—

Technische Universität Hamburg‑Harburg, edustajinaan Rechtsanwalt T. Noelle ja Rechtsanwältin I. Argyriadou,

—

Hochschul‑Informations‑System GmbH, edustajinaan Rechtsanwalt K. Willenbruch ja Rechtsanwalt M. Kober,

—

Datenlotsen Informationssysteme GmbH, edustajanaan Rechtsanwalt S. Görgens,

—

Tšekin hallitus, asiamiehenään M. Smolek,

—

Espanjan hallitus, asiamiehenään M. J. García‑Valdecasas Dorrego,

—

Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan avvocato dello Stato S. Varone,

—

Unkarin hallitus, asiamiehinään M. Fehér, K. Szíjjártó ja K. Molnár,

—

Euroopan komissio, asiamiehinään A. Tokár ja M. Noll‑Ehlers,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara‑ ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY (EUVL L 134, s. 114) 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Technische Universität Hamburg-Harburg (Hampurin teknillinen yliopisto, jäljempänä yliopisto) ja Hochschul-Informations-System GmbH (jäljempänä HIS) sekä Datenlotsen Informationssysteme GmbH ja joka koskee sellaisen hankintasopimuksen tekemisen sääntöjenmukaisuutta, jonka yliopisto antoi suoraan HIS:lle soveltamatta direktiivissä 2004/18 säädettyjä hankintamenettelyjä.

3

Direktiivillä 2004/18 luodaan hankintaviranomaisten tekemien julkisten hankintojen sääntelyjärjestelmä.

4

Direktiivin 1 artiklan, jonka otsikko on ”Määritelmät”, 2 kohdan a alakohdassa säädetään seuraavaa:

”’Julkisia hankintoja koskevilla sopimuksilla’ tarkoitetaan rahallista vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, jotka on tehty yhden tai useamman taloudellisen toimijan ja yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena on tässä direktiivissä tarkoitettu rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen.”

5

Kyseisen 1 artiklan 8 kohdassa määrätään seuraavaa:

”’Urakoitsijalla’, ’tavarantoimittajalla’ ja ’palvelujen suorittajalla’ tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä tai julkista yksikköä taikka tällaisten henkilöiden ja/tai laitosten ryhmittymää, joka tarjoaa markkinoilla rakennustöiden ja/tai -urakoiden toteuttamista, tuotteita tai palveluja.

Käsite ’taloudellinen toimija’ kattaa urakoitsijan, tavarantoimittajan ja palvelujen suorittajan käsitteet. Sitä käytetään yksinomaan tekstin yksinkertaistamiseksi.

– –”

6

Direktiivin 2004/18 1 artiklan 9 kohdassa määritellään yksityiskohtaisesti yksiköt, joita pidetään hankintaviranomaisina ja joiden pitää tehdessään talouden toimijan kanssa sopimuksen vastiketta vastaan järjestää hankintamenettely kyseisen direktiivin sääntöjen mukaan.

7

Direktiivin 2004/18 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Julkisten hankintojen kynnysarvot”, asetetaan ennakoitujen arvojen kynnysarvot, joiden ylittyessä hankintasopimus pitää antaa kyseisen direktiivin sääntöjen mukaisesti. Näitä kynnysarvoja muutetaan tasaisin väliajoin komission asetuksella ja mukautetaan taloudelliseen tilanteeseen. Pääasian tosiseikkojen ajankohtana kynnysarvo muiden hankintaviranomaisten kuin keskushallintoviranomaisten tekemille tavarahankintasopimuksille oli asetettu 193000 euroon 30.11.2009 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1177/2009 (EUVL L 314, s. 64).

8

Tällaisen sopimuksen antamisen edellytykset on asetettu ja niitä on kehitetty unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä, jossa on katsottu, ettei tarjouskilpailu järjestämällä direktiivin 2004/18 mukainen menettely ole pakollinen niissä tapauksissa, joissa hankintaviranomaisella on kyseiseen siitä oikeudellisesti erilliseen henkilöön vastaava määräysvalta kuin sillä on omiin yksikköihinsä ja joissa tämä henkilö harjoittaa pääosaa toiminnastaan sen omistavan hankintaviranomaisen tai sen omistavien hankintaviranomaisten kanssa. (ks. vastaavasti tuomio Teckal, C‑107/98, EU:C:1999:562, 50 kohta).

9

Yliopisto on Hampurin vapaan hansakaupungin osavaltion (jäljempänä Hampurin kaupunki) julkinen korkeakoulu. Se on direktiivin 2004/18 1 artiklan 9 kohdassa tarkoitettu julkioikeudellinen laitos ja siten hankintaviranomainen. Tarkoituksenaan hankkia tietohallintojärjestelmä korkeakouluopetusta varten yliopisto suoritti arvioinnin, jossa se vertaili Datenlotsen Informationssysteme GmbH:n ja HIS:n tietojärjestelmiä. Arvioinnin päätyttyä yliopisto päätti hankkia järjestelmän HIS:ltä ja teki sen kanssa 7.4.2011 tavarahankintasopimuksen suoraan soveltamatta direktiivissä 2004/18 säädettyjä hankintamenettelyjä. Hankinnan ennakoitu arvo oli 840000 euroa.

10

Unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ilmenee, että HIS on yksityisoikeudellinen rajavastuuyhtiö, jonka osakekannasta kolmannes on Saksan liittotasavallan ja kaksi kolmannesta Saksan 16 osavaltion omistuksessa; Hampurin kaupungin osuus osakekannasta on 4,16 prosenttia. HIS:n tarkoituksena on yhtiöjärjestyksensä 2 §:n mukaan avustaa julkisia korkeakouluja ja toimivaltaisia viranomaisia niiden pyrkimyksissä suorittaa korkeakoulutustehtävänsä rationaalisella ja tehokkaalla tavalla. HIS:n tietojärjestelmät ovat käytössä yli 220 julkisessa ja uskonnollisessa korkeakoulussa Saksassa.

11

HIS:n yhtiöjärjestyksen 12 §:n 1 momentin mukaan yhtiön hallintoneuvosto koostuu 10 jäsenestä, joista seitsemän nimitetään osavaltioiden ministerien konferenssin ehdotuksesta, kaksi korkeakoululaitosten rehtorien konferenssin, joka on saksalaiset julkiset tai valtion tunnustamat yliopistot ja korkeakoulut yhteen kokoava yhdistys, ehdotuksesta ja yksi liittovaltion viranomaisten ehdotuksesta. HIS:llä on yhtiöjärjestyksensä 15 §:n 1 momentin mukaan neuvoa-antava komitea (Kuratorium), jonka 37 jäsenestä osavaltioiden ministerien konferenssi valitsee 19. HIS:n toiminnan määrän osalta on niin, että 5,14 prosenttia yhtiön liikevaihdosta on toimintaa, jota harjoitetaan muiden yksiköiden kuin julkisten korkeakoulujen lukuun.

12

Se, että yliopisto antoi hankintasopimuksen suoraan HIS:lle, voitiin näiden sopimuspuolten mukaan perustella sillä näkökohdalla, että vaikka kyseisen kahden yksikön välillä ei ole määräysvaltasuhdetta, edellä mainitussa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetettu edellytys vastaavasta määräysvallasta täyttyy, koska molemmat ovat Hampurin kaupungin määräysvallassa.

13

Datenlotsen Informationssysteme GmbH haki muutosta päätökseen antaa kyseinen hankintasopimus suoraan Hampurin kaupungin Vergabekammerilta, hankinta-asioissa toimivaltaiselta ensimmäisen asteen elimeltä, joka hyväksyi muutoksenhaun. Tämä elin katsoi, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä in house -hankinnan tekemiselle asetetut edellytykset eivät täyttyneet käsiteltävässä asiassa. Tarkemmin sanottuna edellytys vastaavasta määräysvallasta ei täyty, koska yliopisto, joka on hankintaviranomainen, ei voi käyttää HIS:ään vastaavaa määräysvaltaa kuin sillä oli omiin yksikköihinsä. Yliopisto on tosin Hampurin kaupungin julkisoikeudellinen oikeushenkilö, ja kaupunki omistaa 4,16 prosenttia HIS:n osakekannasta. Yliopisto ja Hampurin kaupunki ovat kuitenkin erillisiä oikeushenkilöitä.

14

Samoin näkökohta, että Hampurin kaupungilla oli määräysvallassaan sekä yliopisto että HIS, ei Vergabekammerin mielestä riittänyt mainitun edellytyksen täyttymiseen, koska tällaiselle välillisen määräysvallan muodolle ei ollut mitään oikeutusta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Vergabekammer huomauttaa lisäksi, että yliopisto on autonominen ja Hampurin kaupungin sen laillisuuteen ja tarkoituksenmukaisuuteen kohdistama valvonta, kuinka yliopisto hallinnoi annettuja määrärahoja, ei vastaa johtamisvaltaa, joka hankintaviranomaisella pitää olla. Kyse ei myöskään voi olla Hampurin kaupungin määräysvallasta HIS:ään, koska edellisellä ei ole pysyvää edustajaa kyseisen yhtiön hallintoneuvostossa.

15

HIS ja yliopisto riitauttivat tämän Vergabekammerin ratkaisun ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa.

16

Kyseinen tuomioistuin huomauttaa, että kansallisessa oikeuskirjallisuudessa kiivaan keskustelun kohteena ollut kysymys, sovelletaanko kolmen henkilön suhteessa suoritettavaan hankintaan, joka luokitellaan horisontaaliseksi in house -liiketoimeksi, tuomiossa Teckal (EU:C:1999:562) luotua oikeuskäytäntöä, ei ole tähän mennessä ollut unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kohteena. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että kyseisestä tuomiosta alkunsa saaneen in house -hankintoihin liittyvän poikkeuksen henki ja tarkoitus voivat mahdollistaa sen, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisiin horisontaalisiin in house ‑liiketoimiin voidaan soveltaa kyseistä poikkeusta. Se mainitsee kuitenkin, että käsiteltävässä asiassa ei voi olla kyse unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (tuomio komissio v. Saksa, C‑480/06, EU:C:2009:357 ja tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., C‑159/11, EU:C:2012:817) tarkoitetusta kuntienvälisestä yhteistyöstä, sillä yliopisto ja HIS eivät ole viranomaisia ja HIS ei ole välittömästi vastuussa julkisen palvelun tehtävän hoitamisesta.

17

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että julkisilla korkeakouluilla on niitä koskevien säännösten mukaan laaja itsehallinto tutkimuksen ja opetuksen alalla ja että kyseisten itsehallinnollisten valtuuksien käyttäminen kuuluu ainoastaan laillisuusvalvonnan piiriin. Pääasiassa kyseessä oleva sopimus kuuluu kuitenkin yliopistolle annettujen määrärahojen hallinnoinnin alaan, jolla toimivaltaisilla viranomaisilla on määräämisvalta, joka ulottuu myös mahdollisuuteen kumota tai muuttaa hankinta-asioihin liittyviä päätöksiä.

18

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo siten, että edellytys vastaavasta määräysvallasta täyttyy julkisten korkeakoulujen ostojen ja hankintojen alalla. Se pohtii kuitenkin, vaatiiko tämä edellytys sitä, että määräysvalta koskee kaikkia alisteisen yksikön toiminnan aloja, jolloin määräysvallan soveltamisalan rajoittuminen tavarahankintoja koskeviin sopimuksiin ei mahdollista sitä, että mainitun edellytyksen katsotaan täyttyvän. Tämän puolesta puhuu sen mielestä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka mukaan hankintaviranomaisella pitää olla mahdollisuus käyttää ratkaisevaa vaikutusvaltaa sekä alisteisen yksikön strategisiin tavoitteisiin että tärkeisiin päätöksiin.

19

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa Hampurin kaupungin määräysvallasta HIS:ään, että se seikka, että Hampurin kaupunki omistaa vain 4,16 prosenttia kyseisen yhtiön osakekannasta eikä sillä ole pysyvää edustajaa yhtiön hallintoneuvostossa, voisi puhua sitä vastaan, että sillä olisi vastaava määräysvalta kuin sillä on omiin yksikköihinsä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetetusta toisesta edellytyksestä, joka koskee sopimuspuoleksi valitun tahon toiminnan pääosan harjoittamista, että kyseinen edellytys täyttyy käsiteltävässä asiassa, koska erittäin suuri osa HIS:n toiminnasta kohdistuu julkisiin korkeakouluihin ja sen muu toiminta on luonteeltaan sivutoimintaa.

20

Näissä olosuhteissa Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

21

Kysymyksillään, jotka on syytä tutkia yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että sopimus, jonka tarkoituksena on tavaran hankinta ja joka on tehty yhtäältä yliopiston, joka on hankintaviranomainen ja jonka tavara- ja palveluhankinnat ovat Saksan yhden osavaltion määräysvallassa, ja toisaalta yksityisoikeudellisen yrityksen välillä, jonka omistajia ovat Saksan liittovaltio ja eräät osavaltiot, mainittu liittovaltio mukaan lukien, on kyseisessä säännöksessä tarkoitettu julkista hankintaa koskeva sopimus.

22

Oikeuskäytännön mukaan julkisia hankintoja koskevien unionin oikeuden sääntöjen päätavoite on hankintojen avaaminen vääristymättömälle kilpailulle kaikissa jäsenvaltioissa rakennusurakoiden toteuttamisen, tavaroiden hankinnan ja palvelujen suorittamisen aloilla, mikä merkitsee sitä, että kaikilla hankintaviranomaisilla on velvollisuus soveltaa asiaa koskevia unionin oikeuden sääntöjä silloin, kun siinä säädetyt edellytykset täyttyvät (ks. vastaavasti tuomio Stadt Halle ja RPL Lochau, C‑26/03, EU:C:2005:5, 44 kohta).

23

Näin ollen kaikkia tämän velvollisuuden soveltamiseen tehtäviä poikkeuksia on tulkittava suppeasti (ks. tuomio Stadt Halle ja RPL Lochau, EU:C:2005:5, 46 kohta).

24

Oikeuskäytännössä on todettu, että direktiivissä 2004/18 säädettyjen julkisten hankintamenettelyjen soveltamiseksi riittää kyseisen direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan lähtökohtaisesti, että on tehty sopimus vastiketta vastaan yhtäältä hankintaviranomaisen ja toisaalta tästä oikeudellisesti erillisen henkilön välillä (ks. vastaavasti tuomio Teckal, EU:C:1999:562, 50 kohta).

25

Oikeuskäytännössä tämän periaatteen soveltamiseen hyväksytty poikkeus, joka koskee niin sanottujen in house -hankintasopimusten antamista, on perusteltu sen näkökohdan vuoksi, että hankintaviranomaisena olevalla viranomaisella on mahdollisuus suorittaa yleisen edun mukaisia tehtäviään omilla hallinnollisilla, teknisillä tai muilla voimavaroillaan ilman, että sen olisi turvauduttava sellaisten ulkoisten yksiköiden apuun, jotka eivät kuulu sen yksiköihin, ja tämä poikkeus voidaan laajentaa koskemaan tilanteita, joissa sopimuskumppani on hankintaviranomaisesta oikeudellisesti erillinen yksikkö, kun hankintaviranomaisella on sopimuspuoleksi valittuun vastaava määräysvalta kuin sillä on omiin yksikköihinsä ja kun tämä yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan sen omistavan hankintaviranomaisen tai sen omistavien hankintaviranomaisten kanssa (ks. vastaavasti tuomio Teckal, EU:C:1999:562, 50 kohta ja tuomio Stadt Halle ja RPL Lochau, EU:C:2005:5, 48 ja 49 kohta). Näissä tapauksissa voidaan katsoa, että hankintaviranomainen turvautuu omiin voimavaroihinsa.

26

Unionin tuomioistuin on lisäksi täsmentänyt vastaavan määräysvallan käsitettä ja todennut, että kyseessä on oltava hankintaviranomaisen mahdollisuus vaikuttaa ratkaisevasti sekä sopimuspuoleksi valitun yksikön strategisiin tavoitteisiin että sen tärkeisiin päätöksiin ja että hankintaviranomaisen käyttämän määräysvallan on oltava tehokasta, rakenteellista ja toiminnallista (ks. vastaavasti tuomio Econord, C-182/11 ja C‑183/11, EU:C:2012:758, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

27

Unionin tuomioistuin on lisäksi hyväksynyt sen, että vastaavaa määräysvaltaa voivat käyttää yhdessä useat viranomaiset, jotka omistavat sopimuspuoleksi valitun yksikön yhdessä (ks. vastaavasti tuomio Econord, EU:C:2012:758, 28–31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

28

Pääasiassa on selvää, ettei hankintaviranomaisen eli yliopiston ja sopimuspuoleksi valitun yksikön eli HIS:n välillä ole mitään määräysvaltasuhdetta. Yliopisto ei nimittäin omista mitään osaa kyseisen yksikön osakekannasta, eikä sillä ole edustajaa yksikön johtoelimissä.

29

Näin ollen syytä, jolla voitaisiin perustella niin sanottuja in house ‑hankintoja koskevan poikkeuksen hyväksyttävyyttä, eli erityistä sisäistä yhteyttä hankintaviranomaisen ja sopimuspuoleksi valitun yksikön välillä, ei ole pääasian kaltaisessa tilanteessa.

30

Tällainen tilanne ei siis voi kuulua mainitun poikkeuksen alaan paitsi jos sen soveltamisalan rajoja, jotka on määritetty selvästi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä, laajennetaan tavalla, joka saattaa huomattavasti supistaa tämän tuomion 24 kohdassa mainitun periaatteen soveltamisalaa.

31

On vielä todettava, että unionin tuomioistuimelle toimitetun asiakirja-aineiston ja edellä esitetyn oikeuskäytännön perusteella Hampurin kaupunki ei joka tapauksessa voi käyttää yliopistoon vastaavaa määräysvaltaa.

32

On nimittäin todettava, että Hampurin kaupungin yliopistoon käyttämä määräysvalta ulottuu vain osaan tämän toimintaa eli ainoastaan ostoihin mutta ei opetuksen ja tutkimuksen aloihin, joilla yliopistolla on laaja itsehallinto. Se, että hyväksyttäisiin vastaavan määräysvallan olemassaolo tällaisessa osittaisen määräysvallan tilanteessa, olisi vastoin tämän tuomion 26 kohdassa mainittua oikeuskäytäntöä.

33

Näissä olosuhteissa ei ole tarpeen tutkia, voidaanko in house ‑hankintoja koskevaa poikkeusta soveltaa niin sanottuihin horisontaalisiin in house ‑liiketoimiin eli tilanteeseen, jossa sama hankintaviranomainen käyttää tai samat hankintaviranomaiset käyttävät vastaavaa määräysvaltaa kahteen erilliseen talouden toimijaan, joista toinen antaa hankintasopimuksen toiselle.

34

Tuomiosta komissio v. Saksa (EU:C:2009:357) ja tuomiosta Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym. (EU:C:2012:817) ilmenevän alue- tai paikallistason julkisyhteisöjen välistä yhteistyötä koskevan oikeuskäytännön soveltamisesta pääasiaan on todettava ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tavoin tämän tuomion 16 kohdassa mainituista syistä, etteivät edellytykset kyseisen oikeuskäytännön mukaisen poikkeuksen soveltamiselle täyty.

35

Yliopiston ja HIS:n välisen yhteistyön tarkoitus ei nimittäin ole oikeuskäytännössä tarkoitetun yhteisen julkisen palvelun tehtävän toteuttaminen (ks. tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 34 ja 37 kohta).

36

Edellä esitetyn perusteella ennakkoratkaisukysymyksiin on vastattava, että direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että sopimus, jonka tarkoituksena on tavaroiden hankinta ja joka on tehty yhtäältä yliopiston, joka on hankintaviranomainen ja joka on tavara- ja palveluhankintojensa alalla Saksan yhden osavaltion määräysvallassa, ja toisaalta sellaisen yksityisoikeudellisen yrityksen välillä, jonka omistajia ovat Saksan liittovaltio ja eräät osavaltiot, mainittu osavaltio mukaan lukien, on kyseisessä säännöksessä tarkoitettu julkista hankintaa koskeva sopimus ja sen on siten kuuluttava kyseisessä direktiivissä säädettyjen julkisten hankintojen tekemistä koskevien sääntöjen soveltamisalaan.

37

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että sopimus, jonka tarkoituksena on tavaroiden hankinta ja joka on tehty yhtäältä yliopiston, joka on hankintaviranomainen ja joka on tavara- ja palveluhankintojensa alalla Saksan yhden osavaltion määräysvallassa, ja toisaalta sellaisen yksityisoikeudellisen yrityksen välillä, jonka omistajia ovat Saksan liittovaltio ja eräät osavaltiot, mainittu osavaltio mukaan lukien, on kyseisessä säännöksessä tarkoitettu julkista hankintaa koskeva sopimus ja sen on siten kuuluttava kyseisessä direktiivissä säädettyjen julkisten hankintojen tekemistä koskevien sääntöjen soveltamisalaan.