1.

Euroopan unionin maaseudun kehittämispolitiikka perustuu yhteisrahoitusperiaatteeseen, jonka mukaan unioni suorittaa noin kaksi kolmannesta ja jäsenvaltiot yhden kolmanneksen kokonaisvaroista. Summat, joita unioni ja jäsenvaltiot suorittavat maaseudun kehittämisen edistämiseen, ovat huomattavia. Unioni ja jäsenvaltiot käyttivät esimerkiksi ohjelmakauden 2007–2013 aikana yli 150 miljardia euroa maaseudun kehittämispolitiikkaan, ja noin puolet siitä investointitoimenpiteisiin. ( 2 )

2.

Tässä yhteydessä petosten torjumisella on edelleen suuri merkitys, koska virheitä on paljon. ( 3 ) Unionin tuomioistuin on todennut SEUT 325 artiklan perusteella, että jäsenvaltioiden on toteutettava samat toimenpiteet suojatakseen unionin taloudellisia etuja petolliselta menettelyltä kuin ne toteuttavat suojatakseen omia taloudellisia etujaan petolliselta menettelyltä. ( 4 )

3.

Nyt käsiteltävä Upravno sodiščen (hallintotuomioistuin, Slovenia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö kuuluu tähän asiayhteyteen, sillä siinä tuodaan esiin kysymyksiä, jotka liittyvät jäsenvaltioiden toimivaltaan valvoa unionin maaseudun kehittämispolitiikkaan liittyviä tukia.

4.

Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin tiedustelee tarkemmin sanoen sitä, onko Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen 20.9.2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 ( 5 ) 71 artiklan 3 kohta esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa asetetaan investointimenojen tukikelpoisuuden edellytykseksi maaseuturahaston osallistumisen osalta se, että ne ovat aiheutuneet tukihakemuksen hyväksymisen jälkeen. Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin tiedustelee lisäksi, ovatko kyseinen asetus sekä asetuksen N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maaseudun kehittämisen tukitoimenpiteitä koskevien tarkastusmenettelyjen ja täydentävien ehtojen täytäntöönpanon osalta 27.1.2011 annetun komission asetuksen (EU) N:o 65/2011 ( 6 ) 30 artikla esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään tukea koskevan maksuhakemuksen hylkäämisestä kokonaan, jos hakemukseen sisältyy sekä tukikelpoisia että tukikelvottomia menoja.

5.

Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys koskee siis harkintavaltaa, joka jäsenvaltioilla on käytettävissään, kun ne vahvistavat menojen tukikelpoisuuden edellytykset maaseuturahastosta yhteisrahoitettavan tuen osalta, kun taas toinen ennakkoratkaisukysymys koskee jäsenvaltioiden toimivaltaa määrätä seuraamuksia tukikelpoisuuden edellytysten noudattamatta jättämisestä.

6.

Ennakkoratkaisukysymykset on esitetty sellaisen hallinnollisen riita-asian yhteydessä, jossa ovat vastakkain Občina Gorje (Gorjen kunta) ja Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (maatalousmarkkinoista ja maaseudun kehittämisestä vastaava Slovenian virasto, jäljempänä virasto) ja jonka taustalla on se, että viimeksi mainittu hylkäsi Gorjen kunnan maksuhakemuksen, joka koski Slovenian maaseudun kehittämisohjelmalle kaudelle 2007–2013 myönnettäviä tukia.

7.

Unionin maaseudun kehittämispolitiikan täytäntöönpano perustuu periaatteeseen unionin ja jäsenvaltioiden jaetusta hallinnosta, ja unionin oikeudessa vahvistetaan yleinen oikeudellinen kehys, jota täydennetään kansallisessa lainsäädännössä. Asetuksessa N:o 1698/2005 otetaan tässä tarkoituksessa käyttöön yleiset säännöt, joita sovelletaan maaseuturahastosta rahoitettavan maaseudun kehittämistä koskevaan yhteisön tukeen. ( 7 )

8.

Asetuksen N:o 1698/2005 III osaston, jonka otsikkona on ”Ohjelmatyö”, mukaan jokainen jäsenvaltio toteuttaa kansallisen ohjelman, jonka Euroopan komissio hyväksyy ja jolla pannaan täytäntöön maaseudun kehittämisstrategia neljällä toimintalinjalla, jotka määritellään asetuksen IV osastossa, jonka otsikkona on ”Maaseudun kehittämistä koskeva tuki”. Toimintalinjan 3 otsikkona on ”Maaseutualueiden elämänlaatu ja maaseudun elinkeinoelämän monipuolistaminen”, ja siihen sisältyy tämän asetuksen 52 artiklan b alakohdan ii alakohdan mukaan muun muassa ”kylien kunnostus ja kehittäminen”.

9.

Asetuksen N:o 1698/2005 V osastoon, jonka otsikkona on ”Maaseuturahaston rahoitusosuus”, sisältyy sääntöjä maaseudun kehittämispolitiikan rahoituksesta, mukaan lukien 71 artikla, jonka otsikkona on ”Menojen tukikelpoisuus”. Asetuksen 71 artiklan 1 ja 2 kohdan sekä 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:

”1.   Menot ovat maaseuturahaston tukeen kelpoisia, jos maksajavirasto tosiasiallisesti maksaa kyseisen tuen 1 päivän tammikuuta 2007 ja 31 päivän joulukuuta 2015 välisenä aikana, sanotun kuitenkaan rajoittamatta [yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21.6.2005 annetun neuvoston] asetuksen (EY) N:o 1290/2005 [(EUVL 2005, L 209, s. 1)] 39 artiklan 1 kohdan säännösten noudattamista. Yhteisrahoitetut toimet eivät saisi päättyä ennen tukikelpoisuuden alkamispäivää.

Uusi meno, joka lisätään 19 artiklassa tarkoitetun ohjelman tarkistamisen yhteydessä, on tukikelpoinen siitä päivästä alkaen, jona komissio vastaanottaa toimenpideohjelman muuttamista koskevan pyynnön.

2.   Menot ovat maaseuturahaston tukeen kelpoisia ainoastaan, jos ne ovat aiheutuneet kyseessä olevan ohjelman hallintoviranomaisen päättämistä tai vastuulla olevista toimista toimivaltaisen elimen vahvistamien valintaperusteiden mukaisesti.

3.   Menojen tukikelpoisuussäännöt vahvistetaan kansallisella tasolla lukuun ottamatta tässä asetuksessa tiettyjen maaseudun kehittämistoimenpiteiden osalta säädettyjä poikkeuksia.”

10.

Asetuksen N:o 1698/2005 VI osasto koskee muun muassa maaseudun kehittämispolitiikan hallinnointia ja valvontaa. Asetuksen 74 artiklan, jonka otsikkona on ”Jäsenvaltioiden velvollisuudet”, 4 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on tehtävä tarkastuksia 90 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen vahvistettujen yksityiskohtaisten täytäntöönpanosääntöjen mukaisesti, joissa säädetään esimerkiksi, että tarkastusten lajin ja intensiteetin valinnassa on otettava huomioon eri maaseudun kehittämistoimenpiteiden luonne.”

11.

Asetus N:o 1698/2005 on kumottu ja korvattu Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen ja asetuksen N:o 1698/2005 kumoamisesta 17.12.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1305/2013. ( 8 )

12.

Komissio antoi asetuksen N:o 65/2011 asetuksen N:o 1698/2005 74 artiklan 4 kohdan nojalla.

13.

Kyseisen asetuksen 2 artiklan a ja b alakohdassa erotetaan toisistaan ”tukihakemus”, jonka määritellään tarkoitettavan ”hakemusta tuen myöntämiseksi tai järjestelmään pääsemiseksi asetuksen (EY) N:o 1698/2005 mukaisesti”, ja ”maksuhakemus”, jonka määritellään tarkoitettavan ”tuensaajan kansallisille viranomaisille esittämää hakemusta maksun suorittamiseksi”.

14.

Asetuksen 4 artikla koskee yleisiä tarkastusperiaatteita. Kyseisen artiklan 9 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Tämän asetuksen mukaisten vähennysten tai poissulkemisten soveltaminen ei rajoita unionin tai kansallisen lainsäädännön mukaisten täydentävien seuraamusten soveltamista.”

15.

Asetuksen N:o 1698/2005 toimintalinjaan 3 perustuvien tukien myöntämistä koskevat hallinnolliset tarkastukset suoritetaan kaksivaiheisesti eli ensinnäkin asetuksen N:o 65/2011 24 artiklan 2 kohdan nojalla tukihakemusten osalta ja toiseksi tämän asetuksen 24 artiklan 3 kohdan nojalla maksuhakemusten osalta. ( 9 ) Lisäksi asetuksen N:o 65/2011 25–27 artiklassa vahvistetaan paikalla tehtäviä tarkastuksia koskevat säännöt.

16.

Asetuksen N:o 65/2011 30 artiklassa, jonka otsikkona on ”Vähennykset ja poissulkemiset”, säädetään tuen maksamisesta tuensaajalle seuraavaa:

”1.   Maksut on laskettava hallinnollisissa tarkastuksissa todetun tukikelpoisuuden perusteella.

Jäsenvaltion on tarkasteltava tuensaajalta vastaanotettua tukihakemusta ja vahvistettava tukikelpoiset määrät. Sen on vahvistettava

Jos a alakohdan mukaisesti vahvistettu määrä on yli kolme prosenttia suurempi kuin b alakohdan mukaisesti vahvistettu määrä, b alakohdan mukaisesti vahvistettuun määrään sovelletaan vähennystä. Vähennyksen määrä on näiden kahden määrän välinen erotus.

Vähennystä ei kuitenkaan sovelleta, jos tuensaaja voi osoittaa, ettei tukeen kelpaamattoman määrän ottaminen mukaan johdu hänestä.

2.   Jos tuensaajan todetaan tarkoituksellisesti tehneen virheellisen ilmoituksen, asianomainen toimi on suljettava maaseuturahaston tuen ulkopuolelle ja mahdolliset kyseisen toimen osalta tuesta jo maksetut määrät on perittävä takaisin. Lisäksi tuensaaja suljetaan saman toimenpiteen mukaisesti maksettavan tuen ulkopuolelle sinä kalenterivuonna, jona havainto tehdään, ja sitä seuraavana kalenterivuonna.

3.   Edellä 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuja vähennyksiä ja poissulkemisia sovelletaan soveltuvin osin 25 ja 29 artiklan mukaisissa tarkastuksissa todettuihin muihin kuin tukikelpoisiin menoihin.”

17.

Asetus N:o 65/2011 korvasi asetuksen N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maaseudun kehittämisen tukitoimenpiteitä koskevien tarkastusmenettelyjen ja täydentävien ehtojen täytäntöönpanon osalta 7.12.2006 annetun komission asetuksen N:o 1975/2006 ( 10 ) 1 päivästä tammikuuta 2011, kuten sen 34 artiklan 1 kohdassa täsmennetään. Tämän säännöksen toisen alakohdan mukaan viimeksi mainittua asetusta sovelletaan kuitenkin edelleen ennen 1 päivää tammikuuta 2011 jätettyihin maksuhakemuksiin. Tässä tapauksessa on kiistatonta, että tukihakemukset jätettiin 19.8.2010 ja maksuhakemukset 1.6.2011. Tästä seuraa, että nyt käsiteltävässä asiassa on sovellettava asetuksen N:o 65/2011 säännöksiä.

18.

Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Slovenian maaseudun kehittämisjärjestelmästä säädetään maatalouslaissa (Zakon o kmetijstvu, jäljempänä ZKme‑1).

19.

ZKme-1:n 53 §:n 1 momentissa säädetään tukikelpoisuutta koskevasta päätöksestä, että toimivaltainen viranomainen tekee tukikelpoisuudesta päätöksen, joka osoitetaan osapuolille, joiden hakemukset täyttävät sovellettavissa säännöksissä ja tarjouspyynnössä asetetut edellytykset, ja että varat sidotaan tätä tarkoitusta varten.

20.

ZKme-1:n 56 §:n 1 momentin mukaan tuet maksetaan osapuolten hakemuksesta.

21.

ZKme-1:n 56 §:n 4 momentissa säädetään seuraavaa:

”Viranomaisen päätöksellä hylätään hakemukset, jotka ovat säännöksissä, tarjouspyynnössä tai tukikelpoisuutta koskevassa päätöksessä asetettujen vaatimusten vastaisia”.

22.

Slovenian hallitus antoi ZKme‑1:n perusteella kautta 2007–2013 koskevan asetuksen Slovenian tasavallan maaseudun kehittämisohjelman toimintalinjojen 1, 3 ja 4 toimenpiteistä (jäljempänä PRP-asetus).

23.

Toimenpidettä nro 322, ”Kylien kunnostus ja kehittäminen”, koskevan PRP-asetuksen 78 §:n 4 momentin mukaan tukea myönnetään investointeihin, jotka kohdistuvat sellaisten yleishyödyllisten monitoimirakennusten kunnostukseen ja rakentamiseen, jotka on tarkoitettu sukupolvien välisiin kohtaamisiin, kulttuuri- ja taidetoimintaan, urheilutoimintaan sekä muuhun maaseudun kyläyhteisön harrastustoimintaan.

24.

Ennakkoratkaisupyynnön mukaan PRP-asetuksen 79 §:n 4 momentissa säädetään, että tukikelpoisia investointimenoja ovat ainoastaan menot, jotka ovat syntyneet tukikelpoisuutta koskevan päätöksen tekemispäivän ja investointihankkeen päätökseen viemisen välisenä aikana tai viimeistään 30.6.2015. Se, että tuensaaja sitoutuu velvoitteisiin myönnettävien tukien perusteella (tekee minkä tahansa sopimuksen tai tilaa materiaaleja, tarvikkeita, palveluja tai työsuorituksia), vastaa kyseisen pykälän mukaan ensimmäistä menoa.

25.

Virasto julkaisi 18.6.2010 PRP-asetuksen nojalla tarjouspyynnön asetuksen N:o 1698/2005 toimintalinjaan 3 kuuluvasta toimenpiteestä eli toimenpiteestä nro 322 (”Kylien kunnostus ja kehittäminen”) kautta 2007–2013 koskevan Slovenian maaseudun kehittämisohjelman perusteella.

26.

Tarjouspyynnön IV/1 osan, jonka otsikkona on ”Tukikelpoisuusedellytykset, joiden on täytyttävä tarjouspyynnön perusteella esitettävän hakemuksen jättämispäivänä”, 1 kohdan, joka on otsikon ”Investoinnit” alla (jäljempänä tarjouspyynnön 1 kohta) mukaan investointia ei voitu aloittaa ennen kuin tukikelpoisuuspäätös on tehty.

27.

PRP-asetuksen 79 §:n 4 momentin mukaisesti tarjouspyynnön VI osan, jonka otsikkona on ”Tukikelpoiset menot”, 3 kohdassa (jäljempänä tarjouspyynnön 3 kohta) todettiin, että tukikelpoisia investointimenoja ovat menot, jotka ovat syntyneet tukikelpoisuutta koskevan päätöksen tekemispäivän ja investointihankkeen päätökseen viemisen välisenä aikana tai viimeistään 30.6.2015.

28.

Tarjouspyynnön VI osan 4 kohdan (jäljempänä tarjouspyynnön 4 kohta) mukaan tukikelpoisia ovat myös mahdolliset yleiskulut tai menot, joita aiheutuu 1.1.2007 jälkeen tuen viimeisen maksuhakemuksen jättämiseen saakka ja jotka liittyvät hakemuksen laatimiseen, rakentamisasiakirjojen hankkimiseen ja tukihakemusten jättämiseen. Ennen päivämäärää, jona menoista tulee tukikelpoisia, hakija ei voi aloittaa töitä eikä antaa mitään sitoumuksia mahdollisesti myönnettävien tukien perusteella.

29.

Tarjouspyynnön VI osan 5 kohdan (jäljempänä tarjouspyynnön 5 kohta) mukaan sitä, että tuensaaja mahdollisesti antaa minkä tahansa sitoumuksen myönnettävien tukien perusteella (tekee minkä tahansa sopimuksen tai tilaa materiaaleja, tarvikkeita, palveluita tai työsuorituksia), pidetään PRP-asetuksen 79 §:n nojalla ensimmäisenä menona. Kyseisen kohdan perusteella hakija voi kuitenkin aloittaa tarjoajan valintamenettelyn julkisista hankinnoista koskevan lainsäädännön mukaisesti, mutta se ei voi tehdä sopimusta valitun tarjoajan kanssa ennen tukikelpoisuutta koskevan päätöksen tekemistä.

30.

Gorjen kunta teki 12.7.2010 ( 11 ) tarjoajan kanssa kaksi sopimusta sellaisen rakennuksen kunnostuksesta, jossa se oli yhteisomistajana. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan on kiistatonta, että molemmissa sopimuksissa oli lykkäävä ehto, jonka mukaan sopimusvelvoitteiden syntymisen edellytyksenä oli se, että Gorjen kunta saisi virastolta lopullisen päätöksen tukikelpoisuudesta.

31.

Gorjen kunta esitti 19.8.2010 toimenpiteeseen nro 322 liittyvän tarjouspyynnön yhteydessä tukihakemuksen kyseisen rakennuksen peruskorjauksesta, kunnostamisesta ja käyttötarkoituksen muuttamisesta (jäljempänä yhteisrahoitettu toimi). Hakemus koski vain rakennuksen sitä osaa, jossa Gorjen kunta oli yhteisomistajana.

32.

Virasto teki 19.10.2010 tukikelpoisuuspäätöksen ja myönsi Gorjen kunnalle 128200,52 euron suuruisen tuen. Gorjen kunnan hakemus hyväksyttiin prosenttiosuutena kokonaisinvestoinnista, joka suoritettiin yhdessä toisen yhteisomistajan, Pošta Slovenijen eli Slovenian tasavallan postin, antaman yhteisrahoituksen kanssa eikä siten, että ainoastaan tietyt työsuoritukset olisivat olleet yhteisrahoituksen kohteena.

33.

Gorjen kunta jätti 1.6.2011 maksuhakemuksen 128200,52 euron suuruisesta tuesta ja liitti hakemukseensa vaaditun asiakirja-aineiston.

34.

Viraston tarkastusyksikkö suoritti 9.9.2011 paikalla tarkastuksen, jonka aikana yksikkö totesi työmaapäiväkirjan ja jätteenkuljetusasiakirjojen perusteella, että työt rakennuksella olivat alkaneet 16.8.2010. Sama yksikkö totesi erityisesti, että maksuhakemuksen käsittämän kiinteistön yhteiseen osaan kuuluvan katon purkutyöt oli tehty 19.8.2010.

35.

Virasto hylkäsi 3.11.2011 maksuhakemuksen sillä perusteella, että Gorjen kunta ei täyttänyt kaikkia PRP-asetuksessa ja tarjouspyynnössä asetettuja edellytyksiä. Virasto katsoi erityisesti, että Gorjen kunta oli rikkonut tarjouspyynnön 3–5 kohtaa aloittamalla työt rakennuksella 16.8.2010 eli ennen tukikelpoisuudesta 19.10.2010 tehtyä päätöstä. Virasto viittasi lisäksi Gorjen kunnan 12.7.2010 tekemiin kahteen sopimukseen. Virasto katsoi näin ollen, että kaikki näiden sopimusten perusteella aloitetut työt synnyttivät velvoitteita, jotka eivät sopineet yhteen tarjouspyynnön 3–5 kohdan kanssa.

36.

Gorjen kunta nosti 3.11.2011 viraston päätöksestä kanteen ennakkoratkaisua pyytävässä tuomioistuimessa, joka hyväksyi 13.2.2013 antamallaan tuomiolla Gorjen kunnan kanteen ja totesi kansallisten säännösten olevan asetuksen N:o 1698/2005 vastaisia. Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin kumosi näin ollen 3.11.2011 tehdyn viraston päätöksen ja palautti asian kyseisen viraston käsiteltäväksi, jotta se antaisi uuden ratkaisun.

37.

Virasto hylkäsi 25.4.2013 Gorjen kunnan maksuhakemuksen uudelleen olennaisilta osin samoin perustein eli sen vuoksi, että työt oli aloitettu rakennuksella ennen tukikelpoisuudesta tehtyä päätöstä ja että sopimusten tekeminen 12.7.2010 tarjoajan kanssa synnytti velvoitteita, jotka olivat ristiriidassa PRP-asetuksen 79 §:n 4 momentin ja tarjouspyynnön 3 ja 5 kohdan kanssa. Virasto korosti lisäksi 25.4.2013 tekemässään päätöksessä, että kyseistä investointia koskeva hakemus oli hyväksytty prosenttiosuutena kokonaisinvestoinnista eikä siten, että vain tietyt työt yhteisrahoitettaisiin.

38.

Gorjen kunta nosti ennakkoratkaisua pyytävässä tuomioistuimessa uuden kanteen, jossa se vetosi muun muassa siihen, että viraston päätöksessä oli nojauduttu PRP-asetukseen ja tarjouspyyntöön, jotka eivät olleet asetuksen N:o 1698/2005 mukaisia, koska niissä asetettiin ankarampia tukikelpoisuusedellytyksiä kuin kyseisessä asetuksessa.

39.

Virasto puolestaan kiisti sen, että kansalliset säännökset olisivat ristiriidassa asetuksen N:o 1698/2005 kanssa, ja vetosi siihen, että kansallisissa säännöksissä annettiin ainoastaan täsmällisempiä eikä ankarampia sääntöjä kuin kyseisessä asetuksessa menojen tukikelpoisuudesta maaseuturahaston tuen osalta.

40.

Upravno sodišče (hallintotuomioistuin) päätti tämän vuoksi lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

41.

Gorjen kunta ja Slovenian, Puolan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset sekä komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Gorjen kunta, Slovenian hallitus ja komissio osallistuivat 28.1.2016 pidettyyn istuntoon.

42.

Ensimmäinen kysymys koskee harkintavaltaa, joka jäsenvaltioille annetaan asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 3 kohdassa, kun jäsenvaltiot vahvistavat menojen tukikelpoisuuden edellytykset maaseuturahastosta rahoitettavien tukien myöntämiseksi.

43.

Asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 3 kohdasta ilmenee, että ”menojen tukikelpoisuussäännöt vahvistetaan kansallisella tasolla” ( 12 ) lukuun ottamatta tässä asetuksessa säädettyjä poikkeuksia. Unionin maaseudun kehittämispolitiikalle ominaisten toissijaisuusperiaatteen ja jaettua hallintoa koskevan periaatteen ( 13 ) perusteella jäsenvaltioilla on tämän säännöksen nojalla laaja harkintavalta, ( 14 ) joka perustuu siihen, että tunnustetaan se, että tarpeet ovat väistämättä erilaisia ja että eri jäsenvaltioiden maaseudun kehittämiseen liittyy erityisiä haasteita.

44.

Kun kyseisessä Slovenian säännöstössä eli PRP-asetuksen 79 §:ssä ja tarjouspyynnön 3 kohdassa asetetaan investointimenojen tukikelpoisuuden edellytykseksi se, että menot ovat aiheutuneet tukihakemuksen hyväksymisen jälkeen, siitä seuraa, kuten Gorjen kunta esittää, että rajoitetaan maaseuturahaston osallistuminen ”tuleviin toimiin”, eli poissuljetaan tuen myöntäminen jälkikäteen. On siis pohdittava, kuuluuko tällainen ajallinen rajoitus jokaiselle jäsenvaltiolle asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 3 kohdan ensimmäisellä alakohdalla myönnetyn harkintavallan piiriin.

45.

Vaikka, kuten ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin ja Gorjen kunta esittävät, asetuksessa N:o 1698/2005 ei määrätä päivämäärää, jona menojen tukikelpoisuus alkaa, siinä ei myöskään poissuljeta sitä, että jäsenvaltiot vahvistavat tällaisen ajallisen rajoituksen. Asetukseen N:o 1698/2005 sisältyy näet säännöksiä, joilla pyritään rajaamaan tukikelpoisia menoja ajallisesti. Esimerkiksi tämän asetuksen 71 artiklan 1 kohdan nojalla menot ovat maaseuturahaston tukeen kelpoisia, jos maksajavirasto tosiasiallisesti maksaa kyseisen tuen 1 päivän tammikuuta 2007 ja 31 päivän joulukuuta 2015 välisenä aikana. Kyseisessä säännöksessä säädetään myöhemmin, että ”yhteisrahoitetut toimet eivät saisi päättyä ennen tukikelpoisuuden alkamispäivää”.

46.

Ei ole mitään syytä olettaa, että asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 1 kohdassa vahvistettaisiin tyhjentävästi ajalliset edellytykset, joita voidaan asettaa, jotta menoille voidaan myöntää tukea maaseuturahastosta.

47.

On lisäksi mielestäni mahdotonta päätellä tämän saman asetuksen 71 artiklan 1 kohdasta Gorjen kunnan tavoin, että yhteisrahoitetun toimen toteuttaminen voisi alkaa ennen tukikelpoisuuden alkamispäivää ja että näin ollen jäsenvaltiot eivät saisi asettaa menojen tukikelpoisuuden edellytykseksi sitä, että ne ovat aiheutuneet tukihakemuksen hyväksymisen jälkeen. Sitä vastoin kyseisen artiklan sanamuotoon sisältyvä ilmaisu ”tukikelpoisuuden alkamispäivä” ilmaisee mielestäni jo sellaisenaan, että jäsenvaltioilla on mahdollisuus vahvistaa tukikelpoisuuden alkamispäivä eli vahvistaa ajallinen kynnys, jota ennen aiheutuneille investointimenoille ei voida myöntää tukea maaseuturahastosta.

48.

En ole vakuuttunut siitäkään, että kyseisen kansallisen edellytyksen kaltaisesta ajallisesta edellytyksestä seuraisi, kuten Gorjen kunta väittää, että asetuksen N:o 1698/2005 sisältö tehtäisiin tyhjäksi tai estettäisiin tämän asetuksen tavoitteiden toteutuminen. Tällä edellytyksellä ei rajoiteta maaseuturahaston yhteisrahoitusta tiettyyn ajanjaksoon, joka olisi lyhyempi kuin maksujakso, joka on vahvistettu asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 1 kohdassa (1.1.2007–31.12.2015), vaan säädetään ainoastaan, että tuensaajan on odotettava tukihakemuksen hyväksymistä ennen kuin se sitoutuu yhteisrahoitettuun toimeen liittyviin menoihin. ( 15 )

49.

En näe tällä perusteella mitään syytä katsoa, että riidanalaisen Slovenian säännöstön kaltainen säännöstö haittaisi asetuksen N:o 1698/2005 välitöntä sovellettavuutta, peittelisi sitä, että kyseessä on yhteisön asetus, tai ylittäisi jäsenvaltioille tällä asetuksella annetun harkintavallan, ja nämä ovat unionin tuomioistuimen vahvistamia perusteita. ( 16 ) Mikään ei myöskään anna mielestäni syytä päätellä, että tällainen säännöstö olisi ristiriidassa suhteellisuusperiaatteen kanssa tekemällä tukien myöntämisestä tuensaajille liian vaikeaa tai jopa mahdotonta. ( 17 )

50.

Pääasian kohteena olevan kaltainen ajallinen edellytys on mielestäni päinvastoin omiaan edistämään asetuksen N:o 1698/2005 tavoitteiden saavuttamista, ja niihin kuuluvat elämänlaatu maaseutualueilla ( 18 ) ja erityisesti asetuksen toimintalinjan 3 osalta kylien kunnostus ja kehittäminen ( 19 ) varmistamalla maaseuturahaston varojen paras mahdollinen kohdentaminen.

51.

Yhdyn tältä osin Slovenian, Puolan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitusten esittämiin näkemyksiin, joiden mukaan kansallinen säännöstö saattaisi vähentää ”nollavaikutusriskiä” eli riskiä siitä, että tuki myönnetään investoinneille, jotka olisi toteutettu osittain tai kokonaan jopa ilman myönnettyä tukeakin. Tilintarkastustuomioistuin on tunnistanut tämän riskin ja suositellut komissiolle, että tämä kannustaisi jäsenvaltioita noudattamaan käytäntöä, jonka mukaan investointimenot ovat tukikelpoisia vasta siitä ajankohdasta lähtien, jona tuki hyväksyttiin. ( 20 )

52.

Lisäksi sillä, että poissuljetaan sellaisten menojen tukikelpoisuus, jotka ovat aiheutuneet ennen tukikelpoisuuspäätöksen tekemistä, voitaisiin varmistaa, kuten Slovenian hallitus esittää, maaseuturahaston varojen käytön tehokkaampi valvonta. Erityisesti paikalla tehtävä tarkastus, josta säädetään asetuksen N:o 65/2011 25–27 artiklassa, joissa säädetään muun muassa siitä, että toimivaltaisen viranomaisen on todennettava, että menot vastaavat laadultaan ja ajoitukseltaan tosiasiallisesti suoritettuja töitä tai tosiasiallisesti tarjottuja palveluja, voitaisiin tehdä hankalammaksi, jos yhteisrahoitettuun toimeen liittyvät menot aiheutuisivat osittain tai kokonaan ennen tukihakemuksen hyväksymistä.

53.

Tilintarkastustuomioistuin on puoltanut tässä yhteydessä komission 12.10.2011 tekemää ehdotusta asetuksen N:o 1698/2005 muuttamisesta viittaamalla ehdotettuihin säännöksiin, joiden mukaan menot olisivat tukikelpoisia vasta tukihakemuksen esittämisen jälkeen. ( 21 )

54.

Unionin lainsäätäjä hyväksyi komission ehdotuksen tukikelpoisuuden edellytysten muuttamisesta antamalla uuden maaseuturahastoa koskevan asetuksen eli asetuksen N:o 1305/2013. Jäsenvaltiot saavat tämän uuden asetuksen nojalla nimenomaisesti ottaa käyttöön, kuten Slovenian viranomaiset ovat tehneet, ajallisen edellytyksen, jonka mukaan ainoastaan investointimenoille, jotka ovat aiheutuneet tukihakemuksen hyväksymisen jälkeen, voidaan myöntää maaseuturahaston tukea. ( 22 )

55.

Vaikka asetusta N:o 1305/2013 sovelletaan vasta 1 päivästä tammikuuta 2014, ( 23 ) mikä poissulkee sen soveltamisen tässä tapauksessa, se, että unionin lainsäätäjä on antanut uuden asetuksen, osoittaa mielestäni unionin lainsäätäjän myöntävän, että nyt käsiteltävän asian kohteena olevan kaltainen ajallinen edellytys voisi olla perusteltu, jotta varmistetaan maaseuturahaston varojen hyvä taloushallinto.

56.

Näiden seikkojen perusteella mikään ei mielestäni anna syytä katsoa, että jäsenvaltio olisi ylittänyt asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa sille annetun harkintavallan, kun se on vahvistanut pääasian kohteena olevan kaltaisen ajallisen edellytyksen. ( 24 ) Ehdotan tämän vuoksi, että unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen kieltävästi.

57.

Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee että virasto hylkäsi tässä tapauksessa maksuhakemuksen siitä syystä, että PRP-asetuksen 79 §:n 4 momentissa sekä tarjouspyynnön 3 ja 5 kohdassa mainittua menojen tukikelpoisuusedellytystä, jonka mukaan ainoastaan tukihakemuksen hyväksymisen jälkeen aiheutuneet investointimenot ovat tukikelpoisia, ei ollut noudatettu. Siitä ilmenee lisäksi, että ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin on todennut, että osa kyseiseen yhteisrahoitettuun toimeen liittyvistä menoista oli aiheutunut tukihakemuksen hyväksymisen jälkeen eli menojen tukikelpoisuusedellytysten mukaisesti, kun taas osa oli aiheutunut ennen tätä hyväksymistä eli menojen tukikelpoisuusedellytysten vastaisesti. ( 25 )

58.

Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin tiedustelee tässä yhteydessä toisella kysymyksellään lähinnä, onko ZKme-1:n 56 §:n 4 momentti, jossa säädetään maksuhakemuksen hylkäämisestä kokonaan pääasian kohteena olevan kaltaisessa tilanteessa, liian ankara. Tämä tuomioistuin tiedustelee myös sitä, onko maksuhakemus tutkittava tässä tapauksessa asetuksen N:o 65/2011 30 artiklan, jossa säädetään tietyissä tilanteissa tuensaajalle suoritettavan summan vähentämisistä ja toimen poissulkemisesta maaseuturahaston tuen ulkopuolelle, mukaisesti.

59.

Kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimelle esitetyt huomautukset, jotka istuntoon osallistuneet osapuolet ovat vahvistaneet oikeiksi, on mielestäni välttämätöntä korostaa tässä vaiheessa, että toinen kysymys, sellaisena kuin ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin on sen rajannut, ei koske tarjouspyynnön 1 kohdassa olevaa edellytystä, jonka mukaan investointia ei voida alkaa toteuttaa ennen tukikelpoisuutta koskevan päätöksen tekemistä. ( 26 ) Tämä edellytys on tosiasiallisesti tukikelpoisuusedellytys eikä se koske asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua ”menojen tukikelpoisuutta”. ( 27 )

60.

Muistutettakoon, että asetuksen N:o 65/2011 2 artiklan a ja b alakohdan mukaan on erotettava toisistaan ”tukihakemus” ja ”maksuhakemus”. ( 28 ) Tämä erottelu sisältyy kansalliseen oikeuteen, koska tarjouspyynnön 1 kohdassa vahvistetaan tukikelpoisuusedellytys, joka tuensaajan on täytettävä, jotta tukihakemus hyväksytään, ( 29 ) kun taas PRP-asetuksen 79 §:n 4 momentissa ja tarjouspyynnön 3 ja 5 kohdassa vahvistetaan menojen tukikelpoisuusedellytys, jonka on täytyttävä, jotta maksuhakemus voidaan hyväksyä. ( 30 )

61.

Vaikka, kuten Slovenian hallitus esittää, toimivaltainen viranomainen voi tarkistaa, täyttääkö tuensaaja tukikelpoisuuden edellytykset maksuhakemuksen tarkastuksen aikana, ( 31 ) mikään ei tietääkseni viittaa siihen, että näiden edellytysten, joihin kuuluvat tarjouspyynnön 1 kohdan edellytykset, noudattamatta jättäminen on osoitettu tässä tapauksessa. ( 32 ) Muistutettakoon tässä yhteydessä, että unionin tuomioistuimen on lähtökohtaisesti rajattava tutkimuksensa arvioinnin osatekijöihin, jotka ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin on päättänyt sille esittää erityisesti asiaan sovellettavan kansallisen lainsäädännön soveltamista koskevien, viimeksi mainitun toteennäytettyinä pitämien yksityiskohtien osalta, koska kansallisten säännösten ulottuvuuden arviointi ja niiden täytäntöönpano ovat yksinomaan kansallisen tuomioistuimen asiana. ( 33 )

62.

Näin ollen toinen kysymys on ymmärrettävä siten, että sillä pyritään selvittämään, ovatko asetus N:o 1698/2005 ja sen täytäntöönpanoasetus eli asetus N:o 65/2011 esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään maksuhakemuksen hylkäämisestä kokonaan, jos tähän hakemukseen sisältyy sekä tukikelpoisia että tukikelvottomia menoja.

63.

Tässä yhteydessä unionin tuomioistuimen on ensinnäkin selvennettävä, voivatko jäsenvaltiot antaa kansallisia sääntöjä, joissa liitetään oikeudellisia seuraamuksia asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla vahvistettujen menojen tukikelpoisuutta koskevien sääntöjen rikkomiseen. Toiseksi tulee esiin kysymys siitä, onko pääasian kohteena olevan kaltainen kansallinen säännöstö suhteellisuusperiaatteen mukainen.

64.

Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18.12.1995 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/1995 ( 34 ) 1 artiklan 1 kohdan ja 2 artiklan 3 kohdan mukaan unionin oikeudessa säädetään unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi unionin oikeuteen kohdistuvia väärinkäytöksiä koskevien hallinnollisten toimenpiteiden ja seuraamusten luonteesta ja soveltamisalasta. ( 35 ) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee kuitenkin, että kun unionin säännöstössä ei ole mitään erityissäännöstä, jossa säädetään seuraamus kyseisen säännöstön rikkomisesta, tai kun tällaisessa säännöstössä säädetään, että tiettyjä seuraamuksia voidaan soveltaa unionin oikeutta rikottaessa, mutta ei säädetä tyhjentävästi seuraamuksista, joita jäsenvaltiot voivat määrätä, SEU 4 artiklan 3 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan ryhtymään kaikkiin tehokkaisiin toimenpiteisiin unionin taloudellisia etuja loukkaavan menettelyn sanktioimiseksi. ( 36 )

65.

Tässä tapauksessa tulee esiin kysymys siitä, vahvistetaanko unionin oikeudessa tyhjentävästi seuraamukset, joita voidaan määrätä, mikäli asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla vahvistettuja menojen tukikelpoisuusedellytyksiä ei noudateta.

66.

Asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että ”menojen tukikelpoisuussäännöt vahvistetaan kansallisella tasolla lukuun ottamatta tässä asetuksessa – – säädettyjä poikkeuksia”.

67.

Verrattain laajalta vaikuttavan ilmaisun ”tukikelpoisuussäännöt” käyttö saattaisi ensi arviolta puoltaa Slovenian hallituksen suosittelemaa tulkintaa, jonka mukaan jäsenvaltioilla on tämän artiklan nojalla toimivalta säätää oikeudellisista seurauksista siltä varalta, että menojen tukikelpoisuusedellytyksiä ei noudateta. Asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 3 kohdan ensimmäisestä alakohdasta ilmenee kuitenkin tämän asetuksen kokonaisuuden asiayhteydessä, että kyseinen artikla koskee yksinomaan menojen tukikelpoisuuden aineellisia edellytyksiä eikä näiden edellytysten noudattamatta jättämiseen liittyviä oikeudellisia seurauksia.

68.

Asetuksen N:o 1698/2005 74 artiklan 4 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että jäsenvaltioiden on tehtävä tarkastuksia komission vahvistamien yksityiskohtaisten täytäntöönpanosääntöjen mukaisesti, ( 37 ) ja näissä säännöissä määritellään muun muassa tarkastusten laji ja intensiteetti eri maaseudun kehittämistoimenpiteiden luonteen mukaan. Asetus N:o 65/2011, jonka komissio on antanut tämän artiklan nojalla, sisältää yksityiskohtaisia sääntöjä tarkastuksista, joita jäsenvaltioiden on tehtävä maaseuturahaston osalta.

69.

Tästä seuraa mielestäni, että asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa ei anneta jäsenvaltioille toimivaltaa määrätä oikeudellisia seuraamuksia, jotka liittyvät menojen tukikelpoisuusedellytysten noudattamatta jättämiseen. ( 38 )

70.

Asetuksen N:o 65/2011 30 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot vähentämään maksettavaa määrää tietyissä tilanteissa, ja joissain toisissa tilanteissa sulkemaan toimi kokonaan maaseuturahaston tuen ulkopuolelle.

71.

Asetuksen N:o 65/2011 30 artiklan 1 kohdasta ilmenee esimerkiksi, että maksettavan määrän vähennystä sovelletaan siinä tapauksessa, että tuensaajan hakema määrä on yli kolme prosenttia suurempi kuin tukikelpoinen määrä eli määrä, joka on maksettava maksuhakemuksen tukikelpoisuuden tarkastelun jälkeen. Tarvittaessa vähennyksen määrä, jota sovelletaan tukikelpoiseen määrään, vastaa kyseisen asetuksen 30 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaan haetun määrän ja tukikelpoisen määrän erotusta. Saman asetuksen 30 artiklan 1 kohdan neljännestä alakohdasta ilmenee lisäksi, että vähennystä ei sovelleta lainkaan, jos tuensaaja voi osoittaa, ettei ”tukeen kelpaamattoman määrän ottaminen mukaan johdu hänestä”. Lisäksi kyseisen asetuksen 30 artiklan 2 kohdan mukaan yhteisrahoitettu toimi on suljettava kokonaan maaseuturahaston tuen ulkopuolelle, jos tuensaajan todetaan tarkoituksellisesti tehneen virheellisen ilmoituksen. ( 39 )

72.

Muistutettakoon tässä vaiheessa, että ranskankielisen version eri käsitteillä ”éligibilité” (tukikelpoisuus), joka sisältyy asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 3 kohtaan, ja ”admissibilité” (tukikelpoisuus), joka sisältyy asetuksen N:o 65/2011 30 artiklaan, ei kyseenalaisteta tämän viimeksi mainitun artiklan soveltamista pääasian kohteena olevan kaltaiseen tilanteeseen. Tätä sanamuodon eroavaisuutta ei näet ole näiden kahden asetuksen muissa kieliversioissa. ( 40 ) Ei siis ole syytä olettaa, että näillä kahdella asetusten ranskankielisissä versioissa olevilla käsitteillä olisi eri merkitys. ( 41 )

73.

Yhdyn Gorjen kunnan ja komission näkemykseen, jonka mukaan asetuksen N:o 65/2011 30 artiklan 1 kohtaa sovelletaan pääasian kohteena olevan kaltaisissa olosuhteissa. ( 42 )

74.

Vaikka asetuksen N:o 65/2011 30 artikla koskee maksettavan määrän laskemista ja sen 1 kohdassa säädetään, että maksut on laskettava ”hallinnollisissa tarkastuksissa todetun tukikelpoisuuden perusteella”, tämän artiklan soveltamisala ei koske, kuten Slovenian hallitus esittää, vain tilanteita, joissa menojen tukikelpoisuuden edellytykset täyttyvät kaikilta osin. Tämän asetuksen 30 artiklan 3 kohdasta ilmenee näet nimenomaisesti, että kyseisen 30 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja vähennyksiä sovelletaan ”soveltuvin osin [tämän asetuksen] 25 ja 29 artiklan mukaisissa tarkastuksissa [eli paikalla tehtävissä tarkastuksissa] todettuihin muihin kuin tukikelpoisiin menoihin”. Tästä seuraa mielestäni, että kyseistä 30 artiklan 1 kohtaa sovelletaan suoraan tukikelvottomiin menoihin, jotka todetaan muunlaisissa tarkastuksissa, kuten hallinnollisissa tarkastuksissa. ( 43 )

75.

Nyt käsiteltävän kaltaisessa tilanteessa, jossa osa maksuhakemukseen sisältyvistä menoista on tukikelpoisia kansallisten tukikelpoisuusedellytysten perusteella mutta osa ei, asetuksen N:o 65/2011 30 artiklan 1 kohdan soveltaminen aiheuttaa maksettavan määrän vähentämisen tässä kohdassa kuvatulla tavalla, jonka mukaan lasketaan tuensaajan hakeman määrän (kaikki maksuhakemukseen otetut menot) ja tukikelpoiseen määrän (vain tukikelpoiset menot) välinen erotus. Jos tämä erotus on yli kolme prosenttia suurempi kuin tukikelpoinen määrä, viimeksi mainitusta vähennetään näiden kahden määrän välinen erotus.

76.

En siis voi hyväksyä komission esittämää perustelua, jonka mukaan asetuksen N:o 65/2011 30 artiklan 1 kohdan soveltaminen aiheuttaa tällaisessa tilanteessa 100 prosentin vähennyksen, eli investointimenot suljetaan kokonaan tuen ulkopuolelle. Komissio korostaa tässä yhteydessä, että kyseessä on tapaus, jossa investointi on kokonaan tukikelvoton eikä vain osa siitä, koska Gorjen kunta ei täyttänyt hyväksymisedellytystä (tukikelpoisuusedellytystä), joka on vahvistettu koko investoinnin osalta ja jonka mukaan investoinnin toteuttamista ei saa aloittaa ennen tukikelpoisuuspäätöksen tekemistä. Komission mukaan tämän hyväksymisedellytyksen noudattamatta jättäminen ”saastuttaa” koko investoinnin toteuttamisen.

77.

Huomautettakoon tässä yhteydessä yhtäältä, että asetuksessa N:o 1698/2005 tai asetuksessa N:o 65/2011 ei eroteta toisistaan menojen tukikelpoisuusedellytysten eri ryhmiä eikä sallita jäsenvaltioiden liittävän erityisiä vaikutuksia siihen, että tiettyjä edellytyksiä, joita ne pitävät ”perustavanlaatuisempana”, ei noudateta. Toisaalta komission perustelut perustuvat tosiasiallisesti tarjouspyynnön 1 kohtaan, joka on, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 59 ja 61 kohdassa todetaan, tukikelpoisuusedellytys, jonka noudattamatta jättäminen ei aiheuta asetuksen N:o 65/2011 30 artiklan 1 kohdan nojalla maksettavan määrän vähennystä. ( 44 )

78.

Näin ollen esiin tulee kysymys siitä, vahvistetaanko asetuksen N:o 65/2011 30 artiklassa tyhjentävästi seuraamukset, joita jäsenvaltiot voivat määrätä, jos kansallisella tasolla asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla vahvistettuja tukikelpoisuusedellytyksiä ei noudateta.

79.

Vaikka asetuksen N:o 65/2011 4 artiklan 9 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että kyseisen asetuksen mukaisten vähennysten tai poissulkemisten soveltaminen ei rajoita unionin tai kansallisen lainsäädännön mukaisten täydentävien seuraamusten soveltamista, yhdyn kuitenkin Gorjen kunnan näkemykseen, jonka mukaan jäsenvaltiot eivät voi säätää kansallisista seuraamuksista, joilla mentäisiin niin pitkälle, että toimi suljetaan kokonaan maaseuturahaston tuen ulkopuolelle, koska tämäntyyppiset seuraamukset on jo esitetty yksityiskohtaisesti kyseisessä asetuksessa. ( 45 ) Asetuksen N:o 65/2011 30 artiklan 2 kohdassa tällainen seuraamus on näet rajoitettu koskemaan nimenomaisesti tilannetta, jossa tuensaaja on tarkoituksellisesti tehnyt virheellisen ilmoituksen, joten jäsenvaltiot eivät voi soveltaa täydellistä poissulkemista muihin tilanteisiin, kuten pääasiassa sovellettavassa Slovenian säännöstössä säädetään, koska muuten muutettaisiin käytännössä asetuksen N:o 65/2011 30 artiklan 2 kohdan soveltamisalaa.

80.

Päättelen tästä, että asetuksen N:o 65/2011 30 artikla on esteenä pääasiassa sovellettavan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään maksuhakemuksen hylkäämisestä kokonaan ja siten toimen sulkemisesta täysin maaseuturahaston tuen ulkopuolelle, jos tämä hakemus sisältää sekä tukikelpoisia että tukikelvottomia menoja.

81.

Kun otetaan huomioon vastaus, jota juuri ehdotin, ei ole enää tarpeen tutkia, onko suhteellisuusperiaatteen mukaista, että maksuhakemus hylätään kokonaan. Käsittelen siis tätä kysymystä vain toissijaisesti siltä varalta, että unionin tuomioistuin ei yhtyisi ratkaisuehdotukseeni vaan katsoisi, että asetus N:o 65/2011 ei ole esteenä ZKme-1:n 56 §:n 4 momentin kaltaiselle kansalliselle säännöstölle.

82.

Asetuksen N:o 1698/2005 74 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on saatettava voimaan kaikki lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset varmistaakseen, että unionin taloudelliset edut suojataan tehokkaasti. ( 46 ) Jäsenvaltioiden on kuitenkin noudatettava unionin oikeuden yleisiä periaatteita ja etenkin suhteellisuusperiaatetta. ( 47 ) Tästä seuraa, että lainsäädännön rikkomiseen sovellettavien seuraamusten on ankaruudeltaan oltava oikeassa suhteessa niillä rangaistavien loukkausten vakavuuteen nähden, ja niillä on erityisesti varmistettava todellinen varoittava vaikutus yleistä suhteellisuusperiaatetta kuitenkin noudattaen. ( 48 )

83.

Gorjen kunta vetoaa tässä yhteydessä siihen, että kun ZKme-1:n 56 §:n 4 momentissa säädetään maksuhakemuksen hylkäämisestä kokonaan, jos hakemus sisältää sekä tukikelpoisia että tukikelvottomia menoja, ilman että otettaisiin huomioon rikkomisen laatu ja laajuus, siinä mennään pidemmälle kuin on tarpeen tavoitteen saavuttamiseksi. Gorjen kunnan mukaan Slovenian säännöstö on näin ollen suhteellisuusperiaatteen vastainen, minkä Puolan hallitus ja komissio kiistävät.

84.

Vaikka sulkeminen tuen ulkopuolelle sen vuoksi, että jotain tuen myöntämisedellytyksistä ei noudateta, ei ole seuraamus vaan pelkkä seuraus kyseisten laissa säädettyjen edellytysten noudattamatta jättämisestä, ( 49 ) ZKme-1:n 56 §:n 4 momentissa säädetty maksuhakemuksen hylkääminen ei ole pääasian kohteena olevan kaltaisessa tilanteessa seurausta siitä, että tuen myöntämisedellytyksiä ei ole noudatettu, vaan pikemminkin siitä, että menojen tukikelpoisuusedellytyksiä ei ole noudatettu. ( 50 )

85.

Lisäksi pääasian kohteena olevan kaltaisessa tilanteessa maksuhakemus hylätään kokonaan ZKme-1:n 56 §:n 4 momentin nojalla, mukaan lukien hakemuksen osa, joka koskee tukikelpoisia menoja, jotka ovat aiheutuneet kansallisten edellytysten mukaisesti. Tämän osan osalta maksuhakemuksen hylkäämisen ei voida katsoa olevan pelkästään seurausta edellytysten noudattamatta jättämisestä, vaan sitä on pidettävä pikemminkin rangaistuksena.

86.

Kansallisen lainsäädännön rikkomisesta toimissa, joihin on myönnetty unionin yhteisrahoitusta, on kiistatta määrättävä tehokkaita seuraamuksia, jotta suojellaan unionin taloudellisia intressejä petoksilta ja taataan unionin lainsäätäjän tavoitteiden täysimääräinen toteutuminen. Ei ole epäilystäkään siitä, että riidanalaisen Slovenian säännöstön kaltaisella säännöstöllä, jolla evätään tukien maksaminen kokonaan, on erityisen varoittava vaikutus, joten sillä voidaan estää tehokkaasti sääntöjenvastaisuudet maaseuturahaston osalta. ( 51 )

87.

Kun ZKme-1:n 56 §:n 4 momentissa säädetään maksuhakemuksen hylkäämisestä kokonaan, siinä säädetään kuitenkin seuraamuksesta, joka ei liity tuensaajan tekemän rikkomisen vakavuuteen, koska seuraamus on sama riippumatta siitä, vaikuttaako rikkominen hakemuksen merkittävään osaan vai vain vähäiseen osaan. ( 52 )

88.

Asetuksen N:o 65/2011 30 artiklan 1 kohdassa säädetään kyllä myös vähennyksistä, joilla mennään todettua sääntöjenvastaisuutta pidemmälle, kun siinä säädetään, että vahvistetusta määrästä vähennetään kyseisen määrän ja tuensaajan hakeman määrän erotus. Toisin kuin riidanalaisessa kansallisessa säännöstössä, kyseisessä artiklassa säädetty vähennys lasketaan kuitenkin tehdyn rikkomisen mukaan, millä varmistetaan mielestäni suhteellisuusperiaatteen noudattaminen.

89.

Slovenian hallituksen esittämiä näkemyksiä, joilla se perustelee ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen kohteena olevaa kansallista edellytystä, eli ”nollavaikutusriskin” vähentäminen ja tehokkaan valvonnan varmistaminen, ei voida soveltaa tukikelpoisia menoja koskevaan hakemuksen osaan. Huolimatta siitä, että tukikelpoisuusedellytyksiä ei ole noudatettu osassa menoja, yhteisrahoitettu toimi voi sellaisenaan saavuttaa tavoitteensa ja tuoda tosiasiallista lisäarvoa maaseudun kehitykseen. ( 53 )

90.

Päättelen tästä, että kansallisen säännöstön, jossa säädetään maksuhakemuksen hylkäämisestä kokonaan, jos hakemukseen sisältyy sekä tukikelpoisia että tukikelvottomia menoja, ilman että otetaan rikkomisen laajuutta huomioon, on katsottava olevan suhteellisuusperiaatteen vastainen. ( 54 )

91.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Upravno sodiščen (hallintotuomioistuin, Slovenia) esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen 20.9.2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 71 artiklan 3 kohdan ensimmäistä alakohtaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan ainoastaan investointimenot, jotka ovat aiheutuneet tukihakemuksen hyväksymisen jälkeen, ovat maaseuturahaston tukeen kelpoisia.

Asetuksen N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maaseudun kehittämisen tukitoimenpiteitä koskevien tarkastusmenettelyjen ja täydentävien ehtojen täytäntöönpanon osalta 27.1.2011 annetun komission asetuksen (EU) N:o 65/2011 30 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään tuen maksuhakemuksen hylkäämisestä kokonaan, jos tähän hakemukseen sisältyy sekä tukikelpoisia että tukikelvottomia menoja.