1. 

Voidaanko Schengenin säännöstön määräyksiä kehittävällä toimenpiteellä, johon jotkin jäsenvaltiot eivät osallistu, ottaa käyttöön jonkinlainen yhteistyömuoto kyseisten jäsenvaltioiden kanssa, ja jos voidaan, millä edellytyksin?

2. 

Tämä on keskeinen kysymys nyt käsiteltävässä asiassa, jossa Espanjan kuningaskunta pyytää unionin tuomioistuinta kumoamaan Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) perustamisesta 22.10.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1052/2013 19 artiklan. ( 2 )

3.

Schengen-pöytäkirjan 4 artiklassa määrätään seuraavaa: ( 3 )

”Irlanti sekä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta voivat milloin tahansa pyytää saada osallistua Schengenin säännöstöön kokonaisuudessaan tai sen osiin.

Neuvosto päättää pyynnön hyväksymisestä yksimielisesti 1 artiklassa mainittujen jäsentensä ja kyseisen jäsenvaltion hallituksen edustajan äänin.”

4.

Schengen-pöytäkirjan 5 artiklan asiaa koskevassa osassa määrätään seuraavaa:

”1.   Schengenin säännöstöä kehittävien ehdotusten ja aloitteiden on oltava perussopimusten asianomaisten määräysten mukaisia.

Tämän mukaisesti, jos Irlanti tai Yhdistynyt kuningaskunta ei ole kohtuullisen ajan kuluessa ilmoittanut kirjallisesti neuvostolle haluavansa osallistua, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 329 artiklassa tarkoitettu lupa katsotaan annetuksi 1 artiklassa tarkoitetuille jäsenvaltioille sekä Irlannille tai Yhdistyneelle kuningaskunnalle, jos jompikumpi niistä haluaa osallistua kyseisten alojen yhteistyöhön.

2.   Jos joko Irlannin tai Yhdistyneen kuningaskunnan katsotaan antaneen ilmoituksen 4 artiklan nojalla tehdyn päätöksen mukaisesti, se voi kuitenkin ilmoittaa kirjallisesti neuvostolle kolmen kuukauden kuluessa, että se ei halua osallistua tällaiseen ehdotukseen tai aloitteeseen. Siinä tapauksessa Irlanti tai Yhdistynyt kuningaskunta ei osallistu sen hyväksymiseen. – –

– –”

5.

Asetuksen N:o 1052/2013 johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan Euroopan rajavalvontajärjestelmää (jäljempänä Eurosur) ”tarvitaan vahvistamaan tiedonvaihtoa ja operatiivista yhteistyötä jäsenvaltioiden viranomaisten välillä ja – – Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston, jäljempänä ’virasto’, kanssa. Eurosur tulee tarjoamaan näille viranomaisille ja virastolle infrastruktuurin ja välineet, joita tarvitaan tilannetietoisuuden ja reaktiokyvyn parantamiseksi unionin jäsenvaltioiden ulkorajoilla, – – tarkoituksena havaita, estää ja torjua laitonta maahanmuuttoa ja rajat ylittävää rikollisuutta sekä auttaa varmistamaan maahanmuuttajien hengen suojelu ja pelastamaan maahanmuuttajia hengenmenetykseltä”.

6.

Johdanto-osan 15 perustelukappaleessa selvennetään, että ”asetus sisältää säännöksiä yhteistyöstä naapureina olevien kolmansien maiden kanssa, koska järjestelmällinen ja jatkuva tiedonvaihto ja yhteistyö näiden maiden ja etenkin Välimeren alueen maiden kanssa on ratkaisevan tärkeää Eurosurin tavoitteiden saavuttamisen kannalta”.

7.

Johdanto-osan 16 perustelukappaleessa puolestaan selvennetään, että ”asetus sisältää säännöksiä mahdollisesta Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa tehtävästä tiiviistä yhteistyöstä, jolla voitaisiin edistää Eurosurin tavoitteiden saavuttamista”.

8.

Johdanto-osan 20 ja 21 perustelukappaleessa todetaan, että asetuksella kehitetään niitä Schengenin säännöstön määräyksiä, joihin Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti eivät osallistu neuvoston päätöksen 2000/365/EY ( 4 ) ja neuvoston päätöksen 2002/192/EY ( 5 ) mukaisesti. Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti eivät siten osallistu tämän asetuksen antamiseen eikä se sido niitä eikä sitä sovelleta niihin.

9.

Asetuksen 19 artiklassa (”Yhteistyö Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa”) säädetään seuraavaa:

”1.   Tätä asetusta sovellettaessa tiedonvaihto ja yhteistyö Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa voidaan toteuttaa Irlannin tai Yhdistyneen kuningaskunnan ja yhden tai usean naapurijäsenvaltion välillä tehtyjen kahden- tai monenvälisten sopimusten pohjalta tai kyseisiin sopimuksiin perustuvien alueellisten verkostojen välityksellä. Jäsenvaltioiden kansalliset koordinointikeskukset toimivat Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan vastaavien viranomaisten kanssa Eurosur-puitteissa käytävän tiedonvaihdon yhteyspisteinä. Tehdyistä sopimuksista on ilmoitettava komissiolle.

2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettujen sopimusten on rajoituttava yksinomaan seuraavien tietojen vaihtoon jäsenvaltion kansallisen koordinointikeskuksen ja Irlannin tai Yhdistyneen kuningaskunnan vastaavan viranomaisen välillä:

3.   Viraston tai sellaisen jäsenvaltion, joka ei ole 1 kohdassa tarkoitetun sopimuksen osapuoli, Eurosur-puitteissa toimittamia tietoja ei jaeta Irlannin tai Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa ilman viraston tai asianomaisen jäsenvaltion etukäteen antamaa hyväksyntää. Kieltäytyminen jakamasta kyseisiä tietoja Irlannin tai Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa sitoo jäsenvaltioita ja virastoa.

4.   Tämän artiklan nojalla vaihdettuja tietoja ei saa lähettää tai muulla tavoin toimittaa kolmansille maille tai kolmansille osapuolille.

5.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettuihin sopimuksiin on sisällytettävä säännöksiä rahoituskustannuksista, joita aiheutuu Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan osallistumisesta kyseisten sopimusten täytäntöönpanoon.”

10.

Espanjan kuningaskunta vaatii kanteessaan, että unionin tuomioistuin

11.

Parlamentti ja neuvosto vaativat, että unionin tuomioistuin

12.

Unionin tuomioistuimen presidentin 19.5.2014 antamalla määräyksellä Irlanti, Yhdistynyt kuningaskunta ja komissio hyväksyttiin väliintulijoiksi tukemaan Euroopan parlamentin ja neuvoston vaatimuksia.

13.

Alkuun saattaa olla hyödyllistä huomauttaa, että asetus N:o 1052/2013 annettiin SEUT 77 artiklan 2 kohdan d alakohdan nojalla (tarvittavat toimenpiteet, joilla otetaan vaiheittain käyttöön yhdennetty ulkorajojen valvontajärjestelmä). Kukaan asianosaisista ei väitä, että kyseistä oikeusperustaa olisi käytetty virheellisesti. Asianosaiset ovat yhtä mieltä myös siitä, että rajavalvonta on sellainen Schengenin säännöstön osa, johon Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät osallistu. Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät siten osallistuneet asetuksen N:o 1052/2013 antamiseen.

14.

Käsiteltävässä asiassa Espanjan kuningaskunta esittää yhden ainoan kanneperusteen, joka koskee mainitun asetuksen 19 artiklan pätemättömyyttä. Espanjan kuningaskunta väittää lähinnä, että kyseinen säännös rikkoo Schengen-pöytäkirjan 4 ja 5 artiklaa. Se esittää väitteensä tueksi muutamia perusteluja. Esitän ne tiivistettynä, ja tarkastelen niitä siinä järjestyksessä, joka on mielestäni kaikkein loogisin.

15.

Ensinnäkin Espanjan hallituksen mukaan asetuksen N:o 1052/2013 19 artikla rikkoo Schengen-pöytäkirjan 5 artiklan 1 kohtaa, sillä se sallii Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan osallistua sellaisen Schengenin säännöstön alan kehittämiseen, jota ne eivät ole hyväksyneet. Unionin tuomioistuin on tehnyt selväksi, että Schengen-pöytäkirjan 5 artiklan 1 kohtaa sovelletaan vain ehdotuksiin ja aloitteisiin, jotka perustuvat sellaiseen Schengenin säännöstön alaan, johon jäsenvaltion on sallittu osallistua saman pöytäkirjan 4 artiklan mukaisesti. ( 6 )

16.

Toiseksi Espanjan hallitus huomauttaa, että Schengen-pöytäkirjan 4 artiklassa määrätään erityismenettelystä, jota sovelletaan Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan osallistumiseen Schengenin säännöstön määräyksiin ja joka on ennakkoedellytys niiden osallistumiselle kyseisen säännöstön kehittämiseen. Se katsoo kuitenkin, että asetuksen N:o 1052/2013 19 artiklan vuoksi kyseinen määräys menettäisi tehokkaan vaikutuksensa, sillä säännöksellä otetaan käyttöön ad hoc -menettely, joka koskee Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan osallistumista Schengenin säännöstön sellaisen alan kehittämiseen, johon ne eivät osallistu. Tämä tarkoittaisi, että pöytäkirjan 4 artiklaa kierrettäisiin.

17.

Kolmanneksi Espanjan hallitus väittää, että Schengen-pöytäkirjan 4 ja 5 artiklan toisenlaisella tulkinnalla heikennettäisiin asetuksella N:o 1052/2013 perustetun järjestelmän johdonmukaisuutta. Se väittää, että kyseisen säädöksen 19 artiklan nojalla mahdollisesti tehtävät sopimukset lisäävät Eurosur-järjestelmän hajanaisuutta, minkä vuoksi olisi otettava käyttöön erityisiä mukauttamistoimia järjestelmän johdonmukaisuuden takaamiseksi. Unionin tuomioistuin on kuitenkin todennut, että ”Schengenin säännöstön ja sen tulevan kehityksen johdonmukaisuus edellyttää, että tähän säännöstöön osallistuvat valtiot eivät ole velvollisia, kun ne kehittävät sitä, – – säätämään erityisistä mukauttamistoimista niitä muita jäsenvaltioita varten, jotka eivät ole osallistuneet tämän kehityksen aikaisempia vaiheita koskevien toimien toteuttamiseen”. ( 7 )

18.

Euroopan parlamentti ja neuvosto – joita Irlanti, Yhdistynyt kuningaskunta ja komissio tukevat – kiistävät nämä perustelut. Ne korostavat, että asetuksen N:o 1052/2013 19 artiklassa säädetään mahdollisuudesta toteuttaa rajoitetusti jonkinlaista yhteistyötä yhtäältä Eurosur-järjestelmän perustamiseen osallistuvan yhden tai usean jäsenvaltion ja toisaalta Irlannin tai Yhdistyneen kuningaskunnan välillä. Niiden mielestä tällaista yhteistyötä ei voida rinnastaa täysimääräiseen osallistumiseen Eurosur-järjestelmään. Ne huomauttavat myös, että asetuksessa N:o 1052/2013 säädetään mahdollisuudesta tehdä jonkinlaista yhteistyötä naapureina olevien kolmansien maiden kanssa. ( 8 ) Ne toteavat lisäksi, että olisi outoa, jos Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta olisivat naapureina olevia kolmansia maita huonommassa asemassa. Ennen kaikkea kaikenlaisen yhteistyön kieltäminen Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa olisi näiden asianosaisten mielestä vastoin Eurosur-järjestelmän perustaneiden jäsenvaltioiden etuja, sillä asetuksen N:o 1052/2013 19 artiklassa sallittu tietojenvaihto voisi viime kädessä hyödyttää koko järjestelmää.

19.

Käsiteltävässä asiassa keskeinen kysymys on se, voidaanko Schengenin säännöstön määräyksiä kehittävän toimenpiteen (Schengenin säännöstön kehittämistoimenpide) pohjalta, johon jotkin jäsenvaltiot eivät osallistu, toteuttaa pätevästi jonkinlaista yhteistyötä kyseisten jäsenvaltioiden kanssa, ja jos voidaan, millä edellytyksin.

20.

Tarkastelen kysymystä selventämällä syitä sille, miksi Espanjan kuningaskunnan kanneperusteensa tueksi esittämät perustelut olisi mielestäni hylättävä.

21.

Espanjan hallituksen esittämä ensimmäinen perustelu on lähinnä se, että asetuksen N:o 1052/2013 19 artiklassa säädetään Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan ’osallistumisesta’ Eurosur-järjestelmään, mikä on vastoin Schengen-pöytäkirjan 5 artiklan 1 kohtaa.

22.

Ensin on muistutettava siitä, että Schengen-pöytäkirjassa – ja etenkin sen 3, 4 ja 5 artiklassa – käytetään osallistumisen käsitettä kahdessa merkityksessä: sillä tarkoitetaan osallistumista Schengenin säännöstön kehittämistoimenpidettä koskeviin menettelyllisiin seikkoihin (toimenpiteen hyväksyminen) ja osallistumista Schengenin säännöstön kehittämistoimenpiteen aineellisiin näkökohtiin (toimenpiteen soveltaminen).

23.

Unionin tuomioistuin on jo todennut tuomiossa Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, että jäsenvaltio voi osallistua Schengenin säännöstöä kehittävän toimenpiteen antamiseen vain, mikäli kyseinen valtio on hyväksynyt sen Schengenin säännöstön alan, johon annettava toimenpide kuuluu tai jota toimenpiteellä kehitetään. ( 9 ) Unionin tuomioistuin viittasi tuomiossaan nimenomaisesti toimenpiteen antamiseen, sillä kantaja oli väittänyt, että kun neuvosto sulki sen asetuksen N:o 2007/2004 antamismenettelystä, neuvosto rikkoi Schengen-pöytäkirjan 5 artiklaa. ( 10 )

24.

Mielestäni on kuitenkin selvää, että unionin tuomioistuimen toteamuksia voidaan soveltaa myös jäsenvaltion osallistumiseen Schengenin säännöstön kehittämistoimenpiteen aineellisiin näkökohtiin. Toisin sanoen jäsenvaltio, joka ei ole hyväksynyt tiettyä Schengenin säännöstön osaa, ei voi osallistua tasavertaisesti muiden jäsenvaltioiden rinnalla kyseiseen säännöstöön pohjautuvan Schengenin säännöstön kehittämistoimenpiteen soveltamiseen. Schengen-pöytäkirjan tällainen tulkinta käy ilmi myös asetuksen N:o 1052/2013 johdanto-osasta: sen 20 ja 21 perustelukappaleessa todetaan nimittäin, että Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät ”osallistu tämän asetuksen hyväksymiseen” eikä asetus sido niitä eikä sitä sovelleta niihin. Kukaan asianosaisista ei näytä kiistävän Schengen-pöytäkirjan tällaista tulkintaa.

25.

Siksi olen lähtökohtaisesti samaa mieltä Espanjan hallituksen kanssa siitä, ettei unionin lainsäätäjä voi antaa Schengenin säännöstön kehittämistoimenpidettä, joka asettaa jäsenvaltiot, jotka eivät osallistu toimenpiteen perustana olevaan Schengenin säännöstöön, sellaiseen asemaan, joka vastaa olennaisesti tai pääosin kyseiseen säännöstöön osallistuvien jäsenvaltioiden asemaa. Toisin sanoen Schengenin säännöstön kehittämistoimenpiteellä ei voida mahdollistaa käytännössä sellaisten jäsenvaltioiden peiteltyä osallistumista, jotka eivät ole hyväksyneet asiaa koskevaa säännöstöä. Mielestäni tällaisella toimenpiteellä rikottaisiin Schengen-pöytäkirjan 4 ja 5 artiklaa siltä osin kuin sillä kierrettäisiin merkittävästi niissä määrättyjä osallistumismenettelyjä ja -ehtoja. ( 11 )

26.

On kuitenkin korostettava, etten usko, että Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta voisivat saada asetuksen N:o 1052/2013 19 artiklan nojalla sellaista asemaa, joka vastaisi olennaisesti tai pääosin kyseisen asetuksen antaneiden jäsenvaltioiden asemaa. Siksi en ole vakuuttunut siitä, että säännöksen nojalla Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta voisivat osallistua jossain muodossa Eurosur-järjestelmän soveltamiseen. Muutamat seikat ovat ristiriidassa tällaisen päätelmän kanssa.

27.

Ensinnäkin, kuten Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset ovat huomauttaneet, Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät osallistu asetuksen N:o 1052/2013 keskeiseen tavoitteeseen, joka on vahvistaa ’keskeiset puitteet’ jäsenvaltioiden ja viraston väliselle tiedonvaihdolle ja yhteistyölle tilannetietoisuuden parantamiseksi unionin jäsenvaltioiden ulkorajoilla. ( 12 ) Eurosur-järjestelmään osallistuvilla jäsenvaltioilla on tätä tarkoitusta varten pääsy tarkastelemaan kaikkia viestintäverkon ( 13 ) tietoja ja etenkin Euroopan tilannekuvaa tai rajan läheisen alueen yhteistä tiedustelutilannekuvaa. ( 14 )

28.

Tämä tilanne on selvästi ristiriidassa direktiivissä N:o 1052/2013 Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan osalta säädetyn tilanteen kanssa. Asiaa koskevassa säännöksessä sallitaan vain tietyin edellytyksin rajoitettu tiedonvaihto yhtäältä yhden tai usean jäsenvaltion ja toisaalta Irlannin tai Yhdistyneen kuningaskunnan välillä.

29.

Tiedot, joita jäsenvaltiot voivat vaihtaa Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa kahden- tai monenvälisten sopimusten pohjalta, on rajoitettu yksinomaan asetuksen N:o 1052/2013 19 artiklan 2 kohdan a ja c alakohdassa esitettyihin tietoihin. Nämä tiedot koskevat lähinnä tietoja, jotka ovat merkityksellisiä näiden kahden jäsenvaltion tai niiden naapurivaltioiden raja-alueen tilanteen arvioimiseksi. ( 15 ) Tämän lisäksi Eurosur-järjestelmään osallistuvat jäsenvaltiot voivat antaa pääsyn vain omiin tietoihinsa. Muun jäsenvaltion tai viraston Eurosur-puitteissa toimittamia tietoja ei sitä vastoin voida jakaa Irlannin tai Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa ilman kyseisen jäsenvaltion tai viraston etukäteen antamaa hyväksyntää. ( 16 )

30.

Toiseksi, kuten neuvosto ja Euroopan parlamentti ovat korostaneet, myöskään muita Eurosur-järjestelmän keskeisiä osia, jotka on esitetty asetuksen N:o 1052/2013 4–7 artiklassa, ei sovelleta Irlantiin ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. Nämä jäsenvaltiot eivät esimerkiksi ole velvollisia perustamaan kyseisen asetuksen 5 artiklan mukaisia kansallisia koordinointikeskuksia. Irlantia tai Yhdistynyttä kuningaskuntaa ei vaadita myöskään ryhtymään asetuksen 14–16 artiklassa säädettyihin toimenpiteisiin reaktiokykyjensä lujittamiseksi.

31.

Kolmanneksi kyseisessä säännöksessä sallitaan vain tietynlainen yhteistyö yhtäältä yhden tai usean jäsenvaltion ja toisaalta Irlannin tai Yhdistyneen kuningaskunnan välillä. Eurosur-puitteissa ei säädetä Irlannin tai Yhdistyneen kuningaskunnan ja viraston välisestä yhteistyöstä tai muunlaisesta yhteistoiminnasta. ( 17 ) Tämä ei suinkaan ole merkityksetön seikka, sillä viraston toimet ovat ensisijaisen tärkeitä Eurosur-järjestelmän päivittäisen hallinnoinnin ja toiminnan kannalta. ( 18 )

32.

Edellä esitetyn perusteella en katso, että kyseisessä säännöksessä säädetään Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan jonkinlaisesta osallistumisesta Eurosur-järjestelmän soveltamiseen. Katson siten, ettei asetuksen N:o 1052/2013 19 artiklalla rikota Schengen-pöytäkirjan 5 artiklan 1 kohtaa.

33.

Toinen Espanjan hallituksen esittämä peruste edellyttää sen arviointia, viekö asetuksen N:o 1052/2013 19 artikla pohjimmiltaan Schengen-pöytäkirjan 4 artiklalta sen tehokkaan vaikutuksen, sillä säännöksellä otetaan käyttöön ad hoc -osallistumismenettely Schengenin säännöstön sellaisella alalla, johon Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät osallistu. Schengen-pöytäkirjan 4 artiklan tavoite – joka on jäsenvaltioiden mahdollisimman suuri osallistuminen Schengenin säännöstöön – tehtäisiin näin tyhjäksi.

34.

Tätä perustelua on tarkasteltava huolellisesti.

35.

Olen tietoinen siitä, että jäsenvaltioiden, jotka eivät osallistu joihinkin Schengenin säännöstön aloihin, ei pitäisi antaa valikoida Schengenin säännöstön kehittämistoimenpiteistä sopivina pitämänsä osat ja jättää huomiotta toiset osat. Paitsi että rajoittamaton valinnaisuuteen perustuva lähestymistapa olisi – myös tällä unionin oikeuden alalla, jolla jonkinasteinen eriyttäminen on sallittua – vastoin periaatteita, jotka koskevat jäsenvaltioiden välistä yhteisvastuuta ja jäsenvaltioiden tasa-arvoa perussopimuksia sovellettaessa ja jotka muodostavat Euroopan yhdentymishankkeen ytimen, ( 19 ) se olisi ristiriidassa Schengen-pöytäkirjan 4 artiklan tavoitteen kanssa, joka on, kuten unionin tuomioistuin on todennut, sen varmistaminen, että kaikki jäsenvaltiot osallistuvat mahdollisimman paljon Schengenin säännöstöön. ( 20 )

36.

En kuitenkaan usko, että unionin lainsäätäjä on noudattanut nyt käsiteltävässä asiassa Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa Eurosur-puitteissa tehtävän yhteistyön osalta valinnaisuuteen perustuvaa lähestymistapaa, jolla tehtäisiin tyhjäksi Schengen-pöytäkirjan 4 artiklan tavoite.

37.

Ensinnäkin, kuten edellä 26–31 kohdassa selvennetään, Eurosur-järjestelmän keskeisiä näkökohtia ei sovelleta Irlantiin eikä Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. Asetuksen N:o 1052/2013 19 artiklassa sallitaan ottaa käyttöön ainoastaan rajoitettuja yhteistyön muotoja Eurosur-järjestelmää sovellettaessa.

38.

Toiseksi Schengen-pöytäkirjan 4 artiklan tarkoitus on mielestäni vaarassa kyseenalaistua lähinnä vain siinä tapauksessa, jos Schengenin säännöstön kehittämistoimenpiteellä jäsenvaltioille, jotka eivät osallistu säännöstöön, annettaisiin erityinen tai poikkeuksellinen asema, vaikka se ei ole ensisijaisesti kyseiseen toimenpiteeseen osallistuvien jäsenvaltioiden edun mukaista. Yhteistyötä sellaisen jäsenvaltion kanssa, joka ei osallistu Schengenin säännöstön kehittämistoimenpiteeseen, ei pitäisi tarkastella pelkästään kyseisten jäsenvaltioiden kansallisten etujen näkökulmasta. Mielestäni se, onko tällainen yhteistyö aiheellista, ja jos on, missä muodossa, on lähinnä poliittinen kysymys, josta päättää EU:n lainsäätäjä ja joka voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi, jos kyse on ilmeisestä arviointivirheestä. ( 21 )

39.

Asetuksen N:o 1052/2013 osalta on helppo olla samaa mieltä niiden asianosaisten kanssa, jotka ovat väittäneet, että on myös Eurosur-järjestelmään osallistuvien jäsenvaltioiden (ja koko unionin) etujen mukaista, että Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa voidaan toteuttaa jonkinlaista tietojenvaihtoa ulkorajoilla vallitsevasta tilanteesta. Yhteistyö kyseisten maiden kanssa johtaisi tosiasiassa valvottavan maantieteellisen alueen laajenemiseen ja vaihdettavien tietojen määrän lisääntymiseen etenkin, koska Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan rajat ovat osa unionin ulkorajoja.

40.

Lisäksi, kuten Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus huomautti suullisessa käsittelyssä, on mahdollista, että tiedot, joita Irlannin tai Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa sopimuksen tehneet jäsenvaltiot saavat mainituilta jäsenvaltioilta, voidaan lopulta asettaa myös muiden Eurosur-järjestelmään osallistuvien jäsenvaltioiden saataville kansallisiin tilannekuviin sisältyvinä tietoina. Siksi myös muut jäsenvaltiot voivat hyötyä, vaikkakin vain osittain tai epäsuoraan, asetuksen N:o 1052/2013 19 artiklan nojalla tehdyistä sopimuksista.

41.

Kolmanneksi Espanjan esittämä perustelu tarkoittaisi pohjimmiltaan sitä, että Schengen-pöytäkirjan 4 ja 5 artiklassa kiellettäisiin Schengenin säännöstön kehittämistoimenpiteen soveltamisalalla kaikenlainen yhteistyö sellaisten jäsenvaltioiden kanssa, jotka eivät osallistu kyseiseen toimenpiteeseen.

42.

Mielestäni tällainen perustelu on selvästi virheellinen. Kuten komissio totesi käyttäen värikästä vertauskuvaa, perusteen hyväksyminen tarkoittaisi, että Irlannista ja Yhdistyneestä kuningaskunnasta tulisi eräänlaisia hylkiöitä, joihin ei voitaisi luoda minkäänlaisia suhteita tietyillä aloilla. Tällainen seuraus vaikuttaa olevan suhteeton, sillä Irlannille ja Yhdistyneelle kuningaskunnalle aiheutuvat seuraamukset ylittäisivät sen, mikä on välttämätöntä niiden kannustamiseksi osallistumaan Schengenin säännöstöön ja sen kehittämiseen. Tämä voisi herättää epäilyksiä SEU 4 artiklan 3 kohdan perusteella. Kuten komissio on korostanut suullisessa käsittelyssä, vilpittömän yhteistyön periaatetta sovelletaan vastavuoroisesti: jäsenvaltioiden, jotka eivät osallistu Schengenin säännöstöön, olisi pidättäydyttävä toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa säännöstön kehittämisen, mutta säännöstöön osallistuvien jäsenvaltioiden olisi kunnioitettava ja avustettava jäsenvaltioita, jotka ovat päättäneet jäädä sen ulkopuolelle.

43.

Lisäksi Schengen-pöytäkirjan tällaisella tulkinnalla olisi seuraamuksia myös muille jäsenvaltioille ja koko EU:lle, sillä kuten edellä 39 ja 40 kohdassa mainitaan, yhteistyö sellaisten jäsenvaltioiden kanssa, jotka eivät osallistu joihinkin Schengenin säännöstön aloihin, voi hyvinkin olla hyödyllistä ja toivottavaa asiaa koskevien Schengen-toimenpiteiden tehokkuuden parantamiseksi. Lopuksi totean, että mielestäni on vaikea hyväksyä sitä, että Schengenin säännöstön kehittämistoimenpiteellä voitaisiin laillisesti käynnistää yhteistyö naapureina olevien kolmansien maiden kanssa ( 22 ) mutta ei sellaisten unionin jäsenvaltioiden kanssa, jotka eivät osallistu toimenpiteeseen. Olen samaa mieltä niiden asianosaisten kanssa, jotka väittävät, etteivät tällaiset unionin jäsenvaltiot voi olla huonommassa asemassa kuin unionin ulkopuoliset valtiot. ( 23 ) On tuskin tarpeen huomauttaa, että – koska asetuksen N:o 1052/2013 19 ja 20 artikla ovat pitkälti yhtenevät – Espanjan esittämä perustelu näyttää vihjaavan, että viimeksi mainitulla säännöksellä on otettu käyttöön naapureina olevia kolmansia maita hyödyttävä ad hoc -osallistumismenettely. Tämä olisi outo päätelmä.

44.

Siksi asetuksen N:o 1052/2013 19 artiklalla ei mielestäni viedä Schengen-pöytäkirjan 4 artiklalta sen tehokasta vaikutusta.

45.

Lopuksi on tarkasteltava Espanjan hallituksen esittämää viimeistä perustelua, joka liittyy Eurosur-järjestelmän johdonmukaisuuden väitettyyn heikkenemiseen. Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa tehtävät erilaiset rinnakkaiset sopimukset lisäisivät – väitteen mukaan – kyseisen järjestelmän hajanaisuutta ja velvoittaisivat unionin antamaan erityisiä taloudellisia ja hallinnollisia mukauttamistoimenpiteitä.

46.

Alkuun on todettava, että mielestäni väite ei ole täysin selkeä. Ymmärrän väitteen siten, että Espanjan hallituksen mukaan Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa tehtävät erilaiset sopimukset voisivat heikentää Eurosur-järjestelmän tehokasta ja moitteetonta toimintaa.

47.

Tältä osin katson epäilemättä, että Schengen-pöytäkirjan 4 ja 5 artiklan kanssa ovat ristiriidassa sellaiset Schengen-säännöstön kehittämistoimenpidettä koskevat säännökset, joissa annetaan jäsenvaltiolle, joka ei osallistu kyseiseen toimenpiteeseen, mahdollisuus vaikuttaa toiminnallaan tämän toimenpiteen soveltamiseen tai täytäntöönpanoon.

48.

En kuitenkaan näe – eikä Espanjan hallitus on selittänyt – miksi asia olisi näin Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan tapauksessa asetusta N:o 1052/2013 sovellettaessa. En ole vakuuttunut siitä, että erilaisten sopimusten tekeminen kyseisen asetuksen 19 artiklan nojalla voisi vaarantaa Eurosur-järjestelmän asianmukaisen ja tehokkaan toiminnan.

49.

On totta, että jäsenvaltiot, jotka ovat tehneet sopimuksia Irlannin tai Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa, eivät ehkä voi jakaa kaikkia kyseisten sopimusten nojalla saatuja tietoja Eurosur-viestintäverkon välityksellä. Tällaiset lisätiedot, jotka voivat olla enemmän tai vähemmän hyödyllisiä tiedot vastaanottaville jäsenvaltioille, eivät kuitenkaan näytä vaikuttavan kyseisten jäsenvaltioiden kykyyn tai kannustimiin täyttää Eurosur-järjestelmää koskevat velvoitteensa. Siksi jäsenvaltiot, jotka osallistuvat Eurosur-järjestelmään ja jotka eivät ole tehneet sopimusta Irlannin tai Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa, eivät suinkaan joutuisi huonompaan asemaan. Kuten edellä on jo todettu, ne todennäköisesti hyötyisivät asiasta. ( 24 )

50.

Asetuksen N:o 1052/2013 19 artikla sisältää lisäksi kaksi asiaa koskevaa suojalauseketta. Artiklan 1 kohdassa säädetään, että kaikista kyseisen säädöksen mukaisesti tehdyistä sopimuksista on ilmoitettava komissiolle. Säännöllä pyritään selvästi välttämään tällaisten sopimusten tekemisestä mahdollisesti aiheutuvat ongelmat. Jos sopimukset herättävät epäilyksiä yhteensopivuudesta asetuksella N:o 1052/2013 perustetun järjestelmän kanssa, komissiolla on oikeus käynnistää jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely asianomaisia jäsenvaltioita vastaan.

51.

Toinen suojalauseke sisältyy 19 artiklan 4 kohtaan, jonka mukaan ”[19] artiklan nojalla vaihdettuja tietoja ei saa lähettää tai muulla tavoin toimittaa kolmansille maille tai kolmansille osapuolille”. Tämän säännöksen tarkoituksena on varmistaa Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa jaettujen tietojen luottamuksellisuus.

52.

Siksi Eurosur-järjestelmän mahdollinen hajanaisuus ei mielestäni johtuisi asetuksen N:o 1052/2013 19 artiklan nojalla tehdyistä sopimuksista, vaan se olisi pikemminkin Schengen-säännöstöä koskevien unionin primaarioikeuden määräysten väistämätön seuraus. Asetuksen 19 artiklalla pyritään ennen kaikkea rajoittamaan ja järkeistämään järjestelmän hajanaisuutta säätämällä muutamista Eurosur-järjestelmän soveltamisalaan kuulumattomien kahden- ja monenvälisten sopimusten tekemiseen sovellettavista erityisistä ja avoimista ehdoista. Ilman 19 artiklan kaltaista säännöstä jäsenvaltioilla olisi jopa enemmän liikkumavaraa tehdä rajavalvontaa koskevien tietojen jakamista koskevia kansainvälisiä sopimuksia.

53.

Huomautan kuitenkin, ettei Espanjan hallitus ole selventänyt, minkätyyppisistä erityisistä mukauttamistoimista Euroopan unionin olisi säädettävä Eurosur-järjestelmän johdonmukaisuuden varmistamiseksi asetuksen N:o 1052/2013 19 artiklassa tarkoitettuja sopimuksia tehtäessä.

54.

Euroopan unionin ei selvästikään tarvitsisi toteuttaa erityisiä mukautustoimia asetuksen N:o 1052/2013 19 artiklassa tarkoitetuista sopimuksista aiheutuvien kustannusten alalla. Kyseisen säännöksen 5 kohdassa todetaan, että ”sopimuksiin on sisällytettävä säännöksiä rahoituskustannuksista, joita aiheutuu Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan osallistumisesta kyseisten sopimusten täytäntöönpanoon”.

55.

Katson joka tapauksessa, että Espanjan hallituksen tässä yhteydessä esittämä viittaus unionin tuomioistuimen asiaa koskevaan oikeuskäytäntöön perustuu kyseisen oikeuskäytännön virheelliseen tulkintaan. Unionin tuomioistuin totesi tuomiossa Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, että jäsenvaltiot, jotka ottavat käyttöön Schengenin säännöstöä kehittäviä toimenpiteitä, eivät ole velvollisia säätämään erityisistä mukauttamistoimista niitä muita jäsenvaltioita varten, jotka eivät ole osallistuneet kyseiseen toimenpiteeseen tai asiaa koskevaan säännöstöön. ( 25 ) Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että niitä kielletään toimimasta näin, jos mukauttamistoimien säätäminen voisi osoittautua aiheelliseksi tai hyödylliseksi Schengenin säännöstön kehittämisen kannalta.

56.

Edellä esitetyn perusteella katson, että myös kolmas kanneperuste, jonka Espanjan kuningaskunta on esittänyt kanteensa tueksi, on hylättävä.

57.

Yleispäätelmänä esitän havaintoni vielä tiivistetysti.

58.

En ole vakuuttunut siitä, että Schengenin säännöstön kehittämistoimenpiteellä, johon jotkin jäsenvaltiot eivät osallistu, ei voida ottaa käyttöön jonkinlaista yhteistyömuotoa näiden jäsenvaltioiden kanssa. Päinvastoin jonkinlainen yhteistyö näiden kanssa voi olla toivottavaa, jos se on omiaan lisäämään käyttöönotetun järjestelmän tehokkuutta.

59.

On kuitenkin noudatettava muutamia ehtoja, jotta tällainen yhteistyö olisi Schengen-pöytäkirjassa vahvistettujen sääntöjen mukainen. Tyhjentävyyteen pyrkimättä katson, että seuraavat ehdot ovat erityisen tärkeitä.

60.

Ensinnäkin toteutettava yhteistyö ei voi merkitä peiteltyä osallistumista sellaisen toimenpiteen soveltamiseen, jolla kierrettäisiin Schengen-pöytäkirjan 4 ja 5 artiklassa määrättyjä ehtoja ja menettelyjä. Mielestäni on vaikeaa määrittää selkeää perustetta, jonka avulla voitaisiin erottaa toisistaan osallistuminen ja yhteistyö. Joka tapauksessa erityisen merkityksellistä tältä osin on se, ovatko ne jäsenvaltiot, jotka eivät osallistu Schengenin säännöstön kehittämistoimenpiteeseen, olennaisesti tai pääosin samassa asemassa kuin kyseiseen toimenpiteeseen osallistuvat jäsenvaltiot.

61.

Toiseksi tällaisen yhteistyön ei pitäisi perustua valinnaiseen lähestymistapaan, joka tekisi tyhjäksi säännösten tarkoituksen, joka on rohkaista kaikkia jäsenvaltioita tekemään mahdollisimman paljon yhteistyötä Schengenin säännöstön alalla ja sen kehittämiseksi. Mitä tahansa yhteistyötä sellaisen jäsenvaltion kanssa, joka ei osallistu Schengenin säännöstön kehittämistoimenpiteeseen, olisi tarkasteltava ensisijaisesti kyseiseen toimenpiteeseen osallistuvien jäsenvaltioiden etujen näkökulmasta.

62.

Kolmanneksi tällaisella yhteistyöllä ei pitäisi mahdollistaa sitä, että jäsenvaltiot, jotka eivät osallistu kyseiseen toimenpiteeseen, voivat toiminnallaan vaikuttaa toimenpiteellä käyttöönotetun järjestelmän asianmukaiseen ja tehokkaaseen toimintaan.

63.

Minusta vaikuttaa kuitenkin siltä, ettei asetuksen N:o 1052/2013 19 artiklassa sallita sellaista yhteistyötä niiden jäsenvaltioiden kanssa, jotka eivät osallistu Eurosur-järjestelmään, jossa olisi kyseessä jokin mainituista, yhteensopivuutta Schengen-pöytäkirjan kanssa koskevista kysymyksistä.

64.

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska parlamentti ja neuvosto ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujen korvaamista ja koska Espanjan kuningaskunta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

65.

Saman työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot ja toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Irlannin, Yhdistyneen kuningaskunnan ja komission olisi siten vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan.

66.

Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin