UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)

19 päivänä marraskuuta 2013 ( *1 )

”Laiminlyöntikanne — Euroopan unionin virkamiesten ja muun henkilöstön palkkojen ja eläkkeiden vuosittainen mukauttaminen — Virkamiehiin sovellettavat henkilöstösäännöt — Korjauskertoimien mukauttaminen — Neuvoston päätös — Kieltäytyminen hyväksymästä komission ehdotusta — Pidättyminen toimimasta — Tutkimatta jättäminen”

Asiassa C‑196/12,

jossa on kyse SEUT 265 artiklaan perustuvasta laiminlyöntikanteesta, joka on nostettu 26.4.2012,

Euroopan komissio, asiamiehinään J. Currall, D. Martin ja J.‑P. Keppenne, prosessiosoite Luxemburgissa,

kantajana,

jota tukee

Euroopan parlamentti, asiamiehinään A. Neergaard ja S. Seyr,

väliintulijana,

vastaan

Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään M. Bauer ja J. Herrmann,

vastaajana,

jota tukevat

Saksan liittotasavalta, asiamiehinään T. Henze ja J. Möller,

Espanjan kuningaskunta, asiamiehinään N. Díaz Abad ja S. Centeno Huerta,

Alankomaiden kuningaskunta, asiamiehinään C. Wissels ja M. Bulterman, ja

Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, asiamiehinään E. Jenkinson ja J. Beeko, avustajanaan barrister R. Palmer,

väliintulijoina,

UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),

toimien kokoonpanossa: presidentti V. Skouris, varapresidentti K. Lenaerts, jaostojen puheenjohtajat A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz (esittelevä tuomari), E. Juhász, M. Safjan, C. G. Fernlund ja J. L. da Cruz Vilaça sekä tuomarit A. Rosas, G. Arestis, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader ja C. Vajda,

julkisasiamies: Y. Bot,

kirjaaja: A. Calot Escobar,

ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,

kuultuaan julkisasiamiehen 12.9.2013 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

Euroopan komissio vaatii kanteessaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Euroopan unionin neuvosto ei ole noudattanut Euroopan yhteisöjen virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen ja näiden yhteisöjen muuta henkilöstöä koskevien palvelussuhteen ehtojen vahvistamisesta sekä yhteisöjen virkamiehiin tilapäisesti sovellettavien erityisten toimenpiteiden laatimisesta 29.2.1968 annetulla neuvoston asetuksella (ETY, Euratom, EHTY) N:o 259/68 (EYVL L 56, s. 1) vahvistettujen Euroopan unionin virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen, sellaisena kuin ne ovat muutettuina 24.11.2010 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU, Euratom) N:o 1080/2010 (EUVL L 311, s. 1), sellaisena kuin se on 5.6.2012 julkaistun oikaisun johdosta (EUVL L 144, s. 48; jäljempänä henkilöstösäännöt), mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole hyväksynyt komission ehdotusta neuvoston asetukseksi Euroopan unionin virkamiesten ja muun henkilöstön palkkojen ja eläkkeiden sekä näihin palkkoihin ja eläkkeisiin liittyvien korjauskertoimien mukauttamisesta 1 päivästä heinäkuuta 2011 (KOM(2011) 820 lopullinen) (jäljempänä asetusehdotus).

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Henkilöstösääntöjen 65 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Neuvosto suorittaa vuosittain unionin virkamiesten ja muun henkilöstön palkkojen tason [tarkistuksen]. Tarkistus suoritetaan syyskuussa komission esittämän yhteisen kertomuksen perusteella, joka perustuu Euroopan unionin tilastotoimiston yhteistyössä jäsenvaltioiden kansallisten tilastotoimistojen kanssa laatiman yhteisindeksin mukaiseen tilanteeseen 1 päivänä heinäkuuta unionin kussakin jäsenvaltiossa.

Tarkistuksen yhteydessä neuvosto tutkii, onko palkkojen mukauttaminen aiheellista unionin talous- ja sosiaalipolitiikan kannalta. Tätä varten otetaan huomioon erityisesti palkkojen mahdollinen nousu julkishallinnossa ja palvelukseenottamisen tarpeet.

2. Elinkustannusten muuttuessa huomattavasti neuvosto päättää viimeistään kahden kuukauden kuluttua korjauskertoimien mukauttamistoimenpiteistä ja tarvittaessa niiden soveltamisesta takautuvasti.

3. Neuvosto päättää tämän artiklan soveltamisesta komission ehdotuksesta [SEU] 16 artiklan 4 ja 5 kohdan mukaisella määräenemmistöllä.”

3	Henkilöstösääntöjen 82 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jos neuvosto päättää henkilöstösääntöjen 65 artiklan 1 kohdan mukaisesti palkkojen mukauttamisesta, sama mukautus koskee eläkkeitä.

4	Henkilöstösääntöjen 65 a artiklan mukaan yksityiskohtaiset säännöt henkilöstösääntöjen 64 ja 65 artiklan soveltamisesta vahvistetaan mainittujen henkilöstösääntöjen liitteessä XI.

Kyseisessä liitteessä olevassa 1 artiklassa, joka kuuluu kyseisen liitteen 1 luvun 1 jaksoon, säädetään, että henkilöstösääntöjen 65 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tarkistusta varten Eurostat laatii vuosittain ennen lokakuun loppua kertomuksen elinkustannusten kehityksestä Brysselissä (Belgia) (Brysselin kansainvälinen indeksi), elinkustannusten kehityksestä Brysselin ulkopuolella (hintapariteetit ja implisiittiset indeksit) ja kahdeksan jäsenvaltion keskushallintojen palveluksessa olevien kansallisten virkamiesten palkkojen ostovoiman kehityksestä (erityisindikaattorit).

Henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevassa 3 artiklassa – joka muodostaa kyseisen liitteen 1 luvun 2 jakson, jonka otsikko on ”Palkkojen ja eläkkeiden vuosittaista mukauttamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt” – säädetään seuraavaa:

”1. Neuvosto päättää henkilöstösääntöjen 65 artiklan 3 kohdan mukaisesti ennen kunkin vuoden loppua komission ehdottamasta palkkojen ja eläkkeiden mukauttamisesta tämän liitteen 1 jaksossa säädettyjen tekijöiden perusteella; päätös tulee voimaan 1 päivänä heinäkuuta.

2. Mukautuksen arvo saadaan kertomalla Brysselin kansainvälinen indeksi erityisindikaattorilla. Mukautus vahvistetaan nettomääräisenä ja se ilmaistaan yhtenä kaikkia koskevana prosenttilukuna.

– –

5. Korjauskerrointa ei sovelleta Belgiaan eikä Luxemburgiin. Korjauskertoimet, joita sovelletaan:

a)	muissa jäsenvaltioissa tai eräissä muissa asemapaikoissa toimessa oleville Euroopan unionin virkamiehille maksettaviin palkkoihin,

b)	– – eläkkeisiin, jotka maksetaan muihin jäsenvaltioihin ennen 1 päivää toukokuuta 2004 kertynei[tä] eläkkeeseen oikeuttavia palvelusvuosia vastaavan osan perusteella,

vahvistetaan tämän liitteen 1 artiklassa tarkoitettujen hintapariteettien ja henkilöstösääntöjen 63 artiklassa kyseisten maiden osalta säädettyjen valuuttakurssien välisten suhteiden perusteella.

– –”

Liitteessä XI olevan 5 luvun otsikko on ”Poikkeuslauseke”. Siinä on ainoastaan 10 artikla, jossa säädetään seuraavaa:

”Jos unionissa todetaan komission toimittamien objektiivisten tietojen perusteella taloudellisen ja sosiaalisen tilanteen vakava ja äkillinen heikkeneminen, komissio esittää asiaa koskevat ehdotukset Euroopan parlamentille ja neuvostolle, jotka tekevät päätöksen [SEUT] 336 artiklan mukaisesti.”

8	Mainitun liitteen 15 artiklan 1 kohdan mukaan liitteen säännöksiä sovelletaan ajanjaksolla 1.7.2004–31.12.2012.

Asian tausta

Koska neuvosto katsoi, että unionin viimeaikaiset rahoitus- ja talouskriisit ovat ”heikentäneet [unionin] taloudellista ja sosiaalista tilannetta vakavasti ja äkillisesti” henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevassa 10 artiklassa tarkoitetulla tavalla, se pyysi vuoden 2010 joulukuussa komissiota esittämään kyseisen 10 artiklan perusteella asianmukaisia ehdotuksia hyvissä ajoin, jotta Euroopan parlamentti ja se itse voivat tarkastella niitä ja hyväksyä ne vuoden 2011 loppuun mennessä.

Komissio esitti vastauksena tähän pyyntöön 13.7.2011 kertomuksen poikkeuslausekkeesta (henkilöstösääntöjen liitteessä XI oleva 10 artikla) KOM(2011) 440 lopullinen, jossa se päätteli viiteentoista indikaattoriin ja talous- ja raha-asioiden pääosastonsa 13.5.2011 julkaisemiin Euroopan taloutta koskeviin ennusteisiin nojautuen, ettei ollut tarpeen esittää ehdotusta henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 10 artiklan nojalla.

11	Neuvostossa käytiin keskusteluja kyseisen kertomuksen tutkinnan johdosta, ja neuvosto päätti niiden perusteella esittää komissiolle uuden pyynnön mainitun 10 artiklan täytäntöönpanemiseksi ja asianmukaisen palkkojen mukautusehdotuksen esittämiseksi.

Komissio esitti 24.11.2011 vastauksena tähän pyyntöön tiedonannon KOM(2011) 829 lopullinen lisätiedoista kertomukseen KOM(2011) 440 lopullinen (jäljempänä lisätiedot), joka perustui muun muassa sen talous- ja raha-asioiden pääosaston 10.11.2011 toimittamiin talousennusteisiin. Komissio päätteli uudelleen, ettei unioniin kohdistunut henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevassa 10 artiklassa tarkoitettua poikkeuksellista tilannetta ja ettei se voinut siis ryhtyä soveltamaan poikkeuslauseketta.

13	Komissio esitti samana päivänä asetusehdotuksensa, johon oli liitetty perustelut. Henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 3 artiklan mukaisen ”normaalin” menetelmän perusteella ehdotettu palkkojen mukautus oli 1,7 prosenttia.

Neuvosto päätti komission ehdotuksesta neuvoston asetukseksi Euroopan unionin virkamiesten ja muun henkilöstön palkkojen ja eläkkeiden sekä näihin palkkoihin ja eläkkeisiin liittyvien korjauskertoimien mukauttamisesta 1 päivästä heinäkuuta 201119.12.2011 tekemällään päätöksellä 2011/866/EU (EUVL L 341, s. 54) ”olla hyväksymättä [asetusehdotusta]” muun muassa seuraavista syistä:

”(8)

– – Neuvosto on vakuuttunut siitä, että unionin tämänhetkinen finanssi- ja talouskriisi ja siitä seuranneet merkittävät julkisen talouden sopeuttamistoimet[, muun muassa kansallisten virkamiesten palkkojen mukautukset,] huomattavassa määrässä jäsenvaltioita ovat heikentäneet unionin taloudellista ja sosiaalista tilannetta vakavasti ja äkillisesti.

– –

(13)

Edellä esitetyn perusteella neuvosto katsoo, että taloudellisen ja sosiaalisen tilanteen vakavan ja äkillisen heikkenemisen olemassaoloa koskeva komission kanta ja sen kieltäytyminen antamasta henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevaan 10 artiklaan perustuvaa ehdotusta perustuu ilmeisen riittämättömiin ja virheellisiin perusteisiin.

(14)

Koska – – unionin tuomioistuin katsoi asiassa C-40/10, [komissio vastaan neuvosto, 24.11.2010 antamassaan tuomiossa (Kok., s. I-12043)] että henkilöstösääntöjen liittee[n XI] soveltamisajanjakson osalta sen 10 artiklassa säädetty menettely on ainoa keino ottaa taloudellinen kriisi huomioon palkkojen mukauttamisessa, neuvosto on riippuvainen komission ehdotuksesta soveltaakseen tuota artiklaa kriisiaikoina.

(15)

Neuvosto on vakuuttunut siitä, että kun otetaan huomioon henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 10 artiklan sanamuoto ja [SEU] 13 artiklan 2 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitet[tu] toimielinten velvoite tehdä vilpitöntä yhteistyötä, komissiolla oli velvollisuus tehdä neuvostolle asianmukainen ehdotus. Komission esittämät päätelmät ja sen laiminlyönti tehdä tuollainen ehdotus merkitsevät sen vuoksi tuon velvoitteen loukkaamista.

(16)

Koska neuvosto voi toimia ainoastaan komission ehdotuksen pohjalta, komission laiminlyönti tehdä oikeat päätelmät käsillä olevasta aineistosta ja tehdä henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 10 artiklan mukainen ehdotus on estänyt neuvostoa vastaamaan asianmukaisesti taloudellisen ja sosiaalisen tilanteen vakavaan ja äkilliseen heikkenemiseen hyväksymällä henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 10 artiklan mukaisen säädöksen.”

Komissio nosti SEUT 263 artiklan nojalla päätöksestä 2011/866 kumoamiskanteen, jonka johdosta on 19.11.2013 annettu tuomio asiassa C-63/12, komissio vastaan neuvosto, ja se antoi samalla neuvoston puheenjohtajalle tiedoksi 25.1.2012 päivätyn kirjeen, joka rekisteröitiin neuvoston sihteeristössä 20.2.2012 ja jossa neuvostoa kehotettiin SEUT 265 artiklan mukaisesti hyväksymään asetusehdotus kahden kuukauden kuluessa kyseisen kirjeen vastaanottamisesta. Neuvosto ”merkitsi muistiin” kyseisen kirjeen.

Asianosaisten vaatimukset ja asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa

Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin

—	toteaa, ettei neuvosto ole noudattanut henkilöstösääntöjen mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole hyväksynyt asetusehdotusta, ja

—	velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

17	Neuvosto vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää kanteen ja velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Unionin tuomioistuimen presidentin 4.9.2012 antamalla määräyksellä parlamentti hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan komission vaatimuksia ja Saksan liittotasavalta, Espanjan kuningaskunta, Alankomaiden kuningaskunta sekä Ison‑Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta hyväksyttiin väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.

Kanteen tarkastelu

Komissio huomauttaa, että nyt käsiteltävä laiminlyöntikanne on nostettu siltä varalta, että neuvoston omaksuman asenteen todettaisiin merkitsevän pidättymistä toimimasta etenkin siltä osin kuin on kyse korjauskertoimien mukauttamisesta ja että unionin tuomioistuin ei päätöksestä 2011/866 nostetun kumoamiskanteen yhteydessä katsoisi kyseisen päätöksen olevan kannekelpoinen toimi.

Komissio väittää, että jos kyseinen päätös ei merkitse ”todellista” kieltäytymistä hyväksymästä asetusehdotusta, neuvosto on loukannut henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevaan 3 artiklan 1 kohtaan perustuvaa velvollisuuttaan toimia eli velvollisuutta hyväksyä komission esittämä ehdotus kuluvan vuoden loppuun mennessä. Jos kyseisessä liitteessä olevan 10 artiklan nojalla ei ole annettu ehdotusta, kyseisen artiklan muodollinen soveltamisedellytys ei ole täyttynyt, joten edellä mainitussa asiassa komissio vastaan neuvosto 24.11.2010 annetun tuomion nojalla neuvoston olisi pitänyt hyväksyä mainittuun 3 artiklaan perustuva asetusehdotus.

21	SEUT 265 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla unionin toimielin voi saattaa asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, jotta tämä toteaa, että neuvosto laiminlyö ratkaisun tekemisen perussopimusten vastaisesti.

Tämä oikeussuojakeino perustuu ajatukseen siitä, että toimielimen lainvastaisen toimimattomuuden perusteella etenkin muut toimielimet voivat saattaa asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, jotta tämä toteaa, että toimimasta pidättyminen on ristiriidassa EUT-sopimuksen kanssa. Mainittu artikla koskee laiminlyöntiä, joka perustuu pidättymiseen antamasta ratkaisua tai määrittelemästä kantaa, eikä sellaisen toimen toteuttamista, joka poikkeaa kantajan toivomasta tai tarpeelliseksi katsomasta toimesta (ks. vastaavasti mm. yhdistetyt asiat C-15/91 ja C-108/91, Buckl ym. v. komissio, tuomio 24.11.1992, Kok., s. I-6061, 17 kohta ja asia C-107/91, ENU v. komissio, tuomio 16.2.1993, Kok., s. I-599, 10 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Neuvosto on kuitenkin käsiteltävässä asiassa määritellyt kantansa asetusehdotukseen tekemällä päätöksen 2011/866, joka on SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi, kuten unionin tuomioistuin on todennut edellä mainitussa asiassa komissio vastaan neuvosto, 19.11.2013 antamansa tuomion 29–33 kohdassa.

24	Neuvosto on näet esittääkseen näkemyksensä mainitusta ehdotuksesta tehnyt muodollisesti ”päätöksen”, joka on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä L sarjassa, joka sisältää unionin lainsäädännön.

25	Neuvosto on lisäksi korostanut päätöksen 2011/866 johdanto-osan perustelukappaleissa, että komission oli tämänhetkisen finanssi- ja talouskriisin johdosta esitettävä asianmukainen ehdotus henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevassa 10 artiklassa säädetyn poikkeuslausekkeen nojalla.

26	Tästä seuraa, ettei neuvosto ole pidättynyt antamasta ratkaisua asetusehdotuksesta, joka perustui kyseisessä liitteessä olevaan 3 artiklaan, vaan se on pääosin hylännyt sen.

27	Tämä kannanmäärittely koskee asetusehdotusta kokonaisuudessaan korjauskertoimien mukauttaminen mukaan lukien vaikka neuvosto ei ole selittänyt erikseen niitä syitä, joiden vuoksi se kieltäytyi mukauttamasta kyseisiä korjauskertoimia.

28	Yhtäältä näet päätöksen 2011/866 otsikossa ja sen päätösosassa mainitaan asetusehdotuksen täydellinen otsikko.

Toisaalta henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevassa 10 artiklassa säädetty poikkeuslauseke sekä päätöksen 2011/866 perustelut, joissa nojaudutaan siihen, että komission olisi pitänyt esittää ehdotus kyseisen 10 artiklan perusteella sen sijaan, että se esitti asetusehdotuksen mainitussa liitteessä olevan 3 artiklan perusteella, kattavat palkkojen ja eläkkeiden vuosittaisen mukauttamisen kokonaisuudessaan eli palkkojen ja eläkkeiden yleisen tason mukauttamisen sekä korjauskertoimien mukauttamisen, kuten unionin tuomioistuin on todennut edellä mainitussa asiassa komissio vastaan neuvosto 19.11.2013 antamansa tuomion 90–95 ja 100–103 kohdassa.

30	Tämän perusteella SEUT 265 artiklassa määrätyt edellytykset eivät täyty.

31	Laiminlyöntikanne on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulut

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska neuvosto on vaatinut komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska komissio on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Kyseisen työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot ja toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoita, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)	Kanne hylätään.

2)	Euroopan komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

3)	Saksan liittotasavalta, Espanjan kuningaskunta, Alankomaiden kuningaskunta, Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta sekä Euroopan parlamentti vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Allekirjoitukset

( *1 ) Oikeudenkäyntikieli: ranska.