1.

Nyt käsiteltävä ennakkoratkaisukysymys antaa unionin tuomioistuimelle ensimmäisen tilaisuuden tulkita palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY ( 2 ) (jäljempänä palveludirektiivi) 13 artiklan 2 kohtaa. Se koskee maksun suorittamista seksialan yrityksen toimiluvan myöntämisestä tai uudistamisesta ( 3 ) City of Westminsterin (Lontoo, Yhdistynyt kuningaskunta) alueella; maksu koostuu kahdesta osasta, joista toinen liittyy hakemuksen käsittelyyn eikä sitä voida palauttaa, jos hakemus hylätään, ja toinen (paljon suurempi osa) lupajärjestelmän hallinnointiin ja se voidaan palauttaa, jos hakemus hylätään.

2.

On olennaista selvittää käsiteltävän asian kannalta keskeinen kysymys eli se, onko vaatimus tämän maksun toisen osan maksamisesta palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukainen. Tältä osin asia ei rajoitu tiukasti vain seksialan liikkeiden toimilupien myöntämiseen ja uudistamiseen, mistä on osoituksena se, että useat ammattijärjestöt, kuten esimerkiksi asianajaja- ja arkkitehtiliitot, ovat liittyneet menettelyyn väliintulijoina ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa.

3.

Palveludirektiivin I luvussa, jonka otsikko on ”Yleiset säännökset” säädetään seuraavaa:

”1 artikla

Kohde

1.   Tässä direktiivissä vahvistetaan yleissäännökset, joiden avulla edistetään palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta ja palvelujen vapaata liikkuvuutta niin, että samalla taataan palvelujen korkea laatu.

– –

2 artikla

Soveltamisala

1.   Tätä direktiiviä sovelletaan sellaisten palveluntarjoajien tuottamiin palveluihin, jotka ovat sijoittautuneet johonkin jäsenvaltioon.

– –

4 artikla

Määritelmät

Tässä direktiivissä tarkoitetaan:

– –

– –”

4.

Palveludirektiivin III luvun, jonka otsikko on ”Palveluntarjoajien sijoittautumisvapaus”, 1 jaksossa, jonka otsikko on ”Luvat”, säädetään seuraavaa:

”9 artikla

Lupajärjestelmät

1.   Jäsenvaltiot voivat asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi lupajärjestelmän noudattamisen vain siinä tapauksessa, että seuraavat ehdot täyttyvät:

– –

11 artikla

Luvan voimassaoloaika

1.   Palveluntarjoajalle myönnetystä luvasta ei saa tehdä määräaikaista, lukuun ottamatta seuraavia tapauksia:

– –

13 artikla

Lupamenettelyt

1.   Lupamenettelyjen ja -muodollisuuksien on oltava selkeitä, ne on saatettava ennalta yleiseen tietoon ja niiden on oltava omiaan takaamaan hakijoille, että hakemukset käsitellään objektiivisesti ja tasapuolisesti.

2.   Lupamenettelyt ja -muodollisuudet eivät saa vaikeuttaa toiminnan aloittamista eivätkä tehdä palvelutoiminnasta mutkikkaampaa tai viivästyttää sitä aiheettomasti. Ne on voitava käynnistää vaivatta, ja niistä hakijoille mahdollisesti aiheutuvien kulujen on oltava kohtuullisia ja oikeasuhteisia lupamenettelyjen kustannuksiin nähden eivätkä ne saa ylittää menettelyistä aiheutuvia kustannuksia.

– –”

5.

Palveludirektiivin IV luvun, jonka otsikko on ”Palvelujen vapaa liikkuvuus”, 1 jaksossa, jonka otsikko on ”Palvelujen tarjoamisen vapaus ja siihen liittyvät poikkeukset” säädetään seuraavaa:

”16 artikla

Palvelujen tarjoamisen vapaus

1.   Jäsenvaltioiden on kunnioitettava palveluntarjoajien oikeutta tarjota palvelujaan muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, johon he ovat sijoittautuneet.

Jäsenvaltion, jossa palvelu tarjotaan, on varmistettava, että palvelutoiminta voidaan aloittaa ja sitä voidaan harjoittaa jäsenvaltion alueella vapaasti.

Jäsenvaltiot eivät saa asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi alueellaan vaatimuksia, jotka eivät ole seuraavien periaatteiden mukaisia:

– –

3.   Jäsenvaltiota, johon palveluntarjoaja siirtyy, ei estetä asettamasta palvelutoiminnan harjoittamista koskevia vaatimuksia, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen, yleisen turvallisuuden, kansanterveyden tai ympäristönsuojelun perusteella ja 1 kohdan mukaisesti. Kyseistä jäsenvaltiota ei myöskään estetä soveltamasta [unionin] lainsäädännön mukaisesti työehtoja koskevia sääntöjään, mukaan luettuna työehtosopimukset.

– –”

6.

Yhdistynyt kuningaskunta saattoi palveludirektiivin osaksi kansallista oikeusjärjestystään palvelujen tarjoamisesta vuonna 2009 annetulla asetuksella (Provision of Services Regulations 2009 (SI 2009/2999), jäljempänä vuoden 2009 asetus).

7.

Tämän asetuksen 4 §:ssä ilmauksella ”lupajärjestelmä” tarkoitetaan ”sellaista järjestelyä, jonka mukaisesti palveluntarjoajan tai vastaanottajan on saatava toimivaltaisen viranomaisen lupa palvelutoiminnan aloittamiseen tai harjoittamiseen tai ilmoitettava siitä toimivaltaiselle viranomaiselle”.

8.

Tämän asetuksen 18 §:n 2–4 momentissa säädetään seuraavaa:

9.

Vuonna 2009 annetulla asetuksella ei tosiasiallisesti muutettu millään tavalla paikallishallinnon erinäisistä säännöksistä vuonna 1982 annetun lain (Local Government (Miscellaneous Provisions) Act 1982, jäljempänä vuoden 1982 laki), jonka liitteen 3, jonka otsikko on ”Seksialan yritysten valvonta”, 6, 8, 9, 12, 17, 19 ja 23 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Seksialan yrityksen toimilupavaatimus

– –

Seksialan yritysten toimilupien myöntäminen, uudistaminen ja siirtäminen

– –

Toimiluvan epääminen

– –

– –

Toimiluvan peruuttaminen

– –

Maksut

– –

Alle 18-vuotiaita henkilöitä koskevat rikkomukset

– –”

10.

Vuoden 1982 lain liitteen 3 mukaan Westminster City Council on seksialan liikkeiden toimilupien myöntämisestä vastaava viranomainen City of Westminsterissä. Martin Hemmingillä, James Alan Poultonilla, Harmony Ltd:llä, Gatisle Ltd:llä, Winart Publications Ltd:llä, Darker Enterprises Ltd:llä ja Swish Publications Ltd:llä (jäljempänä yhdessä Hemming ym.) oli koko kyseessä olevan ajanjakson ajan toimilupa mainitun yritystoiminnan harjoittamiseen tässä kaupunginosassa.

11.

Vuoden 1982 lain liitteessä 3 olevan 19 §:n mukaan seksialan liikkeen toimiluvan myöntämistä tai uudistamista hakevan on maksettava toimivaltaiselle viranomaiselle maksu, joka tässä tapauksessa muodostuu kahdesta osasta, joista toinen liittyy hakemuksen käsittelyyn eikä sitä voida palauttaa, jos hakemus hylätään, ja toinen (paljon suurempi osa) lupajärjestelmän hallinnointiin ( 4 ) ja se voidaan palauttaa, jos hakemus hylätään.

12.

Syyskuussa 2004 Westminster City Council vahvisti kyseessä olevan maksun kokonaismääräksi 1.2.2005–31.1.2006 väliseltä ajanjaksolta 29102 Englannin puntaa (GBP) (noin 43435 euroa), josta 2667 GBP (noin 3980 euroa) liittyi luvan käsittelyyn eikä sitä voitu palauttaa, ja loput 26435 GBP (noin 39455 euroa) puolestaan lupajärjestelmän hallinnointiin ja se voitiin palauttaa, jos hakemus hylätään. Se päätti, että maksun kokonaismäärää tarkistettaisiin vuosittain.

13.

Westminster City Council ei ole myöhemmin tarkistanut eikä muuttanut tätä määrää, joten seksialan liikkeen toimiluvan myöntämisestä tai uudistamisesta suoritettavan maksun kokonaismääränä säilyi 29102 GBP koko 1.10.2004–31.12.2012 välisen ajanjakson ajan.

14.

Valituksessaan Hemming ym. riitauttavat Westminster City Councilin heille vuosina 2006–2012 määräämien maksujen lainmukaisuuden.

15.

Hemming ym. väittävät koko tämän ajanjakson osalta, että koska Westminster City Council ei ollut vahvistanut vuosittain maksun määrää, se ylitti toimivaltuutensa esittäessään kyseistä maksua koskevat maksupyynnöt. Ne väittävät myös, ettei Westminster City Council ole tämän ajanjakson aikana suhteuttanut maksun määrää lupajärjestelmän toimintakuluihin kyseisen maksun maksamisesta kertyneen vuotuisen ali- tai ylijäämän perusteella.

16.

Hemming ym. väittävät erityisesti vuosien 2011 ja 2012 osalta, ettei Westminster City Council voinut rikkomatta palveludirektiiviä ja 28.12.2009 voimaan tullutta vuoden 2009 asetusta ( 5 ) sisällyttää toimiluvan saamiseksi tai uudistamiseksi maksettavan maksun määrään lupajärjestelmän hallinnointi- ja valvontakuluja, muun muassa seksialan liikettä ilman toimilupaa pitäviä henkilöitä vastaan vireille pannuista tutkinta- ja syytetoimista aiheutuneita kuluja.

17.

Tuomari Keith totesi 16.5.2012 antamassaan tuomiossa, ettei Westminster City Council ollut vuosina 2006–2012 vahvistanut maksua miltään vuodelta, että kyseessä olevan maksun määrän vahvistamiseksi Westminster City Councilin olisi pitänyt suhteuttaa maksuista saadut tulot lupajärjestelmän kuluihin ottamalla tapauskohtaisesti huomioon kunakin vuonna kertynyt ali- tai ylijämä ja että vuoden 2009 asetuksen tultua voimaan Westminster City Council ei voinut enää sisällyttää seksiliikkeen toimiluvan myöntämisestä tai uudistamisesta maksettaviin maksuihin ilman toimilupaa kyseistä yritystoimintaa harjoittavia henkilöitä vastaan vireille pannuista tutkinta- ja syytetoimista aiheutuvia kuluja. ( 6 )

18.

Tuomari Keith määräsi 12.6.2012 antamassaan tuomiossa Westminster City Councilin myös vahvistamaan kyseisen ajanjakson kultakin vuodelta kohtuullisen maksun ja palauttamaan Hemming ym:lle sen maksamien maksujen ja tämän kohtuullisen maksun välisen erotuksen. ( 7 )

19.

Westminster City Council valitti tuomari Keithin tuomioista Court of Appealiin (England & Wales) (muutoksenhakutuomioistuin (Englanti ja Wales), Yhdistynyt kuningaskunta), joka hylkäsi sen valituksen osittain (palveludirektiivin tulkintaa ja soveltamista koskevin osin) ja hyväksyi sen osittain (palautettavien maksujen laskentamenetelmää koskevin osin). ( 8 )

20.

Supreme Court of the United Kingdom (Yhdistyneen kuningaskunnan ylin tuomioistuin) antoi 21.2.2014 Westminster City Councilille luvan valittaa tästä Court of Appealin (England & Wales) tuomiosta.

21.

Supreme Court of the United Kingdomiin tehdyssä valituksessa pyritään lähinnä selvittämään, onko Westminster City Councilin käytäntö sisällyttää seksialan liikkeen toiminnan harjoittamisesta tai sen jatkamisesta maksettaviin maksuihin toimiluvan myöntämistä tai uudistamista koskevan hakemuksen tekohetkestä alkaen seksialan yritystoimintaa ilman toimilupaa harjoittavia henkilöitä vastaan vireille pannuista tutkinta- ja syytetoimista aiheutuvat kulut vuoden 2009 asetuksen 18 §:n 4 momentin ja palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukainen.

22.

Westminster City Council esitti väitteensä kahden vaihtoehdon muodossa: ( 9 ) Palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohdassa (ja vuoden 2009 asetuksen 18 §:ssä) tarkoitettu lupamenettelyjen ja ‑muodollisuuksien käsite voidaan tulkita riittävän väljästi siten, että se kattaa kaikki lupajärjestelmän näkökohdat, mukaan lukien kulut, joita aiheutuu sen soveltamisesta ilman toimilupaa toimintaa harjoittaviin henkilöihin. Vaihtoehtoisesti tämän direktiivin 13 artiklan 2 kohdassa (ja siis edellä mainitussa 18 §:ssä) tarkoitetaan ainoastaan lupamenettelyihin ja niiden kuluihin liittyviä kustannuksia, joihin seksialan yritystoimintaa ilman toimilupaa harjoittavia henkilöitä vastaan vireille pannuista tutkinta- ja syytetoimista aiheutuvat kulut eivät sisälly. Tällaisessa tapauksessa tällaiseen kuluun liittyvä maksu ei ole direktiivin 13 artiklan 2 kohdan vastainen, koska se ei kuulu sen soveltamisalaan.

23.

Supreme Court of the United Kingdomin 22.6.2015 antamassa tuomiossa vahvistettiin ensin sisäisen oikeuden kannalta tuomiossa R v Westminster City Council, ex parte Hutton (1985) 83 LGR 516 esitetty periaate, jonka mukaan vuoden 1982 lain liitteessä 3 olevan 19 §:n mukaisesti asetetuissa maksuissa voitiin ottaa huomioon paitsi seksialan yrityksen toimiluvan myöntämistä ja uudistamista koskevien hakemusten käsittelykulut myös tällaista yritystoimintaa ilman toimilupaa harjoittavia henkilöitä vastaan vireille pannuista tutkinta- ja syytetoimista aiheutuvat kulut. ( 10 )

24.

Sen jälkeen sen oli ratkaistava kansallisen oikeuden säännösten yhteensopivuus unionin oikeuden kanssa. Tässä yhteydessä Supreme Court of the United Kingdom hylkäsi Westminster City Councilin ehdotuksen palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohdan (ja edellä mainitun 18 §:n) ensimmäiseksi tulkintavaihtoehdoksi katsoessaan, että nämä säännökset koskivat vain lupamenettelyjä ja -muodollisuuksia, joita hakijalle asetetaan hänen hakiessaan lupaa palvelutoiminnan aloittamiseen tai harjoittamiseen. ( 11 )

25.

Tämän tuomioistuimen mukaan palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohta ei koske maksuja, joita voidaan vaatia toimiluvan saamisesta, säilyttämisestä tai uudistamisesta sen jälkeen, kun lupamenettely on johtanut luvan saamiseen, vaan yksinomaan lupamenettelyihin ja niiden kustannuksiin liittyviä maksuja. ( 12 ) Sitä vastoin tämän direktiivin perusteella ei voida mitenkään katsoa, ettei maksun määrää voitaisi vahvistaa sellaiselle tasolle, että viranomainen voi sen ansiosta kerätä luvan saaneilta toiminnanharjoittajilta kokonaisuudessaan lupajärjestelmän toiminnasta ja soveltamisesta aiheutuvat kulut, mukaan lukien seksialan yritystoimintaa ilman toimilupaa harjoittavia henkilöitä vastaan vireillä olevista menettelyistä aiheutuvat kulut. ( 13 ) Tällaisen maksun olisi kuitenkin täytettävä edellä mainitun direktiivin 14–18 artiklassa säädetyt edellytykset, suhteellisuusperiaate mukaan lukien. ( 14 )

26.

Tällä perusteella Supreme Court of the United Kingdom on erottanut toisistaan kaksi erityyppistä lupajärjestelmää. Järjestelmän A mukaan hakijan on maksettava hakemuksen jättäessään lupamenettelyistä ja -muodollisuuksista aiheutuvat kulut ja, jos hakemus hyväksytään, lisämaksu lupajärjestelmän toiminnasta ja soveltamisesta aiheutuvien kulujen kattamiseksi. ( 15 )

27.

Järjestelmän B mukaan hakijan on maksettava hakemuksen jättäessään lupamenettelyistä ja -muodollisuuksista aiheutuvat kulut sekä lupajärjestelmän toiminnasta ja soveltamisesta aiheutuvien kulujen kattamiseksi lisämaksu, joka kuitenkin voidaan palauttaa, jos hänen hakemuksensa hylätään. ( 16 )

28.

Järjestelmän A osalta Supreme Court of the United Kingdom totesi, että vaikka palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohdassa ei kielletä toimivaltaista viranomaista perimästä pääasiassa kyseessä olevan kaltaisten lupien myöntämisestä tällaisen luvan saaneelta hakijalta maksuja, joiden ansiosta viranomaisen on mahdollista saada takaisin kokonaisuudessaan lupajärjestelmän toiminnasta ja soveltamisesta aiheutuvat kulut, tästä seuraa, ettei tässä säännöksessä kielletä maksujen määräämistä hakemuksen hyväksymisen jälkeen. Sen mielestä toimiluvan saamista tai säilyttämistä koskevan maksun määrääminen siinä tapauksessa, että hakemus hyväksytään, ei johda siihen, että tästä maksusta tulee lupamenettely tai -muodollisuus tai hakemuksesta aiheutuva kulu. ( 17 )

29.

Supreme Court of the United Kingdom on näin ollen katsonut, että lupamenettely A oli vuoden 2009 asetuksen 18 §:n ja palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukainen. ( 18 )

30.

Koska Westminster City Councilin ylläpitämä lupajärjestelmä on kuitenkin tyyppiä B, mainittu tuomioistuin on tarkastellut kahta Hemming ym:n esittämää väitettä.

31.

Niiden ensimmäisen väitteen mukaan vaatimuksella, joka koskee lupajärjestelmän hallinto- ja valvontakuluihin liittyvää maksua – vaikka se voitaisiin palauttaa, jos toimilupa tai sen uudistaminen evätään – voi olla palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohdan vastainen ehkäisevä vaikutus. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin hylkäsi tämän väitteen katsoessaan, ettei asiakirja-aineistoon sisältynyt mitään tosiseikkaa tai näyttöä, jonka perusteella voitaisiin päätellä, että tämä vaatimus voisi saada tai olisi omiaan saamaan Hemming ym:n tai muut hakijat luopumaan toimiluvan hakemisesta seksialan liikettä varten. ( 19 )

32.

Hemming ym:n toisen väitteen mukaan myös maksu, joka voidaan palauttaa, oli kulu ja rikkoi palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohtaa, koska se ylitti Westminster City Councilille lupamenettelystä aiheutuvat kulut.

33.

Supreme Court of the United Kingdomin mukaan on siis selvitettävä, onko vaatimus maksusta, johon sisältyy lupajärjestelmän hallinto- ja valvontakuluihin liittyvä osa ja joka voidaan palauttaa, jos hakemus hylätään, palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohdan vastainen ”kulu” siltä osin kuin se ylittää hakemuksen käsittelykulut. Tämän vuoksi se esitti unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”Jos seksialan yrityksen toimiluvan myöntämistä tai uudistamista hakevan on maksettava maksu, joka koostuu kahdesta osasta, joista ensimmäinen liittyy hakemuksen käsittelyyn eikä sitä voida palauttaa ja joista toinen liittyy lupajärjestelmän hallinnointiin ja se voidaan palauttaa, jos hakemus hylätään:

34.

Ennakkoratkaisupyyntö kirjattiin saapuneeksi unionin tuomioistuimen kirjaamoon 26.6.2015. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Hemming ym., Westminster City Council, Alankomaiden hallitus ja Euroopan komissio.

35.

Westminster City Councilia kehotettiin unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 61 artiklan 1 kohdan nojalla vastaamaan unionin tuomioistuimen kysymyksiin kirjallisesti, ja se noudatti kehotusta 29.4.2016.

36.

Istunto, jossa Hemming ym., Westminster City Council ja Alankomaiden hallitus sekä komissio esittivät suulliset huomautuksensa, pidettiin 1.6.2016.

37.

Kuten palveludirektiivin johdanto-osan viidennestä, kuudennesta ja seitsemännestä perustelukappaleesta ilmenee, sen tavoitteena on poistaa palveluntarjoajia ja palvelujen vastaanottajia haittaavat sijoittautumisvapauden ja palvelujen vapaan liikkuvuuden esteet.

38.

Palveludirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa säädetyn säännön mukaan ”jäsenvaltiot voivat asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi lupajärjestelmän noudattamisen” vain siinä tapauksessa, että tämän säännöksen a–c alakohdassa täsmennetyt kolme edellytystä täyttyvät samanaikaisesti; yhden edellytyksen mukaan ”lupajärjestelmän tarve on perusteltavissa yleiseen etuun liittyvästä pakottavasta syystä”.

39.

Palveludirektiivin 11 artiklan 1 kohdassa säädetään myös lupien kestosta, että ”palveluntarjoajalle myönnetystä luvasta ei saa tehdä määräaikaista”, lukuun ottamatta tämän säännöksen a–c alakohdassa tarkoitettua kolmea tilannetta, joihin kuuluu se, että ”saatavissa olevien lupien määrä on [rajattava] yleisen edun mukaisista pakottavista syistä”.

40.

Lähtökohtaisesti palvelutarjonnan aloittamiseen ei siis tarvita lupaa, ja joka tapauksessa tämän luvan kestoa ei saa rajoittaa. Tässä tapauksessa kuitenkin vuoden 1982 lain liitteen 3 mukaan seksialan liikkeen avaaminen City of Westminsterissä edellyttää luvan saamista vuosittain.

41.

Tältä osin se poikkeaa palveludirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa ja 11 artiklan 1 kohdassa vahvistetuista periaatteista, vaikka Westminster City Council ei vetoa yleisen edun mukaiseen pakottavaan syyhyn perustellakseen poikkeamista näistä säännöksistä.

42.

Lupajärjestelmän oikeuttamista yleisen edun mukaisen pakottavan syyn olemassaololla palveludirektiivin 9 ja 11 artiklaan nähden ei voida olettaa, kuten Westminster City Council väitti ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, ( 20 ) vaan asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on nimenomaisesti vedottava siihen ja tuettava sitä.

43.

Korostan kuitenkin tältä osin, että vuoden 1982 lain liitteessä 3 olevassa 23 §:ssä katsotaan rikokseksi se, että seksialan yrityksen luvanhaltija sallii alle 18-vuotiaiden sisäänpääsyn. Lisäksi tämän kiellon rikkomisesta määrätty seuraamus on vuoden 1982 lain liitteessä 3 olevan 12 §:n 3 momentin a kohdan mukaan riittävä peruste evätä tällaisen luvan uudistaminen.

44.

Voisi siis luulla, että alaikäisten suojelu on palveludirektiivin 9 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettu yleisen edun mukainen pakottava syy, mutta se ei sellaisenaan riitä oikeuttamaan sitä, että vuoden 1982 lain liitteessä 3 olevan 9 §:n 1 momentissa rajoitetaan luvan kesto yhteen vuoteen.

45.

Palveludirektiivin 11 artiklan 1 kohdan mukaan luvan kestoa voidaan nimittäin rajoittaa vain, jos ”lupa uusitaan automaattisesti tai sen uusimisen ainoana edellytyksenä on vaatimusten jatkuva täyttäminen”, jos ”saatavissa olevien lupien määrä on rajattu yleisen edun mukaisista pakottavista syistä” ( 21 ) tai jos ”määräaikaisuus on perusteltua yleisen edun mukaisin pakottavin syin”.

46.

Ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa 13.1.2015 pidetyssä istunnossa Westminster City Council vetosi palveludirektiivin 11 artiklan 1 kohdan b alakohtaan oikeuttaakseen pääasiassa kyseessä olevan lupajärjestelmän olemassaolon toteamalla, että ”vuoden 1982 laissa säädetty järjestelmä, sellaisena kuin sitä sovelletaan Westminsterissä, perustuu lupakiintiöön – –, seksialan liikkeille on kiintiö”. ( 22 )

47.

Jos on totta, että seksialan liikkeiden toimilupiin on vuosina 2003–2012 sovellettu vaihtelevaa 14–20 luvan kiintiötä, ( 23 ) en ymmärrä, miksi näiden lupien kestoa olisi rajattava yhteen vuoteen, etenkin kun toimivaltaisella viranomaisella on vuoden 1982 lain liitteessä 3 olevan 17 §:n 1 momentin b kohdan mukaan halutessaan mahdollisuus peruuttaa lupa luvanhaltijan syyllistyessä rikkomukseen, mukaan luettuna vuoden 1982 lain liitteessä 3 olevan 23 §:n rikkominen.

48.

Tässä tapauksessa korostan myös, että vuoden 1982 lain liitteessä 3 olevan 12 §:n 1 momentin, joka koskee luvan epäämisen syitä, c ja d kohtaan sisältyy palveludirektiivin 14 artiklassa kiellettyjä asumista ja kansallisuutta koskevia vaatimuksia.

49.

Vaikka nämä seikat eivät kuulu ennakkoratkaisukysymysten alaan, ne osoittavat, että yli 20 vuotta ennen palveludirektiiviä annetun vuoden 1982 lain, jota ei saatettu ajan tasalle vuoden 2009 asetuksella, liitteessä 3 nousee esiin muitakin yhteensopivuuteen palveludirektiivin kanssa liittyviä ongelmia kuin ne, joihin pääasiassa nimenomaisesti viitattiin.

50.

Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta, onko seksialan liikkeen toimiluvan myöntämisestä tai uudistamisesta maksettava maksu, joka koostuu kahdesta osasta, joista toinen liittyy hakemuksen käsittelyyn eikä sitä voida palauttaa, jos hakemus hylätään, ja toinen lupajärjestelmän hallinnointiin ja se voidaan palauttaa, jos hakemus hylätään, palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohdan vastainen kulu. ( 24 )

51.

On lisäksi huomattava, että lupahakemuksen käsittelykuluihin liittyvä maksu, jota ei voida palauttaa, jos hakemus hylätään, on luonnollisesti palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukainen. Tämä on riidatonta kaikkien unionin tuomioistuimessa asianosaisina ja väliintulijoina olevien osapuolten mielestä.

52.

Huomautan, että kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 26 ja 27 kohdassa totesin, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on erottanut toisistaan kaksi järjestelmää, joiden mukaan lupajärjestelmän hallinnoinnin ja valvonnan rahoittamiseen tarkoitetun maksun toinen osa on maksettava vasta, jos lupahakemus hyväksytään (järjestelmä A), tai se on maksettava hakemuksen tekohetkellä ja voidaan palauttaa, jos hakemus hylätään (järjestelmä B).

53.

Ennakkoratkaisupyynnön 26 kohdassa ( 25 ) ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoi, että tyypin A lupajärjestelmät olivat yhteensopivia palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohdan kanssa. Näin ollen sen ennakkoratkaisukysymykset koskevat vain tyypin B lupajärjestelmää, jollaista Westminster City Council itse asiassa käyttää.

54.

On selvää, että lupajärjestelmät A ja B on tarpeen erottaa toisistaan vain, jos kyseessä olevan palvelun tarjoamista koskevan luvan myöntäminen ei edellytä lupajärjestelmän A hallinnointi- ja valvontakuluihin liittyvän maksun maksamista. Jos sitä vastoin toimivaltaisella viranomaisella on oikeus viivästyttää luvan myöntämistä ja sen seurauksena estää kyseessä olevan palvelun tarjoaminen siihen saakka, kunnes tämä maksu on maksettu, kyseessä on selvästi lupajärjestelmä B, vaikka maksun maksamista ei vaadita hakemuksen tekohetkellä.

55.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen lupajärjestelmästä A esittämän kuvauksen mukaisesti maksun toinen osa maksetaan vasta sen jälkeen, kun hakemus on ”hyväksytty”, jolloin voidaan kallistua sille kannalle, ettei etukäteen suoritettu maksu ole toimiluvan myöntämisen edellytys. Tämänkaltainen vaatimus ei kuulu palveludirektiivin 13 artiklan soveltamisalaan, ja se voidaan tarpeen vaatiessa määrätä vain palveludirektiivin muissa säännöksissä vahvistetuin edellytyksin. ( 26 )

56.

Siksi on tutkittava, voiko tämän kaltainen vaatimus vastata palveludirektiivin 4 artiklan 7 kohdassa määritellyn vaatimuksen käsitettä, kun sen 16 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi alueellaan ”vaatimuksia”.

57.

Palveludirektiivin 4 artiklan 7 kohdassa tällä vaatimuksen käsitteellä tarkoitetaan ”velvoitetta, kieltoa, ehtoa tai rajoitusta, joka sisältyy jäsenvaltioiden lakeihin, asetuksiin tai hallinnollisiin määräyksiin tai johtuu oikeus- tai viranomaiskäytännöstä, ammattialasäännöistä tai ammattijärjestöjen tai muiden ammatillisten organisaatioiden yhteisistä säännöistä”.

58.

Vaikka vastaus olisi myöntävä, tämän maksun olisi palveludirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaisesti kuitenkin oltava syrjimätön palveluntarjoajan kansalaisuuden tai asuinpaikan osalta, välttämätön yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden ylläpitämiseksi taikka kansanterveyden tai ympäristön suojelemiseksi ja oikeasuhteinen tavoiteltuun päämäärään nähden.

59.

Ennakoimatta tämän kysymyksen lopullista vastausta kommentoin tätä kohtaa ja erityisesti ennakkoratkaisupyynnön 12 kohdan taustalla olevaa logiikkaa, jonka mukaan luvanhaltijoiden on katettava seksialan liikettä ilman toimilupaa pitäviä henkilöitä vastaan vireille pannuista tutkinta- ja syytetoimista aiheutuvat kulut, koska he hyötyvät siitä, että palvelutoiminnan aloittamista rajoitetaan lupakiintiöllä.

60.

Tämän logiikan mukaan lupajärjestelmällä varmistetaan tiettyjä toimijoita hyödyttävä monopoliasema nk. ”klubin” jäsenyyden avulla; jäsenyyttä rajoitetaan ja se edellyttää maksun maksamista, mikä mahdollistaa sen, että jäsenet hyötyvät ”klubin” jäsenmäärän rajoittamisesta. Tämä vaikuttaa olevan vastoin palveludirektiivin tavoitetta perustaa ”kilpailukykyiset palvelumarkkinat” helpottamalla palvelutoiminnan aloittamista tai harjoittamista. ( 27 )

61.

Seuraavaksi tarkastelen kysymystä siitä, onko Westminster City Councilin Hemming ym:lle niiden lupahakemuksen tekohetkestä alkaen määräämän maksun toinen osa, joka liittyy lupajärjestelmän hallinnointi- ja valvontakustannuksiin, palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu ”kulu”, mitä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tuntuu epäilevän, koska kyseinen maksu voidaan palauttaa, jos hakemus hylätään. ( 28 )

62.

Korostan, että vuoden 1982 lain liitteessä 3 olevassa 19 §:ssä asetetaan maksuvelvoite ”toimiluvan myöntämistä, uudistamista tai siirtämistä hakevalle” (korostus tässä) eikä ”luvanhaltijalle”. Toisin sanoen lupahakemusta ei käsitellä, ellei tätä maksua makseta hakemuksen tekohetkellä, kuten Westminster City Council myöntää kirjallisten huomautustensa 15 kohdassa. ( 29 ) Tältä osin sillä, onko tämä maksu vakuus (kuten Westminster City Council väittää) vai ei, tai tuleeko mainitusta viranomaisesta peruuttamattomasti tämän summan omistaja, ei ole merkitystä.

63.

Toisin kuin Westminster City Council siis väittää, kyseessä oleva maksu on kulu (eli tietyn määrän pakollinen maksaminen), joka palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaisesti ”aiheutuu” lupamenettelyistä ja -muodollisuuksista.

64.

Jotta pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kulu olisi palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukainen, sen on oltava ”[kohtuullinen] ja [oikeasuhteinen] lupamenettelyjen kustannuksiin nähden [eikä se] saa ylittää menettelyistä aiheutuvia kustannuksia”.

65.

Tämän kysymyksen ratkaisemiseksi on aluksi pohdittava, sisältyvätkö lupajärjestelmän hallinto- ja valvontakulut ”lupamenettelyjen kustannusten” käsitteeseen.

66.

Alankomaiden hallituksen mukaan ”lupamenettelyjen kustannusten” käsitteellä tarkoitetaan samanaikaisesti sekä lupahakemuksen käsittelykuluja että lupajärjestelmän hallinnointikuluja.

67.

Tältä osin se tukeutuu komission toukokuussa 2006 antamaan julkilausumaan, jonka mukaan käsittelykuluihin sisältyvät lupajärjestelmän ”hallinnoinnista, valvonnasta ja toteuttamisesta aiheutuvat kustannukset”. ( 30 )

68.

Tämä julkilausuma on vastoin komission kirjallisissa huomautuksissaan esittämää väitettä, jonka mukaan seksialan liikettä ilman toimilupaa pitäviä henkilöitä vastaan vireille pantujen syytetoimien kuluista perittävän maksun ei voida katsoa aiheutuvan lupamenettelyistä, lupahakemusten käsittelystä ja niihin liittyvistä kuluista.

69.

Istunnossa komissio kiisti, että sen vuonna 2006 antama julkilausuma ja sen kirjalliset huomautukset olisivat ristiriidassa keskenään, ja väitti, että lupien myöntämisestä vastaava toimivaltainen viranomainen voi velvoittaa hakijat maksamaan lupajärjestelmän hallinnoinnista, valvonnasta ja toteuttamisesta aiheutuvat kustannukset edellyttäen, että kyse on varmoista ja todellisista kustannuksista, mutta että tässä tapauksessa seksialan liikettä ilman toimilupaa pitäviä henkilöitä vastaan vireille pantujen tutkinta- ja syytetoimien kustannukset eivät ole ”tosiasiallisesti aiheutuneita kustannuksia” (”costs actually incurred”).

70.

Mielestäni palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen lopussa käytetyllä ilmauksella ”[menettelyjen] kustannuksia” tarkoitetaan tässä virkkeessä jo käytettyä ilmausta ”lupamenettelyjen kustannuksia”, jolla puolestaan viitataan tämän säännöksen ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettuihin ”lupamenettelyihin ja ‑muodollisuuksiin”.

71.

Korostan tältä osin, että vaikka ilmausta ”lupamenettelyt ja ‑muodollisuudet” ei määritellä palveludirektiivissä, se on pidettävä erillään tämän direktiivin 4 artiklan 6 kohdassa määritellystä ”lupajärjestelmästä”.

72.

Westminster City Council väitti istunnossa, että kyseessä olevan maksun toinen osa kattoi sekä seksialan liikettä ilman toimilupaa pitäviä henkilöitä vastaan vireille pantujen tutkinta- ja syytetoimien kustannukset että lupaehtoja rikkovista luvanhaltijoista aiheutuvat kustannukset.

73.

Vaikka oletettaisiin, että luvanhaltijoita vastaan vireille pantujen tutkinta- ja syytetoimien kustannukset voisivat sisältyä lupajärjestelmän kustannuksiin, ( 31 ) tämä ei tule kyseeseen seksialan liikettä ilman toimilupaa pitäviä kolmansia vastaan käynnistettyjen tutkinta- ja syytetoimien kustannusten osalta, koska nämä toimet eivät sisälly lupajärjestelmään.

74.

Lisäksi on mahdotonta ajatella lupajärjestelmän hallinnoinnin ja valvonnan, edes siltä osin kuin se koskee luvanhaltijan tekemiä rikkomuksia, olevan osa ”lupamenettelyjä ja -muodollisuuksia”, koska kyseessä eivät ole luvan myöntämiseen johtavat vaan siitä seuraavat toimet. Seksialan liikettä ilman toimilupaa pitävien toiminnanharjoittajien rikkomuksista määrättävien seuraamusten osalta on todettava, että ne liittyvät vielä vähemmän ”lupamenettelyihin ja ‑muodollisuuksiin” ja koskevat kolmansien menettelyjä luvanhaltijoiden kannalta.

75.

Palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen sanamuodosta käy siis ilmi, ettei lupahakemuksen käsittelykuluihin voi sisältyä muita kuin toimivaltaiselle viranomaiselle lupahakemuksen käsittelystä aiheutuvia kuluja. Nämä kulut eivät siis voi ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän luvan myöntämiseen johtavan menettelyn todellisten kustannusten kattamiseksi.

76.

Myös 24.3.2011 annettu tuomio komissio v. Espanja (C‑400/08, EU:C:2011:172) tukee täysin palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohdasta esittämääni tulkintaa. Tässä tuomiossa kyseessä olleet maksut oli nimittäin laskettu jakamalla kaupan yksiköiden sijoittautumista koskevien lupahakemusten vuosien 1994 ja 1995 yhteenlasketut käsittelykulut kussakin lupahakemuksessa kyseessä olleiden neliömetrien lukumäärällä.

77.

On selvää, ettei näissä maksuissa otettu huomioon lupamenettelyn jälkeen ilmenneitä seikkoja, kuten lupajärjestelmän hallinnointiin ja valvontaan liittyviä kustannuksia. Siksi unionin tuomioistuin totesi 24.3.2011 annetussa tuomiossa komissio v. Espanja (C‑400/08, EU:C:2011:172), että maksun määrä oli ”[kohtuullinen, eikä] eroa huomattavalla tavalla todellisista kustannuksista kussakin yksittäistapauksessa”.

78.

Hemming ym. vetosivat tähän tuomioon Court of Appealissa (England & Wales), ( 32 ) joka katsoi tämän tuomion perusteella mielestäni oikein, etteivät jäsenvaltiot voineet määrätä maksuja, jotka ylittivät lupa- ja rekisteröintimenettelyn kustannukset. ( 33 )

79.

Käsiteltävässä asiassa on riidatonta, että kyseessä olevan maksun kokonaismäärä paitsi ylittää selvästi seksialan liikkeen toimiluvan myöntämistä tai uudistamista koskevan hakemuksen käsittelykulut, mutta sitäkin merkittävämpää on, että se sisältää myös muita kuin Westminster City Councilille lupamenettelystä aiheutuneita kuluja, eli ilman toimilupaa seksialan liikettä pitäviä henkilöitä vastaan vireille pantujen tutkinta- ja syytetoimien kustannukset.

80.

Tutkin tätä ainoastaan ylimääräisenä kysymyksenä, koska kulun on vaatimuksen mukaan oltava ”kohtuullinen” ja lisäksi ”[oikeasuhteinen] – –[, eikä se] saa ylittää menettelyistä aiheutuvia kustannuksia”, eikä tämä vaatimus mielestäni täyty.

81.

Vaikka onkin totta, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin totesi, ettei unionin tuomioistuimella ole vielä ollut tilaisuutta lausua palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohdan tulkinnasta, ( 34 ) sillä on ollut tilaisuus 24.3.2011 annettuun tuomioon komissio v. Espanja (C‑400/08, EU:C:2011:172) johtaneessa asiassa tutkia sellaisten Espanjan lainsäädännössä ennen palveludirektiivin voimaantuloa käyttöön otettujen maksujen, joita maksetaan kaupan yksiköiden sijoittautumista Kataloniaan koskevan lupahakemuksen käsittelystä, yhteensoveltuvuutta sijoittautumisvapauden kanssa.

82.

Koska näiden maksujen määrä oli laskettu alun perin jakamalla vuosina 1994 ja 1995 toimitetuista menettelyistä aiheutuneet kustannukset niiden neliömetrien lukumäärällä, joista hakemuksissa on ollut kyse, ja sitä oli mukautettu tämän jälkeen inflaation perusteella, komissio oli väittänyt, että koska nämä maksut eivät liity vähittäiskauppaluvan myöntämismenettelyn kustannuksiin, ne eivät ole oikeasuhteisia. ( 35 )

83.

Unionin tuomioistuin hylkäsi tämän väitteen toteamalla, että ”tämä maksujen määräytymismenetelmä antaa kokonaiskustannuksista kohtuullisen kuvan, joka ei eroa huomattavalla tavalla todellisista kustannuksista kussakin yksittäistapauksessa. Lisäksi tavasta määrittää maksun suuruus kiinteänä summana neliömetriä kohden on se etu, että menettelyn kustannukset ovat avoimesti ennakoitavissa”. ( 36 )

84.

Unionin tuomioistuin ei kuitenkaan ole vahvistanut erityisiä perusteita kulun tai maksun kohtuullisuuden arviointia varten, ja tuomiossa kiinnitetään huomiota pikemminkin maksun oikeasuhteisuuteen ja siihen, ettei se saa ylittää lupamenettelyn todellisia kustannuksia.

85.

Jotta kyse olisi direktiivin 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta ”kohtuullisesta” kulusta, maksun laskennassa huomioon otetut seikat sekä laskentatapa on mielestäni voitava selittää loogisesti. ( 37 )

86.

Tältä osin unionin tuomioistuin on pyytänyt Westminster City Councilia antamaan yksityiskohtaisen kirjallisen selvityksen huomioon otetuista seikoista, joiden perusteella on päädytty 2667 GBP:n ja 26435 GBP:n maksuihin, sekä käytetystä laskentamenetelmästä. Westminster City Council vastasi tähän kysymykseen toimittamalla High Court of Justicille (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (alioikeus (Englanti ja Wales), Queen’s Bench ‑osasto (hallintoasioiden jaosto)) ensiksi mainitun viranomaisen melu- ja lupa-asioista vastaavan palvelupäällikön (”service manager – noise and licensing”) esittämät kaksi todistetta sekä niiden liiteasiakirjat.

87.

Westminster City Council selitti, että näiden todisteiden mukaan lupajärjestelmän kulut jaettiin kolmeen luokkaan eli suoriin kuluihin (esimerkiksi painatus- ja tiedotuskulut), lupiin liittyviin mutta muiden Westminster City Councilin palvelujen kuin lupapalvelujen alaan kuuluviin kuluihin (esimerkiksi henkilöstökulut ja oikeudellisen yksikön kulut) ja lupajärjestelmän valvonnasta aiheutuviin kuluihin.

88.

Unionin tuomioistuimen kysymykseen antamassaan kirjallisessa vastauksessa Westminster City Council ei kuitenkaan selittänyt, miten se päätyi seksialan liikkeiden lupajärjestelmän kokonaisbudjetin perusteella 2667 GBP:n ja 26435 GBP:n maksuihin, jotka on suoritettava seksialan liikkeen toimiluvan myöntämisestä tai uudistamisesta.

89.

Istunnossa Westminster City Council ei pystynyt perustelemaan sitä, ettei kyseessä olevaa maksua ollut muutettu kyseisen ajanjakson aikana, eikä siinä nähtävästi ollut otettu huomioon tiettyjä seikkoja, kuten maksuista kertyneitä kokonaistuloja taikka ali- tai ylijäämää suhteessa lupajärjestelmän hallinnoinnista ja valvonnasta aiheutuviin todellisiin kustannuksiin, jotka Westminster City Councilin mukaan kuitenkin vaihtelivat eri vuosina. Vaikuttaa siltä, ettei Westminster City Council ollut ottanut huomioon myöskään luvallisesti tai ilman toimilupaa seksialan liikkeitä pitäville henkilöille määrättävistä sakoista ja muista taloudellisista seuraamuksista kertyviä tuloja. ( 38 )

90.

Näistä syistä käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan maksun toinen osa ei mielestäni ole ”kohtuullinen” kulu.

91.

Näistä syistä, ja jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mahdollisesta perusteellisemmasta tutkimuksesta muuta johdu, ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä sille, että jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen ottaa luvan myöntämisestä tai uudistamisesta maksettavan maksun laskennassa huomioon lupajärjestelmän hallinnointi- ja valvontakulut, vaikka näihin kuluihin liittyvä osa voidaan palauttaa, jos kyseessä olevan luvan myöntämistä tai uudistamista koskeva hakemus hylätään.

92.

Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta, vaikuttavatko ensimmäiseen kysymykseen annettavaan vastaukseen muut olosuhteet, kuten mahdollisuus, että lupajärjestelmän hallinnointi- ja valvontakuluihin liittyvästä maksun osasta aiheutuisi luvan hakijalle jonkinlaisia kustannuksia tai menetyksiä, tämän osan suuruus ja sen ajanjakson pituus, jona sitä säilytetään, sekä hakemusten käsittelystä toimivaltaiselle viranomaiselle aiheutuvien kulujen osalta syntyvä mahdollinen säästö, joka on seurausta maksun edellä mainitun osan maksamisesta etukäteen.

93.

Kun otetaan huomioon ensimmäiseen kysymykseen antamani vastaus, toiseen kysymykseen ei ole tarpeen vastata, koska tästä vastauksesta käy selvästi ilmi, että ajatus sellaisen maksun määräämisestä luvanhakijoille, jonka yksi osa liittyy lupajärjestelmän hallinnointi- ja valvontakustannuksiin, tarkoittaa palveludirektiivin 13 artiklan 2 kohdan vastaista kulua.

94.

Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin vastaa Supreme Court of the United Kingdomin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

Palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY 13 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä sille, että jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen ottaa huomioon luvan myöntämisestä tai uudistamisesta maksettavan maksun laskennassa lupajärjestelmän hallinnointi- ja valvontakulut, vaikka näihin kuluihin liittyvä osa voidaan palauttaa, jos kyseessä olevan luvan myöntämistä tai uudistamista koskeva hakemus hylätään.