1. 

Tämä ennakkoratkaisupyyntö on esitetty Bundesverwaltungsgerichtissä (Saksan liittotasavallan hallintotuomioistuin, jäljempänä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin) vireillä olevassa menettelyssä, jossa vastakkain ovat saksalainen eläinsuojeluyhdistys Pfotenhilfe-Ungarn ja Schleswig-Holsteinin osavaltion energiakäänne-, maatalous-, ympäristö- ja maaseutuministeriö (jäljempänä ministeriö). Pfotenhilfe-Ungarn kuljettaa kodittomia koiria Unkarista Saksaan tarkoituksenaan sijoittaa ne kolmansien osapuolten huostaan maksua vastaan. Ministeriö pitää koirien kuljettamista ja sijoittamista kaupallisena toimintana. Tämän perusteella se katsoo, ettei Pfotenhilfe-Ungarn ole noudattanut yhtäältä eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevan direktiivin ( 2 ) täytäntöön panevassa Saksan lainsäädännössä asetettuja ilmoitus- ja rekisteröintivaatimuksia ja toisaalta eläinten suojelusta kuljetuksen aikana annettua asetusta. ( 3 ) Pfotenhilfe-Ungarn väittää, ettei tällaisella kuljettamisella tavoitella voittoa ja että siihen sovelletaan näin ollen sen sijaan lemmikkieläinten muista kuin kaupallisista kuljetuksista annettuun asetukseen sisältyvää lievempää sääntelyä. ( 4 )

2. 

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensinnäkin, voiko voittoa tavoittelematon eläinten kuljettaminen tästä huolimatta tapahtua ”kaupallisen toiminnan yhteydessä” ja kuulua siksi eläinten suojelusta kuljetuksen aikana annetun asetuksen soveltamisalaan. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin myös kysyy, onko Pfotenhilfe-Ungarnin kaltainen yhdistys pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevassa direktiivissä tarkoitettu yhteisön sisäistä eläinten kauppaa harjoittava kauppias (jos on, yhdistykseen sovelletaan kyseisen direktiivin mukaisia ilmoitus- ja rekisteröintivaatimuksia).

3. 

Nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö tarjoaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden selventää jäsenvaltioiden välisiin eläinkuljetuksiin sovellettavien Euroopan unionin eri sääntelyjen soveltamisalaa ja tarkoitusta. Aloitan näin ollen esittämällä pääpiirteittäin näiden eri säännösten ja määräysten mukaiset vaatimukset.

4.

SEUT 13 artiklassa määrätään seuraavaa:

”Laatiessaan ja pannessaan täytäntöön unionin maatalous-, kalastus- ja liikennepolitiikkaa, sisämarkkinoita sekä politiikkaa tutkimuksen, teknologisen kehittämisen ja avaruuden aloilla unioni ja jäsenvaltiot ottavat eläinten, jotka ovat tuntevia olentoja, hyvinvoinnin vaatimukset täysimääräisesti huomioon kunnioittaen samalla erityisesti uskonnollisiin rituaaleihin, kulttuuriperinteeseen ja alueelliseen perintöön liittyviä jäsenvaltioiden lakeja ja hallinnollisia määräyksiä sekä tapoja.”

5.

Eläinten suojelusta kuljetuksen aikana annetulla asetuksella pyritään sen johdanto-osan kuudennen perustelukappaleen mukaan lähinnä ehkäisemään tarttuvien eläintautien esiintymistä ja leviämistä sekä ottamaan käyttöön eläinten hyvinvoinnin ja terveyden suojaamiseksi kuljetuksen aikana ja sen jälkeen tiukempia vaatimuksia, joilla vältetään kipu ja kärsimys. Johdanto-osan 11 perustelukappaleen mukaan asetuksen säännöksiä olisi tulkittava ja sovellettava sen periaatteen mukaisesti, jonka mukaan eläimiä ei saa kuljettaa niin, että ne voivat loukkaantua tai kärsiä tarpeettomasti. ( 5 )

6.

Johdanto-osan 12 perustelukappaleen mukaan kaupallisella kuljetuksella ei tarkoiteta yksinomaan kuljetuksia, joihin liittyy rahan, tavaroiden tai palvelujen välitöntä vaihdantaa, vaan kaupallisiksi kuljetuksiksi luetaan erityisesti myös kuljetukset, joihin liittyy tai joiden tavoitteena on välittömästi tai välillisesti taloudellinen voitto.

7.

Eläinten suojelusta kuljetuksen aikana annettua asetusta sovelletaan Euroopan unionissa tapahtuviin elävien selkärankaisten eläinten (siten myös koirien) kuljetuksiin (1 artiklan 1 kohta) siten, ettei rajoiteta unionin eläinlääkintälainsäädännön soveltamista (1 artiklan 4 kohta). Asetuksen 1 artiklan 5 kohdassa kuitenkin täsmennetään, että asetusta ei sovelleta muun muassa sellaiseen eläinkuljetukseen, joka ei tapahdu kaupallisen toiminnan yhteydessä. ( 6 )

8.

Asetuksen 2 artiklan m alakohdan määritelmän mukaan ”pitkällä kuljetuksella” tarkoitetaan yli kahdeksan tuntia kestävää kuljetusmatkaa; matka alkaa siitä, kun ensimmäinen kuljetuserän eläin siirretään. Saman artiklan w alakohdassa ”kuljetuksella” tarkoitetaan eläinten siirtoa, joka tehdään yhdellä tai useammalla kuljetusvälineellä, ja siihen liittyviä toimenpiteitä, myös kuormaamista, purkamista, siirtämistä ja lepoa, siihen asti kunnes eläimet on purettu kuormasta määräpaikassa. Saman artiklan x alakohdan määritelmän mukaan ”eläinkuljettajalla” tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka kuljettaa eläimiä omaan lukuunsa tai kolmannen osapuolen lukuun.

9.

Asetuksen 3 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan eläimiä ei saa kuljettaa tai kuljetuttaa siten, että niille voi aiheutua vammoja tai turhaa kärsimystä. Saman artiklan toisessa kohdassa asetetaan eläinten kuljetukselle useita yleisiä edellytyksiä, joiden tarkoituksena on minimoida eläimille kuljetuksesta aiheutuvat rasitteet.

10.

Eläinten suojelusta kuljetuksen aikana annetussa asetuksessa asetetaan myös vaatimuksia, jotka koskevat muun muassa i) kuljetusasiakirjoja (4 artikla), ii) eläinkuljetusten suunnittelua koskevia velvollisuuksia (5 artikla), iii) oikeutta toimia eläinkuljettajana, mukaan lukien lupa suorittaa pitkiä kuljetuksia (6 ja 10–12 artikla), iv) kuljetusvälineen ennakkotarkastusta ja hyväksyntää, erityisesti pitkien eläinkuljetusten tapauksessa (7 artikla), v) eläimistä vastaavien velvollisuuksia varmistaa lähtö-, siirto- tai määräpaikassa, että tiettyjä kuljetettavia eläimiä koskevia teknisiä sääntöjä noudatetaan, ja eläimistä vastaavien velvollisuuksia tarkastaa kaikki siirto- tai määräpaikkaan saapuvat eläimet ja todeta, ovatko eläimet tai ovatko ne olleet pitkässä kuljetuksessa (8 artikla), vi) toimivaltaisen viranomaisen pitkän kuljetuksen eri vaiheissa tekemiä satunnaisia tai kohdennettuja tarkastuksia (15 artikla) ja vii) pitkiin kuljetuksiin käytettäville maantiekuljetusvälineille annettavaa hyväksymistodistusta (18 artikla).

11.

Asetuksen 6 artiklan 3 kohdan mukaan eläimiä on kuljetettava liitteessä I esitettyjen teknisten sääntöjen mukaisesti. Säännöissä säädetään etenkin, että eläimiä, jotka ovat loukkaantuneet tai joilla on fysiologisia heikkouksia tai patologisia muutoksia, ei saa pitää kuljetuskuntoisina (liitteessä I olevan I luvun 2 kohta). Kuljetusvälineet, kontit ja niiden varusteet on suunniteltava ja rakennettava ja niitä on ylläpidettävä ja käytettävä siten, että vältetään loukkaantumiset ja kärsimykset sekä varmistetaan eläinten turvallisuus, että eläimiä suojataan huonolta säältä, äärimmäisiltä lämpötiloilta ja epäsuotuisilta sääolojen vaihteluilta, että ne voidaan puhdistaa ja desinfioida, että varmistetaan, että voidaan pitää yllä kuljetettaville eläinlajeille riittävä ilman laatu ja määrä, ja että niiden lattiapinta estää liukastumista ja minimoi virtsan ja ulosteen vuotamisen (liitteessä I olevan II luvun 1.1 kohta). Eläinosaston sisällä ja kullakin sen tasolla on oltava riittävästi tilaa sen varmistamiseksi, että eläinten yläpuolella on riittävä ilmanvaihto niiden ollessa luonnollisessa seisoma-asennossa ilman, että missään tapauksessa estetään eläinten luonnollisia liikkeitä (liitteessä I olevan II luvun 1.2 kohta).

12.

Teknisissä säännöissä myös kielletään etenkin eläinten lyöminen tai potkiminen, eläinten nostaminen tai vetäminen päästä, korvista, sarvista, jaloista, hännästä tai turkista tai nahasta tai sauvojen tai muiden sellaisten välineiden käyttäminen, joissa on terävä kärki (liitteessä I olevan III luvun 1.8 kohta). Lisäksi merkittävästi erikokoiset tai ‑ikäiset eläimet, sukukypsät urokset ja naaraat sekä toisiaan kohtaan vihamielisesti käyttäytyvät eläimet on käsiteltävä ja kuljetettava erikseen (liitteessä I olevan III luvun 1.12 kohta). Kuljetettavia koiria ja kissoja on ruokittava vähintään 24 tunnin välein ja juotettava vähintään kahdeksan tunnin välein ruokinnasta ja juottamisesta annettujen selvien kirjallisten ohjeiden mukaisesti (liitteessä I olevan V luvun 2.2 kohta).

13.

Eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevalla direktiivillä pyritään toteuttamaan sisämarkkinat. Sillä korvataan eläinten ja maataloustuotteiden vapaaseen liikkuvuuteen kohdistuneet esteet, jotka olivat seurausta kansallisten viranomaisten aiemmin yhteisön sisärajoilla suorittamista eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksista, ( 7 ) yhdenmukaistetulla järjestelmällä, jossa eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksista suoritetaan lähtöpaikassa (tai lähetyspaikassa) ja määräpaikassa. ( 8 )

14.

Direktiivin 1 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan jäsenvaltiot eivät saa enää suorittaa eläinlääkärintarkastuksia muun muassa liitteessä A lueteltuihin direktiiveihin kuuluville eläville eläimille ja tuotteille rajoilla, vaan tällaiset tarkastukset on sen sijaan suoritettava tämän direktiivin mukaisesti. Liitteessä A viitataan erityisesti neuvoston direktiiviin 91/628/ETY, ( 9 ) jota sovellettiin koiriin. Tämä viittaus on nyt tulkittava viittaukseksi eläinten suojelusta kuljetuksen aikana annettuun asetukseen, jolla kumottiin ja korvattiin kyseinen direktiivi ja jota myös sovelletaan koiriin. ( 10 ) Tämän seurauksena eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevaa direktiiviä sovelletaan koiriin.

15.

Eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevan direktiivin 1 artiklan neljännessä kohdassa säädetään, että direktiiviä ei sovelleta lemmikkieläinten liikkumiseen silloin, kun on kyse muusta kuin kaupallisesta tarkoituksesta ja kun eläin matkustaa siitä vastaavan luonnollisen henkilön mukana.

16.

Direktiivin 2 artiklan 3 kohdan määritelmän mukaan ”kaupalla” tarkoitetaan ”[ETY] 9 artiklan 2 kohdassa [nykyisin SEUT 28 artiklan 2 kohdassa] tarkoitettua jäsenvaltioiden välistä kauppaa”. ( 11 )

17.

Direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että direktiivin soveltamisalaan kuuluvat eläimet voivat olla kauppaan tarkoitettuja vain, jos ne täyttävät useita vaatimuksia. Näiden eläinten on etenkin täytettävä liitteessä A lueteltujen asiaa koskevien direktiivien vaatimukset ja tultava tiloilta, keskuksista tai laitoksista, jotka ovat säännöllisten virallisten eläinlääkärintarkastusten alaisia. Niiden mukana on kuljetettaessa oltava myös terveystodistus ja/tai muut mahdolliset asiakirjat, joista liitteessä A tarkoitetuissa direktiiveissä säädetään ja joiden on oltava alkuperätilasta, keskuksesta tai järjestöstä vastaavan virkaeläinlääkärin antamia.

18.

Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan lähettävän jäsenvaltion on toteutettava tarvittavat toimenpiteet etenkin sen varmistamiseksi, että direktiivin soveltamisalaan kuuluvat eläimet tarkastetaan lähtökohtaisesti eläinlääkinnälliseltä kannalta ainakin yhtä huolellisesti kuin jos ne olisi tarkoitettu kansallisille markkinoille ja kuljetetaan sopivilla kuljetusvälineillä, jotka ovat hygieniamääräysten mukaisia.

19.

Direktiivin 5 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen alakohdan mukaan määrävaltiona olevan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen voi erityisesti suorittaa tarkastuksia eläinten kuljetuksen aikana, jos sillä on tietoja, jotka antavat aihetta epäillä, että jotakin 3 artiklan vaatimuksista on rikottu.

20.

Eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevan direktiivin 12 artiklassa edellytetään jäsenvaltioiden muun muassa huolehtivan siitä, että kaikki yhteisön sisäistä direktiivin soveltamisalaan kuuluvien eläinten kauppaa harjoittavat kauppiaat merkitään toimivaltaisen viranomaisen pyynnöstä etukäteen viralliseen rekisteriin ja että ne pitävät kirjaa toimituksista.

21.

Eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevaa direktiiviä täydennettiin eläinten terveyttä koskevista vaatimuksista eläinten, siemennesteen, munasolujen ja alkioiden yhteisön sisäisessä kaupassa ja yhteisöön tuonnissa siltä osin, kuin niitä eivät koske direktiivin 90/425/ETY liitteessä A olevassa I jaksossa mainittujen erityisten yhteisön säädösten eläinten terveyttä koskevat vaatimukset, 13.7.1992 annetulla neuvoston direktiivillä 92/65/ETY. ( 12 ) Sillä pyritään vapauttamaan eläinten ja eläinperäisten tuotteiden kauppa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta turvautumista mahdollisiin suojatoimenpiteisiin. ( 13 )

22.

Eläinten terveyttä kaupassa koskevan direktiivin 1 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan direktiivissä määritetään eläinten terveyttä koskevat säännöt muun muassa muiden kuin nautaeläimien, sikojen, lampaiden ja vuohien, hevoseläimien, siipikarjan, kalojen ja simpukoiden markkinoille saattamisessa. ( 14 ) Sitä sovelletaan näin ollen koirien markkinoille saattamiseen.

23.

Direktiivin 2 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan ”kaupalla” on sama merkitys kuin eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevan direktiivin 2 artiklan 3 kohdassa. ( 15 )

24.

Direktiivin 3 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että direktiivin soveltamisalaan kuuluvien eläinten kauppaa ei kielletä eikä rajoiteta muiden kuin sellaisten eläinten terveyttä koskevien syiden vuoksi, jotka johtuvat tämän direktiivin soveltamisesta tai unionin lainsäädännöstä ja erityisesti suojatoimenpiteistä, joita on mahdollisesti toteutettu.

25.

Direktiivin 4 artiklan ja 10 artiklan 2 kohdan mukaan koirilla voidaan lähtökohtaisesti käydä kauppaa vain, jos tietyt vaatimukset täyttyvät. Niiden on erityisesti täytettävä lemmikkieläinten muista kuin kaupallisista kuljetuksista annetun asetuksen 5 artiklassa määritetyt vaatimukset. ( 16 ) Koirien mukana olevasta todistuksesta on käytävä ilmi, että toimivaltaisen viranomaisen hyväksymä eläinlääkäri on suorittanut kliinisen tutkimuksen 24 tuntia ennen eläinten lähettämistä ja tullut siihen tulokseen, että eläimet ovat terveitä ja kykenevät kestämään kuljetuksen määränpäähän. Lisäksi koirien on oltava lähtöisin tiloilta tai liikkeistä, jotka toimivaltainen viranomainen on rekisteröinyt. Nämä tilat tai liikkeet sitoutuvat erityisesti i) säännöllisesti tutkituttamaan toimivaltaisella viranomaisella pitämänsä eläimet eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevan direktiivin 3 artiklan 3 kohdan mukaisesti, ii) ilmoittamaan toimivaltaiselle viranomaiselle tiettyjen tautien puhkeamisesta, iii) saattamaan markkinoille myytäväksi vain sellaisia eläimiä, joissa ei ole mitään taudin oiretta ja jotka ovat lähtöisin tiloilta tai vyöhykkeiltä, joita ei ole asetettu kieltoon eläinten terveyttä koskevista syistä, ja iv) noudattamaan vaatimuksia, joilla voidaan varmistaa pidettävien eläinten hyvinvointi.

26.

Direktiivin 12 artiklan 3 kohdassa säädetään, että eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevan direktiivin 12 artiklaa sovelletaan kauppaa varten muun muassa kauppiaisiin, jotka pitävät tilapäisesti tai pysyvästi koiria.

27.

Lemmikkieläinten muista kuin kaupallisista kuljetuksista annetun asetuksen 1 artiklan mukaan kyseisessä asetuksessa vahvistetaan eläinten terveyttä koskevat vaatimukset, joita on noudatettava muissa kuin kaupallisissa lemmikkieläinten kuljetuksissa, ja näiden kuljetusten valvontaa koskevat säännöt.

28.

Asetuksen 3 artiklan a kohdan määritelmän mukaan ”lemmikkieläimillä” tarkoitetaan ”liitteessä I lueteltuihin lajeihin kuuluvia eläimiä, jotka kulkevat omistajansa tai niistä kuljetuksen aikana omistajan lukuun vastaavan luonnollisen henkilön mukana ja joita ei ole tarkoitettu myytäviksi tai luovutettaviksi uudelle omistajalle”. Liitteessä I oleva A osa koskee erityisesti koiria. Samaisen 3 artiklan c kohdan määritelmän mukaan ”kuljetuksella” tarkoitetaan ”lemmikkieläimen siirtoja jäsenvaltiosta toiseen taikka eläimen tuomista tai uudelleen tuomista kolmannesta maasta yhteisön alueelle”.

29.

Asetuksen 5 artiklan 1 kohdan mukaan lemmikkieläimen on oltava jäsenvaltioiden välillä tapahtuvan kuljetuksen aikana tunnistusmerkitty tatuoinnilla, jonka merkinnät ovat selkeästi luettavissa, tai elektronisella tunnistusmerkinnällä, ja sen mukana on oltava toimivaltaisen viranomaisen hyväksymän eläinlääkärin antama todistus, joka osoittaa, että eläimellä on erityisesti voimassa oleva raivotautirokotus.

30.

Eläinsairauksilta suojautumisesta sisämarkkinoilla annetun asetuksen (Binnenmarkt-Tierseuchenschutzverordnung, jäljempänä Verordnung) 4 §:ssä, jolla saatetaan osaksi Saksan lainsäädäntöä eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevan direktiivin 12 artiklan a alakohta, säädetään lähinnä, että henkilön, joka osana elinkeinotoimintaa (”gewerbsmäβig”) aikoo siirtää unionin alueella tai tuoda unioniin eläimiä, on ilmoitettava aikeestaan toimivaltaiselle viranomaiselle. Toimivaltainen viranomainen kirjaa tällaiset henkilöt rekisteriin ja osoittaa heille rekisterinumeron.

31.

Pfotenhilfe-Ungarn on Saksassa rekisteröity eläinsuojeluyhdistys. Se on Saksan verolainsäädännössä tarkoitettu yleishyödyllinen yhteisö.

32.

Pfotenhilfe-Ungarnin toimintaan kuuluu unkarilaisista eläinsuojista peräisin olevien kodittomien koirien sijoittaminen uusien isäntien huostaan Saksassa. Pfotenhilfe-Ungarn julkaisee kotisivuillaan mainoksia koirista, jotka tarvitsevat uuden kodin. Koiran adoptoinnista kiinnostunut henkilö tekee Pfotenhilfe-Ungarnin kanssa ”suojelusopimuksen”, jossa hän sitoutuu huolehtimaan eläimestä vastuullisesti ja maksamaan yhdistykselle maksun (yleensä 270 euroa). Maksulla katetaan kuluja, joita Pfotenhilfe-Ungarnille aiheutuu tällaisista koirista huolehtimisesta ja niiden kuljettamisesta uusiin koteihin. Pfotenhilfe-Ungarnin jäsenet kuljettavat Saksaan sijoitettavat koirat ja luovuttavat ne niiden uusille isännille. Tähän ei liity omistusoikeuden siirtymistä. Pfotenhilfe-Ungarnilla on oikeus noutaa eläin takaisin, jos uusi isäntä rikkoo suojelusopimusta. Istunnossa Pfotenhilfe-Ungarn selitti, että uusi isäntä sitoutuu erityisesti kastroimaan luokseen sijoitetun koiran ja olemaan luovuttamatta sitä edelleen kolmannelle osapuolelle. Jos sairas tai iäkäs koira on lopetettava, uuden isännän on otettava ensin yhteyttä Pfotenhilfe-Ungarniin ja saatava sen lupa.

33.

Pfotenhilfe-Ungarn kuljetti 29.12.2009 39 koiraa Unkarista Saksaan. Ministeriön tietoon tuli, että yhden koiran terveys- ja rokotustilanteesta ei ollut täyttä selvyyttä. Se lähetti sen vuoksi paikallisesti toimivaltaisille eläinlääkintäviranomaisille ohjekirjeen, jossa se määräsi nämä tarkastamaan kaikki kuljetukseen sisältyneet eläimet. Kun Pfotenhilfe-Ungarn kysyi ohjekirjeestä, ministeriö totesi, että yhdistyksen suorittama koirien kuljettaminen ja sijoittaminen oli kaupallista toimintaa. Yhdistyksen oli näin ollen noudatettava Verordnungin 4 §:ssä säädettyjä rekisteröinti- ja ilmoitusvelvoitteita ja eläinten suojelusta kuljetuksen aikana annettua asetusta.

34.

Pfotenhilfe-Ungarn teki ministeriön päätöksestä nostamansa kanteen johdosta annetusta ratkaisusta Revision-valituksen ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen, joka lykkäsi asian käsittelyä ja esitti unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

35.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Pfotenhilfe-Ungarn, ministeriö, Itävallan ja Italian hallitukset sekä Euroopan komissio. Pfotenhilfe-Ungarn, ministeriö ja komissio esittivät suulliset huomautuksensa 3.6.2015 pidetyssä istunnossa.

36.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään lähinnä, liittyykö eläinten suojelusta kuljetuksen aikana annetun asetuksen 1 artiklan 5 kohtaan sisältyvään käsitteeseen ”kaupallinen toiminta” ja eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevan direktiivin 12 artiklaan sisältyvään käsitteeseen ”yhteisön sisäistä eläinten kauppaa harjoittava kauppias” välttämättä voitontavoittelu.

37.

Tähän periaatteelliseen kysymykseen vastaamiseksi unionin tuomioistuimen ei tarvitse määrittää, mitä Pfotenhilfe-Ungarnin kustakin sijoitetusta koirasta saama maksu tosiasiallisesti käsittää. Ennakkoratkaisukysymyksissä annetaan ymmärtää, että maksu voi olla määrältään pienempi kuin ne kustannukset, joita yhdistykselle aiheutuu tietystä koirasta, sen hoidosta ja kuljetuksesta sen uudelle isännälle, tai että se voi pelkästään kattaa ne. Maksu voi myös ylittää mainitut kustannukset, jolloin siitä saatu voitto käytetään muiden kodittomien koirien sijoittamisesta aiheutuvien kustannusten taikka kodittomista eläimistä tai muista eläinsuojeluhankkeista aiheutuvien kustannusten kattamiseen. Toimivaltaisen kansallisen tuomioistuimen asia on tarvittaessa ratkaista tämä tosiseikkoja koskeva kysymys.

38.

Pfotenhilfe-Ungarn väittää, että ennakkoratkaisupyynnön lopputulos vaikuttaa todennäköisesti sen asemaan yleishyödyllisenä yhteisönä Saksan verolainsäädännössä. Nyt tarkasteltavan ennakkoratkaisupyynnön ainoa tarkoitus on kuitenkin antaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle tarvittavat ohjeet siinä vireillä olevan riita-asian todelliseksi ratkaisemiseksi. ( 17 ) Tämä edellyttää eläinten suojelusta kuljetuksen aikana annetun asetuksen ja eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevan direktiivin soveltamisalan selventämistä eikä niiden seurausten selvittämistä, joita tällä tulkinnalla mahdollisesti on Pfotenhilfe-Ungarnille pääasian oikeudenkäynnin ulkopuolella.

39.

Edellä kuvatuissa unionin johdetun oikeuden toimissa ( 18 ) säädetään lähinnä kahdesta tapaustyypistä, josta kumpaankin sovelletaan erillistä sääntelyä. Ensimmäinen koskee lemmikkieläinten liikkumista silloin, kun eläin matkustaa omistajansa tai siitä kuljetuksen aikana omistajan lukuun vastaavan luonnollisen henkilön mukana. Tästä liikkumisesta säädetään lemmikkieläinten muista kuin kaupallisista kuljetuksista annetussa asetuksessa, paitsi jos eläin kuljetetaan myytäväksi tai luovutettavaksi uudelle omistajalle. ( 19 ) Toinen koskee eläinten rajat ylittävää liikkumista kaupallisen toiminnan yhteydessä. Siihen sovelletaan paljon tiukempia sääntöjä, jotka sisältyvät eläinten suojelusta kuljetuksen aikana annettuun asetukseen, eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevaan direktiiviin ja eläinten terveyttä kaupassa koskevaan direktiiviin.

40.

Tämän erottelun taustalla on nähdäkseni kaksi syytä.

41.

Ensinnäkin on niin, kuten komissio selitti istunnossa, että lemmikkieläinten rajat ylittävässä liikkumisessa omistajiensa kanssa eläimet ovat yleensä vähemmän kontaktissa muihin eläimiin ja ihmisiin kuin silloin, kun eläimiä kuljetetaan kaupallisen toiminnan yhteydessä. Näin ollen tarttuvien tautien leviämisriski on pienempi näissä tapauksissa, eikä tällaiseen liikkumiseen ole siten tarpeen soveltaa eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevaa direktiiviä ja eläinten terveyttä kaupassa koskevaa direktiiviä. ( 20 )

42.

Toiseksi oletuksena on, että lemmikkieläimen omistaja kuljettaa lemmikkiään tavalla, jossa eläin ei todennäköisesti voi loukkaantua tai kärsiä tarpeettomasti. Unionin lainsäätäjä katsoi näin ollen, ettei tällaiseen liikkumiseen ollut tarpeen soveltaa eläinten suojelusta kuljetuksen aikana annettua asetusta. ( 21 )

43.

Lainsäätäjä ei selvästikään varautunut erityisesti tilanteeseen, jossa Pfotenhilfe-Ungarnin kaltaiset voittoa tavoittelemattomat yhdistykset suojelevat eläimiä kuljettamalla niitä ja sijoittamalla ne uuden isännän luo maksua vastaan.

44.

On nähdäkseni selvää, että vastataanpa ennakkoratkaisukysymyksiin miten tahansa, jotkin tämän lainsäädäntöaukon seurauksista ovat todennäköisesti valitettavia. Jos nyt tarkasteltavassa tapauksessa on noudatettava eläinten suojelusta kuljetuksen aikana annetun asetuksen ja eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevan direktiivin yksityiskohtaisia vaatimuksia, Pfotenhilfe-Ungarnin kaltaisille yhdistyksille aiheutuva taloudellinen ja hallinnollinen lisärasite voi hyvinkin rajoittaa niiden kykyä edistää eläinten hyvinvointia, kuten ne nyt tekevät. Jos näitä vaatimuksia taas ei sovelleta, riskinä on, että eläimiä saatetaan kuljettaa oloissa, jotka voivat mahdollistaa tautien leviämisen ja vaikuttaa haitallisesti eläinten (ja ihmisten) terveyteen ja hyvinvointiin.

45.

Eläinten suojelusta kuljetuksen aikana annettua asetusta sovelletaan ainoastaan kuljetukseen, joka tapahtuu ”kaupallisen toiminnan yhteydessä”. ( 22 ) Onko Pfotenhilfe-Ungarnin sijoitustoiminta kokonaisuutena tarkasteltuna (toisin sanoen kodittomien koirien kerääminen, niistä huolehtiminen, sijoitettavien koirien mainostaminen yhdistyksen kotisivuilla, suojelusopimusten tekeminen ja koirien kuljettaminen niiden uusille isännille maksua vastaan) kaupallista toimintaa, vaikka sillä ei tavoitella voittoa?

46.

Vaikka kaupallisen toiminnan käsitteellä ei välttämättä ole täysin sama merkitys unionin eri säännöksissä, ( 23 ) unionin tuomioistuin on toistuvasti katsonut, että toiminta voi olla kaupallista, vaikka sitä harjoittava henkilö ei tavoittele voittoa.

47.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan tietyillä markkinoilla, kuuluu perussopimuksen kilpailusääntöjen soveltamisalaan. ( 24 ) Se, ettei henkilö tavoittele voittoa, ei estä sitä, että kyseinen henkilö on yritys, johon sovelletaan muun muassa kilpailunvastaisia sopimuksia tai valtiontukea koskevia kieltoja, jos kyseinen henkilö tarjoaa markkinoilla tavaroita tai palveluja, jotka kilpailevat sellaisten toimijoiden tarjonnan kanssa, jotka tavoittelevat voittoa. ( 25 ) Kuten julkisasiamies Jacobs asian ilmaisi, toiminnan taloudellista luonnetta ja sen kuulumista unionin kilpailusääntöjen soveltamisalaan arvioitaessa peruskysymys on se, ”voisiko yksityinen yritys ainakin periaatteessa harjoittaa kyseistä toimintaa voittojen saamiseksi”. ( 26 )

48.

Unionin tuomioistuin on omaksunut samankaltaisen lähestymistavan muissa yhteyksissä. Esimerkiksi se seikka, että sopimuspuoleksi valittu on perustettu yksityisoikeudellisen yhdistyksen muodossa eikä tavoittele voittoa, ei sulje pois sitä, että se voi harjoittaa taloudellista toimintaa. Tällaiset seikat ovat siten merkityksettömiä julkisia hankintoja koskevien unionin oikeussääntöjen soveltamisen kannalta. ( 27 ) Samoin se, että henkilö osallistuu voittoa tavoittelemattomaan toimintaan, ei sinänsä riitä poistamaan tällaisen toiminnan taloudellista luonnetta eikä sulkemaan sitä palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien unionin oikeuden säännösten ja määräysten ulkopuolelle. ( 28 ) Se ei myöskään vapauta kyseistä henkilöä unionin oikeuteen sisältyvistä vaatimuksista, jotka koskevat työntekijöiden oikeuksien turvaamista yritysten luovutusten yhteydessä. ( 29 ) Arvonlisäverodirektiivin ( 30 ) 9 artiklan 1 kohdan ensimmäisestä virkkeestä ilmenee myös selvästi, että kyseistä direktiiviä sovelletaan lähtökohtaisesti siitä riippumatta, harjoitetaanko toimintaa voiton tavoittelemiseksi. Kyseisen säännöksen mukaan ”verovelvollisella” tarkoitetaan ”jokaista, joka itsenäisesti missä tahansa harjoittaa liiketoimintaa, riippumatta tämän toiminnan tarkoituksesta tai tuloksesta”. Tätä päätelmää tukevat lisäksi arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan l ja m alakohta, joissa vapautetaan arvonlisäverosta tietyt voittoa tavoittelemattomien järjestöjen ja yhteisöjen toiminnot. Näitä toimintoja ei tarvitsisi vapauttaa erikseen arvonlisäverosta, elleivät ne olisi liiketoimintaa. ( 31 )

49.

Sekä eläinten suojelusta kuljetuksen aikana annetun asetuksen 1 artiklan 5 kohdan sanamuoto että asiayhteys tukevat sitä näkemystä, että kyseiseen säännökseen sisältyvää kaupallisen toiminnan käsitettä ei pidä tulkita sen tavanomaisesta merkityksestä unionin oikeudessa poikkeavalla tavalla.

50.

Ensinnäkin on niin, että kun mainitun asetuksen 1 artiklan 5 kohdassa säädetään, että asetusta ”ei sovelleta sellaiseen eläinkuljetukseen, joka ei tapahdu kaupallisen toiminnan yhteydessä”, siinä ei eroteta voittoa tavoittelevaa ja voittoa tavoittelematonta kaupallista toimintaa. Siinä ei myöskään käytetä kaupallisen kuljetuksen käsitettä.

51.

Eläinten suojelusta kuljetuksen aikana annetun asetuksen johdanto-osan 12 perustelukappaleessa lisäksi selitetään pelkästään, että kaupallista kuljetusta on tulkittava laajasti. Siitä ei siten saada hyödyllisiä ohjeita saman asetuksen 1 artiklan 5 kohtaan sisältyvän kaupallisen toiminnan käsitteen tulkintaan.

52.

Johdanto-osan 21 perustelukappale sitä vastoin näyttäisi viittaavan siihen, että tietyt voittoa tavoittelemattomat toiminnot voivat siitä huolimatta olla 1 artiklan 5 kohdassa tarkoitettua kaupallista toimintaa. Kyseisen perustelukappaleen sanamuodon mukaan rekisteröityjä hevoseläimiä kuljetetaan usein ”muihin kuin kaupallisiin tarkoituksiin”, esimerkiksi kilpailuihin, kilpa-ajoihin, kulttuuritapahtumiin tai siitostarkoituksia varten. Tämä oikeuttaa poikkeamisen eläinten suojelusta kuljetuksen aikana annetun asetuksen tietyistä (muttei kaikista) säännöksistä tällaisen kuljetuksen aikana. Näin ollen on selvää, että eläinten kuljettaminen ”muihin kuin kaupallisiin tarkoituksiin” voi tapahtua ”kaupallisen toiminnan yhteydessä”. Muussa tapauksessa nimenomaiset poikkeukset eivät olisi olleet tarpeen.

53.

Eläinten suojelusta kuljetuksen aikana annetun asetuksen soveltamisalan rajaaminen voittoa tavoittelevaan kaupalliseen toimintaan uhkaisi lisäksi selvästi vaarantaa kyseisen lainsäädännön ensisijaisen päämäärän suojella eläimiä kuljetuksen aikana. ( 32 ) Pääasian oikeudenkäynnin taustalla olevassa tilanteessa huomattava määrä koiria kuljetettiin unionin sisärajojen yli yhdessä lähetyksessä. Eläimet altistuivat siten mahdollisesti ainakin joillekin niistä eläinten terveyteen ja hyvinvointiin kohdistuvista riskeistä, joita eläinten suojelusta kuljetuksen aikana annetulla asetuksella pyritään torjumaan. ( 33 ) Siltä osin kuin – kuten Pfotenhilfe-Ungarn ja komissio pohjimmiltaan molemmat esittivät istunnossa – kodittomien koirien terveydentila on yleensä huonompi kuin muiden koirien, näitä riskejä ei nähdäkseni voida järkevästi sivuuttaa.

54.

En voi myöskään hyväksyä Pfotenhilfe-Ungarnin väitettä, jonka mukaan eläinten suojelusta kuljetuksen aikana annettua asetusta ei pitäisi soveltaa sen sijoitustoimintaan vain, koska yhdistyksen tarkoituksena on nimenomaisesti suojella eläimiä. Tämä tavoite on ehdottoman arvokas. Se ei sinänsä kuitenkaan poista sitä mahdollisuutta, että tällainen yhdistys saattaa – epäilemättä tahattomasti – kuljettaa eläimiä niin, että ne voivat loukkaantua tai kärsiä tarpeettomasti, tai tahattomasti pahentaa havaitsematta jäänyttä tautia.

55.

Tämä 1 artiklan 5 kohdan tulkinta vastaa paitsi SEUT 13 artiklaa myös eläinten suojelemisesta kansainvälisten kuljetusten aikana tehtyä Euroopan neuvoston yleissopimusta N:o 193 (jäljempänä yleissopimus), jonka unioni on allekirjoittanut ( 34 ) ja johon viitataan eläinten suojelusta kuljetuksen aikana annetun asetuksen johdanto-osassa. ( 35 ) Vaikka eläinten liikkuminen unionin jäsenvaltioiden välillä ei sinänsä kuulu yleissopimuksen soveltamisalaan, ( 36 ) yleissopimuksella ja eläinten suojelusta kuljetuksen aikana annetulla asetuksella pyritään pohjimmiltaan samaan tavoitteeseen eli turvaamaan eläinten hyvinvointi kuljetuksen aikana. ( 37 ) Nämä kaksi välinettä perustuvat myös samoihin periaatteisiin. ( 38 ) Euroopan neuvoston ministerikomitean 11.6.2003 hyväksymissä yleissopimuksen selityksissä todetaan nimenomaisesti, että yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluva kuljetus ”voi tapahtua joko kaupallisiin tai muihin kuin kaupallisiin tarkoituksiin”.

56.

Katson näin ollen, että voittoa tavoittelematon yhdistys kuljettaa eläimiä ”kaupallisen toiminnan yhteydessä” siltä osin kuin kyseinen kuljettaminen muodostaa osan tavaroiden tai palvelujen tarjoamisesta tietyillä markkinoilla. Onko tästä kyse käsiteltävässä asiassa?

57.

On nähdäkseni selvää, että voittoa tavoittelematon yhdistys toimii lemmikkieläinten markkinoilla, kun se harjoittaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaista toimintaa. Se seikka, että tuotteet tai palvelut soveltuvat tietyssä määrin samanlaisten tarpeiden tyydyttämiseen, mahdollistaa niiden pitämisen tietyssä määrin toisensa korvaavina tuotteina, ( 39 ) joten niitä tarjotaan samoilla markkinoilla. Vaikka Pfotenhilfe-Ungarnin ja tietyn yksityishenkilön tekemään suojelusopimukseen ei välttämättä liity omistusoikeuden siirtymistä, ( 40 ) maksettuaan maksun kyseisestä henkilöstä tulee koiran uusi isäntä, ja hän sitoutuu huolehtimaan siitä vastuullisesti. Näiltä osin tilanne ei eroa perustavasti siitä, jossa koira ostetaan lemmikkieläinkaupasta. Lisäksi Pfotenhilfe-Ungarnin kaltaiset yhdistykset tarjoavat mahdollisesti hyvin erirotuisia, ‑ikäisiä ja ‑kokoisia koiria. ( 41 ) Pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevassa toiminnassa, joka koostuu koirien sijoittamisesta uuden isännän luo maksua vastaan, on siten ainakin jossain määrin päällekkäisyyksiä lemmikkieläinkauppojen harjoittaman koirien myynnin kanssa. ( 42 )

58.

Katson näin ollen, että Pfotenhilfe-Ungarnin kaltainen yhdistys kuljettaa eläimiä eläinten suojelusta kuljetuksen aikana annetun asetuksen 1 artiklan 5 kohdassa tarkoitetun kaupallisen toiminnan yhteydessä, kun se kuljettaa koiria jäsenvaltiosta toiseen tarkoituksenaan sijoittaa ne kolmansien osapuolten huostaan maksua vastaan siitä riippumatta, tavoitellaanko toiminnalla voittoa vai ei.

59.

Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää ohjeita eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevan direktiivin 12 artiklan tulkinnasta. Hyödyllisen vastauksen antaminen tähän kysymykseen edellyttää, että ensin tutkitaan, kuuluuko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen eläinten liikkuminen ylipäätään kyseisen direktiivin soveltamisalaan. Kuten olen selittänyt, sitä ei sovelleta lemmikkieläinten liikkumiseen silloin, kun on kyse muusta kuin kaupallisesta tarkoituksesta ja kun eläin matkustaa siitä vastaavan luonnollisen henkilön mukana. ( 43 )

60.

Direktiivin 1 artiklan neljännen kohdan sanamuodosta ilmenee, että kyseistä säännöstä sovelletaan ainoastaan lemmikkieläinten liikkumiseen, kun eläin matkustaa i) luonnollisen henkilön kanssa ja ii) tämän vastuulla. ( 44 ) Tällaisesta liikkumisesta säädetään lemmikkieläinten muista kuin kaupallisista kuljetuksista annetussa asetuksessa, jos eläimiä ei ole tarkoitettu myytäviksi tai luovutettaviksi uudelle omistajalle. Kuten komissio huomauttaa, kyseiseen säännökseen sisältyvä poikkeus ei siten koske oikeushenkilön vastuulla tapahtuvaa kuljetusta (vaikka koirat kuljettaisikin tosiasiallisesti luonnollinen henkilö, kuten pääasiassa). Tosiseikkojen arviointiin toimivaltaisen kansallisen tuomioistuimen asia on tarvittaessa varmistaa, oliko Pfotenhilfe-Ungarn (joka on ilmeisesti Saksan lainsäädännön mukainen oikeushenkilö) vastuussa koirista kuljetuksen aikana siihen saakka, kunnes ne luovutettiin uusille isännilleen, vai suoritettiinko asianmukainen oikeudellisen vastuun siirto luonnollisille henkilöille, jotka suorittivat kuljetuksen ja myöhemmät toimet. ( 45 )

61.

Onko Pfotenhilfe-Ungarnin kaltainen yhdistys eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevan direktiivin 12 artiklassa tarkoitettu yhteisön sisäistä eläinten kauppaa harjoittava kauppias, kun se kuljettaa koiria jäsenvaltiosta toiseen tarkoituksenaan sijoittaa ne kolmansien osapuolten huostaan maksua vastaan muttei tavoittele tällä voittoa?

62.

Kun tarkastellaan ensinnäkin 12 artiklan sanamuotoa, ratkaisevaa ei ole se, että siinä käytetään ilmaisuja ”Unternehmer” (saksankielinen versio), ”επιχειρήσεις” (kreikankielinen versio), ”dealers” (englanninkielinen versio), ”handelaars” (hollanninkielinen versio) ja ”handlare” (ruotsinkielinen versio). Vaikka oletettaisiin, että kuhunkin näistä ilmaisusta liittyy automaattisesti voitontavoittelu (mikä sinänsä on kyseenalaista), näin ei selvästikään ole muissa kieliversioissa, joilla säännös annettiin vuonna 1990, käytetyn ilmaisun kohdalla. ( 46 )

63.

Kaupan käsitteellä on sama merkitys eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevassa direktiivissä kuin tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevien perussopimuksen määräysten yhteydessä. ( 47 ) Nämä perussopimuksen määräykset ovat keskeinen osa sisämarkkinoita, joka on yksi Euroopan unionin kulmakivistä. Näin ollen SEUT 28 artiklaan sisältyvää tavaroiden kaupan käsitettä on tulkittava laajasti. Tuomiossaan komissio v. Italia yhteisöjen tuomioistuin on määritellyt nykyisessä SEUT 28 artiklassa tarkoitetun tavaroiden käsitteen siten, että tavaroina on pidettävä ”tuotteita, jotka voidaan arvioida rahassa ja jotka voivat sellaisenaan olla liiketoimien kohteena”. ( 48 ) Näin ollen tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevia perussopimuksen määräyksiä sovelletaan lähtökohtaisesti siitä riippumatta, kuljetetaanko kyseisiä tavaroita kansallisten rajojen yli myynti- tai jälleenmyyntitarkoituksessa vai henkilökohtaiseen käyttöön tai kulutukseen. ( 49 )

64.

Erityisesti on todettava, että se, muodostaako tavaroiden (myös eläinten) liikkuminen osan liiketoimesta, jolla tavoitellaan voittoa, on merkityksetöntä sen kannalta, kuuluuko tällainen liikkuminen vapaata liikkuvuutta koskevien perussopimuksen määräysten ja näin ollen eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevan direktiivin 12 artiklan soveltamisalaan.

65.

Tätä lähestymistapaa tukee lisäksi mainitun direktiivin tarkoitus korvata unionin sisäisillä rajoilla suoritettaviin eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksiin perustunut aiempi järjestelmä yhdenmukaistetulla järjestelmällä, jossa tarkastuksia tehdään lähtövaltiona olevassa jäsenvaltiossa ja määrävaltiona olevassa jäsenvaltiossa. Tällä yhdenmukaistetulla järjestelmällä, joka perustuu luottamuksen lisääntymiseen lähettäjävaltiossa suoritettuja eläinlääkärintarkastuksia kohtaan, ( 50 ) pyritään sekä toteuttamaan sisämarkkinat että turvaamaan ihmisten ja eläinten terveys. ( 51 )

66.

Näiden tavoitteiden saavuttamista edistävät olennaisesti 12 artiklassa säädetyt vaatimukset, joiden mukaan kaikki yhteisön sisäistä direktiivin soveltamisalaan kuuluvien eläinten kauppaa harjoittavat kauppiaat merkitään toimivaltaisen viranomaisen pyynnöstä etukäteen viralliseen rekisteriin ja ne pitävät kirjaa toimituksista. Siten esimerkiksi toimivaltaisella viranomaisella lähtövaltiona olevassa jäsenvaltiossa on velvollisuus suorittaa tarkastuksia muun muassa tiloilla, keskuksissa ja laitoksissa varmistuakseen, että kauppaan tarkoitetut eläimet ja tuotteet ovat yhteisön vaatimusten mukaisia, eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevan direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädetyt vaatimukset mukaan luettuina. ( 52 ) Kauppaan tarkoitettuja voivat olla erityisesti ainoastaan eläimet, jotka tulevat tiloilta, keskuksista tai laitoksista, jotka ovat säännöllisten virallisten eläinlääkärintarkastusten alaisia. ( 53 ) Tätä taustaa vasten lähtöjäsenvaltion toimivaltaisella viranomaisella on selkeästi tarpeen olla rekisteri kaikista paikoista, joissa sen on tehtävä säännöllisiä eläinlääkärintarkastuksia.

67.

Lisäksi määrävaltiona olevan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen voi joko suorittaa määräpaikoissa pistokokeita varmistuakseen siitä, että 3 artiklassa olevat vaatimukset on täytetty, tai suorittaa tarkastuksia eläinten ja tuotteiden kuljetuksen aikana sen alueella, jos sillä on tietoja, jotka antavat aihetta epäillä, että sääntöjä on rikottu. ( 54 ) Jos toimivaltainen viranomainen näyttää toteen muun muassa zoonoosin tai taudin tai minkä tahansa muun seikan, joka todennäköisesti on vakava vaara eläimille tai ihmisille, eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevan direktiivin nojalla sen on määrättävä eläin tai eläinlähetys asetettavaksi karanteeniin tai tarvittaessa teurastettavaksi. ( 55 ) Toimivaltaisen viranomaisen on ilmoitettava välittömästi kirjallisesti muiden jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille ja komissiolle saaduista tuloksista, tehdyistä päätöksistä ja näiden päätösten perusteista. ( 56 ) Sen on myös otettava viipymättä yhteyttä lähettävän jäsenvaltion toimivaltaisiin viranomaisiin, jotta nämä voivat toteuttaa tarvittavat toimenpiteet. ( 57 ) Jos on olemassa epidemiariski, näihin toimiin voisivat kuulua muun muassa kotieläinten asettaminen karanteeniin tilalla, josta ne tulevat, ja toimivaltaisille viranomaisille ilmoittaminen kaikissa niissä paikoissa, joihin kyseiseltä tilalta tulevia eläimiä on lähetetty. Nämä menettelyt korostavat sekä kauppiaiden virallisen rekisterin ja toimituksista kirjan pitämisen merkitystä eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevan direktiivin yleisessä järjestelmässä.

68.

Tämä järjestelmä voitaisiin vaarantaa ja kyseisen direktiivin tavoitteita heikentää, ellei 12 artiklaa sovellettaisi pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa. Voittoa tavoittelevan toiminnan ja voittoa tavoittelemattoman toiminnan yhteydessä tapahtuvan lemmikkieläinlähetysten kuljettamisen erottaminen saattaisi myös olla vaikeaa käytännössä (etenkin pistokokeiden yhteydessä), ja siihen liittyy siten petosriski. Unionin lainsäätäjä onkin nimenomaisesti tunnustanut tämän riskin. Komission asetuksen (EU) N:o 388/2010 ( 58 ) johdanto-osan mukaan lemmikkieläinten muista kuin kaupallisista kuljetuksista annetun asetuksen soveltamisesta saatu kokemus on osoittanut, että on olemassa suuri riski, että koirien, kissojen sekä hillerien ja frettien kaupallisia kuljetuksia toteutetaan vilpillisesti muina kuin kaupallisina kuljetuksina. ( 59 ) Tällaisen toiminnan estämiseksi komissio päätti soveltaa enemmän kuin viiden lemmikkieläimen liikkumiseen eläinten terveydestä kaupassa annetun direktiivin vaatimuksia ja siinä säädettyjä tarkastuksia. Sama perustelu ilmenee asetuksen N:o 576/2013 johdanto-osasta, ( 60 ) ja tämän asetuksen mukaan yli viiden lemmikkieläimen liikkumiseen unionin sisällä sovelletaan lähtökohtaisesti eläinten terveydestä kaupassa annetun direktiivin mukaisia eläinten terveyttä koskevia vaatimuksia ja eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevan direktiivin mukaisia eläinlääkärintarkastuksia. ( 61 )

69.

Katson näin ollen, että Pfotenhilfe-Ungarnin kaltainen yhdistys on eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevan direktiivin 12 artiklassa tarkoitettu yhteisön sisäistä eläinten kauppaa harjoittava kauppias, kun se kuljettaa koiria jäsenvaltiosta toiseen tarkoituksenaan sijoittaa ne kolmansien osapuolten huostaan maksua vastaan siitä riippumatta, tavoitellaanko toiminnalla voittoa vai ei.

70.

Epäilen kuitenkin vahvasti sitä, voidaanko kyseiseen säännökseen vedota Pfotenhilfe-Ungarnia vastaan pääasian oikeudenkäynnissä, jossa on kyse mainitun yhdistyksen ja saksalaisen viranomaisen välisestä kiistasta. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivi ei sellaisenaan voi luoda velvoitteita yksityiselle eikä direktiivin säännökseen sellaisenaan voida vedota tällaista henkilöä vastaan kansallisessa tuomioistuimessa. ( 62 ) Näin ollen kansallinen viranomainen ei voi yksityistä vastaan vedota sellaisen direktiivin säännökseen, jota ei vielä ole saatettu (moitteettomasti) osaksi kansallista oikeusjärjestystä. ( 63 ) Tämän oikeuskäytännön tavoitteena on estää se mahdollisuus, että valtio saisi etua siitä, ettei se noudata unionin oikeutta. ( 64 )

71.

Verordnungin 4 §:ää, jolla saatettiin eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevan direktiivin 12 artiklan ensimmäinen kohta osaksi Saksan lainsäädäntöä, sovelletaan ainoastaan ”osana elinkeinotoimintaa” (”gewerbsmäβig”) tapahtuvaan kuljettamiseen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sen kansallisten tuomioistuinten velvollisuuden, jonka mukaan niiden on tulkittava kansallista lainsäädäntöään direktiivin sanamuodon ja tarkoituksen mukaisesti, rajana ovat unionin oikeuden yleiset oikeusperiaatteet, erityisesti oikeusvarmuuden periaate ja taannehtivuuskiellon periaate. Kyseinen velvollisuus ei voi olla perusteena kansallisen oikeuden contra legem ‑tulkinnalle. ( 65 ) Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevan aineiston perusteella vaikuttaa siltä, että Pfotenhilfe-Ungarnin toiminta ei tapahdu ”osana elinkeinotoimintaa” ja että kyseisen ilmauksen tulkitseminen eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksia koskevan direktiivin soveltamisalasta edellä ehdottamani tulkinnan mukaisesti edellyttäisi contra legem ‑tulkintaa. Nämä ovat kuitenkin viime kädessä kansallisen tuomioistuimen määritettäviä asioita.

72.

Tämän ennakkoratkaisupyynnön taustalla olevat tosiseikat osoittavat karulla tavalla selvästi, että eläinten rajat ylittävää liikkumista sääntelevässä nykyisessä unionin sääntelyjärjestelmässä on aukko. Suosittaessani unionin tuomioistuinta vastaamaan ennakkoratkaisukysymyksiin ehdottamallani tavalla olen hyvin tietoinen siitä, että voittoa tavoittelemattomalla yhdistyksellä, joka pelastaa kodittomia koiria yhdessä jäsenvaltiossa ja sijoittaa ne uusien isäntien huostaan toisessa jäsenvaltiossa, on niukkojen voimavarojen vuoksi heikot edellytykset täyttää siinä lainsäädännössä asetetut yksityiskohtaiset vaatimukset, jolla pyritään turvaamaan eläinten terveyden suojelu voittoa tavoittelevan kaupallisen toiminnan yhteydessä. Jotkut saattavat ajatella, että tällaisen lainsäädännön soveltaminen pääasiassa valittajana olevan kaltaisiin yhdistyksiin lähentelee järjettömyyttä. Ei kuitenkaan olisi myöskään oikein soveltaa tähän tilanteeseen yksittäisten lemmikkieläinten rajat ylittävää liikkumista koskevaa huomattavasti lievempää lainsäädäntöä.

73.

Toisinaan on mahdollista ratkaista ilmeinen ongelma tulkitsemalla luovasti olemassa olevaa tekstiä. Olen tullut siihen tulokseen, ettei se ole mahdollista käsiteltävässä asiassa. En myöskään usko, että unionin tuomioistuimella on valmiudet löytää asianmukainen (uusi) tasapaino hyvään tarkoitukseen tapahtuvan eläinten vapaan liikkuvuuden helpottamisen ja eläinten ja ihmisten terveyden asianmukaisen suojelun varmistamisen välillä, kun pidetään myös mielessä tarve suojautua petoksilta ja väärinkäytöksiltä. Tämä on lainsäätäjän tehtävä. Toivon, että tämä menettely on korostanut kyseisen tehtävän tarpeellisuutta.

74.

Kaikista edellä esitetyistä syistä ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Bundesverwaltungsgerichtin (Saksa) ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: