1. 

Komissio vaatii SEUT 258 artiklan nojalla nostamassaan kanteessa unionin tuomioistuinta toteamaan, että Alankomaiden kuningaskunta (jäljempänä Alankomaat) ei ole noudattanut SEUT 18, SEUT 20 ja SEUT 21 artiklan ja direktiivin 2004/38/EY ( 2 ) 24 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se myöntää julkisen liikenteen matkalippuja koskeviin alennuksiin oikeuttavia kortteja (jäljempänä OV-opiskelijakortti) Alankomaissa opiskeleville muiden unionin jäsenvaltioiden kansalaisille (eli Erasmus-opiskelijoille ja Erasmus-ohjelman ulkopuolisille opiskelijoille, jäljempänä tavalliset opiskelijat) ( 3 ) vähemmän edullisemmilla ehdoilla kuin Alankomaissa opiskeleville Alankomaiden kansalaisille.

2.

SEUT 18 artiklan ensimmäisessä kohdassa kielletään kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä ”perussopimusten soveltamisalalla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta perussopimusten erityismääräysten soveltamista”.

3.

SEUT 20 artiklan 1 kohdalla otetaan käyttöön unionin kansalaisuus. Unionin kansalainen on jokainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus. SEUT 20 artiklan 2 kohdassa määrätään, että unionin kansalaisella ”on perussopimuksissa määrätyt oikeudet ja velvollisuudet”, kuten ”oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella” (SEUT 20 artiklan 2 kohdan a alakohta). Saman kohdan mukaan näitä oikeuksia ”käytetään perussopimuksissa ja niiden soveltamiseksi hyväksytyissä toimenpiteissä määritellyin edellytyksin ja rajoituksin”.

4.

SEUT 21 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa: ”Jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, jollei perussopimuksissa määrätyistä tai sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu”.

5.

SEUT 165 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa: ”Unioni myötävaikuttaa korkealaatuisen koulutuksen kehittämiseen rohkaisemalla jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä sekä tarvittaessa tukemalla ja täydentämällä jäsenvaltioiden toimintaa pitäen täysin arvossa jäsenvaltioiden vastuuta opetuksen sisällöstä ja koulutusjärjestelmän järjestämisestä – –”. SEUT 165 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan mukaan unionin toiminnalla pyritään myös ”edistämään opiskelijoiden – – liikkuvuutta”. SEUT 165 artiklan 4 kohdan mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto vahvistavat myötävaikuttaakseen SEUT 165 artiklassa määrättyjen tavoitteiden toteuttamiseen edistämistoimia, jotka eivät merkitse jäsenvaltioiden lakien ja asetusten yhdenmukaistamista. SEUT 166 artiklan 4 kohta sisältää samanlaisen määräyksen ammatillisesta koulutuksesta.

6.

Direktiiviä 2004/38 sovelletaan ”kaikkiin unionin kansalaisiin, jotka siirtyvät toiseen jäsenvaltioon tai oleskelevat toisessa jäsenvaltiossa kuin jonka kansalaisia he ovat, sekä heidän – – perheenjäseniinsä, jotka tulevat heidän mukanaan tai seuraavat heitä myöhemmin” (3 artiklan 1 kohta).

7.

Direktiivin 2004/38 johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Henkilöistä, jotka käyttävät oleskeluoikeuttaan, ei kuitenkaan saisi aiheutua kohtuutonta rasitusta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle oleskelun alkuvaiheessa. Tämän vuoksi olisi unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsentensä yli [kolmen] kuukauden mittaiselle oleskelulle asetettava ehtoja.”

8.

Direktiivin 2004/38 16 artiklassa säädetty yleinen sääntö on, että unionin kansalaiset saavat pysyvän oikeuden oleskella vastaanottavan jäsenvaltion alueella oleskeltuaan laillisesti sen alueella yhtäjaksoisesti viisi vuotta. Ennen sitä heillä on oikeus oleskella toisen jäsenvaltion alueella yli kolmen kuukauden ajan tietyin edellytyksin. Direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohdan c alakohdassa esimerkiksi säädetään, että unionin kansalaisilla on oikeus oleskella toisen jäsenvaltion alueella yli kolmen kuukauden ajan, ”jos he ovat kirjoittautuneet yksityiseen tai julkiseen laitokseen, jonka vastaanottava jäsenvaltio on hyväksynyt tai jota se rahoittaa lainsäädäntönsä tai hallinnollisen käytäntönsä mukaisesti, pääasiallisena tarkoituksenaan osallistua koulutukseen, ammattikoulutus mukaan lukien,” ja ”jos heillä on kattava sairausvakuutusturva vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja he osoittavat asiaankuuluvalle kansalliselle viranomaiselle vakuutuksella tai muulla vastaavalla valitsemallaan tavalla, että heillä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat niin, että he eivät oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle”. ( 4 )

9.

Direktiivin 2004/38 24 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jollei perustamissopimuksessa ja johdetussa oikeudessa annetuista nimenomaisista erityismääräyksistä muuta johdu, kaikkia vastaanottavan jäsenvaltion alueella tämän direktiivin nojalla asuvia unionin kansalaisia on kohdeltava jäsenvaltion kansalaisten kanssa tasavertaisesti perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla. Tämä oikeus on ulotettava koskemaan perheenjäseniä, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, mutta joilla on oleskeluoikeus tai oikeus pysyvään oleskeluun.

2.   Poiketen siitä, mitä 1 kohdassa säädetään, vastaanottavan jäsenvaltion ei tarvitse myöntää oikeutta sosiaaliavustukseen oleskelun ensimmäisten kolmen kuukauden aikana tai soveltuvassa tapauksessa 14 artiklan 4 kohdan b alakohdassa säädetyn pidemmän ajanjakson aikana muille kuin työntekijöille tai itsenäisille ammatinharjoittajille taikka henkilöille, joilla säilyy tällainen asema, ja heidän perheensä jäsenille eikä sen tarvitse myöntää heille ennen pysyvän oleskeluoikeuden saamista toimeentulotukea opintoja varten, ammattiin johtava koulutus mukaan luettuna, opintorahan tai -lainan muodossa.” ( 5 )

10.

Neuvoston päätöksellä 87/327/ETY ( 6 ) perustettiin Erasmus-ohjelma, jota alettiin soveltaa 1.7.1987 ( 7 ) ja jonka tarkoituksena oli lisätä merkittävästi korkeakouluopiskelijoiden liikkuvuutta (silloisen) yhteisön alueella sekä edistää korkeakoulujen välistä yhteistyötä. ( 8 ) Päätöksen liitteessä vahvistettiin komission velvollisuudet Erasmus-ohjelman toteuttamisessa. ( 9 )

11.

Erasmus-ohjelmalla perustettiin eurooppalaisten korkeakoulujen yhteistyöverkosto, johon kuuluivat sellaiset korkeakoulut, jotka olivat Erasmus-ohjelman yhteydessä tehneet sopimuksia korkeakouluopiskelijoiden ja -opettajien vaihdosta muissa jäsenvaltioissa toimivien korkeakoulujen kanssa ja jotka tunnustivat muissa korkeakouluissa suoritetut opintojaksot. Korkeakoulujen välisillä sopimuksilla haluttiin antaa korkeakouluopiskelijoille mahdollisuus suorittaa olennaisena osana tutkintoaan tai akateemista koulutustaan vähintään yhdessä muussa jäsenvaltiossa opintojakso, joka tunnustettaisiin täysimääräisesti. Osallistuvat korkeakoulut saivat vuotuista tukea kustakin yhteisohjelmasta. Yhteisössä oli tarkoitus ottaa käyttöön myös Erasmus-ohjelmaan osallistuvien opiskelijoiden apurahajärjestelmä, josta myönnettiin ohjelmaan osallistuville opiskelijoille (jäljempänä Erasmus-opiskelijat) suoraa rahoitustukea, jota hallinnoivat jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset. Apurahaa myönnettiin tietyin edellytyksin, joita käsitellään seuraavaksi. Apurahan oli tarkoitus kattaa liikkuvuuteen liittyvät kustannukset (eli matkakustannukset), tarvittavat vieraan kielen opinnot sekä elinkustannusten erotus, jos elinkustannukset olivat vastaanottavassa jäsenvaltiossa omaa jäsenvaltiota korkeammat. Vastaanottavat yliopistot eivät voineet periä lukukausimaksuja, ja tuensaajien piti tarvittaessa jatkaa oman korkeakoulunsa lukukausimaksujen maksamista. Erasmus-opiskelijoilla säilyi oikeus oman jäsenvaltionsa maksamaan toimeentulotukeen myös vastaanottavassa korkeakoulussa suoritetun opintojakson ajalta. ( 10 )

12.

Vaikka Erasmus-ohjelmaan on tehty lukuisia muutoksia, sen keskeiset piirteet ovat pysyneet samoina. Nykyään Erasmus-ohjelma on osa Erasmus+-katto-ohjelmaa, joka muodostaa yhtenäisen koulutus-, nuoriso- ja urheiluohjelman. Asetuksella (EU) N:o 1288/2013 (jäljempänä Erasmus+-asetus) ( 11 ) perustettiin Erasmus+-ohjelma (jäljempänä Erasmus+) ( 12 ) SEUT 165 artiklan 4 kohdan ja SEUT 166 artiklan 4 kohdan nojalla. Erasmus+ kattaa muun muassa ”kaikki koulutuksen tasot elinikäisen oppimisen näkökulmasta, mukaan lukien – – korkeakoulutus (Erasmus)”. ( 13 )”Oppimiseen liittyvä henkilöiden liikkuvuus” ( 14 ) on yksi toimityypeistä, joiden avulla edistetään kyseisessä asetuksessa asetettuja tavoitteita koulutuksen alalla. ( 15 ) Asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa säädetään, että ohjelma toteutetaan 1.1.2014–31.12.2020.

13.

Erasmus+-asetuksen johdanto-osan 40 perustelukappaleessa todetaan, että ”ohjelman saavutettavuuden parantamiseksi henkilöiden liikkuvuuden tukemiseen tarkoitettujen tukien suuruus pitäisi määrittää isäntämaan oleskelu- ja elinkustannusten perusteella”.

14.

Saman asetuksen 7 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan oppimiseen liittyvällä henkilöiden liikkuvuudella tuetaan ”korkeakoulutuksen kaikilla koulutustasoilla olevien opiskelijoiden sekä ammattiin opiskelevien ja harjoittelijoiden liikkuvuutta – – [joka] voi olla opintojen suorittamista kumppanioppilaitoksessa, harjoittelun suorittamista tai kokemuksen hankkimista oppisopimuksella tai avustajana tai harjoittelijana ulkomailla” kyseisen asetuksen 24 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuissa ohjelmamaissa. ( 16 )

15.

Erasmus+-asetuksen 18 artiklan 7 kohdan mukaan oppimiseen liittyvään henkilöiden liikkuvuuteen osoitetut määrärahat, joita hallinnoi yksi tai useampi kansallinen toimisto, jaetaan jäsenvaltion väestömäärän ja elinkustannusten, jäsenvaltioiden pääkaupunkien välisten välimatkojen ja tuloksellisuuden perusteella.

16.

Komissio on laatinut Erasmus+-opiskelijan peruskirjan, jossa selvitetään näitä asioita kyseiseen ohjelmaan osallistuville opiskelijoille. ( 17 ) Siinä selvitetään myös sääntöjä, jotka ohjaavat osallistumista kyseiseen ohjelmaan. Jokaisen opiskelijan on allekirjoitettava i) apurahasopimus (vaikka ei saisikaan taloudellista tukea unionin varoista) yleensä sen kotijäsenvaltion lähettävän oppilaitoksen kanssa, johon opiskelija on kirjoittautunut, ja ii) opintosopimus lähettävän oppilaitoksen sekä isäntämaan vastaanottavan oppilaitoksen kanssa. Viimeksi mainitussa sopimuksessa vahvistetaan asianomaisen opiskelijan ulkomailla suoritettavaksi suunnittelemia opintoja koskevat yksityiskohdat, kuten se, mitkä opiskelijan ansaitsemat opintopisteet hyväksytään osaksi tutkintoa hänen omassa oppilaitoksessaan. Erasmus+-opiskelijan peruskirjassa todetaan lisäksi, ettei vastaanottava oppilaitos peri opiskelijalta lukukausi- tai tenttimaksuja eikä laboratorioiden tai kirjastojen käyttömaksuja opiskelijan suorittaessa opintojaan isäntämaan vastaanottavassa oppilaitoksessa. Opiskelijalta voidaan kuitenkin periä joitain pienehköjä maksuja, kuten vakuutukset, opiskelijajärjestöjen maksut ja opiskeluun liittyvien materiaalien ja laitteiden käyttömaksut, samoin perustein kuin oppilaitoksen omilta opiskelijoilta. Myös oikeus kotimaan opintotukeen tai -lainaan säilyy.

17.

Opintotuesta vuonna 2000 annetussa laissa (Wet Studiefinanciering 2000, jäljempänä Wsf 2000) vahvistetaan opintojen rahoittamiseen tarkoitetun tuen (jäljempänä opintotuki) soveltamisala ja myöntämisedellytykset Alankomaissa ja ulkomailla. Opintotuesta vuonna 2000 tehdyllä päätöksellä (Besluit studiefinanciering 2000, jäljempänä Bsf 2000) pannaan täytäntöön edellä mainittu laki. Wsf 2000:n 2.1 §:n mukaan tuen myöntämisen edellytykset koskevat kansalaisuutta (2.2 §), ikää (2.3 §) ja koulutustyyppiä (2.2–2.4 jakso). ( 18 )

18.

Wsf 2000:n 1.1 §:n 1 momentin mukaan ”opiskelijalla” tarkoitetaan kyseisessä laissa henkilöä, joka suorittaa korkeakouluopintoja ja joka ei ole ulkopuolinen opiskelija, ( 19 ) ja ”osallistujalla” ammatillista koulutusta suorittavaa henkilöä. ( 20 ) Viittaan jäljempänä ensin mainittuun ryhmään ilmaisulla ”korkeakouluopiskelijat” ja viimeksi mainittuun ryhmään ilmaisulla ”ammatillista koulutusta suorittavat opiskelijat”.

19.

Wsf 2000:n 2.2 §:n 1 momentin mukaan opintotukea voivat saada sellaiset ammatillista koulutusta suorittavat opiskelijat ja korkeakouluopiskelijat, ( 21 ) joilla on Alankomaiden kansalaisuus tai joilla ei ole Alankomaiden kansalaisuutta mutta jotka sopimuksen tai kansainvälisen järjestön päätöksen nojalla rinnastetaan opintotuen osalta Alankomaiden kansalaisiin taikka joilla ei ole Alankomaiden kansalaisuutta mutta jotka asuvat Alankomaissa ja kuuluvat asetuksessa mainittuun sellaisten henkilöiden ryhmään, jotka rinnastetaan opintotuen osalta Alankomaiden kansalaisiin. Wsf 2000:n 2.2 §:n 2 momentissa säädetään, että toiseksi mainitun ryhmän osalta voidaan erillisellä toimenpiteellä rajata yhdenvertainen kohtelu koskemaan vain sellaisia kustannuksia, jotka liittyvät koulutukseen pääsyyn.

20.

Wsf 2000:n 2.3 §:n mukaisesti 18–30-vuotiailla ammatillista koulutusta suorittavilla opiskelijoilla ja korkeakouluopiskelijoilla on lähtökohtaisesti oikeus opintotukeen.

21.

Wsf 2000:n 2.1 §:n c kohdassa säädetyllä opiskeluedellytyksellä tarkoitetaan opiskelua, sellaisena kuin se määritellään Wsf 2000:n 2.2–2.4 jaksossa. Kyseiset jaksot kattavat ammatillisen koulutuksen ja korkeakoulutuksen sekä Alankomaissa että ulkomailla. Niistä ilmenee, että ammatillista koulutusta suorittavien opiskelijoiden ja korkeakouluopiskelijoiden on opintotukea saadakseen kirjoittauduttava johonkin mukana olevista oppilaitoksista.

22.

Wsf 2000:n 3.1 §:n 1 momentin mukaan opintotuen muodostavat opintorahan perusosa ja opintolainan perusosa sekä täydentävä opintoraha tai -laina. Korkeakouluopiskelijoiden opintotukeen kuuluu (toisin kuin ammatillista koulutusta suorittavilla opiskelijoilla) myös ”collegegeldkrediet” eli laina yliopiston lukukausimaksua varten, joka on Wsf 2000:n 1.1 §:n 1 momentin määritelmän mukaan tarkoitettu korkeakoulun lukukausimaksun maksamiseen. Wsf 2000:n 3.1 §:n 2 momentin mukaan opintotuki voidaan myöntää kokonaan tai osittain opintorahana, -lainana tai ”prestatiebeurs”-tukena (eli suoritusperusteisena tukena, jolla tarkoitetaan Wsf 2000:n 1.1 §:n 1 momentin mukaan korollista lainaa, joka voidaan tietyin edellytyksin muuttaa korottomaksi tueksi). Wsf 2000:n 3.1 §:n 3 momentissa säädetään, että opintotuen suuruus määräytyy kultakin kalenterikuukaudelta maksettavan kokonaissumman perusteella; korkeakouluopiskelijoilla huomioon otetaan myös yliopiston lukukausimaksua varten myönnettävä laina.

23.

Wsf 2000:n 3.2 §:n 1 momentissa säädetään, että ammatillista koulutusta suorittaville opiskelijoille myönnettävä kuukausittainen tuki kattaa elinkustannukset, lukukausimaksut ja matkakustannukset. Wsf 2000:n 3.3 §:n 1 momentin mukaan korkeakouluopiskelijoille maksettava kokonaistuki kattaa elinkustannukset ja matkakustannukset.

24.

Wsf 2000:n 3.6 §:n 2 momentin mukaan matkakustannukset kattava tuki muodostaa osan opintorahan perusosasta, jollei toisin säädetä.

25.

Jos henkilö opiskelee Alankomaissa (Wsf 2000:n 3.7 §:n 1 momentti), matkakustannuksiin tarkoitettu tuki myönnetään oikeutena käyttää julkisia liikennevälineitä osan viikosta joko ilmaiseksi tai alennetulla hinnalla. Jos henkilö opiskelee Alankomaiden ulkopuolella (Wsf 2000:n 3.7 §:n 2 momentti), kyseinen tuki myönnetään rahasummana, jonka suuruus määritellään Wsf 2000:n 4.8 §:n 1 momentissa ja 5.3 §:n 1 momentissa. Viimeksi mainitussa säännöksessä säädetään, millä edellytyksillä matkakustannuksiin tarkoitettu tuki voidaan myöntää ammatillista koulutusta suorittaville opiskelijoille ja korkeakouluopiskelijoille suoritusperusteisena tukena.

26.

Bsf 2000:n 3 §:ssä vahvistetaan, keitä muiden maiden kansalaisia on kohdeltava yhdenvertaisesti Alankomaiden kansalaisten kanssa. Bsf 2000:n 3a ja 3b §:ssä, joista ensimmäinen koskee ammatillista koulutusta suorittavia opiskelijoita ja toinen korkeakouluopiskelijoita, yksilöidään henkilöt, jotka eivät ole Alankomaiden kansalaisia mutta joita on kohdeltava tietyissä asioissa samalla tavalla kuin Alankomaiden kansalaisia. Kummankin säännöksen 1 momentissa säädetään, että Wsf 2000:n 2.2 §:n 2 momentissa tarkoitettu samanlainen kohtelu Alankomaiden kansalaisten kanssa on rajattu koulutukseen pääsyä koskevat kustannukset kattavaan tukeen niiden opiskelijoiden osalta, i) joilla on Euroopan talousalueeseen (ETA) kuuluvan maan tai Sveitsin kansalaisuus (sekä heidän perheenjäsenilleen), ii) jotka eivät ole työntekijöitä tai itsenäisiä ammatinharjoittajia tai jotka eivät ole säilyttäneet tällaista asemaa eivätkä ole heidän perheenjäseniään ja iii) joilla ei ole direktiivin 2004/38 16 artiklassa tarkoitettua pysyvää oleskeluoikeutta. Kun kyseessä on ammatillista koulutusta suorittava opiskelija, tämä tuki myönnetään Bsf 2000:n 3a §:n 2 momentin mukaisesti opintorahana, joka vastaa määrältään kotona asuvalle ammatillista koulutusta suorittavalle opiskelijalle myönnettävän opintorahan perusosan määrää. Saman säännöksen viimeisessä virkkeessä säädetään lisäksi, ettei matkakustannuksiin tarkoitettu määräraha sisälly tähän summaan. Kun kyseessä on korkeakouluopiskelija, tuki myönnetään 3b §:n 2 momentin mukaan yliopiston lukukausimaksun maksamiseen tarkoitettuna lainana.

27.

Korkeakoulutuksesta ja tieteellisestä tutkimuksesta annetun lain (Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek) 7.37 §:n 2 momentissa selvitetään, mitä tarkoitetaan kirjoittautumisella hyväksyttyyn oppilaitokseen. Kirjoittautumista koskevan edellytyksen katsotaan täyttyvän, kun opiskelija osoittaa maksaneensa tai maksavansa oppilaitoksen määräämän lukukausimaksun.

28.

Komissio vastaanotti 3.11.2008 Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiselta kantelun, jonka mukaan Erasmus-opiskelijoiden, jotka suorittivat osan opinnoistaan Alankomaissa, on maksettava maan sisäisen julkisen liikenteen matkalipuista täysi hinta, kun taas alankomaalaisilla opiskelijoilla on oikeus alennettuun hintaan.

29.

Komissio lähetti tämän jälkeen Alankomaille 19.3.2009 päivätyn virallisen huomautuksen, jossa se väitti Alankomaiden rikkoneen muun muassa direktiivin 2004/38 24 artiklaa sekä EY 12, EY 17 ja EY 18 artiklaa (nykyisin SEUT 18, SEUT 20 ja SEUT 21 artikla).

30.

Alankomaat vastasi 15.5.2009 päivätyllä kirjeellä vetoavansa direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa säädettyyn poikkeukseen. Alankomaat väitti lisäksi, ettei Erasmus-opiskelijoita voi tässä yhteydessä rinnastaa tavallisiin opiskelijoihin, jotka ovat kirjoittautuneet hyväksyttyyn oppilaitokseen Alankomaissa, ja että se kohtelee siirtotyöläisiä samalla tavalla kuin Alankomaiden kansalaisia.

31.

Komissio pitäytyi 28.1.2010 päivätyssä perustellussa lausunnossa kannassaan, jonka mukaan Alankomaat oli rikkonut SEUT 18 artiklaa ja direktiivin 2004/38 24 artiklaa. Komissio väitti myös, ettei OV-opiskelijakortti kuulu direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan, vaikka katsoikin sen vaikuttavan toimeentuloon. Alankomaita kehotettiin toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet perustellun lausunnon noudattamiseksi kahden kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta.

32.

Alankomaat toisti 28.5.2010 päivätyssä vastauksessaan, että direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan mukaan sillä oli oikeus kieltäytyä myöntämästä OV-opiskelijakorttia Erasmus-opiskelijoille. Vaikka Alankomaiden opintotukijärjestelmä katsottaisiin välillisesti syrjiväksi, tällainen syrjintä oli sen mukaan perusteltua.

33.

Komissio lähetti Alankomaiden hallitukselle 26.1.2012 päivätyn täydentävän perustellun lausunnon. Siinä komissio totesi, että sen väite koski kaikkia Alankomaissa opiskelevia muiden maiden kansalaisia, ei ainoastaan Erasmus-opiskelijoita. Komissio väitti, että kyseessä oleva lainsäädäntö johti välittömään syrjintään. Se hylkäsi myös Alankomaiden perustelut välillisesti syrjivälle lainsäädännölle.

34.

Alankomaiden hallitusta kehotettiin toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet täydentävän perustellun lausunnon noudattamiseksi kahden kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta, mihin se vastasi 27.3.2012 päivätyllä kirjeellä. Alankomaiden hallitus korosti tarvetta tehdä ero Erasmus-opiskelijoiden ja tavallisten opiskelijoiden välille ja riitautti komission väitteen, jonka mukaan Erasmus-opiskelijat ovat kirjoilla alankomaalaisessa oppilaitoksessa.

35.

Komissio vaatii unionin tuomioistuinta toteamaan, ettei Alankomaiden kuningaskunta ole noudattanut SEUT 18 artiklan (luettuna yhdessä SEUT 20 ja SEUT 21 artiklan kanssa) ja direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se myöntää Alankomaissa opintojaan suorittaville opiskelijoille tarkoitettuja kortteja, jotka oikeuttavat alennuksiin julkisen liikenteen matkalipuista (nk. OV-opiskelijakortteja), ainoastaan i) alankomaalaisille opiskelijoille, jotka ovat kirjoittautuneet Alankomaissa yksityiseen tai julkiseen oppilaitokseen, ja ii) opiskelijoille, jotka ovat jonkin muun jäsenvaltion kansalaisia ja jotka ovat taloudellisesti aktiivisia tai ovat saaneet pysyvän oleskeluoikeuden Alankomaissa. Komissio vaatii myös unionin tuomioistuinta velvoittamaan Alankomaat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

36.

Alankomaat vaatii unionin tuomioistuinta jättämään kanteen tutkimatta siltä osin kuin se koskee välillistä syrjintää ja Alankomaiden ulkopuolella asuvia alankomaalaisia opiskelijoita. Alankomaat väittää myös, etteivät OV-opiskelijakortin myöntämisedellytykset aiheuta syrjintää alankomaalaisten opiskelijoiden ja muista jäsenvaltioista tulevien opiskelijoiden välillä. Alankomaat vaatii lisäksi, että komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

37.

Kuten selitän jäljempänä, ( 22 ) komission kanteen tutkittavaksi ottamiseen liittyy merkittäviä ongelmia. Ne johtuvat osaksi tavasta, jolla komissio esittää kanteensa. Esitystapa vaikuttaa myös siihen, miten käsittelen erityisesti komission perusteluja.

38.

Alankomaat korostaa, että SEUT 258 artiklassa tarkoitetut kanne ja perusteltu lausunto on esitettävä samoin perustein ja perusteluin ja että niissä esitetyt väitteet on muotoiltava johdonmukaisesti ja täsmällisesti. Komission kanne ei täytä näitä vaatimuksia.

39.

Yhdessä kannekirjelmän osassa komissio näyttää väittävän, että alankomaalaisia Erasmus-opiskelijoita syrjitään välillisesti Alankomaissa verrattuna Alankomaissa opiskeleviin muiden maiden kansalaisiin. Muissa kannekirjelmän osissa komissio kuitenkin valittaa sellaisten Erasmus-opiskelijoiden kohtelusta, jotka eivät ole Alankomaiden kansalaisia. Alankomaat väittää, ettei komissio yksilöi asianmukaisesti, mitä opiskelijaryhmiä Alankomaat väitetysti syrjii ja miten. Oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn asiakirjat ovat yhtä epäselviä ja hämmentäviä ja antavat olettaa, että komission kanteessa esitetty väite välillisestä syrjinnästä on uusi.

40.

Alankomaat huomauttaa ulkomailla asuvien alankomaalaisten opiskelijoiden kohtelua koskevasta komission väitteestä, että yksi komission kannekirjelmän osista on otsikoitu ”Muut opiskelijat kuin ulkomaalaiset Erasmus-opiskelijat – tavalliset ulkomaalaiset opiskelijat sekä ulkomailla asuvat alankomaalaiset opiskelijat”. Alankomaat ei hahmota komission kantaa kyseisistä opiskelijoista eikä ymmärrä, mihin väite syrjinnästä perustuu. Alankomaat huomauttaa täydellisyyden nimissä, että ulkomailla asuvilla alankomaalaisilla opiskelijoilla on oikeus opintotukeen (ja siihen sisältyvään OV-opiskelijakorttiin), jos he ovat kirjoittautuneet kokoaikaisiksi opiskelijoiksi hyväksyttyyn oppilaitokseen Alankomaissa ja ovat opintotukea hakiessaan alle 30-vuotiaita.

41.

Alankomaat tuo esiin, että komission väite välillisestä syrjinnästä on epäselvä, minkä takia sen on vaikeaa tai jopa mahdotonta puolustautua: väitettä ei ole esitetty johdonmukaisesti ja täsmällisesti, eivätkä perustellussa lausunnossa ja kanteessa esitetyt huomautukset vastaa toisiaan.

42.

Komissio vastaa tähän, että sen perusteltu lausunto ja täydentävä perusteltu lausunto osoittavat, ettei komissio sulkenut oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä pois mahdollisuutta, että Alankomaiden lainsäädäntö voi olla myös välillisesti syrjivää. Komission mukaan kannekirjelmässä vain selvitetään tarkemmin kantaa, jonka se esitti oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä, joten sitä ei voida pitää uutena väitteenä.

43.

Komissio ottaa huomioon Alankomaiden täsmennyksen siitä, että ulkomailla asuvilla alankomaalaisilla opiskelijoilla, jotka kirjoittautuvat kokoaikaisiksi opiskelijoiksi alankomaalaiseen oppilaitokseen ja täyttävät ikää koskevan edellytyksen, on oikeus opintotukeen ja OV-opiskelijakorttiin, ja hyväksyy sen, ettei kyseisiä opiskelijoita kohdella syrjivästi. Komissio luopuu näin ollen kyseisestä väitteestä mutta pitää kiinni väitteestä, joka koskee sellaisia tavallisia opiskelijoita, joilla ei ole Alankomaiden kansalaisuutta.

44.

Komissio väittää, että Alankomaat syrjii välittömästi sellaisia ulkomaalaisia opiskelijoita (tai heidän perheenjäseniään), jotka eivät ole työntekijöitä tai itsenäisiä ammatinharjoittajia tai jotka eivät ole säilyttäneet tällaista asemaa ja jotka eivät oleskele pysyvästi Alankomaissa. Kyseisillä opiskelijoilla ei ole oikeutta OV-opiskelijakortilla saataviin etuihin, toisin kuin alankomaisilla opiskelijoilla. Se, että kyseisen kortin saadakseen kaikkien opiskelijoiden on täytettävä myös kaksi muuta ehtoa, ei poista komission mukaan välitöntä syrjintää.

45.

Evätessään oikeuden OV-opiskelijakorttiin ulkomaalaisilta Alankomaissa oleskelevilta Erasmus-opiskelijoilta (mutta myöntäessään saman kortin Alankomaissa asuville alankomaalaisille opiskelijoille) Alankomaat rikkoo komission mukaan direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohtaa. Komissio vetoaa unionin tuomioistuimen tuomion komissio v. Itävalta, ( 23 ) joka annettiin 4.10.2012 eli oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn päätyttyä, 61, 62 ja 64 kohtaan.

46.

Komissio hyväksyy sen, että Erasmus-opiskelijat ovat ja pysyvät kirjoilla lähettävässä oppilaitoksessa, mutta katsoo, ettei tällä ole merkitystä. Erasmus+-opiskelijan peruskirjassa vaaditaan, että vastaanottavan oppilaitoksen on kohdeltava kaikkia opiskelijoita samalla tavalla kuin omia opiskelijoitaan. On totta, ettei Erasmus-opiskelijoilta peritä vastaanottavassa oppilaitoksessa lukukausimaksuja. Heillä on kuitenkin oikeus käyttää ulkomailla suoritettavan opintojakson aikana kaikkia palveluita, joihin kirjautuminen kyseiseen oppilaitokseen oikeuttaa, eli heillä on oikeus osallistua seminaareihin, rekisteröityä, osallistua tentteihin sekä käyttää laboratorioita ja kirjastoja. Tällä perusteella komissio katsoo, että Erasmus-opiskelijat ovat tosiasiassa kirjoilla Alankomaissa ja täyttävät siten OV-opiskelijakortin myöntämistä koskevat edellytykset. Komissio vastaa Alankomaiden näkemykseen siitä, ettei Erasmus-opiskelijoita voi rinnastaa objektiivisesti tarkasteltuna tavallisiin opiskelijoihin, vetoamalla tuomion komissio v. Itävalta 61 kohtaan ja väittämällä, että opiskelijat ovat objektiivisesti rinnastettavissa toisiinsa, jos opiskelija osoittaa, että hänellä on tosiasiallinen liityntä vastaanottavaan jäsenvaltioon.

47.

Koska kyseisen kaltainen etuus on käytössä vain Alankomaissa, komission mukaan ei ole riskiä siitä, että opiskelija saisi matkakustannuksiin tukea sekä kotijäsenvaltiostaan että vastaanottavasta jäsenvaltiosta. Istunnossa komissio toi kuitenkin esiin, että lukuisissa muissa jäsenvaltioissa on käytössä samankaltaisia kortteja, joita ei syystä tai toisesta suostuta myöntämään.

48.

Komissio väittää myös, ettei sellaisen alankomaalaisen opiskelijan, joka on kirjoittautunut ulkomaalaiseen oppilaitokseen mutta päättää suorittaa osan opinnoistaan Alankomaissa, tilannetta voida rinnastaa ulkomaalaisen Erasmus-opiskelijan ”tavanomaiseen” tilanteeseen. Ensin mainitulla opiskelijalla on nimittäin oikeus saada tukea ulkomailla suoritettaviin opintoihin (”meeneembare studie financiering” eli ”MNSF”), eli hänellä on oikeus ”siirrettävään” opintotukeen, johon sisältyy OV-opiskelijakortin arvoa vastaava määrä. Viimeksi mainitulle opiskelijalle tällaista tukea ei myönnetä. Näiden toteamusten perusteella komissio katsoo, että tapauksessa on ”selvästi” kyse kansalaisuuteen perustuvasta välittömästä syrjinnästä, joka on ristiriidassa SEUT 21 artiklan ja direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan kanssa. Kun istunnossa kysyttiin nimenomaisesti kyseisestä kannekirjelmän osasta, komissio vastasi, että se vastauksen kohta, jossa komissio luopuu ulkomailla asuviin ja alankomaalaiseen oppilaitokseen kirjoittautuviin alankomaalaisiin opiskelijoihin kohdistuvaa syrjintää koskevasta väitteestään, kattaa myös kyseisen osan.

49.

Kannekirjelmänsä osassa ”Erasmus-opiskelijat – välillinen syrjintä” komissio toteaa Alankomaiden katsovan, ettei se syrji välillisesti ulkomaalaisia Erasmus-opiskelijoita, koska myöskään sellaisilla alankomaalaisilla Erasmus-opiskelijoilla, jotka ovat kirjoilla ulkomaisessa yliopistossa mutta suorittavat osan Erasmus-ohjelmaan kuuluvista opinnoistaan Alankomaissa, ei ole oikeutta saada tukea matkakustannuksiin. Komissio katsoo, että vain harvoissa tapauksissa sellaisilla ulkomailla opiskelevilla alankomaiden kansalaisilla, jotka päättävät suorittaa Erasmus-vaihtonsa Alankomaissa, ei ole oikeutta saada tukea matkakustannuksiin, koska he saavat ulkomailla suoritettaviin opintoihin myös siirrettävää opintotukea, jonka yksi osa kattaa matkakustannukset. Koska ulkomaalaisilla Erasmus-opiskelijoilla ei ole oikeutta matkakustannukset kattavaan tukeen, Alankomaat syrjii heitä välillisesti, mikä on vastoin SEUT 21 artiklaa ja direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohtaa.

50.

Komissio puuttuu myös Alankomaiden tapaan kohdella tavallisia opiskelijoita. Vastauksessaan Alankomaiden kantaan, jonka mukaan direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohta kattaa OV-opiskelijakortin, komissio viittaa tuomion komissio v. Itävalta 53–55 kohtaan, jossa unionin tuomioistuin hyväksyy (komission mukaan) sen, että opiskelijoille myönnettävä alennus matkalipuista i) ei ole direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua opintorahaa tai -lainaa vaan ii) kyseisessä säännöksessä tarkoitettua muuta toimeentulotukea. Se, että matkakustannuksiin tarkoitettu tuki myönnetään alun perin ehdollisena lainana, ei mahdollista komission mukaan automaattisesti 24 artiklan 2 kohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamista kyseiseen etuuteen. Koska laina on maksettava takaisin vain harvassa tapauksessa, kyseistä etuutta pitäisi pitää ehdollisena opintorahana, joka ei kuulu kyseisen säännöksen soveltamisalaan.

51.

Alankomaat katsoo, että ulkomaalaisia tavallisia opiskelijoita ja Erasmus-opiskelijoita koskeva väite on perusteeton.

52.

Alankomaat vetoaa ulkomaalaisten tavallisten opiskelijoiden osalta direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohtaan. On riidatonta, että OV-opiskelijakortti on toimeentulotukea; Alankomaiden mukaan kyse on opintorahasta tai -lainasta. On epäolennaista, pidetäänkö OV-opiskelijakorttia ehdollisena lainana vai, kuten komissio esittää, ehdollisena opintorahana. Alankomaat voi kummassakin tapauksessa vedota 24 artiklan 2 kohdassa säädettyyn poikkeukseen. Alankomaiden mukaan komissio vetoaa virheellisesti tuomioon komissio v. Itävalta. Siinä oli kyse matkalippualennuksen myöntämisestä opiskelijoille, joiden vanhemmat saivat Itävallassa perheavustuksia; asia ei siis liittynyt mitenkään opintotukeen. Alankomaat tuo esiin kirjallisissa huomautuksissaan, että vastaus pätee myös ulkomaalaisiin Erasmus-opiskelijoihin, mutta vain toissijaisesti. Istunnossa Alankomaiden hallitus näytti kuitenkin vetoavan myös tämän opiskelijaryhmän osalta ensisijaisesti direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohtaan ja vasta toissijaisesti 24 artiklan 1 kohtaan.

53.

Alankomaat pyytää unionin tuomioistuinta hylkäämään perusteettomana väitteen, jonka mukaan se syrjii välittömästi ulkomaalaisia Erasmus-opiskelijoita. Kyseisiä opiskelijoita ei sen mukaan voi objektiivisesti rinnastaa alankomaalaisiin opiskelijoihin. He pysyvät Erasmus-vaihdon ajan kirjoilla oman jäsenvaltionsa oppilaitoksessa, eikä heiltä peritä vastaanottavassa oppilaitoksessa lukukausimaksuja. Kotijäsenvaltio vastaa edelleen heille myönnettävistä tuista. Näin ollen yksikään Erasmus-opiskelija ei saa Alankomaiden myöntämää opintotukea (tai OV-opiskelijakorttia) riippumatta siitä, mikä on hänen kansalaisuutensa. Erasmus-opiskelijat saavat lisäksi kotijäsenvaltioltaan Erasmus-apurahaa, jonka on tarkoitus kattaa ulkomailla opiskelusta koituvat lisäkustannukset. Apurahan suuruus riippuu muun muassa vastaanottavan jäsenvaltion elinkustannuksista. Tapauksessa ei Alankomaiden mukaan siten ole kyse syrjinnästä.

54.

Alankomaat ei myöskään hyväksy komission väitettä siitä, että Erasmus-opiskelijat ovat tosiasiassa kirjoilla alankomaalaisessa oppilaitoksessa. On totta, että Erasmus-opiskelijoiden on täytettävä tietyt muodollisuudet, mutta ne ovat puhtaasti hallinnollisia eivätkä anna Erasmus-opiskelijalle oikeutta opintotukeen.

55.

Komission vastauksen huomioon ottaen Alankomaat väittää lisäksi, että komissio on tulkinnut virheellisesti tuomion komissio v. Itävalta 61–64 kohtaa. Direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa ei säädetä, että tosiasiallinen liityntä vastaanottavaan jäsenvaltioon on osoitettava kirjoittautumalla oppilaitokseen siellä. Alankomaiden mukaan kyseisissä tuomion kohdissa viitataan joka tapauksessa mainitussa asiassa käsitellyn välillisen syrjinnän perusteluihin. Niissä ei käsitellä perusteita, joita soveltamalla voitaisiin tutkia, onko kyseessä (välitön) syrjintä.

56.

Alankomaiden mukaan komissio soveltaa vääriä menetelmiä arvioidessaan, mitkä opiskelijaryhmät voidaan rinnastaa objektiivisesti toisiinsa. Olennaista ei ole se, missä määrin jotkin ryhmät ovat tai eivät ole rinnastettavissa toisiinsa, vaan se, ovatko tilanteet riidanalaisen kansallisen lainsäädännön näkökulmasta rinnastettavissa. Nyt käsiteltävässä asiassa on riitautettu opintotukea koskeva laki. Alankomaiden mukaan Erasmus-opiskelijoita ei voi rinnastaa objektiivisesti sellaisiin opiskelijoihin, jotka ovat maksaneet Alankomaissa lukukausimaksun, jotka ovat oppilaitoksen kirjoilla siellä ja joilla on siten oikeus opintotukeen. Jos unionin tuomioistuin katsoo, että kyseiset kaksi opiskelijaryhmää ovat rinnastettavissa toisiinsa, Alankomaat vetoaa vaihtoehtoisesti tässäkin direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohtaan.

57.

Istunnossa esitettyihin kysymyksiin vastatessaan sekä komissio että Alankomaat katsoivat, että Erasmus-opiskelijoiden oleskelu Alankomaissa perustuu direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohdan c alakohtaan.

58.

Komission kanteen menestyminen riippuu pääasiassa siitä, pystyykö se osoittamaan, että Alankomaat kohtelee ulkomaalaisia opiskelijoita epäsuotuisammin kuin alankomaalaisia opiskelijoita OV-opiskelijakortin myöntämisessä. OV-opiskelijakortilla hallinnoidaan julkisen liikenteen matkalippujen alennusjärjestelmää, koska se todistaa, että opiskelijalla on oikeus kyseisiin alennuksiin. Kortin rahallinen arvo määritellään Wsf 2000:ssa.

59.

Komissio vaatii (kannekirjelmänsä viimeisellä sivulla) unionin tuomioistuinta toteamaan, että Alankomaat on rikkonut SEUT 18, SEUT 20 ja SEUT 21 artiklaa sekä direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohtaa ( 24 ) rajatessaan OV-opiskelijakorttiin liittyvän etuuden koskemaan ainoastaan sellaisia alankomaalaisia opiskelijoita, jotka ovat kirjoittautuneet yksityiseen tai julkiseen oppilaitokseen, sekä sellaisia ulkomaalaisia opiskelijoita, jotka ovat taloudellisesti aktiivisia Alankomaissa tai ovat saaneet Alankomaissa pysyvän oleskeluoikeuden. Tämä sanamuoto yksilöi ennemminkin henkilöt, jotka saavat kortin, kuin henkilöt, jotka eivät saa sitä. Tästä voidaan kuitenkin päätellä, että komissio väittää, että Alankomaissa syrjitään sellaisia ulkomaalaisia opiskelijoita, jotka ovat kirjoittautuneet yksityiseen tai julkiseen oppilaitokseen (oletettavasti Alankomaissa), sekä yleisemmin sellaisia ulkomaalaisia opiskelijoita (riippumatta siitä, ovatko he kirjoilla oppilaitoksessa, mutta opiskelevat oletettavasti Alankomaissa), jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia ja/tai jotka eivät oleskele pysyvästi Alankomaissa.

60.

Tämä sanamuoto eroaa sanamuodosta, jota käsiteltävän asian kohteesta käytetään komission kannekirjelmän etusivulla ja joka toistetaan myös komission kannekirjelmän ja vastauksen 1 kohdassa. Niissä komissio väittää pääasiassa, että Alankomaat myöntää OV-opiskelijakortin ainoastaan alankomaalaisille opiskelijoille sekä sellaisille ulkomaalaisille opiskelijoille, jotka asuvat Alankomaissa ja ovat siellä taloudellisesti aktiivisia tai ovat saaneet siellä pysyvän oleskeluoikeuden. Tämän sanamuodon perusteella komissio näyttää väittävän, että Alankomaissa syrjitään sellaisia ulkomaalaisia opiskelijoita (riippumatta siitä, ovatko he kirjoilla oppilaitoksessa, mutta opiskelevat oletettavasti Alankomaissa), jotka eivät asu Alankomaissa (eivätkä siten ole myöskään saaneet pysyvää oleskeluoikeutta) ja jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia. Kyseinen opiskelijaryhmä on ilmeisesti sekä suurempi (ei viittausta kirjoilla olemiseen) että pienempi (kattaa ainoastaan opiskelijat, jotka eivät oleskele Alankomaissa) kuin mitä kantajan vaatimuksissa esitetään. Viime kädessä vain kanteessa esitetyllä vaatimuksella on merkitystä.

61.

Komissio luopui menettelyn aikana joistakin väitteistään. ( 25 ) Vastauksessaan komissio esimerkiksi luopui väitteestä, joka koski sellaisiin alankomaalaisiin opiskelijoihin kohdistuvaa syrjintää, jotka asuvat ulkomailla mutta ovat kirjautuneet kokoaikaisiksi opiskelijoiksi hyväksyttyyn oppilaitokseen Alankomaissa. Komissio myöntää, että kyseisiä opiskelijoita kohdellaan yhdenvertaisesti Alankomaissa oleskelevien ja opiskelevien alankomaalaisten opiskelijoiden kanssa (Ei ole selvää, väittikö komissio alun perin, että Alankomaissa syrjittiin opiskelijoita kansalaisuuden perusteella, mutta sillä ei ole enää merkitystä käsiteltävässä asiassa). Kun komissiota pyydettiin istunnossa selventämään sitä kannekirjelmänsä osaa, jossa käsiteltiin ulkomaalaisten Erasmus-opiskelijoiden sekä sellaisten Alankomaiden kansalaisten, jotka ovat kirjoilla oppilaitoksessa ulkomailla mutta täydentävät opintojaan osaksi Alankomaissa Erasmus-opiskelijoina, kohtelua, se vastasi luopuneensa myös tästä syrjintäväitteestä kyseisten alankomaalaisten opiskelijoiden osalta. Näin ollen unionin tuomioistuinta pyydetään ilmeisesti lopulta tutkimaan komission kanne vain siltä osin kuin siinä väitetään, että Alankomaissa syrjitään kansalaisuuden perusteella ulkomaalaisia tavallisia opiskelijoita ja Erasmus-opiskelijoita.

62.

Tätä taustaa vasten arvioin ensin, voidaanko komission kanne ottaa tutkittavaksi.

63.

Unionin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 258 artiklan nojalla nostetun kanteen kannekirjelmässä on mainittava oikeudenkäynnin kohde ja esitettävä yhteenveto kanteen oikeudellisista perusteista riittävän selkeästi ja täsmällisesti, jotta vastaaja voi valmistella puolustuksensa ja unionin tuomioistuin voi harjoittaa valvontaansa ( 26 ) Oleellisten tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen on ilmettävä johdonmukaisesti ja ymmärrettävästi itse kannekirjelmän tekstistä ja kanteessa esitetyt vaatimukset on muotoiltava yksiselitteisesti. ( 27 ) Tällaista kannetta tutkittaessa voidaan ottaa huomioon yksinomaan kannekirjelmään sisältyvät vaatimukset. Nämä vaatimukset on muotoiltava yksiselitteisesti, jottei unionin tuomioistuin lausuisi kanteen ulkopuolelta tai jättäisi lausumatta jostakin perusteesta. ( 28 ) Virallisessa huomautuksessa ja perustellussa lausunnossa rajataan oikeusriidan kohde, eikä sitä voida enää laajentaa myöhemmin. ( 29 ) Kanteen ja perustellun lausunnon (tai perusteltujen lausuntojen) on perustuttava yhdenmukaisiin vaatimuksiin. ( 30 )

64.

Nyt käsiteltävässä asiassa Alankomaat vaatii unionin tuomioistuinta jättämään komission kanteen tutkimatta välillistä syrjintää koskevan väitteen osalta. Muistutan, ettei asiaa voida ottaa tutkittavaksi, jolleivät SEUT 258 artiklassa määrätyt edellytykset täyty, ja unionin tuomioistuin voi todeta tämän viran puolesta, vaikka kukaan asianosaisista ei ole esittänyt kanteen tutkimatta jättämistä koskevaa oikeudenkäyntiväitettä. ( 31 )

65.

Olen samaa mieltä Alankomaiden kanssa välillistä syrjintää koskevasta väitteestä ja käsittelen ensin sen ottamista tutkittavaksi. Katson, että unionin tuomioistuimen pitäisi viran puolesta jättää kyseinen kanteen osa tutkimatta syistä, jotka eivät rajoitu vain itse väitteeseen.

66.

Kyseessä on kansalaisuuteen perustuva välillinen syrjintä, jos kansallisen oikeuden säännöksen vaikutukset kohdistuvat sen ominaislaadun vuoksi enemmän muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin kuin oman maan kansalaisiin ja jos säännöksellä saatetaan sen vuoksi kohdella ensiksi mainittuja huonommin, eikä säännös ole objektiivisesti perusteltu ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään. ( 32 ) Kun tällainen väite esitetään, on siis olennaista yksilöidä sellaiset muut perusteet kuin kansalaisuus, joiden soveltaminen johtaa lopulta syrjintään kansalaisuuden perusteella.

67.

Komissio ei ole tehnyt näin.

68.

Vastatessaan Alankomaiden vastineeseen komissio totesi ainoastaan, ettei sen väite välillisestä syrjinnästä ollut uusi ja että kahdesta perustellusta lausunnosta pitäisi ilmetä selvästi, ettei komissio sulkenut pois välillisen syrjinnän mahdollisuutta.

69.

Yhtäällä komissio toteaa perustelluissa lausunnoissaan, että Alankomaiden kansallisessa oikeudessa säädetty pysyvän oleskeluoikeuden edellytys johtaa yleisesti muiden unionin jäsenvaltioiden kansalaisten (ei ainoastaan ulkomaalaisten Erasmus-opiskelijoiden) välilliseen syrjintään ja että se on välittömässä ristiriidassa direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan sanamuodon kanssa, minkä seurauksena OV-opiskelijakortin myöntäminen vain taloudellisesti aktiivisille ja pysyvän oleskeluluvan saaneille henkilöille on vastoin SEUT 18, SEUT 20 ja SEUT 21 artiklaa sekä direktiivin 2004/38 24 artiklaa. Toisaalla sen väite koskee vain välitöntä syrjintää. Perustelluissa lausunnoissa käsitellään kuitenkin myös muualla välillisen syrjinnän mahdollisia perusteluja. Virallisessa huomautuksessa komissio väitti Alankomaiden harjoittavan kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää muttei yksilöinyt, millä perusteilla se katsoi näin. Komissio keskittyi ainoastaan siihen (riidattomaan) tosiseikkaan, että muilta kuin alankomaalaisilta opiskelijoilta peritään julkisen liikenteen matkalipuista täysi hinta, kun taas alankomaalaiset opiskelijat saavat niistä alennusta, ja totesi, että yhdenvertaisen kohtelun periaatetta pitäisi soveltaa kaikkiin unionin kansalaisiin, jotka kuuluvat direktiivin 2004/38 ja muiden unionin säädösten soveltamisalaan ja opiskelevat vastaanottavassa jäsenvaltiossa, riippumatta siitä, oleskelevatko he siellä pysyvästi.

70.

Käsittelemättä kysymystä siitä, annettiinko Alankomaille asianmukaisesti tieto siitä, että komission kanne (jos se nostetaan) koskee myös välillistä syrjintää, on todettava, että komissio on jättänyt kokonaan yksilöimättä, mitkä ja mihin kansalliseen säännökseen sisältyvät perusteet johtavat välilliseen syrjintään käsiteltävässä asiassa.

71.

Kansalaisuuteen liittyvä edellytys ei sellaisenaan voi olla tällainen peruste. Komissio nimittäin väittää, että Alankomaat harjoittaa välitöntä syrjintää, kun se kohtelee muiden maiden kansalaisia Alankomaiden kansalaisia epäsuotuisammin. Ensiksi mainittujen on sen mukaan täytettävä taloudellista toimintaa ja/tai pysyvää oleskelua koskevat edellytykset OV-opiskelijakortin saadakseen, viimeksi mainittujen ei. Komission väite välittömästä syrjinnästä sisältää siis väistämättä oletuksen erilaisesta kohtelusta kansalaisuuden perusteella: erottavana tekijänä on se, onko opiskelijan osoitettava, että hänellä on muun muassa pysyvä oleskeluoikeus vai ei. Mutta jos näin on, komission kannekirjelmää ei voi tulkita siten, että se sisältää väitteen, jonka mukaan pysyvää oleskelua koskeva edellytys johtaa myös välilliseen syrjintään. Se olisi mahdollista vain siinä tapauksessa, että Alankomaiden lainsäädännössä sovellettaisiin (näin ei ole) pysyvää oleskelua koskevaa edellytystä kaikkiin opiskelijoihin, jotka hakevat opintotukea ja OV-opiskelijakorttia.

72.

Vastauksena unionin tuomioistuimen istunnossa esittämään kysymykseen komissio nimesi syrjiviksi säännöksiksi korkeakoulutuksesta ja tieteellisestä tutkimuksesta annetun lain 7.37 §:n ja Bsf 2000:n 3 a §:n 2 momentin. Se ei täsmentänyt, johtaako kyseisten säännösten soveltaminen välittömään vai välilliseen syrjintään.

73.

Välillisestä syrjinnästä komissio totesi ilmeisesti – selvittämättä asiaa sen enempää – että sekä kirjoittautumisedellytys että pysyvää oleskelua koskevat edellytykset (siltä osin kuin niitä sovelletaan ammatillista koulutusta suorittaviin opiskelijoihin) johtavat välilliseen syrjintään. Mikäli komission väite on tämä, kanne on selkeästi jätettävä tutkimatta. Komissio ei yksilöinyt väitettyä syrjivää perustetta johdonmukaisella, riittävällä ja oikea-aikaisella tavalla. SEUT 258 artiklassa määrätyn menettelyn periaatteita loukattaisiin myös räikeästi, jos komission sallittaisiin yksilöidä se jäsenvaltion lainsäädännön säännös, jonka se väittää olevan välillisesti syrjivä, ensimmäistä kertaa vasta suullisessa käsittelyssä.

74.

Välitöntä syrjintää koskevasta väitteestä olen jo todennut, ettei kansalaisuusperustetta käsitellä johdonmukaisesti komission kannekirjelmässä ja oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä. Tästä huolimatta Alankomaat hyväksyy väitteen, jonka mukaan se kohtelee alankomaalaisia opiskelijoita ja ulkomaalaisia opiskelijoita, jotka voivat olla esimerkiksi muiden jäsenvaltioiden kansalaisia, eri tavalla opintotuen ja OV-opiskelijakortin myöntämisessä, koska se edellyttää viimeksi mainituilta, että he ovat taloudellisesti aktiivisia tai oleskelevat Alankomaissa pysyvästi. Alankomaat viittaa kirjallisissa huomautuksissaan nimenomaisesti Bsf 2000:n 3 a §:n 1 ja 2 momenttiin.

75.

Mielestäni tästä ei välttämättä seuraa, että komission väite kaikkiin muiden maiden kansalaisiin kohdistuvasta välittömästä syrjinnästä on otettava tutkittavaksi. On tarpeen tutkia lähemmin niitä kahta kansallisen oikeuden säännöstä, jotka komissio nimesi istunnossa.

76.

Korkeakoulutuksesta ja tieteellisestä tutkimuksesta annetun lain 7.37 §:ssä määritellään, mitä tarkoitetaan kirjoittautumisella hyväksyttyyn oppilaitokseen. Kyseisen säännöksen mukaan edellytyksenä on, että opiskelija osoittaa maksaneensa lukukausimaksun tai aikovansa maksaa sen. Siinä ei viitata kansalaisuuteen. En näin ollen ymmärrä, miten kyseinen säännös voisi sellaisenaan johtaa välittömään syrjintään.

77.

Komissio ei myöskään yksilöinyt kyseistä säännöstä välittömästi syrjiväksi kannekirjelmässään tai menettelyn muissa vaiheissa. Komissio viittasi välitöntä syrjintää käsittelevässä kannekirjelmänsä osassa Wsf 2000:n 2.2 §:n 1 momentin b kohtaan ja 3.6 §:n 2 momenttiin sekä Bsf 2000:n 3 a §:ään. Direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohtaa käsittelevässä vastauksensa osassa komissio puolestaan viittasi Wsf 2000:n 3.2 §:n 1 momenttiin (jossa vahvistetaan ammatillista koulutusta suorittavalle opiskelijalle myönnettävä tuen kuukausittainen määrä, vaikkakin muut samassa osassa esitetyt komission väitteet koskevat ilmeisesti korkeakouluopiskelijan asemaa).

78.

Bsf 2000:n 3 a §:n 2 momentti koskee ammatillista koulutusta suorittavia opiskelijoita. Yksilöidessään kyseisen säännöksen suullisissa (ja kirjallisissa) huomautuksissaan komissio näyttää rajanneen väitteensä koskemaan vain sellaista välitöntä syrjintää, joka kohdistuu ammatillista koulutusta suorittaviin opiskelijoihin. Kun komissiolta kysyttiin istunnossa, oliko asia näin, se vastasi kieltävästi. Väite koskee sen mukaan myös korkeakouluopiskelijoita. Komissio ei kuitenkaan vieläkään yksilöinyt yhtä tai useampaa kansallisen lainsäädännön säännöstä, joka johtaisi korkeakouluopiskelijoiden välittömään syrjintään.

79.

Ja vaikka kyseisissä Alankomaiden säännöksissä viitataan myös ETA-maiden tai Sveitsin ja unionin kansalaisiin, mikään komission kannekirjelmässä ei viittaa siihen, että komission väite koskisi muihin kuin unionin kansalaisiin kohdistuvaa syrjintää. Tästä seuraa, että jos komission väite välittömästä syrjinnästä sittenkin koskee myös korkeakouluopiskelijoita ja opiskelijoita, jotka ovat ETA-maan tai Sveitsin kansalaisia, sekin on jätettävä tutkimatta.

80.

Katson, että välitöntä syrjintää koskeva komission väite voidaan ottaa tutkittavaksi vain siltä osin kuin se koskee sellaisia ammatillista koulutusta suorittavia opiskelijoita, jotka ovat muiden unionin jäsenvaltioiden kansalaisia, Erasmus-opiskelijat mukaan luettuina.

81.

SEUT 18 artiklassa kielletään kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä perussopimusten soveltamisalalla. Sitä on kuitenkin tarkoitus soveltaa itsenäisesti ainoastaan sellaisiin tapauksiin, joita varten perussopimuksessa ei ole erityisiä syrjinnän kieltäviä määräyksiä. ( 33 ) SEUT 21 artiklassa määrätään nimenomaisesta tilanteesta, jossa unionin kansalainen harjoittaa oikeuttaan liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella. ( 34 ) Tämä pätee myös jäsenvaltion kansalaiseen, joka siirtyy toiseen jäsenvaltioon suorittaakseen siellä korkeakouluopintoja. ( 35 ) Oikeus vapaaseen liikkuvuuteen myönnetään vain, jollei perussopimuksissa määrätyistä tai sen soveltamisesta annetuista säännöksistä, kuten direktiivistä 2004/38, muuta johdu. ( 36 ) Direktiivin 2004/38 24 artiklassa säädetään yksityiskohtaisemmin siitä, miten SEUT 18 artiklassa vahvistettua yhdenvertaisen kohtelun periaatetta sovelletaan direktiivin soveltamisalaan kuuluviin unionin kansalaisiin. ( 37 )

82.

Nyt käsiteltävässä asiassa komissio väittää, että Alankomaissa syrjitään kansalaisuuden perusteella ulkomaalaisia opiskelijoita, jotka ovat käyttäneet liikkumisvapauttaan opiskellakseen Alankomaissa ja kuuluvat siten direktiivin 2004/38 24 artiklan soveltamisalaan.

83.

Direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdan mukaan kaikkia vastaanottavan jäsenvaltion alueella tämän direktiivin nojalla asuvia unionin kansalaisia on kohdeltava jäsenvaltion kansalaisten kanssa yhdenvertaisesti perussopimusten soveltamisalaan kuuluvilla aloilla. Sosiaaliavustusten saantioikeutta käsittelevästä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että kyseistä yhdenvertaisen kohtelun periaatetta koskevaa säännöstä sovelletaan ainoastaan opiskelijoihin, jotka oleskelevat laillisesti vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja joiden oleskelu täyttää direktiivissä 2004/38 säädetyt edellytykset. ( 38 )

84.

Direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat kuitenkin olla soveltamatta kyseistä periaatetta ja olla myöntämättä ”muille kuin työntekijöille tai itsenäisille ammatinharjoittajille taikka henkilöille, joilla säilyy tällainen asema, ja heidän perheensä jäsenille – – toimeentulotukea opintoja varten, ammattiin johtava koulutus mukaan luettuna, opintorahan tai -lainan muodossa” ennen pysyvän oleskeluoikeuden saamista. Kyseisessä 24 artiklan 2 kohdassa jäsenvaltioille annetaan siten nimenomaisesti oikeus poiketa yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattamisesta tietyn aikaa ja yksittäistapauksissa. ( 39 ) Unionin tuomioistuin on katsonut, että poikkeusta on tulkittava suppeasti ja noudattaen perussopimuksen määräyksiä unionin kansalaisuutta ja liikkumisvapautta koskevat määräykset mukaan luettuina. ( 40 )

85.

Jäsenvaltio voi vedota direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohtaan ainoastaan tapauksissa, joihin sovelletaan saman artiklan 1 kohtaa, eli käsiteltävässä asiassa vain niiden opiskelijoiden tapauksessa, joiden oleskelu täyttää direktiivissä 2004/38 säädetyt edellytykset. ( 41 ) Kumpikin osapuoli hyväksyy sen, että komission kanteessa tarkoitetut opiskelijat oleskelivat Alankomaissa direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohdan c alakohdan perusteella. Näin ollen on riidatonta, että 24 artiklan 1 kohtaa sovelletaan lähtökohtaisesti.

86.

Komissiolta kysyttiin istunnossa, voitiinko direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohdan c alakohtaa sen mukaan soveltaa, kun otetaan huomioon, että kyseinen säännös koskee unionin kansalaisia, jotka ovat kirjoittautuneet yksityiseen tai julkiseen laitokseen, jonka vastaanottava jäsenvaltio on hyväksynyt tai jota se rahoittaa, ja että Erasmus-opiskelijat pysyvät lähtökohtaisesti kirjoilla omassa jäsenvaltiossaan. Komissio vastasi myöntävästi muttei perustellut kantaansa tarkemmin.

87.

Minun näkemykseni mukaan direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ei yhdenmukaisteta opiskelijan määritelmää tai niitä erityisiä edellytyksiä, joiden täyttyessä jäsenvaltio voi rekisteröidä henkilön opiskelijana. Kirjoittautumista ohjaavat itse asiassa vastaanottavan jäsenvaltion kansalliset säädökset tai hallinnolliset käytännöt. Olennaista on se, että oleskellakseen toisessa jäsenvaltiossa unionin kansalainen on harjoittanut liikkumisvapauttaan ja kirjoittautunut opiskelua varten yksityiseen tai julkiseen laitokseen, jonka vastaanottava jäsenvaltio on hyväksynyt tai jota se rahoittaa. Direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ei edellytetä, että opiskelijan on kirjoittauduttava oppilaitokseen suorittaakseen kyseisessä laitoksessa tutkintonsa tai akateemisen koulutuksensa, vaikka yleensä näin onkin. Olennaista on se, että unionin kansalainen on kirjoittautunut vastaanottavaan jäsenvaltioon ”pääasiallisena tarkoituksenaan osallistua koulutukseen” ja hänellä on siten oikeus suorittaa siellä opintojaan. Se, että Erasmus-opiskelijat pysyvät kirjoilla toisen jäsenvaltion oppilaitoksessa, ei sulje pois sitä mahdollisuutta, että he voivat ”kirjoittautua” laitokseen myös muualla 7 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla.

88.

Komission väite ei sisällä näin esitettynä mitään, minkä perusteella sen voitaisiin olettaa koskevan myös sellaisia (ammatillista koulutusta suorittavia) opiskelijoita, joiden oleskelu Alankomaissa ei perustu direktiiviin 2004/38 tai täytä siinä säädettyjä edellytyksiä. Näin ollen en arvioi sen edellytyksen seurauksia, joka koskee laillista oleskelua niiden (ammatillista koulutusta suorittavien) opiskelijoiden osalta, joiden oleskelu toisessa jäsenvaltiossa perustuu kansalliseen lainsäädäntöön tai joihinkin muihin unionin oikeuden sääntöihin kuin direktiiviin 2004/38.

89.

Komissio vaatii toteamaan, että Alankomaat on rikkonut direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohtaa, ( 42 ) koska se ei ole noudattanut kyseisessä säännöksessä säädettyjä velvollisuuksia. Jos komissio on tulkinnut 24 artiklan 2 kohtaa virheellisesti, ei ole tarpeen tutkia, vaatiiko komissio implisiittisesti myös toteamaan, että Alankomaat on loukannut direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdassa vahvistettua yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.

90.

Direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan sovellettavuus riippuu siitä, pidetäänkö kyseistä etuutta sellaisena ”toimeentulotukena opintoja varten”, joka myönnetään ”opintorahan tai -lainan muodossa”.

91.

Unionin tuomioistuin on jo todennut, että järjestelmä, jossa myönnetään opiskelijoille alennuksia matkalippujen hinnoista, kuuluu EUT-sopimuksen soveltamisalaan, koska opiskelijat voivat sen avulla (suoraan tai epäsuorasti) kattaa toimeentulokustannuksiaan. Matkakustannukset ovat yhdentyyppisiä elinkustannuksia. ( 43 )

92.

Näin todetessaan unionin tuomioistuin on ymmärtääkseni katsonut, ettei direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu toimeentulotuki rajoitu ainoastaan rahaetuuksiin. Se kattaa siten myös alennukset, joiden ansiosta matkalipuista ei tarvitse maksaa samaa summaa kuin ilman niitä. Opiskelijoiden matkakustannuksiin myönnettävää tukea voidaan siten pitää toimeentulotukena riippumatta siitä, onko kyseessä rahaetuus vai alennus.

93.

En näe mitään perustetta katsoa, että jotain tiettyä tarkoitusta varten (kuten matkustamiseen, asumiseen tai yleisiin elinkustannuksiin) myönnettävä rahaetuus kuuluu direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan mutta samaan tarkoitukseen myönnettävä luontoisetuus ei. Opiskelijoiden näkökulmasta toimeentulotuen ja elinkustannusten kattamiseen myönnetyn tuen arvo on sama. Jäsenvaltioiden näkökulmasta voi sen sijaan olla halvempaa ja toteuttamisen kannalta edullisempaa myöntää matkalipuista alennuksia (joissa sovelletaan mahdollisesti palveluntarjoajan kanssa neuvoteltuja alennuksia) kuin antaa rahaa yleisiin elinkustannuksiin tai erityisiin matkakustannuksiin (koska silloin ei ole tarpeen varmistaa, käytetäänkö matkustuskustannuksiin myönnetty rahaetuus tarkoitetulla tavalla). Tällaisen etuuden myöntäminen aiheuttaa joka tapauksessa kuluja asianomaiselle jäsenvaltiolle. Jos rahaetuudet hyväksytään osaksi jäsenvaltiolle aiheutuvaa taloudellista rasitetta, jonka perusteella se voi soveltaa 24 artiklan 2 kohdassa säädettyä poikkeusta, pitää sen osaksi hyväksyä myös luontoisetuuksiin liittyvät kustannukset. Jos nimittäin poikkeuksen tulkittaisiin koskevan ainoastaan rahaetuuksia, jäsenvaltiot joutuisivat mahdollisesti valitsemaan, myöntävätkö ne kustannustehokkuudeltaan huonompia rahaetuuksia, jotka voitaisiin suojata 24 artiklan 2 kohdassa säädetyllä poikkeuksella, vai luontoisetuuksia, joilla tätä suojaa ei olisi. Se olisi järjetöntä.

94.

Kyseisen poikkeuksen tarkoitus vahvistaa, että direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua toimeentulotukea on tulkittava siten, että se kattaa myös luontoisetuudet, kuten oikeuden saada alennusta julkisen liikenteen matkalipuista. Poikkeus heijastaa pääosin saman direktiivin 7 artiklan 1 kohdan c alakohdan säännöstä. Unionin kansalaisilla on oikeus oleskella toisessa jäsenvaltiossa yli kolme kuukautta pääasiallisena tarkoituksenaan opiskella siellä edellyttäen, että he täyttävät tietyt edellytykset, joilla taataan, että he eivät oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle. ( 44 ) Tämä rasite johtuu osin kustannuksista, joita aiheutuisi, jos yhdenvertaisen kohtelun periaatetta sovellettaisiin täysimääräisesti. Sillä, johtuvatko kyseiset kustannukset rahaetuuksista vai luontoisetuuksista, ei pitäisi olla merkitystä. Molempien pitäisi kuulua 24 artiklan 2 kohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan.

95.

Se, että ”opintoraha” ja ”opintolaina” ovat ainoita opintoja varten myönnettävän toimeentulotuen muotoja, jotka kuuluvat direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan, ( 45 ) ei myöskään tarkoita, että luontoisetuudet on suljettu automaattisesti sen ulkopuolelle. Myös sellainen opintoihin tarkoitettu toimeentulotuki, joka annetaan luontoisetuutena, voidaan myöntää opintorahana tai -lainana. Jos tuki myönnetään opintorahana, saatua etuutta (joko luontois- tai rahaetuutta) ei tarvitse maksaa takaisin, paitsi jos sen epäasianmukaisesta käytöstä voidaan määrätä seuraamuksia. Jos tuki myönnetään lainana, oikeus etuuteen on määräaikainen, ja etuus ja siitä mahdollisesti perittävät korot on maksettava tietyn ajan kuluttua takaisin. Kun toimeentulotuki myönnetään luontoisetuutena, joka on maksettava takaisin, on maksettava takaisin etuuden rahallinen arvo. Tämä ei muuta sitä, että kyse on lainasta. Totean lisäksi, että vaikka direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan sanamuoto rajoittaa jossain määrin siinä säädetyn poikkeuksen soveltamisalaa, siinä ei säädetä kyseiselle etuudelle määrällistä alarajaa.

96.

Kantani eroaa näin ollen julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotuksessa komissio v. Itävalta omaksumasta kannasta, jonka mukaan ”’opintorahan’ käsitettä laajennettaisiin – – liikaa, jos sen soveltamisalaan luettaisiin myös matkalippujen hinnoista myönnettävät alennukset” ja lainsäätäjä halusi 24 artiklan 2 kohdan kattavan vain tietynlaajuiset etuudet, joilla pyritään kattamaan yliopistokoulutukseen liittyviä kustannuksia. ( 46 ) Tulkitsen direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohtaa päinvastoin siten, että siinä tarkoitettu toimeentulotuki kattaa sekä luontois- että rahaetuudet. Periaatteessa se kattaa näin ollen myös OV-opiskelijakortin, jonka päätarkoitus on osoittaa, että henkilöllä on oikeus saada alennusta julkisen liikenteen matkalipuista.

97.

Osapuolet kiistelevät siitä, onko OV-opiskelijakortti ehdollista opintorahaa vai väliaikaista lainaa. Koska direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohtaa sovelletaan sekä opintorahaan että -lainaan, sillä ei mielestäni ole merkitystä.

98.

Komissio nojautuu vahvasti tuomioon komissio v. Itävalta. Minun näkemykseni mukaan OV-opiskelijakortti on kuitenkin eri asia kuin kyseisessä asiassa riidanalaiset matkalippualennukset. Unionin tuomioistuin korosti kyseisessä tuomiossa, että vain opintorahan tai -lainan muodossa oleva tuki kuuluu direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan, ( 47 ) mutta se ei tosiasiassa selittänyt, millä perusteella se katsoi (implisiittisesti), että matkalipuista annetut alennukset eivät olleet opintorahaa tai -lainaa. Kyseiset perusteet eivät voi liittyä etuuden tarkoitukseen, koska unionin tuomioistuin katsoi matkalipuista myönnettävien alennusten vaikuttavan elinkustannuksiin.

99.

Tuomiossa komissio v. Itävalta oli pikemmin kyse alennuksista, joita myönnettiin matkalipuista vain niille opiskelijoille, joiden vanhemmat saivat Itävallassa perheavustuksia. ( 48 ) Kyseisen etuuden saantioikeus riippui siten ensisijaisesti siitä, oliko opiskelijan vanhemmilla oikeus perheavustukseen alaikäisistä lapsista ja alle 26-vuotiaista täysi-ikäisistä lapsista, jotka ovat ammatillisessa koulutuksessa tai jotka jatkavat erikoistuneessa oppilaitoksessa jo hankkimaansa ammattiin liittyviä opintoja, edellyttäen että opinnot estävät heitä työskentelemästä ammatissaan.

100.

Tuomiossa komissio v. Itävalta käsitellyt matkalippujen alennukset eivät voineet kuulua direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan, koska edellä mainittua poikkeusta sovelletaan ainoastaan opintorahaan ja -lainaan, jonka myöntämisperusteena on tukea hakevan henkilön asema opiskelijana ja jolla on tarkoitus varmistaa asianomaisen henkilön toimeentulo opiskelujen aikana.

101.

Myös tuomiossa Förster käsiteltiin Alankomaiden opintotukijärjestelmää, josta säädetään Wsf 2000:ssa (ja se koski siten samoja kysymyksiä, kuten OV-opiskelijakorttia). ( 49 ) Vaikka direktiivi 2004/38 ei ollut (vielä) sovellettavissa kyseisen asian tosiseikkoihin, unionin tuomioistuin käsitteli direktiivin 24 artiklan 2 kohtaa ja näytti toteavan, ettei Alankomaiden tarvinnut myöntää opintotukea opiskelijoille, jotka eivät ole vielä saaneet pysyvää oleskeluoikeutta. Voidaan kysyä, hyväksyikö unionin tuomioistuin näin todetessaan jo epäsuorasti sen, että 24 artiklan 2 kohtaa sovelletaan OV-opiskelijakortin kaltaiseen etuuteen, koska se on erottamaton osa opintotukea.

102.

Katson näin ollen, että OV-opiskelijakortti on ”toimeentulotukea opintoja varten” ja kuuluu direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa säädetyn yhdenvertaisen kohtelun periaatetta koskevan poikkeuksen soveltamisalaan. Tästä seuraa, ettei Alankomaat rikkonut kyseistä säännöstä kohdellessaan ulkomaalaisia (ammatillista koulutusta suorittavia) opiskelijoita (tavalliset ja Erasmus-opiskelijat mukaan luettuina) eri tavalla kuin alankomaalaisia (ammatillista koulutusta suorittavia) opiskelijoita OV-opiskelijakortin myöntämisedellytysten osalta. Katson näin ollen, että komission väite siitä, että Alankomaissa syrjitään välittömästi muiden maiden kansalaisia, on hylättävä perusteettomana.

103.

Jos unionin tuomioistuin on samaa mieltä, se voi komission vaatimukset huomioon ottaen hylätä kanteen tämän toteamuksen perusteella. Siltä varalta, että unionin tuomioistuin katsoo komission vaativan implisiittisesti unionin tuomioistuinta myös toteamaan, että Alankomaat on rikkonut direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohtaa, käsittelen lopuksi sitä, onko komissio osoittanut, että Alankomaat syrjii välittömästi ulkomaalaisia opiskelijoita OV-opiskelijakortin osalta.

104.

Unionin oikeudessa ei velvoiteta jäsenvaltiota säätämään opintotukijärjestelmästä korkeakouluopintoja varten riippumatta siitä, onko kyse sen alueella vai toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevassa oppilaitoksessa suoritettavista opinnoista. Vaikka jäsenvaltiot ovat SEUT 165 artiklan 1 kohdan nojalla toimivaltaisia kyseisen asian suhteen, niiden on käytettävä tätä toimivaltaa unionin oikeutta noudattaen. ( 50 )

105.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan syrjintää on ainoastaan erilaisten sääntöjen soveltaminen samankaltaisissa tilanteissa tai saman säännön soveltaminen erilaisissa tilanteissa. ( 51 ) Käsiteltävässä asiassa komission tehtävänä on osoittaa, että alankomaalaisten ja ulkomaalaisten (ammatillista koulutusta suorittavien) opiskelijoiden tilanteet ovat samankaltaiset nyt esillä olevan kohtelun osalta, käyttäen objektiivisiin ja helposti yksilöitäviin tekijöihin perustuvia perusteita ja ottaen huomioon erilaiseen kohteluun johtavien sääntöjen tarkoituksen. ( 52 ) Tässä yhteydessä ei ole riittävää väittää, että kaikkien opiskelijoiden tilanne on kaikissa suhteissa samankaltainen. Unionin tuomioistuin voi esimerkiksi katsoa, etteivät Erasmus-opiskelijat ja tavalliset (ammattiopintoja suorittavat) opiskelijat ole rinnastettavissa toisiinsa OV-opiskelijakortin myöntämisessä, mutta heidät voidaan kuitenkin rinnastaa toisiinsa muissa asioissa ja muussa kohtelussa.

106.

Alankomaat ei ilmeisesti kiellä sitä, että ulkomaalaiset tavalliset (ammatillista koulutusta suorittavat) opiskelijat voidaan rinnastaa alankomaalaisiin opiskelijoihin. Tästä seuraa, että heihin on sovellettava direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdassa säädettyä yhdenvertaista kohtelua. Alankomaat ei ole tehnyt niin. Sekä Wsf 2000:ssa että Bsf 2000:ssa erotellaan henkilöt kansalaisuuden perusteella ja asetetaan muiden maiden kansalaisille edellytyksiä, joita ei sovelleta Alankomaan kansalaisiin. Mikäli unionin tuomioistuimen on tutkittava 24 artiklan 1 kohdan sovellettavuus huomioimatta 24 artiklan 2 kohtaa, sen on näin ollen todettava, että Alankomaat on rikkonut direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohtaa kyseisten opiskelijoiden osalta.

107.

Riidanalaista on se, voidaanko Alankomaissa opiskelevat ulkomaalaiset (ammatillista koulutusta suorittavat) Erasmus-opiskelijat rinnastaa alankomaalaisiin (ammatillista koulutusta suorittaviin) opiskelijoihin.

108.

Komission mukaan voidaan. Komissio katsoo, että koska (ammatillista koulutusta suorittavat) Erasmus-opiskelijat ovat jollain tavalla kirjoittautuneet vastaanottavaan laitokseen (vaikka pysyvätkin virallisesti kirjoilla lähettävässä laitoksessa), heillä on oletettavasti tosiasiallinen liityntä Alankomaihin OV-opiskelijakortin saadakseen.

109.

Komission ensisijainen oletus on, että (ammattilista koulutusta suorittavien) opiskelijoiden asema on samankaltainen, jos heillä on osoitetusti tosiasiallinen liityntä Alankomaihin. Komissio väittää tuomion komissio v. Itävalta tukevan tätä näkemystä. Ne kyseisen tuomion osat, joihin komissio vetoaa, koskevat kuitenkin syrjinnän perusteluja. Tämän analyysin edellytyksenä on väistämättä, että ensin on todettu, että kahta samankaltaista unionin kansalaisten ryhmää kohdellaan eri tavalla kansalaisuuden perusteella. Tuomiossa komissio v. Itävalta todettiin, että Itävallassa opiskelevia itävaltalaisia opiskelijoita ja muiden jäsenvaltioiden opiskelijoita kohdeltiin eri tavalla, koska ensin mainittujen oli helpompi täyttää Itävallassa maksettavia perheavustuksia koskeva edellytys saadakseen oikeuden matkalippujen hinnasta myönnettävään alennukseen. ( 53 ) Unionin tuomioistuin katsoi näin ollen, että itävaltalaiset ja muiden jäsenvaltioiden opiskelijat voitiin rinnastaa toisiinsa kyseisessä asiassa käsitellyn etuuden osalta. Minun näkemykseni mukaan tämä toteamus ei kuitenkaan voinut perustua tosiasialliseen liityntään, joka kaikilla kyseisillä opiskelijoilla on Itävaltaan. Jos kaikilla heillä olisi jo ollut tällainen liityntä, Itävallalla ei olisi ollut syytä toteuttaa toimenpidettä, jolla erotettiin toisistaan opiskelijat, joilla tätä liityntää ei ollut, ja opiskelijat, joilla se oli.

110.

Komission toissijainen oletus on ilmeisesti, että (ammatillista koulutusta suorittavat) Erasmus-opiskelijat voidaan rinnastaa alankomaalaisiin opiskelijoihin, koska he ovat tosiasiassa kirjoittautuneet vastaanottavaan laitokseen (vaikka pysyvät kirjoilla lähettävässä laitoksessa). Tästä seuraa, ettei Alankomaat voi evätä heiltä OV-opiskelijakorttia sillä perusteella, että Wsf 2000:n 2.1 §:n c kohdan mukaan kyseisen kortin myöntäminen edellyttää kirjoittautumista oppilaitokseen. Tämä analyysi osoittaa välillisen syrjinnän: näennäisesti neutraalia edellytystä (kirjoittautuminen laitokseen) sovelletaan siten, että se asettaa yhden ryhmän epäsuotuisampaan asemaan toiseen verrattuna.

111.

Olen kuitenkin jo selittänyt, miksi komission väitettä välillisestä syrjinnästä ei voida ottaa tutkittavaksi. ( 54 ) Komissio ei ole tuonut esiin mitään varteenotettavaa seikkaa, jonka perusteella Alankomaiden voidaan todeta syrjivän välillisesti ulkomaalaisia (ammatillista koulutusta suorittavia) Erasmus-opiskelijoita epäämällä heiltä Wsf 2000:n 2.1 §:n c kohdassa tarkoitetun kirjoittautumisen. Näin ollen nyt esillä olevassa asiassa ei ole kyseessä se, onko Alankomailla perusteet olla kohtelematta Erasmus-opiskelijoita Wsf 2000:n 2.1 §:n c kohdassa tarkoitettuina oppilaitokseen kirjoittautuneina opiskelijoina.

112.

Siten mielestäni komissio ei ole osoittanut väitettään todeksi.

113.

Komissio olisi voinut esittää väitteensä toisin. Se olisi voinut esimerkiksi väittää, että Erasmus-opiskelijat ja tavalliset opiskelijat voidaan rinnastaa toisiinsa, koska riippumatta siitä, onko opiskelija kirjoittautunut oppilaitokseen tai saako hän rahoitusta joistakin muista (julkisista tai yksityisistä) rahoituslähteistä, OV-opiskelijakortti antaa (ammatillista koulutusta suorittavalle) opiskelijalle oikeuden matkustaa Alankomaiden julkisen liikenteen välineissä edullisemmin ja edullisempien matkalippujen saaminen on yhtä tärkeää kaikille (ammattiopintoja suorittaville) opiskelijoille. Tällöin todistustaakka olisi siirtynyt Alankomaille, jonka olisi pitänyt osoittaa (muun muassa), että toisin kuin tavalliset opiskelijat, Erasmus-opiskelijat saavat aina tukea ja että alankomaalaiset opiskelijat, jotka voivat saada OV-opiskelijakortin tietyin edellytyksin, eivät saa muuta tukea, minkä takia kyseisen kortin saaminen on heille tärkeämpää.

114.

En ota kantaa siihen, millaiseen lopputulokseen näin esitetyt kanne ja puolustus olisivat mahdollisesti johtaneet. Tosiasia on, ettei komissio muotoillut kannettaan näin.

115.

Kaikkien edellä esitettyjen seikkojen perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin