuitenkin koskee ainoastaan pieniä alueita paikallisella tasolla. Hankkeet tällaisilla alueilla eivät edellytä strategista ympäristöarviointia, jos niillä ei ole merkittäviä ympäristövaikutuksia. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamuksista voidaan päätellä, etteivät toimivaltaiset viranomaiset katsoneet tämän edellytyksen täyttyvän.

17.

Associazione Italia Nostra Onlus -ympäristönsuojelujärjestö (jäljempänä Italia Nostra) on riitauttanut tämän menettelyn Tribunale amministrativo regionale del Venetossa (Veneton alueellinen hallintotuomioistuin, Italia). Se on tästä syystä esittänyt SEUT 267 artiklan kolmannen kohdan nojalla unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

18.

Euroopan komissio, Euroopan unionin neuvosto, Euroopan parlamentti, Comune di Venezia, Italian tasavalta, Società Ca’ Roman Srl ja Italia Nostra ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia ennakkoratkaisupyynnöstä. Suullista käsittelyä ei pyydetty, eikä unionin tuomioistuin järjestänyt sellaista.

19.

Aluksi on tarkasteltava lyhyesti ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamista (jäljempänä A osa) ennen kuin voidaan käsitellä kysymystä SYA-direktiivin 3 artiklan 3 kohdan pätevyydestä (jäljempänä B osa). Sen jälkeen on tutkittava tulkintaan liittyviä kysymyksiä (jäljempänä C osa).

20.

Comune di Venezia ja Società Ca’ Roman katsovat, ettei ennakkoratkaisupyyntöä voida ottaa tutkittavaksi. Niiden mukaan ennakkoratkaisukysymykset eivät ole merkityksellisiä asian ratkaisemisen kannalta, koska alue, jota hanke koskee, sijaitsee luontodirektiivissä suojeltujen alueiden ulkopuolella eikä kyseisen direktiivin 6 tai 7 artiklan mukainen arviointi ollut siten tarpeen. Ne väittävät, ettei SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan b alakohtaa ja 3 kohtaa näin ollen alun alkaenkaan sovellettu riita-asiaan.

21.

Tältä osin on kuitenkin muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan olettamana on, että kansallisen tuomioistuimen niiden oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen perusteella, joiden määrittämisestä se vastaa ja joiden paikkansapitävyyden selvittäminen ei ole unionin tuomioistuimen tehtävä, esittämillä unionin oikeuden tulkintaan liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. Unionin tuomioistuin voi jättää tutkimatta kansallisen tuomioistuimen esittämän pyynnön ainoastaan, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin. ( 7 )

22.

Nämä edellytykset eivät täyty käsiteltävässä asiassa. Ei vaikuta etenkään kaukaa haetulta, että luontodirektiivin mukainen vaikutustenarviointi, sellaisena kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on sen kuvannut, on tarpeen nyt tarkasteltavassa hankkeessa, vaikka se koskeekin suoraan ainoastaan suojelualueen ulkopuolista aluetta, sillä suojelualueisiin voivat vaikuttaa myös niiden ulkopuolella toteutettavat hankkeet. Primaarioikeuden ja SYA-direktiivin tulkitsemisella on lisäksi yhteys pääasian kohteeseen, ongelma ei ole luonteeltaan hypoteettinen ja ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt kaikki tosiseikat ja oikeudelliset seikat, jotka ovat tarpeen hyödyllisen vastauksen antamiseksi esitettyihin ennakkoratkaisukysymyksiin. Ennakkoratkaisupyyntö on näin ollen otettava tutkittavaksi.

23.

Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko unionin primaarioikeuden ja perusoikeuskirjan mukaisen ympäristönsuojelun korkean tason kanssa yhteensopivaa se, että kaikki suunnitelmat, joille tehdään luontodirektiivin 6 ja 7 artiklan mukainen vaikutustenarviointi, eivät sellaisinaan kuulu SYA-direktiivissä säädetyn pakollisen strategisen ympäristöarvioinnin piiriin.

24.

SEUT 191 artiklan 2 kohdassa velvoitetaan unionin lainsäätäjä pyrkimään ympäristöpolitiikkaa laatiessaan suojelun korkeaan tasoon unionin eri alueiden tilanteiden erilaisuus huomioon ottaen. Tämä tavoite on kirjattu myös perusoikeuskirjan 37 artiklaan ja SEU 3 artiklan 3 kohdan toiseen virkkeeseen.

25.

Näitä määräyksiä ei pidä tulkita ja tarkastella toisistaan erillisinä. Ne pikemminkin ilmentävät ympäristönsuojelun korkean tason yhtenäistä periaatetta, ( 8 ) jolle on annettava erityinen painoarvo sen vuoksi, että se toistetaan useasti unionin oikeudessa.

26.

Perusteita, joiden mukaisesti on tutkittava yksittäisen unionin oikeuden toimen yhteensopivuutta SEUT 191 artiklan 2 kohdassa edellytettävän ympäristönsuojelun tason kanssa, on konkretisoitu tuomioissa Safety Hi-Tech ( 9 ) ja tuomiossa Bettati, ( 10 ) joissa oli kyse otsonikerrokselle haitallisten aineiden käyttökielloista.

27.

Mainituissa tuomioissa todettiin, että SEUT 191 artiklassa vahvistetaan useita tavoitteita, periaatteita ja perusteita, joita unionin lainsäätäjän on noudatettava toteuttaessaan ympäristöpolitiikkaa. Koska tiettyjen tavoitteiden ja periaatteiden välillä on löydettävä tasapaino ja koska perusteiden soveltaminen on monimutkaista, tuomioistuimessa tapahtuvan valvonnan on välttämättä rajoituttava sen tutkimiseen, onko näiden edellytysten osalta tehty ilmeinen arviointivirhe. ( 11 )

28.

SEUT 191 artiklan 2 kohdassa määritellystä unionin ympäristöpolitiikan tavoitteesta pyrkiä suojelun korkeaan tasoon unionin tuomioistuin on perustellusti todennut, että suojelun tason ei kuitenkaan tarvitse välttämättä olla teknisesti korkein mahdollinen ollakseen tämän määräyksen mukainen. ( 12 ) Tämä käy ilmi jo määräyksen sanamuodosta (ainoastaan suojelun ”korkea” taso) mutta myös siitä, että SEUT 193 artiklassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus pitää voimassa tai toteuttaa vieläkin tiukempia suojatoimenpiteitä.

29.

Kaiketi olettaen, että ympäristönsuojelun taso voi olla ”korkea” ainoastaan toiseen tasoon verrattuna, unionin tuomioistuin on ympäristönsuojelun korkean tason turvaamisen yhteydessä ottanut aiemmin lähtökohdaksi myös sen, missä määrin unionin oikeuden toimet ovat tiukempia kuin mitä sen kansainväliset ympäristöoikeudelliset velvoitteet edellyttävät. ( 13 )

30.

Tällainen unionin kansainvälisten velvoitteiden edellyttämää tiukempi suojan taso on kyseessä myös käsiteltävässä asiassa. Asiaan liittyvään strategista ympäristöarviointia koskevaan Kiovan pöytäkirjaan, ( 14 ) joka on liitetty valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista tehtyyn Espoon yleissopimukseen, ( 15 ) ei nimittäin sisälly erityismääräyksiä hankkeista, jotka edellyttävät erityistä arviointia luonnonsuojelullisista syistä.

31.

Tällainen ulkoinen vertailu soveltuu kuitenkin arviointiperusteeksi ainoastaan varauksin. Tässä lähestymistavassa olisi johdonmukaisesti käytettävä vertailuryhmien kattavampaa otantaa tai vastattava kysymykseen siitä, taataanko näillä kansainvälisillä velvoitteilla puolestaan ympäristönsuojelun korkea taso, keskitaso vai alhainen taso.

32.

Ennen kaikkea SEUT 191 artiklan 2 kohdan tavoitteena ei kuitenkaan ole pelkästään ulkoisia arviointiperusteita tiukempi suoja. Se edellyttää pikemminkin jatkuvaa pyrkimystä laajempaan ja parempaan ympäristönsuojeluun, vaikka suojan taso maailmanlaajuisesti ei olisikaan tiukempi. Suojan taso ei nimittäin ole missään tapauksessa enää korkea silloin, jos vielä korkeampi suoja voidaan saavuttaa hyvin helposti – mitä tosin ei pidä sekoittaa vaatimukseen toteuttaa kaikissa tilanteissa teknisesti korkein mahdollinen suojan taso.

33.

Unionin lainsäätäjän on näin ollen ympäristölainsäädäntöä laatiessaan parannettava ympäristönsuojelua ainakin siellä, missä se ei vaadi kohtuuttomia ponnisteluja eivätkä oikeutetut edut ole esteenä sille.

34.

Kun SEUT 191 artiklan 2 kohdan mukaista suojan korkean tason periaatetta tarkastellaan yhdessä edellä tämän ratkaisuehdotuksen 27 kohdassa esitettyjen näkökohtien ja etenkin niiden moninaisten tavoitteiden kanssa, joihin unionin lainsäätäjä voi ympäristönsuojelulainsäädäntöä laatiessaan perustellusti pyrkiä, kyseistä periaatetta loukataan näin ollen ilmiselvästi silloin, jos ei ole nähtävissä perusteltuja etuja, jotka olisivat esteenä suojan korkeammalle tasolle; ilmaisu ”olla esteenä” käsittää tässä yhteydessä unionin oikeuden yleisen suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tapauksen, jossa tällaisten etujen painoarvo on suhteeton suojan tason mahdolliseen paranemiseen nähden.

35.

Tutkin seuraavaksi, täyttävätkö SYA-direktiivin suojan taso ja etenkin sen 3 artiklan 1 kohdassa määritetty soveltamisala tämän vaatimuksen (jäljempänä 2 osa), ennen kuin tarkastelen sitä, onko perusteltua, että suunnitelmille ja ohjelmille, jotka edellyttävät luontodirektiivin mukaista arviointia, ei SYA-direktiivissä säädetyissä tilanteissa poikkeuksellisesti tehdä strategista ympäristöarviointia (jäljempänä 3 osa).

36.

SYA-direktiivistä on ensinnäkin todettava, että sillä pyritään suojelemaan ympäristöä suunnitelmia ja ohjelmia koskevien aineellisten sääntöjen sijaan vaatimuksilla, jotka koskevat jäsenvaltioiden menettelyjä ympäristövaikutusten osoittamiseksi, kuvaamiseksi ja arvioimiseksi. ( 16 )

37.

SEUT 191 artiklan 2 kohdan mukaan on mahdollista toteuttaa toimenpiteitä, jotka kohdistuvat ainoastaan tiettyihin määriteltyihin ympäristön osa-alueisiin, kunhan toimenpiteet myötävaikuttavat ympäristön laadun säilyttämiseen, suojeluun ja parantamiseen. ( 17 ) Tällaiseksi tietyksi määritellyksi ympäristön osa-alueeksi on luettava myös säännökset, joissa asetetaan ainoastaan menettelyvaatimuksia, joilla myötävaikutetaan ympäristön suojeluun julkisen valvonnan avulla.

38.

Näillä menettelyvaatimuksilla tosin voidaan vahvistaa ympäristönsuojelua ainoastaan sikäli kuin suunnitelmilla ja ohjelmilla ylipäätään on ympäristövaikutuksia. SYA-direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa määritetään vastaavasti direktiivin soveltamisala ja siten suojan taso: sen mukaan strateginen ympäristöarviointi on tehtävä (ainoastaan) suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.

39.

Suojan korkeaa tasoa koskeva periaate huomioon ottaen ei vaikuta myöskään kielletyltä edellyttää todennäköisiltä ympäristövaikutuksilta tiettyä merkittävyyttä. Tältä osin voidaan pitää oikeutettuna etuna niiden lisäkustannusten välttämistä, joita liittyy strategisen ympäristöarvioinnin tekemiseen jokaiselle suunnitelmalle ja ohjelmalle, jolla voi olla ainoastaan vähämerkityksisiä ympäristövaikutuksia. Tämä etu ei myöskään ole ilmeisen suhteeton siihen vähäiseen parannukseen nähden, joka ympäristönsuojelussa saataisiin aikaan tekemällä strateginen ympäristöarviointi suunnitelmille ja ohjelmille, joilla ei todennäköisesti ole merkittäviä ympäristövaikutuksia.

40.

Tämän päätelmän perusteella voidaan jokseenkin vaivatta tutkia, jääkö SEUT 191 artiklan 2 kohdassa edellytettävä suojan taso saavuttamatta siten, ettei strategista ympäristöarviointia tarvitse tehdä suunnitelmille ja ohjelmille, jotka edellyttävät luontodirektiivin mukaista arviointia, SYA-direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa mainituin edellytyksin, nimittäin jos niissä ainoastaan määritellään pienten alueiden käyttö paikallisella tasolla ja niillä todennäköisesti ei ole merkittäviä ympäristövaikutuksia.

41.

Tästä on ensinnäkin todettava, että SYA-direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa säilytetään 3 artiklan 1 kohdassa määritetty suojan taso muuttumattomana. Myös sen mukaan suunnitelmien ja ohjelmien, jotka kuuluvat luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisen arvioinnin piiriin mutta joissa määritellään pienten alueiden käyttö paikallisella tasolla, osalta edellytetään nimittäin ympäristöarviointia, jos jäsenvaltiot määrittelevät, että niillä on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.

42.

Etenkään SYA-direktiivin 3 artiklan 3 kohdan lisäykselle, jonka mukaan ”jäsenvaltiot määrittelevät”, että suunnitelmilla ja ohjelmilla on tällaisia vaikutuksia, ei voida tältä osin antaa erityistä merkitystä, koska se vain ilmentää sitä direktiivin luonteesta johtuvaa seikkaa, että jäsenvaltiot panevat direktiivin täytäntöön konkreettisessa tapauksessa. Jäsenvaltioiden harkintavaltaa rajoittaa kuitenkin niiden velvoite tehdä ympäristöarviointi suunnitelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia muun muassa niiden ominaispiirteiden, vaikutusten sekä mahdollisten vaikutusalueiden vuoksi. ( 18 ) Sen määrittämiseksi, onko suunnitelmalla tai ohjelmalla todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, jäsenvaltioiden on SYA-direktiivin 3 artiklan 5 kohdan mukaan otettava huomioon liitteessä II vahvistetut perusteet. ( 19 )

43.

Tämä on erona ennakkoratkaisupyynnössä mainittuun oikeuskäytäntöön, jossa moititaan YVA-direktiivin ( 20 ) samankaltaisten säännösten täytäntöönpanoa sen vuoksi, että se perustuu yksinomaan raja-arvoihin tai hankkeiden sijaintiin kaupunkialueiden ulkopuolella. ( 21 ) Näissä tapauksissa ei nimittäin arvioitu, voisiko soveltamisalaan kuulumattomilla hankkeilla olla merkittäviä ympäristövaikutuksia.

44.

Neuvosto korostaa lisäksi perustellusti, ettei tällä sääntelyllä myöskään kyseenalaisteta luontodirektiivin mukaista suojan tasoa. SYA-direktiivin 3 artiklan 3 kohta ei vaikuta luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaisiin velvoitteisiin.

45.

Koska SYA-direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa ei siten alenneta 3 artiklan 1 kohdassa vahvistettua suojan tasoa, edellä 2 osassa esitetyn päätelmän mukaan ei ole mitään perustetta epäillä SEUT 191 artiklan 2 kohdassa edellytettävän ympäristönsuojelun korkean tason säilymistä.

46.

Italia Nostra esittää vastaväitteenä tälle lähinnä, ettei ole edellytettävän suojan tason mukaista, että SYA-direktiivin 3 artiklan 3 kohdan nojalla suunnitelmat ja ohjelmat, jotka edellyttävät jo luontodirektiivin mukaista vaikutustenarviointia, voivat välttyä strategiselta ympäristöarvioinnilta.

47.

On totta, että tämä vaikuttaa ensi näkemältä ristiriitaiselta, sillä eurooppalaiseen suojelualueeseen kohdistuvien merkittävien vaikutusten mahdollisuus, joka on edellytys velvoitteelle tehdä luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukainen arviointi, vastaa yleensä SYA-direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen merkittävien vaikutusten mahdollisuutta. ( 22 )

48.

Tästä syystä oli johdonmukaista esittää SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan b alakohdassa kumoamaton olettama, jonka mukaan suunnitelmille ja ohjelmille, jotka edellyttävät luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaista vaikutustenarviointia, on tehtävä myös SYA-direktiivin mukainen ympäristöarviointi.

49.

Mahdollisia ovat kuitenkin tapaukset, joissa toimenpiteen haitattomuuteen edelleen liittyvät järkevät epäilyt voidaan hälventää äärimmäisen helposti tekemällä luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukainen rajattu arviointi, jolloin tämän erityisen arvioinnin jälkeen ei ole enää epäilyjä, jotka edellyttäisivät SYA-direktiivin mukaista ympäristöarviointia. Tässä tapauksessa on oikeutettua luopua SYA-direktiivin mukaisesta kattavasta ympäristöarvioinnista. Myös tämän rajoituksen mukaisesti nimittäin suunnitelmat ja ohjelmat, joilla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia, aina arvioidaan, kuten SYA-direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa edellytetään. Edellä tämän ratkaisuehdotuksen 39 kohdassa mainituista syistä myös SYA-direktiivin 3 artiklan 3 kohdalla säilytetään siten tältä osin SEUT 191 artiklan 2 kohdassa edellytetty suojan taso.

50.

Siitä, onko pääasiassa perustellusti katsottu, ettei kyse ole merkittävistä ympäristövaikutuksista, ei ole tarpeen lausua tässä ratkaisuehdotuksessa eikä ennakkoratkaisupyynnön perusteella myöskään kansallisessa tuomioistuimessa, koska sitä koskevia väitteitä ei ilmeisestikään ole esitetty. Se, että hankkeelle asetettiin useita edellytyksiä kyseisten eurooppalaisten suojelualueiden suojelemiseksi, herättää kuitenkin epäilyjä siitä, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisen arvioinnin perusteella voitiin sulkea pois se mahdollisuus, että hankkeella on SYA-direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja merkittäviä ympäristövaikutuksia. Samaan suuntaan viittaavat hanketta koskevat määräykset, jotka vahvistettiin SYA-direktiivin mukaisen ympäristöarvioinnin tarpeellisuutta selvittäneen ennakkoarvioinnin yhteydessä.

51.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäiseen kysymykseen on näin ollen vastattava, ettei sen tutkimisessa ole ilmennyt mitään sellaista, mikä voisi asettaa SYA-direktiivin 3 artiklan 3 kohdan pätevyyden kyseenalaiseksi.

52.

Toinen ja kolmas kysymys koskevat SYA-direktiivin 3 artiklan 3 kohdan eli sellaisen säännöksen tulkintaa, jonka lähtökohtaista yhteensopivuutta primaarioikeuden kanssa tarkasteltiin ensimmäisessä kysymyksessä. ( 23 ) On selvitettävä, mikä merkitys on sanamuodolla, jonka mukaan sellaisten suunnitelmien ja ohjelmien, jotka edellyttävät luontodirektiivin mukaista arviointia mutta joissa ainoastaan ”määritellään pienten alueiden käyttö paikallisella tasolla”, osalta ei edellytetä strategista ympäristöarviointia, jos jäsenvaltiot määrittelevät, ettei niillä ole todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.

53.

Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii lähinnä selvittämään, voidaanko arvioitaessa sitä, määritelläänkö suunnitelmassa tai ohjelmassa tällaisen pienen alueen käyttö paikallisella tasolla, lähtökohdaksi ottaa pelkästään hankkeen käsittämä pinta-ala. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee tarvittaessa kolmannella kysymyksellään, ovatko Italiassa konkreettisesti sovelletut alakohtaiset raja-arvot (40 tai 10 hehtaaria) yhteensopivia direktiivin kanssa. Molempiin kysymyksiin voidaan antaa yhteinen vastaus.

54.

Tästä on ensinnäkin todettava, että sille, että toimenpidettä pidetään suunnitelmana tai ohjelmana, jossa määritellään pienen alueen käyttö paikallisella tasolla, on kaksi edellytystä: yhtäältä pienen alueen käyttö ja toisaalta määritteleminen paikallisella tasolla. Tarkastelen seuraavaksi ensin toista näistä tunnusmerkeistä eli paikallista tasoa.

55.

Paikallista tasoa koskeva tunnusmerkki esiintyy SYA-direktiivissä toisaallakin, nimittäin 2 artiklan a alakohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa, jossa esitetään direktiivin soveltamisalaan kuuluvien suunnitelmien ja ohjelmien määritelmä. Siinä käytetään ilmaisua paikallinen, kuten myös ilmaisuja kansallinen ja alueellinen, mahdollisesti toimivaltaisista suunnittelu- tai lupaviranomaisista.

56.

SYA-direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa ei tosin nimenomaisesti viitata siihen, että myös siinä paikallisella tasolla tarkoitetaan hallinnollista tasoa. Muutoin säännösten samankaltainen sanamuoto ja systematiikkaan perustuva yhteys kuitenkin viittaavat siihen, että tällä käsitteellä on direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa sama merkitys kuin 2 artiklan a alakohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa. Suunnitelman tai ohjelman pitäminen toimenpiteenä, joka koskee alueen käyttöä paikallisella tasolla, edellyttää siten, että se kuuluu paikallisen – eikä alueellisen tai kansallisen – suunnittelu- tai lupaviranomaisen toimivaltaan.

57.

Tästä saadaankin jo vastaus ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toiseen kysymykseen: SYA-direktiivin 3 artiklan 3 kohdan vastainen on sellainen lainsäädäntö, jossa suunnitelmien ja ohjelmien, joissa ”määritellään pienten alueiden käyttö paikallisella tasolla”, määritelmän perustaksi otetaan pelkästään suunnitelman tai ohjelman käsittämä pinta-ala. Koska pääasian oikeudenkäynnissä riidanalaisen toimenpiteen hyväksyi ennakkoratkaisupyynnön mukaan Venetsian kaupunki, ei kuitenkaan voida sulkea pois, että kyseessä on paikallisen tason toimenpide.

58.

Jos suunnitelman osalta toimivaltainen on paikallinen viranomainen, SYA-direktiivin 3 artiklan 3 kohdan soveltamiseksi on lisäksi tutkittava, määritelläänkö suunnitelmassa pelkästään pienen alueen käyttö.

59.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toinen kysymys huomioon ottaen tästä on ensinnäkin todettava, että alueen koon arviointiperusteena voi olla ainoastaan suunnitelman suoraan kattaman alueen pinta-ala hankkeen ympäristövaikutuksista riippumatta. Tähän viittaa jo alue-sanan luontainen merkitys. Systematiikkaan perustuvassa tarkastelussa huomio kiinnittyy myös siihen, että 3 artiklan 3 kohdassa otetaan lähtökohdaksi pelkästään alue, jonka käyttö suunnitelmassa määritellään, eli siinä valittiin suppeampi sanamuoto kuin muualla direktiivissä, jossa mainitaan alueet, joihin hanke ja sen vaikutukset (todennäköisesti) kohdistuvat. ( 24 ) Tämäkin puoltaa sitä, että merkityksellinen on ainoastaan suunnitelman suoraan käsittämän alueen pinta-ala.

60.

Myöskään teleologiset näkökohdat eivät ole ainakaan esteenä tässä ehdotetulle, yksinomaan pinta-alaan perustuvalle tarkastelutavalle. Konkreettisella säännöksellä, jonka mukaan suunnitelmat ja ohjelmat, joissa määritellään pienten alueiden käyttö, kuuluvat strategisen ympäristöarvioinnin piiriin vain, jos tehdään sitä koskeva ennakkoarviointi, ovatko merkittävät ympäristövaikutukset mahdollisia, ei etenkään pyritä ensisijaisesti takaamaan ympäristönsuojelun mahdollisimman korkeaa tasoa. Jos tämä olisi säännöksen ainoa tavoite, 3 artiklan 2 kohdan b alakohtaan 3 artiklan 3 kohdassa säädetty poikkeus olisi ollut tarpeeton. Siinä tapauksessa kaikista suunnitelmista ja ohjelmista, jotka on arvioitava luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti, olisi lisäksi edellytetty strategista ympäristöarviointia ja näin olisi mahdollisesti taattu hieman korkeampi suojan taso.

61.

Sillä, että katkaistaan luontodirektiivin mukaisen vaikutustenarvioinnin johtaminen automaattisesti strategiseen ympäristöarviointiin ja käytetään sen sijaan ennakkoarviointia, pyritään pikemminkin ensisijaisesti välttämään tarpeettomia kustannuksia ja nopeuttamaan menettelyä. Tähän tarkoitukseen soveltuu pinta-ala perusteena sellaisten suunnitelmien, jotka edellyttävät aina arviointia, erottamiseen suunnitelmista, joiden osalta tehdään ensin ennakkoarviointi: Vaikka on kiistatta maantieteellisesti pieniä suunnitelmia ja ohjelmia, joilla on merkittäviä ympäristövaikutuksia ( 25 ) (ja joille on siten 3 artiklan 3 kohdan mukaan myös tehtävä strateginen arviointi), voidaan yhtäältä tyypitellysti olettaa, että suuremmilla toimenpiteillä on merkittävämpiä ympäristövaikutuksia kuin vastaavilla pienemmillä suunnitelmilla ja että ennakkoarviointi olisi siten suurempien toimenpiteiden osalta usein tarpeeton. Koska maantieteellisen laajuuden toteaminen ei toisaalta merkitse mainittavia lisäkustannuksia, se voi pitää kustannukset tehokkaasti kurissa eikä ole esteenä direktiivin kokonaistavoitteen eli sellaisia toimia, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, koskevan varhaisen valvontamenettelyn käyttöönoton ( 26 ) toteutumiselle.

62.

Tähän liittyen herääkin kysymys, miten suuria maantieteellisiä alueita on vielä pidettävä pieninä.

63.

Tästä on aluksi huomautettava, ettei unionin lainsäätäjä ole asettanut tältä osin konkreettista raja-arvoa. Tällaisten raja-arvojen määrittäminen on siten jäsenvaltioiden harkintavallassa. Niiden harkintavaltaa rajoittaa kuitenkin se raja, mitä luontaisen käsityksen mukaan voidaan vielä kuvata pieneksi alueeksi.

64.

Lisäksi on otettava huomioon, että aluetta voidaan luonnehtia pieneksi ainoastaan verrattuna johonkin viitekokoon.

65.

Viitekokona kyseeseen tulevat nähdäkseni lähtökohtaisesti kolme aluetta: koko unionin alue, jonka perusteella voidaan määrittää konkreettinen, kaikkia jäsenvaltioita koskeva ”pieni” pinta-ala, kulloisenkin jäsenvaltion pinta-ala ja pinta-ala, joka kuuluu asianomaisen paikallisen hallintotason toimivaltaan.

66.

Koska pienten alueiden käyttöä koskevaa perustetta tarvitaan paikallisella tasolla tehtävää määrittelemistä koskevan edellytyksen lisäksi ja sen on siis tarkoitus rajata jälkimmäistä, merkitykselliseksi viitekooksi on otettava kulloistenkin paikallisten hallintoelinten suunnittelema pinta-ala. Pinta-ala, jota on pidettävä pienenä suhteessa koko jäsenvaltion tai jopa koko unionin alueeseen, olisi nimittäin kaiketi yleensä suurempi kuin paikallisen hallintotason toimivalta-alue.

67.

Tästä seuraa, että se, mitä pidetään pienenä alueena, riippuu toimivaltajaosta ja paikallisten ja (erotuksena niistä) alueellisten tasojen jaottelusta jäsenvaltioissa. Tämä on kuitenkin välttämätön, ellei jopa tarkoituksellinen, seuraus SYA-direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa tehdystä puutteellisesta yhdenmukaistamisesta ja konkretisoinnista sekä siihen sisältyvästä viittauksesta paikalliseen tasoon.

68.

Tässä yhteydessä ohjearvona käytettävä pinta-ala, joka vastaa korkeintaan 5:tä prosenttia paikallisen hallintotason toimivalta-alueesta, vaikuttaa sellaiselta, jota voidaan luontaisen käsityksen mukaisesti pitää vielä pienenä alueena. Pinta-alaltaan erityisen suurten paikalliselinten tapauksessa tätä ohjearvoa ei kuitenkaan voida yleensä käyttää.

69.

Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti: