1. 

Nyt käsiteltävänä oleva asia koskee merkintöjä, jotka on tehtävä hunajan annospakkauksiin, jotka on pakattu yhdessä ulkopakkaukseen ja jotka myydään yhdessä tällaisessa ulkopakkauksessa, jonka merkinnöissä ilmoitetaan hunajan alkuperämaa. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Baijerin osavaltion hallinnollinen muutoksenhakutuomioistuin) tiedustelee lähinnä, vaaditaanko unionin lainsäädännössä, että hunajan alkuperämaa on ilmoitettava jokaisessa annospakkauksessa, joka myydään myöhemmin erikseen tai sisällytetään ostettuun valmisannokseen. Tämä kysymys on tullut esille asiassa, jonka on pannut vireille hunajan keräämisen ja pakkaamisen alalla toimiva yritys (Breitsamer und Ulrich GmbH & Co. KG; jäljempänä Breitsamer) Landeshauptstadt Müncheniä (Münchenin kaupunki) vastaan. Breitsamerille määrättiin vuonna 2012 seuraamusmaksu, koska se oli saattanut vuoden 2011 ensimmäisellä vuosipuoliskolla markkinoille annospakkauksia, joissa ei ollut ilmoitettu hunajan alkuperämaata.

2.

Direktiivissä 2000/13/EY ( *2 ) (jäljempänä elintarvikkeiden merkintöjä koskeva direktiivi) kodifioitiin aikaisempi myytäväksi tarkoitettujen elintarvikkeiden merkintöjä, esillepanoa ja mainontaa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annettu lainsäädäntö. ( *3 ) Sen tarkoituksena oli unionin yleisten, kaikkia markkinoille saatettavia elintarvikkeita koskevien säännösten antaminen. ( *4 ) Vain tiettyjä elintarvikkeita koskevat erityissäännökset oli annettava erillisissä kyseisiä tuotteita koskevissa säädöksissä. ( *5 ) Elintarvikkeiden merkintöjä koskevien säännösten ensisijaisena tarkoituksena tuli olla kuluttajan valistaminen ja suojeleminen. ( *6 ) Yksityiskohtaiset merkinnät tuotteen laadusta ja ominaisuuksista tarjosivat kuluttajalle mahdollisuuden tehdä tietoinen valinta ja sitä pidettiin sopivimpana tapana, koska se oli vähiten kaupan vapauden esteenä. ( *7 )

3.

Direktiivin 1 artiklan 1 kohdassa todettiin, että elintarvikkeiden merkintöjä koskeva direktiivi koski muun muassa sellaisenaan kuluttajalle toimitettavien elintarvikkeiden merkintöjä. Direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa laajennettiin sen soveltamisalaa myös elintarvikkeisiin, jotka olivat tarkoitetut toimitettavaksi ravintoloihin, sairaaloihin, ruokaloihin ja muihin vastaaviin joukkoruokailupisteisiin, (jotka määriteltiin direktiivissä yhdessä ”suurtalouksiksi”).

4.

Direktiivin 1 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitettiin ”’merkinnällä’ elintarvikkeeseen liittyvää mainintaa, tietoa, tavaramerkkiä, kaupallista merkkiä, kuvaa tai tunnusta, joka on tehty mihin tahansa kyseistä elintarviketta seuraavaan tai siihen viittaavaan pakkaukseen, asiakirjaan, tiedotteeseen, etikettiin, renkaaseen, tai kaulukseen”. Direktiivin 1 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaan ”valmiiksi pakatulla elintarvikkeella” tarkoitettiin ”kuluttajalle ja suurtalouksille sellaisenaan tarkoitettua myyntiyksikköä, joka käsittää elintarvikkeen ja pakkauksen, johon elintarvike on pantu ennen myytäväksi tarjoamista, riippumatta siitä, peittääkö pakkaus elintarvikkeen kokonaan tai vain osittain, kuitenkin aina siten, että avaamatta tai vaihtamatta pakkausta sisällystä ei voi muuttaa”.

5.

Direktiivin 2 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdan mukaan merkinnät eivät saa olla omiaan johtamaan ostajaa harhaan, erityisesti elintarvikkeen ominaispiirteiden osalta, joihin kuuluu sen alkuperä. Direktiivin 2 artiklan 3 kohdan a alakohdassa todettiin, että tämä sääntö koskee myös elintarvikkeiden esillepanoa, erityisesti niiden muotoa, ulkonäköä tai pakkausta, käytettyjä pakkausmateriaaleja, tapaa, jolla ne on aseteltu, sekä olosuhteita, joissa ne esitellään.

6.

Direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädettiin, että ”ainoastaan [1–10 alakohdassa luetellut] tiedot on pakollisesti merkittävä elintarvikkeisiin edellytyksin, [joista] säädetään 4–17 artiklassa”. ( *8 ) Tämän luettelon 8 alakohdan sanamuoto oli seuraava: ”tarkemmat tiedot alkuperästä tai elintarvikkeen lähtöpaikasta, jos sen ilmoittamatta jättäminen saattaisi johtaa kuluttajaa olennaisesti harhaan elintarvikkeen todellisesta alkuperästä tai lähtöpaikasta”.

7.

Direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaan erityiselintarvikkeita koskevissa unionin säännöksissä voidaan 3 artiklassa mainittujen tietojen lisäksi vaatia merkintöihin sisällytettäviksi muita tietoja. Jos tällaisia unionin säännöksiä ei ole, jäsenvaltiot voivat säätää tällaisten mainintojen esittämisestä 19 artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen. ( *9 )

8.

Direktiivin 13 artiklan 1 kohdan a alakohdassa vaadittiin, että 3 artiklassa ja 4 artiklan 2 kohdassa säädetyt maininnat oli esitettävä pakkauksessa tai pakkaukseen kiinnitetyissä merkinnöissä. Tästä vaatimuksesta poiketen ja rajoittamatta nimellismääriä koskevien unionin säännösten soveltamista 13 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädettiin, että jos elintarvike oli tarkoitettu ”kuluttajalle – –, mutta sitä pidetään kaupan ennen myyntiä kuluttajalle, ei kuitenkaan suurtalouksille [ensimmäinen luetelmakohta], tai – – suurtalouksissa tapahtuvaan valmistukseen, prosessointiin tai pilkkomiseen [toinen luetelmakohta]”, oli riittävä, jos voitiin varmistaa, että asiakirjat, jotka sisälsivät kaikki merkinnät, seurasivat kyseisen elintarvikkeen mukana, tai ne toimitettiin ennen elintarvikkeen luovutusta tai sen yhteydessä. ( *10 )

9.

Direktiivin 13 artiklan 4 kohdassa esitettiin tilanteet, joissa vähemmän pakottavat tiedot oli annettava. Erityisesti ”– – pakkausten ja astioiden osalta, joissa suurimman pinnan ala on pienempi kuin 10 neliösenttimetriä – –”, oli ainoastaan esitettävä 3 artiklan 1 kohdan 1, 4 ja 5 alakohdassa ( *11 ) luetellut maininnat.

10.

Direktiivin 14 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädettiin, että ”jos elintarviketta myydään kuluttajalle ja suurtalouksille pakkaamattomana tai jos elintarvike pakataan itse myyntipaikalla ostajan pyynnöstä taikka välitöntä myyntiä varten, jäsenvaltioiden on annettava tarkemmat säännökset siitä, kuinka 3 artiklassa ja 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut maininnat on ilmoitettava”. Direktiivin 14 artiklan toisen kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat päättää olla vaatimatta näitä tietoja kokonaan tai osittain, jos ostaja muutoin sai riittävästi tietoa.

11.

Asetuksella (EU) N:o 1169/2011 ( *12 ) kumottiin muun muassa elintarvikkeiden merkintöjä koskeva direktiivi 13.12.2014 alkaen. ( *13 )

12.

Asetuksen N:o 1169/2011 johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen mukaan kuluttajien terveyden korkeatasoisen suojelun varmistamiseksi ja kuluttajien tiedonsaantioikeuden takaamiseksi olisi varmistettava, että kuluttajille annetaan asianmukaisesti tietoja heidän kuluttamistaan elintarvikkeista. Johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen mukaan yleisiä merkintävaatimuksia täydentävät useat säännökset, joita sovelletaan kaikkiin elintarvikkeisiin erityisissä olosuhteissa tai tiettyihin elintarvikkeiden ryhmiin. Lisäksi on useita erityissääntöjä, joita sovelletaan tiettyihin elintarvikkeisiin. Johdanto-osan 17 perustelukappaleen mukaan pakollisten elintarviketietojen ilmoittamisvaatimuksen ensisijaisena tavoitteena olisi oltava se, että kuluttajat pystyvät tunnistamaan elintarvikkeen, käyttämään sitä tarkoituksenmukaisesti ja tekemään valintoja, jotka soveltuvat heidän yksilöllisiin ruokavaliotarpeisiinsa. Johdanto-osan 20 perustelukappaleen mukaan elintarviketietoja koskevassa lainsäädännössä olisi myös kiellettävä sellaisen tiedon käyttö, joka johtaisi kuluttajaa harhaan erityisesti elintarvikkeen erityispiirteiden, elintarvikkeiden vaikutusten tai ominaisuuksien osalta. Ollakseen tehokas kiellon olisi koskettava myös elintarvikkeiden mainontaa ja esillepanoa. Johdanto-osan 22 perustelukappaleessa täsmennetään, että kaikista pakollisista tiedoista, jotka olisi lähtökohtaisesti annettava kaikista lopulliselle kuluttajalle ja suurtalouksille tarkoitetuista elintarvikkeista, olisi laadittava luettelo. Kyseisen luettelon olisi sisällettävä voimassa olevan unionin lainsäädännön mukaisesti jo vaaditut tiedot, sillä sitä pidetään yleisesti arvokkaana säännöstönä kuluttajan tiedonsaannin kannalta. Johdanto-osan 32 perustelukappaleessa todetaan, että pakollisia alkuperäsäännöksiä on laadittu ”alakohtaisten lähestymistapojen” pohjalta – esimerkiksi hunajalle – ja viitataan tältä osin neuvoston direktiiviin 2001/110/EY ( *14 ) (jäljempänä hunajadirektiivi).

13.

Asetuksen N:o 1169/2011 1 artiklan 2 kohdan mukaan tässä asetuksessa ”– – säädetään keinoista, joilla taataan kuluttajien oikeus tiedonsaantiin, ja menettelyistä elintarviketietojen antamiseksi – –”. Asetuksen 1 artiklan 3 kohdassa todetaan, että tätä asetusta sovelletaan ”elintarvikealan toimijoihin elintarvikeketjun kaikissa vaiheissa silloin, kun niiden toiminta liittyy elintarviketietojen antamiseen kuluttajille” ja ”kaikkiin elintarvikkeisiin, jotka on tarkoitettu loppukuluttajalle, mukaan lukien suurtalouksien toimittamat elintarvikkeet ja elintarvikkeet, jotka on tarkoitettu toimitettaviksi suurtalouksille”. Asetuksen 1 artiklan 4 kohdassa säädetään, että tätä asetusta sovelletaan myöskään rajoittamatta merkintävaatimuksia, joista säädetään tiettyihin elintarvikkeisiin sovellettavissa unionin erityissäännöksissä.

14.

”Markkinoille saattamisella” tarkoitetaan ”elintarvikkeen – – hallussapitämistä [sen] myyntiä varten, myös myytäväksi tarjoamista tai muuta joko ilmaiseksi tai korvausta vastaan tapahtuvaa siirtoa sekä itse myyntiä, jakelua ja muita siirtomuotoja” (2 artiklan 1 kohdan a alakohta). ( *15 )”Pakollisilla elintarviketiedoilla” tarkoitetaan ”tietoja, jotka unionin säännösten mukaan on annettava loppukuluttajalle” (2 artiklan 2 kohdan c alakohta). Valmiiksi pakatun elintarvikkeen määritelmä vastaa elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin valmiiksi pakatun elintarvikkeen määritelmää: 2 artiklan 2 kohdan e alakohdan määritelmä on samanlainen kuin jälkimmäisen direktiivin 1 artiklan 3 kohdan b alakohdan määritelmä (vaikka 2 artiklan 2 kohdan e alakohdassa viitataan ”loppukuluttajaan””kuluttajan” sijasta). Valmiiksi pakatun elintarvikkeen määritelmä ei kata kuluttajan pyynnöstä myyntitiloissa pakattuja elintarvikkeita tai välitöntä myyntiä varten valmiiksi pakattuja elintarvikkeita (2 artiklan 2 kohdan e alakohta). Asetuksen 2 artiklan 3 kohdassa todetaan, että elintarvikkeen alkuperämaalla tarkoitetaan elintarvikkeen alkuperää, sellaisena kuin se on määritelty asetuksen (ETY) N:o 2913/92 23–26 artiklassa. ( *16 )

15.

Asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”elintarviketietojen antamisella on pyrittävä kuluttajien terveyden ja etujen suojelun korkeaan tasoon antamalla loppukuluttajille perusta tietoon perustuvien valintojen tekemistä ja elintarvikkeiden turvallista käyttöä varten – –”.

16.

Asetuksen 6 artiklassa olevan perussäännön mukaan elintarvikkeeseen, joka on tarkoitettu toimitettavaksi lopulliselle kuluttajalle tai suurtalouksille, on liitettävä elintarviketiedot tämän asetuksen mukaisesti.

17.

Asetuksen 8 artiklan otsikkona on ”Vastuut”. Tämän artiklan 6 kohta koskee pakkaamattomista elintarvikkeista lopullisille kuluttajille annettavia tietoja. Näiden elintarvikkeiden osalta elintarvikealan toimijoiden on vastuullaan olevissa yrityksissä varmistettava, että tällaiset tiedot toimitetaan elintarvikkeet vastaanottavalle elintarvikealan toimijalle, jotta mahdollistetaan vaadittaessa pakollisten elintarviketietojen antaminen lopulliselle kuluttajalle.

18.

Asetuksen 9 artiklan 1 kohdan i alakohdassa vaaditaan, että alkuperämaa tai lähtöpaikka on ilmoitettava siten kuin siitä on säädetty 26 artiklassa ( *17 ) (10–35 artiklan mukaisesti, jollei pakollisia elintarviketietoja koskevaan IV lukuun sisältyvistä poikkeuksista muuta johdu).

19.

Asetuksen 12 artiklan 2 kohdassa vaaditaan, että kun on kyse valmiiksi pakatuista elintarvikkeista, pakolliset elintarviketiedot on esitettävä suoraan pakkauksessa tai siihen kiinnitetyssä etiketissä.

20.

Asetuksen 16 artiklan 2 kohdassa säädetään, että kun on kyse pakkauksista ja astioista, joissa suurimman pinnan pinta-ala on pienempi kuin 10 cm2, ainoastaan 9 artiklan 1 kohdan a, c, e ja f alakohdassa luetellut tiedot ( *18 ) ovat pakollisia pakkauksessa tai etiketissä. Edellä 9 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetut tiedot ( *19 ) on toimitettava muilla keinoin tai asetettava saataville kuluttajan pyynnöstä. Johdanto-osan 39 perustelukappaleessa selitetään, että tämän poikkeuksen tarkoituksena on se, ettei elintarvikealan toimijoille aiheutuisi turhaa taakkaa ja että sitä sovelletaan, jollei kyseisten tietojen antamisvelvollisuutta ole asetettu muiden unionin sääntöjen nojalla.

21.

Asetuksen 26 artiklassa annetaan yksityiskohtaiset säännökset muun muassa elintarvikkeiden alkuperämaan ilmoittamisesta. Asetuksen 26 artiklan 1 kohdassa säädetään, että sitä sovelletaan rajoittamatta niiden merkintävaatimusten soveltamista, joista säädetään erityisissä unionin säännöksissä. Asetuksen 26 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan alkuperämaan tai lähtöpaikan ilmoittaminen on pakollista, ”jos sen ilmoittamatta jättäminen voisi johtaa kuluttajaa harhaan elintarvikkeen todellisesta alkuperämaasta tai lähtöpaikasta, erityisesti siinä tapauksessa, että elintarvikkeen mukana seuraavista tiedoista tai etiketistä sellaisenaan voisi muuten saada sen käsityksen, että elintarvikkeella on eri alkuperämaa tai lähtöpaikka”. ( *20 )

22.

Kun elintarviketta myydään lopulliselle kuluttajalle tai suurtalouksille pakkaamattomana tai kun elintarvike pakataan myyntipaikalla ostajan pyynnöstä taikka pakataan valmiiksi välitöntä myyntiä varten, 44 artiklan 1 kohdassa säädetään, a) että 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettujen tietojen antaminen on pakollista ja b) että 9 ja 10 artiklassa ( *21 ) tarkoitettujen muiden tietojen antaminen ei ole pakollista, elleivät jäsenvaltiot toteuta kansallisia toimenpiteitä, joissa vaaditaan kaikkien tai joidenkin kyseisten tietojen tai niiden osien antamista. Asetuksen 44 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat toteuttaa kansallisia toimenpiteitä, jotka koskevat tapoja, joilla 44 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut tiedot tai niiden osat on asetettava saataville, ja tarpeen mukaan niiden ilmaisu- ja esitystapoja.

23.

Asetuksen 54 artikla sisältää siirtymätoimenpiteitä koskevat säännökset. Asetuksen 54 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että ennen 13.12.2014 markkinoille saatettuja tai merkittyjä elintarvikkeita, jotka eivät ole asetuksen N:o 1169/2011 vaatimusten mukaisia, voidaan pitää kaupan, kunnes nämä elintarvikkeet loppuvat varastoista.

24.

Direktiivi 74/409/ETY ( *22 ) on laadittu uudelleen hunajadirektiivillä, jotta hunajan tuotannon ja kaupan pitämisen edellytyksiä koskevat säännöt saataisiin ymmärrettävämmiksi ja jotta ensimmäinen direktiivi olisi yhdenmukainen unionin yleisen elintarvikelainsäädännön, muun muassa merkintöjä koskevan lainsäädännön kanssa. ( *23 ) Hunajadirektiivin johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan, että olisi sovellettava elintarvikkeiden merkintöjä koskevassa direktiivissä vahvistettuja yleisiä, elintarvikkeiden merkintöjä koskevia sääntöjä, jollei tietyistä edellytyksistä muuta johdu. Hunajan laadun ja sen alkuperän välisen läheisen yhteyden vuoksi on välttämätöntä varmistaa näiltä osin (eli hunajan laadun ja alkuperän osalta) täydelliset tiedot, jotta vältettäisiin johtamasta kuluttajia harhaan tuotteen laadun osalta. Koska kuluttajat erityisesti haluavat tietää hunajan maantieteellisen alkuperän ja he haluavat avoimuutta tältä osin, olisi pakkausmerkinnöissä ilmoitettava alkuperämaa (eli maa, jossa hunaja on kerätty).

25.

Hunajadirektiivin 1 artiklassa säädetään, että tätä direktiiviä sovelletaan liitteessä I (”Nimitykset, tuotekuvaukset ja määritelmät”) määriteltyihin tuotteisiin. Näiden tuotteiden on täytettävä liitteessä II olevat vaatimukset (”Hunajan koostumusta koskevat vaatimukset”).

26.

Direktiivin 2 artiklassa vahvistetaan, että elintarvikkeiden merkintöjä koskevaa direktiiviä sovelletaan hunajadirektiivin liitteessä I määriteltyihin tuotteisiin, jollei tietyistä siinä esitetyistä edellytyksistä muuta johdu. Direktiivin 2 artiklan 4 kohdan a alakohdan edellytyksen mukaan ”merkinnässä on ilmoitettava yksi tai useampi alkuperämaa, josta tuote on kerätty”. Tässä 2 artiklan 4 kohdan a alakohdassa todetaan myös, että ”jos hunaja on – – peräisin useammasta kuin yhdestä jäsenvaltiosta tai kolmannesta maasta, voidaan merkintä korvata tapaukseen mukaan – – merkinn[ällä]: ’EY:stä peräisin olevan hunajan sekoitus’, ’EY:n ulkopuolelta peräisin olevan hunajan sekoitus’ tai ’EY:stä ja EY:n ulkopuolelta peräisin olevan hunajan sekoitus’”. Direktiivin 2 artiklan 4 kohdan b alakohdassa säädetään, että kun on kyse elintarvikkeiden merkintöjä koskevassa direktiivissä sekä erityisesti sen 13, 14, 16 ja 17 artiklassa säädetyistä tarkoituksista, pidetään hunajadirektiivin 2 artiklan 4 kohdan a alakohdan mukaisesti merkittäviä tietoja elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin 3 artiklan mukaisina ilmoituksina.

27.

Hunajadirektiiviä muutettiin direktiivillä 2014/63/EU, ( *24 ) joka tuli voimaan 23.6.2014 ja näin ollen sen jälkeen, kun nyt käsiteltävänä olevat hunajan annospakkaukset saatettiin markkinoille. Direktiivin 2014/63 2 artiklan 1 ja 2 kohdassa todetaan, että jäsenvaltioiden oli sovellettava 1 artiklan (”Muutokset”) 1, 2 ja 6 kohdan sekä 3 artiklan (”Siirtymätoimenpiteet”) noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä 24.6.2015 alkaen. Direktiivin 3 artiklan nojalla hunajadirektiivin mukaisesti ennen 24.6.2015 markkinoille saatettuja tai merkittyjä tuotteita saa pitää kaupan varastojen loppumiseen saakka. ( *25 ) Joka tapauksessa alkuperämaata koskevien merkintöjen osalta direktiivissä 2014/63 ainoastaan muokataan hunajadirektiiviä Lissabonin sopimuksen voimaantulon vuoksi korvaamalla ilmaus ”EY” hunajadirektiivin 2 artiklan 4 kohdan a alakohdassa ilmauksella ”EU”. ( *26 )

28.

Valmispakkauksen käsite määritellään mittalaitteiden markkinoille ja käyttöön saattamisesta, käytöstä ja kalibroinnista sekä valmispakkauksista 25.7.2013 annetun lain (Gesetz über das Inverkehrbringen und die Bereitstellung von Messgeräten auf dem Markt, ihre Verwendung und Eichung sowie über Fertigpackungen) 42 §:n 1 momentissa ja sillä tarkoitetaan kaikenlaisia pakkauksia, joihin tuotteet pakataan ja suljetaan ostajan poissa ollessa ja joiden sisältämien tuotteiden määrää ei voida muuttaa pakkausta avaamatta tai sitä selvästi muuttamatta. Kansallinen tuomioistuin toteaa, että sekä unionin että kansallisessa lainsäädännössä myyntiyksikön käsitettä pidetään sekä valmiiksi pakatun elintarvikkeen että valmispakkauksen käsitteen olennaisena osatekijänä.

29.

Elintarvikkeiden merkinnöistä annetun asetuksen (Lebensmittel-Kennzeichnungsverordnung) ( *27 ) 1 §:n 1 momentin mukaan kyseinen asetus koskee sellaisten valmispakkauksessa olevien elintarvikkeiden merkintöjä, jotka on tarkoitettu kuluttajille. Ravintoloita, laitosruokaloita ja yrityksiä pidetään kuluttajina siltä osin kuin elintarvikkeet nautitaan niiden tiloissa.

30.

16.1.2004 annetun hunaja-asetuksen (Honigverordnung) 3 §:n 4 momentissa, joka kansallisen tuomioistuimen mukaan vastaa hunajadirektiivin 2 artiklan 4 kohdan a alakohtaa, säädetään, että elintarvikkeiden merkinnöistä annetussa asetuksessa edellytettyjen tietojen lisäksi liitteessä 1 (joka koskee hunajan määritelmiä ja myyntinimityksiä ja jonka soveltamisalaan kansallisen tuomioistuimen mukaan kyseessä oleva tuote kuuluu) mainittujen tuotteiden merkinnöissä on oltava tiedot alkuperämaasta tai alkuperämaista, jossa tai joissa hunaja on kerätty. Jos hunaja on kerätty useassa alkuperämaassa ja siltä osin kuin hunaja on kerätty kyseisissä paikoissa, on annettava seuraavat tiedot: a) ”EY:stä peräisin olevan hunajan sekoitus”, b) ”EY:n ulkopuolelta peräisin olevan hunajan sekoitus” ja c) ”EY:stä ja EY:n ulkopuolelta peräisin olevan hunajan sekoitus”.

31.

Elintarvikkeiden merkinnöistä annetun asetuksen 3 §:n 3 momentin ensimmäisen virkkeen – jota (hunaja-asetuksen 3 §:n 5 momentin mukaan) sovelletaan vastaavasti hunaja-asetuksen 3 §:n 4 momentin nojalla tietoihin, jotka merkinnöissä on oltava – mukaan valmispakkauksessa tai siihen kiinnitetyssä etiketissä olevat tiedot on ilmoitettava hyvin nähtävissä olevassa paikassa saksan kielellä, helposti ymmärrettävissä olevalla tavalla ja siten, että ne ovat selvästi luettavissa ja että ne ovat pysyviä. Hunaja-asetuksen 4 §:n 3 momentissa kielletään sellaisten tuotteiden markkinoille saattaminen, jotka eivät täytä hunaja-asetuksen 3 §:n 4 momentin pakottavia vaatimuksia.

32.

Breitsamer on saattanut markkinoille muun muassa Breitsamer Imkergold ‑nimistä tuotetta. Tämä tuote koostuu 120 yksittäisestä painoltaan 20 gramman suuruisesta ja samantyyppistä hunajaa sisältävästä annospakkauksesta, joista kukin on suljettu sinetöidyllä alumiinikannella. Annospakkausten merkinnöissä tai pakkauksissa ei ole tietoja hunajan alkuperämaasta. Kyseiset 120 annospakkausta on pakattu yhteen pahvipakkaukseen. Kunkin pahvipakkauksen merkinnät sisältävät vaaditut tiedot, mukaan lukien tiedon hunajan alkuperämaasta.

33.

Münchenin kaupunki määräsi 30.10.2012 Breitsamerin johtajalle seuraamusmaksun, koska Breitsamer oli saattanut markkinoille hunajaa annospakkauksissa, joiden pakkauksissa tai merkinnöissä ei ollut tietoa hunajan alkuperämaasta. Breitsamer esitti 5.11.2012 oikaisuvaatimuksen tästä seuraamusmaksusta Münchenin kaupungille. Samana päivänä se nosti kanteen Verwaltungsgericht Münchenissä (Münchenin hallintotuomioistuin) vahvistustuomion saamiseksi siitä, että alkuperämaan ilmoittaminen ei ollut pakollista, koska annospakkauksia ei ollut tarkoitettu myytäviksi erikseen markkinoilla ja ne eivät siten olleet valmiiksi pakattuja elintarvikkeita. Breitsamerin hakemuksesta Münchenin kaupunki keskeytti hallinnollisen menettelyn. Verwaltungsgericht München (Münchenin hallintotuomioistuin) hylkäsi 25.9.2013 Breitsamerin vahvistuskanteen. Breitsamer valitti tästä tuomiosta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.

34.

Tässä tilanteessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on pyytänyt unionin tuomioistuimelta selvennystä seuraaviin kysymyksiin:

35.

Breitsamer, Landesanwaltschaft Bayern (Baijerin syyttäjänvirasto) ja Münchenin kaupunki sekä Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia sekä 28.1.2016 pidetyssä istunnossa suullisia huomautuksia.

36.

Kansallinen tuomioistuin tiedustelee kahdella kysymyksellään lähinnä, vaaditaanko unionin lainsäädännössä hunajan alkuperämaan ilmoittamista hunajan annospakkauksissa, jotka on pakattu ulkopakkaukseen ja myydään yhdessä tällaisessa ulkopakkauksessa suurtalouksille, kun ne myydään myöhemmin erikseen hunajan lopullisille kuluttajille tai toimitetaan heille osana ostettua valmisannosta. Ennakkoratkaisupyynnön ja esitettyjen kirjallisten huomautusten perusteella ja ensimmäisen kysymyksen muotoilusta huolimatta mielestäni ei ole selvää, myytiinkö pääasiassa käsiteltävänä olevia hunajan annospakkauksia (ja myydäänkö niitä edelleen) erikseen lopullisille kuluttajille. Joka tapauksessa tämä on tosiseikkoja koskeva kysymys, joka kuuluu toimivaltaisen kansallisen tuomioistuimen ratkaistavaksi. Lisäksi se, kuuluvatko nyt käsiteltävät tosiseikat ensimmäisen vai toisen kysymyksen alaan, ei ole ratkaisevaa niitä molempia koskevan arviointini kannalta; nähdäkseni yhteen kysymykseen vastaaminen edellyttää toiseen liittyvien perusolettamien huomioon ottamista.

37.

Kansallinen tuomioistuin pyytää selventämään hunajaa koskevia merkintävaatimuksia elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin ja asetuksen N:o 1169/2011 mukaisesti. On riidatonta, että riidanalaisen seuraamusmaksun määräämisen hetkellä sovellettiin elintarvikkeiden merkintöjä koskevaa direktiiviä. ( *28 ) Näin ollen pikemminkin direktiivillä kuin asetuksella N:o 1169/2011 on merkitystä Breitsamerin oikaisuvaatimusta koskevan ratkaisun kannalta. ( *29 ) Breitsamerin kanne, joka on tämän ennakkoratkaisupyynnön taustalla, koskee kuitenkin vahvistustuomion saamista siitä, ettei vaatimus alkuperämaan ilmoittamisesta jokaisessa yksittäisessä annospakkauksessa koske hunajan annospakkausten markkinoille saattamista pakattuna yhteen ulkopakkaukseen. Kansallinen tuomioistuin huomauttaa, että Breitsamer aikoo jatkaa tätä käytäntöään (oletan, että jos se katsotaan lainmukaiseksi). Asetus N:o 1169/2011 (siirtymäsäännöksineen) ( *30 ) on merkityksellinen Breitsamerin toiminnan kannalta 13.12.2014 lukien. Tarkastelen näin ollen ennakkoratkaisukysymyksiä sekä elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin että asetuksen N:o 1169/2011 mukaisesti.

38.

Kansallinen tuomioistuin toteaa, että kyseessä oleva hunaja kuuluu hunajadirektiivin liitteen I soveltamisalaan. ( *31 ) Myös elintarvikkeiden merkintöjä koskevaa direktiiviä sovelletaan tähän hunajaan, jollei tietyistä edellytyksistä muuta johdu. ( *32 ) Molempia direktiivejä sovelletaan näin ollen yhdessä, vaikka hunajadirektiivissä asetetaan erityisiä sääntöjä asioissa, jotka kuuluvat molempien direktiivien soveltamisalaan.

39.

Hunajadirektiivistä yksin luettuna ei löydy vastausta kansallisen tuomioistuimen huolenaiheena oleviin kysymyksiin. Vaikka hunajadirektiivissä vaaditaan hunajan alkuperämaan tai alkuperämaiden ilmoittamista merkinnöissä ja säädetään siitä, mitä näihin merkintöihin tulee sisältyä, ( *33 ) siinä ei täsmennetä, mihin nimenomaiseen tuotteeseen tai missä toimitusketjun nimenomaisessa vaiheessa nämä merkinnät on tehtävä. Asetetaanko elintarvikkeiden merkintöjä koskevassa direktiivissä, siltä osin kuin sitä sovelletaan horisontaalisesti kaikkiin markkinoille saatettuihin elintarvikkeisiin, ( *34 ) tällaisia yksityiskohtaisia vaatimuksia?

40.

Mielestäni asetetaan.

41.

Elintarvikkeiden merkintöjä koskevassa direktiivissä oli kysymys ”sellaisenaan kuluttajalle toimitettavien” elintarvikkeiden ja elintarvikkeiden, ”jotka ovat tarkoitetut toimitettavaksi – – joukkoruokailupisteisiin”, merkinnöistä. ( *35 ) Merkintöjä koskevat vaatimukset erosivat riippuen siitä, oliko elintarvike valmiiksi pakattu vai ei. Jos elintarvikkeet oli pakattu valmiiksi ennen niiden myyntiä, sovellettiin tiettyjä pakottavia merkintöjä koskevia vaatimuksia. ( *36 ) Jos elintarvike oli pakkaamaton tai jos elintarvike pakattiin itse myyntipaikalla ostajan pyynnöstä taikka välitöntä myyntiä varten, jäsenvaltioiden oli annettava tarkemmat säännökset siitä, kuinka 3 artiklassa ja 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut maininnat oli ilmoitettava, ja ne voivat päättää olla vaatimatta näitä tietoja kokonaan tai osittain, jos ostaja muutoin sai riittävästi tietoa. ( *37 )

42.

Tästä seuraa, että jos käsiteltävänä olevat hunajan annospakkaukset olivat valmiiksi pakattuja elintarvikkeita, niiden pakkauksessa tai merkinnöissä tuli lähtökohtaisesti olla ”tarkemmat tiedot alkuperästä tai elintarvikkeen lähtöpaikasta, jos sen ilmoittamatta jättäminen saattaisi johtaa kuluttajaa olennaisesti harhaan elintarvikkeen todellisesta alkuperästä tai lähtöpaikasta”. ( *38 ) Vaikka elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin 3 artiklan 1 kohdan 8 alakohdan perusteella tämä edellytys oli siten lähtökohtaisesti ehdollinen, mielestäni kyseinen ehto täyttyi automaattisesti, kun kyseessä oleva elintarvike oli hunaja. Tämä johtuu siitä, että lainsäätäjä on nimenomaisesti hyväksynyt hunajadirektiivissä sen, että on välttämätöntä varmistaa täydelliset tiedot hunajan alkuperästä, jotta vältettäisiin johtamasta kuluttajia harhaan tuotteen laadun osalta (joka liittyy läheisesti sen alkuperään). ( *39 ) Näin ollen hunajadirektiivin mukaan alkuperän ilmoittaminen merkinnöissä on lähtökohtaisesti ehdoton vaatimus. ( *40 )

43.

On riidatonta, että käsiteltävänä olevat hunajan annospakkaukset kuuluvat elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin ”valmiiksi pakatun” hunajan määritelmän toisen ja kolmannen osatekijän alaan. ( *41 ) Vaikuttaa siltä, että hunaja pakattiin pieneen sinetöidyllä alumiinikannella suljettuun astiaan, että sisältöä ei voitu muuttaa avaamatta sinettiä ja että hunaja pakattiin tällä tavalla ennen kuin sitä tarjottiin myytäväksi (joko yksittäin tai osana annospakkauksia sisältävää ulkopakkausta). Kun tietty hunajan annospakkaus lopulta päätyi toimitusketjussa vaiheeseen, jossa se toimitettiin kulutukseen, hunaja oli pakattu tällä tavalla. Tätä edeltävässä vaiheessa kyseinen hunajapakkaus pakattiin yhdessä muiden samanlaisten hunajan annospakkausten kanssa ulkopakkaukseen.

44.

Asianosaiset ovat pääasiallisesti erimielisiä siitä, onko asianmukaisten merkintöjen, joihin sisältyy hunajan alkuperämaa, oltava jokaisessa annospakkauksessa, jonka suurtaloudet toimittavat lopulliselle kuluttajalle osana jälkimmäisen ostamaa valmisannosta. Kansallisen tuomioistuimen esittämä ensimmäinen kysymys koskee tätä seikkaa. Breitsamer ja komissio väittävät, että elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin valmiiksi pakatun elintarvikkeen määritelmä ei koske tällaisia annospakkauksia; Landesanwaltschaft Bayern ja Münchenin kaupunki väittävät, että määritelmä koskee niitäkin.

45.

Olen jälkimmäisen näkemyksen kannalla.

46.

On totta, että 1 artiklan 3 kohdan b alakohdan tekstin (eräiden kieliversioiden) osat ja elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin muut säännökset erikseen luettuina saattavat tukea suppeampaa tulkintaa, jonka mukaan ainoastaan annospakkaukset, jotka toimitetaan pakatussa muodossa myytäviksi kuluttajille, ovat ”kuluttajalle – – sellaisenaan tarkoitettu[j]a myyntiyksik[öitä][(single item)]” ja näin ollen luokiteltavissa valmiiksi pakatuiksi elintarvikkeiksi.

47.

Vaikka 1 artiklan 3 kohdan b alakohdan eräissä kieliversioissa käytetään neutraalia termiä ”yksittäinen tavara” (single item) (kuten englannin- ja puolankielisissä versioissa), toisissa kieliversiossa (kuten saksan-, espanjan-, ranskan-, hollannin- ja italiankielisissä versioissa (samoin kuin suomenkielisessä versiossa)) käytetään termiä, joka voidaan kääntää englanniksi ”myyntiyksiköksi” (sales item). Jälkimmäinen termi vastaa myös komission terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston perustaman (jäsenvaltioiden asiantuntijoista koostuvan) työryhmän termille ”yksittäinen tavara” (single item) antamaa merkitystä. Tämä työryhmä totesi asiakirjassa, jolla ei ole virallisista oikeudellista asemaa, että ”– – annosastioita (esim. hillot, hunaja, sinappi), jotka tarjotaan suurtalouksien asiakkaille osana ateriaa, ei pitäisi katsoa myyntiyksiköiksi” ( *42 ) eikä niiden tulisi näin ollen kuulua elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin 1 artiklan 3 kohdan b alakohdan soveltamisalaan. Jos termiä ”yksittäinen tavara” (single item) tulkitaan tällä tavalla, 1 artiklan 3 kohdan b alakohta rajoitetaan kattamaan vain yksittäiset elintarvikkeen yksiköt, jotka on pakattu ennen niiden myyntiä ja joita tarjotaan sellaisenaan myytäväksi lopulliselle kuluttajalle, jolla tarkoitetaan toimitusketjun viimeisessä vaiheessa olevaa kuluttajaa, joka voi tällöin valita, ostaako hän tämän elintarvikkeen ja nauttiiko hän sen lopulta.

48.

Suppean tulkinnan tukemiseksi voidaan myös todeta, että lainsäätäjä viittasi 14 artiklassa elintarvikkeiden, joita ei ole pakattu valmiiksi 1 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla, merkintävaatimusten osalta myytäväksi tarkoitettuihin elintarvikkeisiin eli siihen, että ”elintarviketta myydään kuluttajalle”, ”elintarvike pakataan itse myyntipaikalla” (eikä näin ollen ennen sen myyntiin tarjoamista) ja elintarvike ”pakataan – – välitöntä myyntiä varten”. Elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin muissa osissa myös viitataan pikemminkin ”ostajaan” kuin ”kuluttajaan”. ( *43 ) Lisäksi vaikka 5 artiklan 1 kohdassa säädetään elintarvikkeen ”myyntinimityksestä”, erillisiä säännöksiä ei ole annettu kuluttajille toimitettavien elintarvikkeiden myyntinimityksestä eikä 5 artiklan 1 kohdan soveltamisesta tällaisissa tilanteissa.

49.

Lisäksi (voidaan todeta, että) lainsäädännön mukaan poikkeuksellisesti voidaan ilmoittaa uloimmassa pakkauksessa vain tiedot olennaisista seikoista vaiheissa, jotka edeltävät myyntiä kuluttajalle. ( *44 ) Jos tällaista elintarviketta näin ollen markkinoidaan ennen myyntiä kuluttajalle, eikä tässä vaiheessa tapahdu myyntiä suurtalouksille, elintarvikkeen alkuperää ei tarvitse ilmoittaa pakkauksessa tai siihen kiinnitetyissä merkinnöissä. Direktiivin 13 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetään, että on riittävää, että nämä tiedot sisällytetään vain toimitettuihin kaupallisiin asiakirjoihin (tietyin edellytyksin). Näin ollen toimitusketjun alkupäässä ennen myyntiä kuluttajalle tai suurtaloudelle 13 artiklan 1 kohdan a alakohtaa ei sovelleta elintarvikkeisiin, jotka muilta osin ovat 1 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitettuja elintarvikkeita. (Kuitenkin nähdäkseni on niin, että vaikka tämä vahvistaa sen, että 13 artiklan 1 kohdan a alakohta kattaa ainakin hunajan annospakkaukset, jotka myydään erillisinä lopulliselle kuluttajalle tai suurtaloudelle, ( *45 ) se ei välttämättä tarkoita, ettei 13 artiklan 1 kohdan a alakohta koskisi nyt käsiteltävänä olevan kaltaisia elintarvikkeita toimitusketjun myöhemmässä vaiheessa.)

50.

Lopuksi ainakin englanninkielisessä versiossa alkuperäisestä elintarvikkeiden merkintöjä koskevasta direktiivistä (direktiivi 79/112/ETY) todettiin, että sen soveltamisalan tulisi rajoittua elintarvikkeisiin, jotka olivat tarkoitetut myytäviksi kuluttajalle. ( *46 ) Myös tämän voidaan katsoa tukevan suppeaa tulkintaa.

51.

Mielestäni nämä perustelut tukevat todellisuudessa päätelmää, jonka mukaan elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin 1 artiklan 3 kohdan b alakohdan määritelmä kattoi ainakin nyt käsiteltävänä olevan kaltaiset hunajan annospakkaukset, kun niitä myytiin erikseen (toinen ennakkoratkaisukysymys). Nähdäkseni 1 artiklan 3 kohdan b alakohdan muut osat ja elintarvikkeiden merkintöjä koskeva direktiivi yleisesti sekä kyseisen direktiivin tavoitteet ja systematiikka vahvistavat osaltaan tätä päätelmää ja niiden perusteella ensimmäiseen kysymykseen on niin ikään vastattava myöntävästi.

52.

Siitä seikasta, että elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin 1 artiklan 3 kohdan b alakohdan eräissä kieliversiossa käytetään termiä ”myyntiyksikkö” (sales item) termin ”yksittäinen tavara” (single item) sijasta, ei voida pitää ratkaisevana. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että koska unionin lainsäädäntöä on sovellettava ja tulkittava yhtenäisesti, sitä on tulkittava sen laatijan todellisen tahdon ja laatijan tavoitteleman päämäärän mukaisesti ottaen huomioon muun muassa muilla kielillä laaditut versiot. ( *47 ) Näin ollen erikielisten versioiden poiketessa toisistaan kyseessä olevaa säännöstä on tulkittava sen säännöstön tarkoituksen ja systematiikan mukaan, jonka osa säännös on. ( *48 )

53.

Elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin mukaan valmiiksi pakattu elintarvike tarkoittaa kuluttajalle sellaisenaan tarkoitettua myyntiyksikköä. Tämä tulkinta on myös terveen järjen mukainen. Luettuna yhdessä 1 artiklan 1 kohdan kanssa, jossa määritellään elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin yleinen soveltamisala, on selvää, että 1 artiklan 3 kohdan b alakohdan ensimmäisen seikan on katsottava viittaavan elintarvikkeen ”toimitukseen” lopulliselle kuluttajalle. Tämä olisi kattanut sekä yksittäisen pakatun elintarvikkeen toimittamisen tarjoamalla sitä myytäväksi lopulliselle kuluttajalle että yksittäisen pakatun elintarvikkeen toimittamisen lopulliselle kuluttajalle osana ostettua valmisannosta. Samaan aikaan on niin, että vaikka elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin 1 artiklan 3 kohdan b alakohdan ”valmiiksi pakatun elintarvikkeen” määritelmä edellytti, että elintarvike oli pakattu ennen sen myyntiä, kyseeseen tuli myynti lopulliselle kuluttajalle tai suurtaloudelle. Elintarvikkeen tuli olla pakattu siten, että se voitiin myydä sellaisenaan; määritelmässä ei tältä osin vaadittu, että kyseessä oli myynti lopulliselle kuluttajalle. Näin ollen elintarvike voitiin pakata ennen sen myyntiä – joko yksittäisenä tavarana tai osana suuremmasta määrästä elintarvikkeita muodostuvaa yksikköä – suurtaloudelle ja tämän jälkeen se saattoi olla tarkoitettu lopulliselle kuluttajalle toimitusketjun viimeisessä vaiheessa yksittäisenä pakattuna elintarvikkeena osana ostettua valmisannosta.

54.

Tämä lauseen ”sellaisenaan tarkoitett[u] myyntiyksikk[ö]” tulkinta varmistaa sen, että elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin 1 artiklan 3 kohdan b alakohdan kaikkia kieliversioita tulkitaan yhtenäisesti. Takaamalla, että sanan ”tarkoitettu” ei tulkita tarkoitettavan ainoastaan ”myyntiä”, sillä myös estetään se, että eräissä kieliversioissa oleva sana ”myynti” ei menetä merkitystään. Tämä johtuu siitä, että kun kuluttaja ostaa aterian, hän maksaa siitä korvauksen. Maksettu hinta kattaa kaikki valmisannoksen tarjoamiseen liittyvät tavarat ja palvelut. Siihen sisältyy näin ollen korvaus kaikista kyseisen valmisannoksen eri osatekijöistä, joihin kuuluvat tarvittaessa nyt käsiteltävänä olevan kaltaiset hunajan annospakkaukset.

55.

Esittämäni tulkinta edistää myös elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin tavoitteiden saavuttamista.

56.

Elintarvikkeiden merkintöjä koskevalla direktiivillä pyrittiin estämään elintarvikkeiden vapaan liikkuvuuden rajoitukset ja eriarvoiset kilpailun edellytykset sekä antamaan kaikkia markkinoille saatettavia elintarvikkeita koskevat yleiset säännökset. ( *49 ) Mielestäni tällaisia rajoituksia voi aiheutua, kun (pakattu) elintarvike on markkinoilla ja siirrettävissä, myös toimitusketjun viimeisessä vaiheessa, jossa elintarvike toimitetaan kuluttajalle osana valmisannoksen tarjoamista (mihin yleensä liittyy sekä palveluiden suorittamista että tavaroiden luovuttamista). ( *50 ) Kun (pakattu) elintarvike on markkinoilla, tavoitteena on näin ollen tämän tuotteen merkintöjä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen. Ensimmäisessä kysymyksessä kuvatussa tilanteessa pakattua elintarviketta tarjottiin myytäväksi viimeisessä vaiheessa silloin kun suurtalous osti sen. Tämä viimeinen myynti ei kuitenkaan nähdäkseni johtanut siihen, että elintarvike olisi otettu pois markkinoilta. ( *51 ) Se toimitettiin sitä vastoin seuraavaksi (osana kuluttajan ostamaa valmisannosta) kuluttajalle, mitä on pidettävä jakeluna korvausta vastaan ja näin ollen tuotteen markkinoille saattamisena. Istunnossa komissio hyväksyi jälkimmäisen näkemyksen (ensimmäistä kysymystä koskevasta kannastaan huolimatta).

57.

Elintarvikkeiden merkintöjä koskevalla direktiivillä pyrittiin myös valistamaan ja suojelemaan kuluttajaa ( *52 ) antamalla tiedot (muun muassa elintarvikkeen alkuperämaasta), joiden perusteella kuluttaja voi tehdä elintarvikkeen osalta tietoisen valinnan kaikkien tämän valinnan kannalta merkityksellisten tietojen perusteella. Yksityiskohtaisia merkintöjä pidettiin hyödyllisenä keinona, koska ne olivat vähiten kaupan vapauden esteenä. ( *53 )

58.

Elintarvikkeita ostetaan ensisijaisesti nautittaviksi. Kuluttajan intressi saada toimitusketjun viimeisessä vaiheessa pakolliset ja muut tiedot elintarvikkeesta on yhtä merkityksellinen molempien päätösten (eli elintarvikkeen ostamisen ja nauttimisen) kannalta. Tämä intressi ei katoa pelkästään siksi, että hänen valinnanvaransa rajoittuu siihen, nauttiiko hän tietyn elintarvikkeen, joka toimitetaan osana ostettua valmisannosta (mitä tilannetta ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys koskee). Itse asiassa hänen täyttä avoimuutta koskeva intressinsä elintarvikkeen olennaisten ominaispiirteiden osalta ei väitetysti eroa paljoakaan siitä tilanteesta, jossa hänellä on vapaus ostaa kyseinen elintarvike (tai olla ostamatta sitä) erikseen nauttimista varten.

59.

Lopuksi huomautan, että elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin 1 artiklan 3 kohdan b alakohtaa koskeva tulkintani ei tee tämän direktiivin noudattamisesta hankalampaa tai mahdollisesti epäkäytännöllisempää. Itse asiassa se poistaa joltain osin tarpeen luoda rinnakkaisia tuotesarjoja. On totta, että 1 artiklan 3 kohdan b alakohdan suppean tulkinnan mukaisesti valmistajat ovat saattaneet valita kuluttajansuojan korkeamman tason merkitsemällä pakolliset tiedot kaikkiin annospakkauksiin riippumatta siitä, onko ne tarkoitettu yksittäisille kuluttajille, jotka ostavat annospakkauksen erikseen, vai ei. Valmistajat ovat kuitenkin saattaneet tämän sijasta tehdä kaupallisen päätöksen rinnakkaisten tuotesarjojen luomisesta (yksi annospakkauksille, joiden merkinnöissä on vaaditut tiedot, ja toinen samoille annospakkauksille ilman näitä tietoja) ( *54 ) ja niiden on mahdollisesti täytynyt joka tapauksessa merkitä toinen tuotesarja (esimerkiksi merkinnällä ”ei tarkoitettu myyntiin”) ( *55 ) näiden kahden tuotesarjan erottamiseksi toisistaan. Tällaisessa tilanteessa on aiheutunut täytäntöönpanokustannuksia toimitusketjun eri vaiheissa näiden kahden linjan erillään pitämisestä.

60.

Katson näin ollen, että hunajan annospakkaukset, jotka koostuvat hunajasta, joka on pakattu (ennen sen myytäväksi tarjoamista) sinetöidyillä alumiinikansilla suljettuihin astioihin, joiden sisältöä ei voida muuttaa avaamatta sinettiä, ja nämä annospakkaukset on pakattu ulkopakkaukseen ja myyty yhdessä suurtalouksille tällaisessa ulkopakkauksessa, johon on merkitty tieto hunajan alkuperämaasta, ovat elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin 1 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitettuja ”valmiiksi pakattuja elintarvikkeita”. Asia on näin myös silloin kun tällaiset annospakkaukset toimitetaan lopulliselle kuluttajalle osana ostettua valmisannosta sen sijaan, että ne myytäisiin annospakkauksina lopullisille kuluttajille tai toimitettaisiin yksittäin suurtalouksille.

61.

Tästä seuraa, että mahdollisia sovellettavia poikkeuksia lukuun ottamatta hunajan alkuperämaa tai alkuperämaat on ilmoitettava tällaisten annospakkausten merkinnöissä tai pakkauksessa.

62.

Ennakkoratkaisupyynnön perusteella mitään näistä poikkeuksista ei nähdäkseni sovelleta.

63.

Kansallisen tuomioistuimen kuvaileman kaltaisessa tilanteessa ei ole kyse valmiiksi pakatuista hunaja-annoksista, jotka olisivat olleet toimitusketjussa sellaisessa vaiheessa, joka edelsi niiden myyntiä kuluttajalle ja jossa niitä ei myöskään (vielä) ollut tarkoitettu suurtalouksille. Suurtaloudet, joille niitä toimitettiin, eivät myöskään käyttäneet niiden sisältöä 13 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuihin tarkoituksiin (eli muihin tarkoituksiin kuin annoksen toimittamiseksi sellaisenaan lopulliselle kuluttajalle). En näin ollen näe mitään perustetta 13 artiklan 1 kohdan b alakohdan soveltamiselle.

64.

Komissio esitti kirjallisissa huomautuksissaan, että kysymys ei olisi siitä, ovatko käsiteltävänä olevat hunajan annospakkaukset ”valmiiksi pakattua hunajaa”, koska elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin 13 artiklan 4 kohdan mukaan elintarvikkeen alkuperää ei tarvitse merkitä pakkausten tai astioiden osalta, joissa suurimman pinnan ala on pienempi kuin 10 cm2 (jäljempänä pienoisastiat).

65.

Kansallinen tuomioistuin ei ole maininnut tätä poikkeusta. Se ei ole myöskään esittänyt asiaa koskevia tosiseikkoja. Kuitenkin istunnossa asianosaiset olivat unionin tuomioistuimen kysymykseen vastatessaan samaa mieltä siitä, ettei tätä poikkeusta voitu soveltaa, koska Breitsamerin annospakkausten osalta käyttämät astiat olivat suurempia kuin pienoisastiat. Tätä taustaa vasten tarkastelen vain hyvin lyhyesti hunajadirektiivin 2 artiklan 4 kohdan ja elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin 13 artiklan 4 kohdan välistä suhdetta.

66.

Ensi näkemältä näyttää siltä, ettei elintarvikkeiden merkintöjä koskevaa direktiiviä voida tulkita siten, että siinä asetettaisiin pienoisastioihin pakattujen annospakkausten osalta alkuperämaata koskeva merkintävaatimus riippumatta siitä, missä tilanteessa nämä annospakkaukset on myyty tai toimitettu lopulliselle kuluttajalle ja näin ollen riippumatta valmiiksi pakattujen elintarvikkeiden määritelmästä. Tällainen tulkinta edellyttää, että 13 artiklan 4 kohtaa on sallittua soveltaa hunajadirektiivin, joka ei sisällä poikkeuksia alkuperämaata koskevan merkintävelvollisuuden osalta, yhteydessä. Elintarvikkeiden merkintöjä koskevaa direktiiviä sovelletaan hunajaan, jollei hunajadirektiivissä (2 artiklassa) olevista edellytyksistä muuta johdu. ( *56 ) Molemmissa direktiiveissä olevia velvollisuuksia sovellettiin näin ollen samanaikaisesti, jollei hunajadirektiivissä olevista yksityiskohtaisista säännöistä muuta johdu. Jälkimmäisen direktiivin 2 artiklan 4 kohdan a alakohdassa asetetaan näennäisesti ehdoton velvollisuus ilmoittaa merkinnöissä alkuperämaa tai alkuperämaat, josta tai joista hunaja on kerätty.

67.

Hunajadirektiivin 2 artiklan 4 kohdan a alakohdassa ei kuitenkaan täsmennetä sitä, mihin (hunaja)tuotteisiin nämä (vaaditut tiedot sisältävät) merkinnät on kiinnitettävä. ( *57 ) Tämän direktiivin 2 artiklan 4 kohdan b alakohdassa vahvistetaan, että elintarvikkeiden merkintöjä koskevassa direktiivissä (mukaan lukien sen 13 artiklassa) olevia velvollisuuksia sovelletaan asettamatta niiden soveltamisen edellytykseksi sitä, että elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin 13 artiklan 4 kohtaa ei sovelleta. Tästä seuraa (mielestäni vähän mutkikkaasti), että lähtökohtaisesti sovellettiin elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin 13 artiklan 4 kohdan poikkeusta, joka ilmensi sitä, että unionin lainsäätäjä tunnusti sen tosiseikan, että pienoisastioihin oli käytännöllistä merkitä vain niukasti tietoja (riippumatta siitä, mitä elintarviketta nämä astiat sisälsivät).

68.

Olisivatko molempiin kysymyksiin annettavat vastaukset erilaisia, jos hunajadirektiiviä luetaan yhdessä asetuksen N:o 1169/2011 kanssa?

69.

Mielestäni eivät.

70.

Asetus N:o 1169/2011 liittyy nykyään hunajadirektiiviin ja sitä sovelletaan yhdessä tämän direktiivin kanssa samalla tavalla kuin elintarvikkeiden merkintöjä koskevaa direktiiviä. Tässä asetuksessa asetetaan kaikkiin elintarvikkeisiin sovellettavia sääntöjä – mukaan lukien ne, joiden mukaan alkuperämaa on ilmoitettava pakkauksessa tai siihen kiinnitetyssä etiketissä ( *58 ) –, joita täydennetään erityissäännöillä, joita sovelletaan tiettyihin elintarvikkeisiin. ( *59 ) Sitä sovelletaan näin ollen rajoittamatta merkintävaatimuksia, joista säädetään muissa tällaisissa säännöksissä. ( *60 )

71.

Asetuksen N:o 1169/2011 teksti, jossa määritellään valmiiksi pakatun elintarvikkeen käsite samalla tavalla kuin aikaisemmin elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiivin 1 artiklan 3 kohdan b alakohdassa, ( *61 ) puoltaa kuitenkin kokonaisuutena tarkasteltuna vielä enemmän myöntävän vastauksen antamista ensimmäiseen kysymykseen. Asetuksen N:o 1169/2011 ensisijaisena tavoitteena on varmistaa, että lopullisille kuluttajille annetaan asianmukaisesti tietoja heidän kuluttamistaan elintarvikkeista ja että he pystyvät tunnistamaan elintarvikkeen, käyttämään sitä tarkoituksenmukaisesti ja tekemään valintoja, jotka soveltuvat heidän yksilöllisiin ruokavaliotarpeisiinsa. ( *62 ) Sitä sovelletaan kaikkiin elintarvikkeisiin, jotka on tarkoitettu lopulliselle kuluttajalle, mukaan lukien suurtalouksien toimittamat elintarvikkeet. ( *63 ) Elintarvikkeeseen, joka on tarkoitettu toimitettavaksi lopulliselle kuluttajalle, on liitettävä elintarviketiedot tämän asetuksen mukaisesti. ( *64 ) Lisäksi toisin kuin elintarvikkeiden merkintöjä koskevassa direktiivissä, asetuksessa N:o 1169/2011 on ”markkinoille saattamisen” määritelmä. ( *65 ) Tämä määritelmä ei kata ainoastaan elintarvikkeen myyntiä, vaan myös jakelun ja muut siirtomuodot. Lopuksi on niin, että vaikka 8 artiklan 6 kohdassa asetetaan elintarvikealan toimijoille velvollisuus varmistaa, että vaadittaessa pakolliset elintarviketiedot annetaan lopulliselle kuluttajalle, säännöksessä edellytetään, että kyseessä oleva elintarvike ei ole valmiiksi pakattu. En voi hyväksyä sitä, ettei elintarviketta olisi luokiteltava ”valmiiksi pakatuksi” siitä syystä, että elintarvikealan toimijoiden on annettava pakolliset elintarviketiedot lopulliselle kuluttajalle.

72.

Mielestäni asetuksessa N:o 1169/2011 näin ollen vahvistetaan, että hunajan alkuperämaa on yleensä ilmoitettava annoksen pakkauksessa tai merkinnöissä, myös silloin kun se toimitetaan kuluttajalle osana ostettua valmisannosta. Asetuksessa N:o 1169/2011, samoin kuin elintarvikkeiden merkintöjä koskevassa direktiivissä, ei kuitenkaan aseteta velvollisuutta ilmoittaa elintarvikkeen alkuperämaata pienoispakkauksessa. Asetuksen N:o 1169/2011 16 artiklan 2 kohdan poikkeus on ilmaistu lähes samanlaisessa sanamuodossa kuin aikaisemmin elintarvikkeiden merkintöjä koskevan direktiiviin 13 artiklan 4 kohdassa. Vaikka pakollisten tietojen luettelo on ensimmäisessä hieman pidempi, 16 artiklan 2 kohdassa ei säädetä velvollisuudesta ilmoittaa alkuperämaata (9 artiklan 1 kohdan i alakohdassa) tällaisissa pakkauksissa tai astioissa. Pienoisastioita koskevaa poikkeusta sovelletaan näin ollen nykyisin, kuten aikaisemminkin, hunajaan, joka on pakattu tällaisiin astioihin.

73.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Bayerischer Verwaltungsgerichtshofin (Baijerin osavaltion hallinnollinen muutoksenhakutuomioistuin) esittämiin kysymyksiin seuraavasti:

Hunajan annospakkaukset, jotka koostuvat hunajasta, joka on pakattu (ennen sen myytäväksi tarjoamista) sinetöidyillä alumiinikansilla suljettuihin astioihin, joiden suuruus on yli 10 cm2 ja joiden sisältöä ei voida muuttaa avaamatta sinettiä, ja nämä annospakkaukset on pakattu ulkopakkaukseen ja myyty yhdessä suurtalouksille tällaisessa ulkopakkauksessa, johon on merkitty tieto hunajan alkuperämaasta, ovat myytäväksi tarkoitettujen elintarvikkeiden merkintöjä, esillepanoa ja mainontaa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 20.3.2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/13/EY, sellaisena kuin se on lopulta muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston 18.6.2009 antamalla asetuksella (EY) N:o 596/2009, 1 artiklan 3 kohdan b alakohdassa ja elintarviketietojen antamisesta kuluttajille, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EY) N:o 1924/2006 ja (EY) N:o 1925/2006 muuttamisesta sekä komission direktiivin 87/250/ETY, neuvoston direktiivin 90/496/ETY, komission direktiivin 1999/10/EY, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/13/EY, komission direktiivien 2002/67/EY ja 2008/5/EY sekä komission asetuksen (EY) N:o 608/2004 kumoamisesta 25.10.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1169/2011 2 artiklan 2 kohdan e alakohdassa tarkoitettuja ”valmiiksi pakattuja elintarvikkeita”. Asia on näin myös silloin, kun tällaiset annospakkaukset toimitetaan tai myydään lopulliselle kuluttajalle osana ostettua valmisannosta sen sijaan, että ne myytäisiin annospakkauksina lopullisille kuluttajille tai toimitettaisiin yksittäin suurtalouksille. Mahdollisia sovellettavia poikkeuksia lukuun ottamatta hunajan alkuperämaa tai alkuperämaat on näin ollen ilmoitettava tällaisten annospakkausten merkinnöissä tai pakkauksessa 20.12.2001 annetun neuvoston direktiivin 2001/110/EY 2 artiklan 4 kohdan a alakohdan, direktiivin 2000/13 1 artiklan 3 kohdan b alakohdan, 3 artiklan 1 kohdan 8 alakohdan ja 13 artiklan 1 kohdan ja asetuksen N:o 1169/2011 2 artiklan 2 kohdan e alakohdan, 9 artiklan 1 kohdan i alakohdan, 12 artiklan 2 kohdan ja 26 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisesti.