21

Italian tasavalta nosti nyt käsiteltävänä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 3.6.2014 jättämällään kannekirjelmällä.

22

Unionin yleinen tuomioistuin (kuudes jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa asian käsittelyn suullisen vaiheen.

23

Asianosaiset esittivät suulliset lausumansa sekä vastauksensa unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin suullisiin kysymyksiin 10.12.2015 pidetyssä istunnossa.

24

Italian tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin

25

Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin

26

Italian tasavalta vetoaa riidanalaista päätöstä vastaan kanneperusteisiin, jotka perustuvat pääasiallisesti yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevien unionin sääntöjen rikkomiseen, perustelujen puuttumisesta johtuvaan olennaisten menettelymääräysten rikkomiseen sekä useiden unionin oikeuden yleisten periaatteiden, kuten suhteellisuusperiaatteen, laillisuusperiaatteen ja oikeusvarmuuden periaatteen, loukkaamiseen, koska komissio on soveltanut rahoitusoikaisuja ensinnäkin asetuksen N:o 1782/2003 69 artiklassa tarkoitettujen lisätukien myöntämiseen ja toiseksi saman asetuksen 47 ja 48 artiklassa tarkoitettujen erityisoikeuksien määrittämiseen.

27

Istunnossa Italian tasavalta ilmoitti luopuvansa vetoamasta kanneperusteeseen, joka perustuu 3477225 euron kiinteämääräisen oikaisun virheelliseen soveltamiseen maksajaviraston nimeämisperusteiden noudattamatta jättämisen vuoksi. Näin ollen tämän oikeusriidan kohteena on vain kysymys siitä, onko komissio soveltanut asetuksen N:o 1782/2003 47, 48 ja 69 artiklaa lainmukaisesti 1860259,60 euron ja 5026453,43 euron rahoitusoikaisujen perusteena.

28

Aluksi on syytä muistuttaa, että EMOTR:sta ja Rahastosta rahoitetaan vain unionin oikeuden mukaisesti maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn piirissä maksettuja menoja (tuomio 8.5.2003, Espanja v. komissio, C‑349/97, Kok., EU:C:2003:251, 45 kohta; tuomio 24.2.2005, Kreikka v. komissio, C‑300/02, Kok., EU:C:2005:103, 32 kohta ja tuomio 12.9.2012, Kreikka v. komissio, T‑356/08, EU:T:2012:418, 12 kohta).

29

Tältä osin EMOTR:a ja Rahastoa koskevista säännöistä seuraa, että jäsenvaltioilla on velvollisuus järjestää hallinnollisten ja paikalla tehtävien tarkastusten kokonaisuus, jolla voidaan taata, että tukien maksamisen aineellisia ja muodollisia edellytyksiä noudatetaan asianmukaisesti. Jos tällaisen tarkastusten kokonaisuuden järjestäminen laiminlyödään tai jos jäsenvaltion käyttöönottama kokonaisuus on siinä määrin puutteellinen, että voidaan epäillä, onko näitä edellytyksiä noudatettu, komissio jättää perustellusti hyväksymättä tietyt kyseisen jäsenvaltion menot (tuomio 12.6.1990, Saksa v. komissio, C‑8/88, Kok., EU:C:1990:241, 20 ja 21 kohta; tuomio 14.4.2005, Espanja v. komissio, C‑468/02, EU:C:2005:221, 36 kohta ja tuomio 30.9.2009, Portugali v. komissio, T‑183/06, EU:T:2009:370, 31 kohta).

30

Oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että vaikka palkkioiden myöntämistä koskevassa asiaan liittyvässä lainsäädännössä ei velvoiteta jäsenvaltioita nimenomaisesti ottamaan käyttöön komission EMOTR:n ja Rahaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä mainitsemia valvontakeinoja ja tarkastustapoja, tämä velvollisuus voi kuitenkin johtua tarvittaessa myös epäsuorasti siitä, että EMOTR:a ja Rahastoa koskevan lainsäädännön nojalla jäsenvaltioilla on velvollisuus organisoida tehokas tarkastus- ja valvontajärjestelmä (edellä 29 kohdassa mainittu tuomio Espanja v. komissio, EU:C:2005:221, 35 kohta; tuomio 24.4.2008, Belgia v. komissio, C‑418/06 P, Kok., EU:C:2008:247, 70 kohta ja tuomio 4.9.2009, Itävalta v. komissio, T‑368/05, EU:T:2009:305, 76 kohta).

31

Tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen liittyvien todistustaakkaa koskevien sääntöjen mukaan komission ei tarvitse yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevien sääntöjen rikkomisen osoittamiseksi näyttää tyhjentävästi kansallisten viranomaisten suorittamien tarkastusten riittämättömyyttä tai niiden toimittamien lukujen sääntöjenvastaisuutta, vaan sen on esitettävä näyttö vakavasta ja perustellusta epäilyksestään kyseisten tarkastusten tai lukujen suhteen. Tämä komissioon kohdistuvan näyttövaatimuksen keventäminen johtuu siitä, että jäsenvaltion on helpoin kerätä ja tarkistaa Rahaston tilien tarkastamiseksi ja hyväksymiseksi tarvittavat tiedot (tuomio 11.1.2001, Kreikka v. komissio, C‑247/98, Kok., EU:C:2001:4, 7–9 kohta; tuomio 1.7.2009, Espanja v. komissio, T‑259/05, EU:T:2009:232, 112 kohta ja edellä 28 kohdassa mainittu tuomio Kreikka v. komissio, EU:T:2012:418, 13 kohta).

32

Rahastosta myönnettävän rahoituksen hallinnointi nimittäin on pääosin niiden kansallisten viranomaisten varassa, joiden tehtävänä on valvoa unionin sääntöjen tarkkaa noudattamista. Komissio ei harjoita tässä kansallisten viranomaisten ja unionin väliseen luottamukseen perustuvassa järjestelmässä mitään systemaattista valvontaa, jonka toteutusta sen lisäksi olisi tosiasiallisesti mahdotonta taata. Yksinomaan jäsenvaltio pystyy tuntemaan ja määrittämään tarkasti Rahaston tilien valmistelussa tarpeelliset tiedot, koska komissio ei ole riittävän lähellä talouden toimijoita saadakseen niiltä tarvitsemansa tiedot (tuomio 1.10.1998, Irlanti v. komissio, C‑238/96, Kok., EU:C:1998:451, 30 kohta; tuomio 7.7.2005, Kreikka v. komissio, C‑5/03, Kok., EU:C:2005:426, 97 kohta ja tuomio 17.10.2012, Espanja v. komissio, T‑491/09, EU:T:2012:550, 25 kohta).

33

Tämän vuoksi jäsenvaltion on esitettävä mahdollisimman yksityiskohtainen ja täydellinen näyttö tarkastustensa tai lukujensa todenperäisyydestä ja tarvittaessa komission väitteiden paikkansapitämättömyydestä (edellä 28 kohdassa mainittu tuomio Kreikka v. komissio, EU:T:2012:418, 13 kohta).

34

Asianomainen jäsenvaltio ei puolestaan pysty horjuttamaan komission päätelmiä pelkillä väitteillä, joiden tueksi se ei esitä selvitystä luotettavan ja toimivan valvontajärjestelmän olemassaolosta. Jollei jäsenvaltio pysty osoittamaan komission päätelmiä virheellisiksi, päätelmät saattavat antaa aiheen vakaviin epäilyksiin siitä, onko valvonta- ja tarkastustoimista muodostuvaa asianmukaista ja tehokasta kokonaisuutta otettu käyttöön (tuomio 28.10.1999, Italia v. komissio, C‑253/97, Kok., EU:C:1999:527, 7 kohta; edellä 28 kohdassa mainittu tuomio Espanja v. komissio, EU:C:2003:251, 48 kohta; tuomio 12.7.2011, Slovenia v. komissio, T‑197/09, EU:T:2011:348, 40 kohta ja edellä 28 kohdassa mainittu tuomio Kreikka v. komissio, EU:T:2012:418, 35 kohta).

35

Perusteita, jotka Italian tasavalta on esittänyt kumpaankin riidanalaisessa päätöksessä sovellettuun rahoitusoikaisutyyppiin kohdistuvan kanteensa tueksi, on arvioitava näiden seikkojen valossa.

[– –]

80

Italian tasavalta katsoo, että se on soveltanut asetuksen N:o 1782/2003 43 ja 48 artiklaa asianmukaisesti kaikissa riidanalaisessa päätöksessä tarkoitetuissa tilanteissa, joissa tukioikeudet ovat siirtyneet maanviljelijältä toiselle luovutuksen johdosta tai perintönä. Sen mielestä nämä erityiset tukioikeudet on laskettu asianmukaisesti käsittelemällä eläinten kasvatustoiminnan viitemäärää ja pinta-alaan perustuvia tukioikeuksia toisistaan erillään. Näiden oikeuksien uudelleenjakojärjestelmä on unionin oikeuden säännöstön mukainen, koska siinä noudatetaan tukioikeuksien jäljitettävyyden vaatimusta.

81

Komissio kiistää Italian tasavallan väitteet.

82

Aluksi on syytä huomauttaa, että Italian tasavalta väittää kannekirjelmän 4.16 kohdassa, että riidanalainen päätös on lainvastainen ”suhteellisuutta, laillisuutta, oikeusvarmuutta ja luottamuksensuojaa koskevien yleisten periaatteiden loukkaamisen sekä perusteluvelvollisuuden laiminlyönnin vuoksi”. On todettava, ettei Italian tasavalta esitä näiden periaatteiden loukkaamista ja velvollisuuden laiminlyöntiä koskevien väitteiden tueksi minkäänlaisia pääpiirteittäisiäkään perusteluja. Erityisesti siltä osin kuin se vetoaa siihen, ettei riidanalaisessa päätöksessä ole täydellisiä ja asianmukaisia perusteluja, ilmoittamatta kuitenkaan niitä kohtia, joiden osalta se pitää perusteluja puutteellisina, ja täsmentämättä niitä oikeudellisia seikkoja ja tosiseikkoja, joita olisi ollut tarpeen käsitellä laajemmin, kannekirjelmä ei täytä työjärjestyksen 76 artiklan d alakohdan vaatimuksia, joten nämä väitteet on jätettävä tutkimatta (ks. vastaavasti tuomio 15.10.2008, Mote v. parlamentti, T‑345/05, Kok., EU:T:2008:440, 75–77 kohta).

83

Tästä seuraa, että Italian tasavallan on katsottava vetoavan tällä väitteellä lähinnä asetuksen N:o 1782/2003 47 ja 48 artiklan rikkomiseen.

84

Samoin on katsottava, että tämän väitteen arviointi ulottuu vain siihen, onko komissio tulkinnut asetuksen N:o 1782/2003 48 artiklaa, luettuna yhdessä hallinnollisen menettelyn aikana toimitettujen asiakirjojen kanssa, oikein riidanalaisessa päätöksessä. Kuten nimittäin istunnossa vaihdetuista näkemyksistä ilmenee, asianosaiset ovat eri mieltä siitä, miten tätä säännöstä on tulkittava.

85

Kertaluonteinen 1860259,60 euron oikaisu, jonka komissio on tehnyt riidanalaisessa päätöksessä sen vuoksi, että erityisiä tukioikeuksia on määritetty ja myönnetty perusteettomasti, ei ole ollut edeltävän sovittelun kohteena, eikä yhteenvetokertomuksessa sen vuoksi esitetä sitä koskevia selityksiä. Puutetta, josta Italian tasavaltaa arvostellaan, on selitetty komission 22.12.2010 ja 13.12.2012 päivätyissä kirjeissä (ks. edellä 12 ja 14 kohta). Se koskee yhtäältä erityisoikeuksien kohdentamista lampaisiin ja nautaeläimiin perustuvia oikeuksia ja pinta-alaan perustuvia oikeuksia ja toisaalta oliiviöljyalaan perustuvien erityisoikeuksien jakoa hakemusvuosien 2006–2009 osalta. Näissä kirjeissä komissio arvostelee Italian viranomaisia tukioikeuksien päällekkäisyystilanteiden huonosta hallinnoinnista. Tässä väitteessä tarkoitetut tilanteet kuvataan kirjeissä seuraavasti:

86

Komission mukaan asetuksen N:o 1782/2003 48 artiklan asianmukainen soveltaminen edellytti erityisoikeuksien kohdentamista normaaleihin oikeuksiin hehtaarikohtaiseen 5000 euron enimmäismäärään asti ja yli menevän määrän kohdentamista erityisoikeuksiin. Komissio pitäytyi hallinnollisen menettelyn koko keston ajan näkemyksessä, jonka mukaan oikeuksia alle 5000 euron suuruisiin (erityisiin) lisätukiin ei ollut käytettävä itsenäisesti suhteessa tilatukeen vaan ne oli kohdennettava normaaleihin oikeuksiin hehtaarikohtaisen tukioikeuden määrittämiseksi, joten tässä laskutoimituksessa viitejakson aikana saatujen tukien määrä oli jaettava niiden saamiseen oikeuttaneiden hehtaarien lukumäärällä niin kuin nämä hehtaarit olisivat oikeuttaneet myös lisätukiin (5000 euron enimmäismäärään asti). Italian viranomaiset ovat sen sijaan käsitelleet normaaleja oikeuksia ja erityisoikeuksia (ilman uudelleenjakamista) toisistaan erillään ja siten luoneet enemmän erityisoikeuksia ja laskeneet normaalien viiteoikeuksien määrän sen vuoksi liian alhaiseksi.

87

Italian tasavalta myöntää kirjelmissään, että se on omassa käytännössään poikennut näiden säännösten soveltamisesta siten kuin niitä oli komission mukaan sovellettava. Se väittää, että ”43 ja 48 artiklaa on sovellettu jokaisen luovuttajana olevan maanviljelijän viitemäärien suhteelliseen osuuteen sekä luovutuksensaajana olevan maanviljelijän omaan maataloustoimintaan perustuvien rahamäärien suhteelliseen osuuteen ja että on katsottu, että kummallakin oli oikeus suoriin tukiin viitejakson aikana” ja että ”Italian viranomaiset ovat päättäneet jättää [erityistukioikeuksien] uudelleenjaon tekemättä vain siinä tapauksessa, että kaikkien viitemäärien yhteenlaskettu määrä – – johtaisi suurempaan hehtaarikohtaiseen yksikkömäärään kuin 5000 euroa”. Italian tasavallan mukaan tämäkin soveltamistapa oli asetuksen N:o 1782/2003 48 artiklan mukainen.

88

On syytä todeta, että asetuksen N:o 1782/2003 48 artiklaa, jossa vahvistetaan yksityiskohtaiset menettelysäännöt kyseisen asetuksen 47 artiklassa säädetyn, saman asetuksen 43 artiklassa vahvistettuun pääsääntöön kohdistuvan poikkeuksen soveltamiseksi, on välttämättä tulkittava suppeasti (ks. analogisesti tuomio 13.12.2001, Heininger, C‑481/99, Kok., EU:C:2001:684, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

89

Aluksi on syytä muistuttaa asetuksen N:o 1782/2003 yleisestä tavoitteesta, joka on tilatukijärjestelmän käyttöönotto. Asetuksen N:o 1782/2003 48 artiklan sanamuodon mukaisen tulkinnan mukaan ja siihen liittyvät säännökset huomioon ottaen tätä säännöstä sovelletaan maanviljelijään, jolle on myönnetty kyseisen asetuksen 47 artiklassa tarkoitettuja ”maksu[ja], jotka oikeuttavat tukioikeuksiin, joihin sovelletaan erityisedellytyksiä”, mutta jolla ”ei ollut [saman asetuksen] 43 artiklassa tarkoitettuja hehtaareita” viitekaudella tilatuen saamista koskevan oikeuden määrittämiseksi tai jonka hehtaarikohtainen oikeus tukeen on yli 5000 euroa. Tällaisella maanviljelijällä, jolla joko ei ole hehtaareita tai jolla olevien hehtaarien tuottama hehtaarikohtainen oikeus on yli 5000 euroa, on oikeus a) tukeen, joka on yhtä suuri kuin niitä suoria tukia vastaava ”viitemäärä” (perusmäärä), jotka hänelle myönnettiin kolmen vuoden keskiarvokautena, ja b) ”kunkin 5000 euron viitemäärän tai viitemäärän osan osalta” tukeen (eli erityistukiin), jotka hänelle myönnettiin kolmen vuoden keskiarvokautena.

90

Tästä seuraa, että erityistuet kohdennetaan hehtaarikohtaiseen viitemäärään 5000 euron määrään asti ja että ne tämän rajan ylittämisen jälkeen merkitsevät ylimääräistä (erityistä) tukioikeutta. Asetuksen N:o 1782/2003 47 artiklan 1 kohdassa säädetään tältä osin, että siinä luetellut määrät ”sisällytetään” viitemäärään saman asetuksen 48 artiklassa säädetyin edellytyksin. Asetuksen N:o 1782/2003 47 artiklan 2 kohdasta ilmenee myös, että vuodesta 2007 alkaen ja poiketen siitä, mitä kyseisen asetuksen 33, 43 ja 44 artiklassa säädetään, (kyseisen asetuksen 95 ja 96 artiklassa säädetystä) lypsylehmäpalkkiosta ja lisätuesta johtuvat määrät ”sisällytetään” tilatukijärjestelmään 48–50 artiklassa säädetyin edellytyksin. Asiaa koskevassa lainsäädännössä vahvistetaan siten periaate, jonka mukaan eri perusteilla maksettavat tuet yhdistetään tilatueksi.

91

Italian tasavalta on siten väärässä väittäessään, että asetuksen N:o 1782/2003 48 artiklasta johtuisi velvollisuus käsitellä kaikki eri oikeuksiin perustuvat tuet toisistaan erillään. Myöskään viittaus kyseisen asetuksen 49 artiklaan ei kannekirjelmässä esitetyssä muodossaan voi tukea Italian tasavallan väitettä. Tässä säännöksessä, jonka otsikko on ”Edellytykset” ja joka koskee erityistukioikeuksia, säädetään saman asetuksen 36 artiklan 1 kohtaan ja 44 artiklan 1 kohtaan kohdistuvasta poikkeuksesta, jonka mukaan viljelijän, jolla on sellaisia tukioikeuksia, joiden osalta hänellä ei ollut hallussaan hehtaareja viitekaudella, sallitaan poikkeavan velvollisuudesta esittää oikeuksien määrää vastaava tukikelpoisten hehtaarien määrä. Tämän poikkeuksen edellytyksenä on, että viljelijä säilyttää vähintään 50 prosenttia viitekaudella harjoitetusta maataloustoiminnasta nautayksikköinä ilmaistuna. On todettava, ettei tässä säännöksessä säädetä minkäänlaisesta vaihtoehtoisesta menetelmästä erityistukioikeuksien määrittämiseksi eikä myöskään velvollisuudesta käsitellä eri oikeuksiin perustuvia tukia toisistaan erillisinä. Asetuksen N:o 1782/2003 49 artiklan 3 kohdassa nimittäin täsmennetään, että ”48 artiklan mukaisesti määrättyjä tukioikeuksia ei muuteta”.

92

On myös hylättävä kantajan vastauskirjelmän 32 kohtaan sisältyvä väite, jonka mukaan asetuksen N:o 1782/2003 48 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitetut rahamäärät ”lisätään” viitemäärään. Tämän asetuksen 47 artiklan 1 kohdan eri kieliversioiden ja erityisesti sen italian-, englannin- ja saksankielisten versioiden vertailu nimittäin vahvistaa [ranskankielisen version] sanojen ”intégrés au” merkityksen (”sono inclusi”; ”included in”; ”in die Berechnung des Referenzbetrags angenommen”). Joka tapauksessa Italian tasavalta on istunnossa luopunut tästä väitteestä.

93

Väite, jonka mukaan yhtäältä Italian viranomaisten käyttämä menetelmä oikeuksien määrittämisessä ei ole aiheuttanut eroja asianomaisille maanviljelijöille myönnettyjen tukioikeuksien kokonaisarvoon ja jonka mukaan toisaalta erityisoikeuksien osalta nautayksikköjen säilyttämisvelvoite on pysytetty asetuksen N:o 1782/2003 49 artiklan mukaisesti, ei voi menestyä. Tässä asetuksessa säädetään täsmällisestä menetelmästä tukioikeuksien määrän laskemiseksi tässä tarkoituksessa ja kaikkien jäsenvaltioiden myöntämien oikeuksien laillisuuden varmistamiseksi, joten Italian tasavalta on ollut velvollinen soveltamaan sitä. Edellä esitetystä tarkastelusta ilmenee, että asetuksen N:o 1782/2003 48 artikla on pakottava eikä siinä jätetä jäsenvaltiolle lainkaan harkintavaltaa. Italian tasavalta ei näin ollen voi väittää, että sen vaihtoehtoinen menetelmä on yhtä tehokas, että sillä voidaan ehkäistä petokset tai että se on maanviljelijälle edullisempi (ks. vastaavasti edellä 44 kohdassa mainittu tuomio Espanja v. komissio, EU:C:2002:192, 87 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 28.3.2007, Espanja v. komissio, T‑220/04, EU:T:2007:97, 89 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

94

Sama koskee väitettä, jonka mukaan Italian viranomaisten menettelystä ei ole aiheutunut Rahastolle minkäänlaista riskiä. On todettava, ettei Italian tasavalta ole esittänyt näyttöä, joka kyseenalaistaisi komission yksikköjen tekemät laskelmat Rahastolle aiheutuvan riskin täsmällisestä määrästä. Yhtäältä nimittäin 8.2.2011 pidetystä kahdenvälisestä tapaamisesta laaditusta muistiosta ja toisaalta 13.12.2012 päivätystä kirjeestä ilmenee, että Italian viranomaiset ovat komission hyväksymän menetelmän perusteella ”toimittaneet laskelman, jossa ilmaistaan asetuksen N:o 1782/2003 43 ja 48 artiklan virheellisestä soveltamisesta Rahastolle aiheutuneen riskin täsmällinen määrä, joka on 1813699,96 euroa neljän vuoden ajalta”.

95

Väite, jonka mukaan komissio ei ole osoittanut, mitä konkreettisia vaikutuksia on sillä, että Italian viranomaiset ovat soveltaneet virheellisesti asetuksen N:o 1782/2003 43 ja 48 artiklaa, on myös hylättävä. Edellä 31 kohdassa esitettyjen toteamusten mukaisesti komission on esitettävä näyttö vakavasta epäilystä mutta sen ei ole näytettävä, että riskit ovat toteutuneet.

96

Edellä esitetyin ja erityisesti 89 ja 90 kohtaan sisältyvin perustein on todettava, että Italian tasavallan puolustama asetuksen N:o 1782/2003 48 artiklan tulkinta on sekä sen sanamuodon että sen rakenteen vastainen. Koska Italian tasavallan kaikki väitteet on hylätty, tämä sen esittämä kanneperuste, joka kohdistuu erityisoikeuksien määrittämistä ja maksamista koskevaan kertaluonteiseen oikaisuun, on hylättävä perusteettomana.

97

Näin ollen kanne on hylättävä kokonaisuudessaan.

[– –]

Näillä perusteilla

UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kuudes jaosto)

on ratkaissut asian seuraavasti: