1.

Voi olla yllättävää, että lannoitteiden käyttö on yksi keskeisistä aihepiireistä, joita unionin tuomioistuin on käsitellyt maataloutta koskevan ympäristölainsäädännön alan oikeuskäytännössään. ( 2 ) Tämän vuoksi maataloustukien saamisen edellytykseksi asetettiin asiaa koskevan lainsäädännön noudattaminen. Tästä edellytyksestä säädettiin ottamalla asetuksessa N:o 1782/2003 ( 3 ) käyttöön niin sanotut täydentävät ehdot, ja se ulotetaan koskemaan myös muita tukijärjestelmiä ja erityisesti käsiteltävässä asiassa tarkastelun kohteena olevaa asetusta N:o 1698/2005 Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahastosta) maaseudun kehittämiseen maksettavan tuen järjestelmää. ( 4 )

2.

Käsiteltävässä asiassa on kyse siitä, milloin tuensaaja on vastuussa lannoitteen käyttöä tuetuilla pelloilla koskevien säännösten noudattamatta jättämisestä. Alankomaiden Raad van State esittää unionin tuomioistuimelle kysymyksiä, jotka ovat mielenkiintoisia huomattavasti maataloutta koskevaa ympäristölainsäädäntöä laajemmaltikin. Ne koskevat tahallisen toiminnan ja sen toteamisen edellytyksiä sekä sitä, missä määrin kolmansien toiminta voidaan lukea tuensaajan syyksi tilanteessa, jossa tämä on antanut lannoitteen käytön kolmannen tehtäväksi.

3.

Käsiteltävän asian unionin oikeuden kehyksen muodostaa asetus N:o 1698/2005 ja sen soveltamisesta annetut asetukset N:o 1975/2006 ( 5 ) ja N:o 796/2004. ( 6 )

4.

Tuki maaseudun kehittämiseen myönnetään asetuksen N:o 1698/2005 perusteella. Sen 51 artiklassa säädetään, että asetukseen perustuvaa tukea saavien viljelijöiden on noudatettava koko maatilallaan tiettyjä ympäristölainsäädännön vähimmäisvaatimuksia. Asetuksen 51 artiklan 1 kohdassa, sellaisena kuin sitä sovelletaan käsiteltävässä asiassa, säädetään seuraavaa:

”1.   Jos 36 artiklan a alakohdan i–v alakohdan ja b alakohdan i, iv ja v alakohdan mukaisia tukia saavat tuensaajat eivät heistä suoraan johtuvan toiminnan tai laiminlyönnin seurauksena noudata asetuksen (EY) N:o 1782/2003 4 ja 5 artiklassa ja liitteissä III ja IV säädettyjä pakollisia vaatimuksia koko maatilallaan, sinä kalenterivuonna, jona vaatimuksia ei noudateta, myönnettävien tukien kokonaismäärää vähennetään tai tuki peruutetaan.

Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettua vähentämistä tai peruuttamista sovelletaan myös tapauksissa, joissa 36 artiklan a alakohdan iv alakohdan mukaisia tukia saavat tuensaajat eivät heistä suoraan johtuvan toiminnan tai laiminlyönnin seurauksena noudata 39 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja lannoitteiden ja kasvinsuojeluaineiden käyttöä koskevia vähimmäisvaatimuksia koko maatilallaan.

– –”

5.

Näihin vaatimuksiin kuuluu asetuksen N:o 1782/2003 4 artiklan ja liitteessä III olevan 4 kohdan nojalla direktiivi 91/676. ( 7 ) Kyseisen direktiivin mukaan jäsenvaltiot antavat ohjeet lannoitteiden käytöstä.

6.

Asetuksen N:o 1975/2006 22 artiklassa säädetään, että vaatimusta noudattamatta jättämisen havaitsemisen seurauksena sovellettaviin vähennyksiin ja poissulkemisiin on sovellettava muun muassa asetuksen N:o 796/2004 65 artiklan 2 kohtaa. Tämä viittaus poistettiin 1.1.2010 asetuksen N:o 484/2009 ( 8 ) 1 artiklan 10 kohdalla.

7.

Asetuksen N:o 1975/2006 23 artiklan toisessa ja kolmannessa kohdassa (”Vähennysten ja poissulkemisten laskenta”) säädetään vähennysten laskennasta seuraavaa:

”Kun noudattamatta jättäminen johtuu tuensaajan huolimattomuudesta, vähennys on laskettava asetuksen (EY) N:o 796/2004 66 artiklassa vahvistettuja sääntöjä noudattaen.

Kun noudattamatta jättäminen on tahallista, vähennys on laskettava asetuksen (EY) N:o 796/2004 67 artiklan mukaisesti.”

8.

Asetuksen N:o 796/2004 65 artiklan 2 kohdan alkuperäisessä versiossa säädettiin seuraavaa:

”Asetuksen (EY) N:o 1782/2003 6 artiklan 1 kohdan soveltamiseksi toiminta tai laiminlyönti on katsottava johtuvaksi suoraan yksittäisestä maanviljelijästä, joka on jättänyt noudattamatta säännöksiä ja joka on kyseisen noudattamatta jättämisen havaitsemisen ajankohtana vastuussa asianomaisesta tilasta, pinta-alasta, tuotantoyksiköstä tai eläimestä. Jos kyseinen tila, pinta-ala, tuotantoyksikkö tai eläin on siirretty viljelijälle sen jälkeen, kun säännösten noudattamatta jättämistä on alkanut tapahtua, häntä on pidettävä yhtä lailla vastuussa, jos hän on jatkanut kyseistä noudattamatta jättämistä, edellyttäen, että hän on voinut kohtuudella havaita ja lopettaa kyseisen noudattamatta jättämisen.”

9.

Asetuksen N:o 796/2004 65 artiklan 2 kohtaa muutettiin asetuksen (EY) N:o 239/2005 ( 9 ) 2 artiklan 3 kohdalla poistamalla sen sanamuodosta sana ”itse” joistakin, mutta ei kaikista kieliversioista.

10.

Asetuksen N:o 319/2008 ( 10 ) (jäljempänä asetus N:o 319/2008) 2 artiklan 3 kohdalla 1.4.2008 poistettiin asetuksen N:o 796/2004 65 artiklan 2 kohta, mutta sen 3 artiklassa säädettiin seuraavaa:

”Asetuksen (EY) N:o 796/2004 65 artiklan 2 kohta, sellaisena kuin se on säädettynä ennen sen poistamista tämän asetuksen 2 artiklan 3 kohdalla, säilyy voimassa asetuksen (EY) N:o 1975/2006 22 artiklan 1 kohdan soveltamiseksi.”

11.

Asetuksen N:o 796/2004 66 ja 67 artiklassa säädetään, miten paljon tukea vähennetään laiminlyönnin ja tahallisen noudattamatta jättämisen vuoksi.

12.

Lannoitteiden käytöstä annetun asetuksen (Besluit gebruik meststoffen), jolla pantiin täytäntöön direktiivi 91/676, 5 §:n 1 momentissa kielletään lannoitteiden käyttö laitumilla ja pelloilla, ellei lannoitusta tehdä vähän päästöjä aiheuttavalla tavalla.

13.

Yhteisen maatalouspolitiikan täydentäviä ehtoja koskevista suuntaviivoista annettujen sääntöjen (Beleidsregels normenkader randvoorwaarden Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, jäljempänä Beleidsregels) 2 §:n 1 momentissa säädetään, että jos tuen maksamisen edellytyksenä olevia velvollisuuksia ei noudateta, yhteisen maatalouspolitiikan mukaisesti maksettua tulotukea vähennetään tietyllä prosenttiosuudella.

14.

Beleidsregelsin 8 §:n 1 momentin nojalla silloin, jos vaatimuksen tai säännön noudattamatta jättäminen on tahallista, vähennys on pääsääntöisesti 20 prosenttia, ja tahallisuutta arvioidaan seuraavien 8 §:n 2 momentissa säädettyjen perusteiden perusteella:

15.

Beleidregelsin liitteessä mainitaan täydentävänä ehtona velvollisuus käyttää lannoitteita vähän päästöjä aiheuttavalla tavalla.

16.

A. M. van der Ham ja A. H. van der Ham-Reijersen van Buuren (jäljempänä yhdessä ja erikseen van der Ham) omistavat maatalousyrityksen Alankomaissa ja saavat maatalouden ympäristötukea.

17.

Van der Hamin tilalla tehtiin 13.3.2009 tarkastus, jossa havaittiin, ettei lannoitteita ollut käytetty vähän päästöjä aiheuttavalla tavalla. Maatalousyrityksen palveluksessa oleva maataloustyöntekijä lannoitti kyseistä laidunta van der Hamin toimeksiannosta. Unionin tuomioistuin ei saanut tarkempia tietoja olosuhteista, joissa lannoitetta tarkalleen ottaen käytettiin.

18.

College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (Etelä-Hollannin maakunnan hallitus, jäljempänä College) teki 29.7.2010 kyseisen toteamuksen perusteella päätöksen, jossa van der Hamille vuodeksi 2009 myönnettyä tukea vähennettiin 20 prosenttia vaatimusten tahallisen noudattamatta jättämisen vuoksi.

19.

College perustaa täydentävän ehdon noudattamatta jättämisen tahallisuuden arviointinsa tavanomaisesti Beleidsregelsin 8 §:n 2 momentissa säädettyihin perusteisiin. Muunlaista kuin vähäpäästöistä lannoittamista koskeva kielto on Beleidsregelsin 8 §:n 2 momentin c kohdassa tarkoitettu ”pitkäaikainen ja pysyvä politiikka”, minkä vuoksi lähtökohdaksi otettu, että kiellon noudattamatta jättäminen oli tahallista. Se, että maataloustyöntekijä levitti lannoitteita muulla kuin vähän päästöjä aiheuttavalla tavalla, luettiin siten van der Hamin syyksi.

20.

Van der Ham teki päätöksestä oikaisuvaatimuksen, jonka College totesi perusteettomaksi 2.12.2010 tekemällään päätöksellä. Myöskään Rechtbank ’s-Gravenhagessa nostettu kanne ei menestynyt, ja Van der Ham valitti Rechtsbank ’s-Gravenhagenin päätöksestä Raad van Stateen. Raad van State pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua seuraaviin kysymyksiin:

21.

Unionin tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Euroopan komissio, Alankomaiden kuningaskunta, Slovenian tasavalta ja Viron tasavalta. Viroa lukuun ottamatta ne ja van der Ham esittivät myös suullisia huomautuksia 25.9.2013 pidetyssä istunnossa.

22.

Ensiksi on selvitettävä, mitkä mainittujen asetusten versiot ovat merkityksellisiä käsiteltävässä asiassa (tästä jäljempänä A kohta). Sen jälkeen tutkitaan vaatimusten tahallisen noudattamatta jättämisen perusteita (tästä jäljempänä B kohta) ja olosuhteita, joissa tuensaaja on vastuussa siitä, että sen toimeksiannosta toimiva kolmas on jättänyt noudattamatta tukivaatimuksia (tästä jäljempänä C kohta).

23.

Raad van State on esittänyt kysymyksiä asetuksen N:o 1698/2005, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 74/2009, 51 artiklasta ja tarkempia tietoja merkityksellisestä versiosta esittämättä myös asetuksen N:o 1975/2006 23 artiklasta ja asetuksen N:o 796/2004 67 artiklasta.

24.

Tarkastus van der Hamin tilalla tehtiin joka tapauksessa 13.3.2009. Mainittuja asetuksia on näin ollen sovellettava käsiteltävässä asiassa sellaisina ( 11 ) kuin ne olivat voimassa tänä ajankohtana.

25.

Asetuksen N:o 1698/2005 51 artiklan osalta kyse on versiosta, joka oli voimassa ennen asetuksen muuttamista asetuksella N:o 74/2009, koska sen osalta asian kannalta merkitykselliset muutokset tulivat voimaan vasta 1.1.2010.

26.

Myös asetuksen N:o 1975/2006 22 ja 23 artiklaa muutettiin asetuksen (EY) N:o 484/2009 ( 12 ) 1 artiklan 10 ja 11 kohdalla, mutta nämä muutokset tulivat voimaan vasta 1.1.2010. Näin ollen myös kyseisiä artikloja on tulkittava sellaisina kuin ne olivat voimassa ennen muutoksia.

27.

Asetusta N:o 796/2004 muutettiin vasta van der Hamin tilalla tehdyn tarkastuksen jälkeen 16.5.2009 asetuksella N:o 380/2009, mutta kyseisiä muutoksia sovellettiin tukihakemuksiin, jotka liittyvät 1.1.2009 tai sitä myöhemmin alkaviin vuosiin tai palkkiokausiin. Myöhemmin asetus N:o 796/2004 kumottiin asetuksen N:o 1122/2009 ( 13 ) 86 artiklalla 1.1.2010 lukien, mutta sitä sovellettiin kuitenkin edelleen tukihakemuksiin, jotka liittyvät ennen 1.1.2010 alkaneisiin markkinointivuosiin tai palkkiokausiin. Käsiteltävässä asiassa merkityksellinen on siten asetus N:o 796/2004, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 380/2009. Taannehtivan vaikutuksen ongelmaa ei näin ollen ole, koska käsiteltävässä asiassa merkityksellisiä säännöksiä ei muutettu.

28.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään, miten asetuksen N:o 1975/2006 23 artiklan ja asetuksen N:o 796/2004 67 artiklan 1 kohdan ilmaisua ”tahallinen noudattamatta jättäminen” on tutkittava, ja voidaanko sitä tulkita siten, että kyse on tukivaatimusten tahallisesta noudattamatta jättämisestä jo siinä tapauksessa, että noudattamatta jätetty sääntö on osa pitkäaikaista ja pysyvää politiikkaa. Toinen kysymys on muotoiltu hieman avoimemmin, ja siinä tiedustellaan, voidaanko tahallinen noudattamatta jättäminen todeta siinä tapauksessa, että vähintään yksi Alankomaiden Begleidsregelsissä määritellyistä edellytyksistä täyttyy.

29.

Slovenian hallitus katsoo, että toinen kysymys on rajattava perusteeseen, joka mainittiin jo ensimmäisessä kysymyksessä ja joka koskee sitä, onko jätetty noudattamatta pitkäaikaista ja pysyvää politiikkaa. Slovenian hallituksen mukaan kysymys on muissa kohdissa mainittujen perusteiden osalta ainoastaan hypoteettinen eikä liity välittömästi pääasian oikeudenkäyntiin.

30.

Pitää paikkansa, että hallintoviranomaisen päätökset perustuvat ainoastaan mainittuun perusteeseen. Ei kuitenkaan voida sulkea pois sitä, että myös muut perusteet voivat olla merkityksellisiä oikeusriidan ratkaisemisessa. Näin ollen toiseen kysymykseen on vastattava kokonaisuudessaan.

31.

Kahteen ensimmäiseen kysymykseen vastattaessa on ensiksi tutkittava tahallisuuden käsitettä ja sen jälkeen kansallisia arviointiperusteita.

32.

Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, asetuksen N:o 1975/2006 23 artiklassa ja asetuksen N:o 796/2004 67 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua ”tahallisen noudattamatta jättämisen” käsitettä ei ole määritelty. Etenkin kun kyseisissä asetuksissa ei nimenomaisesti viitata määritelmän osalta jäsenvaltioiden oikeuteen, tahallisuuden käsitettä on tulkittava unionin oikeudessa itsenäisesti ja yhtenäisesti. ( 14 )

33.

Oikeuskäytännössä tahallisuuden käsite tulee ajoittain esiin, mutta lainsäätäjä tai unionin tuomioistuin eivät ole tähän mennessä laatineet siitä yleispätevää määritelmää.

34.

Tämä käy ilmi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemasta asiassa Afrasiabi ym. annetusta tuomiosta ( 15 ) ja Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 3 ja 4 kohdasta, joita tuomiossa tulkittiin. ( 16 ) Kyseisen säännöksen ranskankielisen toisinnon mukaan kiellettyä on tietoinen ja tarkoituksellinen ( 17 ) osallistuminen tiettyyn toimintaan, ja unionin tuomioistuin totesi, että nämä edellytykset ovat luonteeltaan kumulatiivisia. ( 18 ) Tietoisuus ja tahallisuus on sitä vastoin yhdistetty esimerkiksi asetuksen (EY) N:o 423/2007 saksan-, ( 19 ) englannin- ( 20 ) tai hollanninkielisessä ( 21 ) toisinnossa ja tuomiossa. Tahallisuus kuitenkin sisältää jo tietoisuuden. ( 22 )

35.

Asiassa Afrasiabi ym. annetusta tuomiosta voidaan kuitenkin päätellä, että asianosaisten huomautuksissa esitetään yhdenmukaisesti ja aivan oikein, että tahallisuuden käsite sisältää myös ilman tietoisuuden erillistä mainintaa kummatkin osatekijät eli tietoisuuden ( 23 ) ja tarkoituksellisuuden. Tämä perustuu riittävään yhteiseurooppalaiseen varmuuteen ( 24 ) siitä, että unionin lainsäätäjä käyttää tätä ohjenuoranaan tahallisuuden käsitettä soveltaessaan.

36.

Tietoisuuden ja tarkoituksellisuuden on liityttävä noudattamatta jättämisen tunnusmerkkeihin. Asiassa Afrasiabi ym. annetusta tuomiosta voidaan tältä osin päätellä, että tämän edellytyksen täyttymiseksi riittää, kun tekijä hyväksyy noudattamatta jättämisen. ( 25 )

37.

Tämän perusteella on todettava, että asetuksen N:o 1975/2006 23 artiklassa ja asetuksen N:o 796/2004 67 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tahallinen vaatimusten noudattamatta jättäminen edellyttää ainakin, että tekijä on tietoinen vaatimusten noudattamatta jättämisen mahdollisuudesta ja hyväksyy sen.

38.

Seuraavaksi on selvitettävä, voidaanko tietoisuus ja tarkoituksellisuus jättää käytännössä toteamatta ja sen sijaan olettaa kyseessä olevan teon tahallisuuden, jos tietyt perusteet täyttyvät, esimerkiksi jos vaatimusten noudattamatta jättäminen koskee pitkäaikaista ja pysyvää politiikkaa.

39.

Komission mukaan jäsenvaltiot voivat antaa tällaisia sääntöjä, kunhan ne noudattavat tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteita. Arviointiperusteet eivät saa niiden mukaan heikentää kohtuuttomasti unionin oikeuden vaatimusten tehokkuutta eivätkä ne saa vaikuttaa niihin epäedullisemmin kuin puhtaasti kansalliset vaatimukset. Mainitut kaksi periaatetta ovat kuitenkin tavanomaisesti merkityksellisiä kansallisessa lainsäädännössä ainoastaan tilanteissa, joissa unionin oikeuden sääntelyä ei ole, ja jäsenvaltiot säätävät unionin aineellisen oikeuden soveltamismenettelystä. ( 26 )

40.

Todisteiden hankkimisessa on noudatettava menettelyllisiä oikeuksia; tämä ei kuitenkaan päde käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien perusteiden kaltaisiin todistusharkintaa koskeviin sääntöihin. Arviointiperusteet koskevat tukien vähentämistä koskevaa unionin oikeudessa säädettyä aineellista edellytystä. Niiden on sen vuoksi vastattava tämän edellytyksen sisältöä. Se tarkoittaa, ettei niiden perusteella pidä voida johtaa tahallisuutta tapauksissa, joissa kyse ei ole unionin oikeudessa tarkoitetusta tahallisuudesta, eikä niiden perusteella pidä sulkea pois tahallisuutta tapauksissa, joissa on unionin oikeuden mukaan kyse tahallisuudesta.

41.

Vaatimusten tahallista noudattamatta jättämistä koskevan edellytyksen tehokkuutta saattaisi heikentää se, jos jokainen mainituista arviointiperusteista perustuisi tahallisuutta koskevaan kiistattomaan olettamaan, kuten kahdessa ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä annetaan ymmärtää. Ei voida nimittäin sulkea pois sitä, että nämä arviointiperusteet täyttyvät, vaikka vaatimusten noudattamatta jättäminen ei ole ollut tahallista.

42.

Lannoitteen käyttö saattaa olla selvä tapaus. Lannoitetta käytetään säännönmukaisesti tarkoituksellisesti tietyllä tavalla. Koska tällä alalla on olemassa pitkäaikainen ja pysyvä politiikka, voidaan olettaa, että tietynlaisen lannoittamisen yhteydessä vaatimusten noudattamatta jättämisen riski oli asianosaisten tiedossa ja sen mahdollisuus vähintäänkin hyväksytty.

43.

Vaatimusten muiden noudattamatta jättämisten tahallisuus ei kuitenkaan ole selvä kieltoa koskevasta tietoisuudesta huolimatta. Esimerkkinä voidaan mainita luontotyyppidirektiivin ( 27 ) 13 artiklassa tarkoitetut tiukasti suojellut kasvit, joita ei asetuksen N:o 1698/2005 51 artiklan 1 kohdan ja liitteessä III olevan A kohdan 5 alakohdan mukaan saada tarkoituksellisesti heikentää tai hävittää, minkä toteamiseksi riittää, että vahingon mahdollisuus hyväksytään. ( 28 ) Näiden suojelusäännösten noudattamatta jättämiseen voi johtaa esimerkiksi sellaisen niityn niittäminen, jolla kasvaa tiukasti suojellun lajin yksilöitä, joita ei huolellisesta tarkastuksesta huolimatta ole havaittu. Tällaisessa tapauksessa on oltava ainakin mahdollista horjuttaa Alankomaiden lainsäädännön mukaisia arviointiperusteita.

44.

Jollei arviointiperusteiden sisällöstä muuta ilmene, on sitä vastoin selvää, että – kuten Alankomaiden hallitus korostaa – Beleidsregelsin 8 §:n 2 momentissa edellytetään sen sanamuodon mukaan ainoastaan, että tahallisuuden arvioinnissa otetaan huomioon tietyt perusteet. Soveltuvien arviointiperusteiden pelkkä huomioon ottaminen ei nimittäin voi aiheuttaa vahinkoa.

45.

Vaikuttaa siltä, että yksittäiset perusteet, sellaisina kuin niitä käytetään Beleidsregelsissä, ovat pääosin omiaan tukemaan tahallisuuden toteamista.

46.

Käsiteltävän asian tärkeintä arviointiperustetta, jolla hallintoviranomainen perusteli tahallisuuden, nimittäin sitä, että muunlaista kuin vähäpäästöistä lannoittamista koskevat säännöt ovat osa pitkäaikaista ja pysyvää politiikkaa, ei pidä kuitenkaan ymmärtää väärin. Sen perusteella ei voida tehdä vastakkaispäätelmää siitä, ettei uusia sääntöjä epäselvässä tapauksessa rikota tahallisesti. Maataloustuen saajan on pikemminkin tunnettava kaikki säännöt, joita on noudatettava tukien yhteydessä. Jos tämä virhe vältetään, kyseinen arviointiperuste näyttää olevan täysin soveltuva tukemaan kiellon tahallista noudattamatta jättämistä koskevaa olettamaa. Sen perusteella voidaan nimittäin olettaa, että tuensaajan on tiedettävä riski, joka liittyy vastaavien vaatimusten noudattamatta jättämiseen tiettyjen käytäntöjen yhteydessä, joten on luultavaa, että hän on ainakin hyväksynyt vaatimusten noudattamatta jättämistä koskevan mahdollisuuden.

47.

Toinen kysymys on lisäksi epäselvä lainsäädännön monimutkaisuutta koskevan arviointiperusteen osalta: Vaatimuksen monimutkaisuuden perusteella ei tietenkään voida päätellä sääntöjen noudattamatta jättämisen tahallisuutta. Pikemminkin on niin, että hyvin monimutkaiset vaatimukset ymmärretään erityisen helposti väärin. Monimutkaisuutta koskeva arviointiperuste kirjattiin näin ollen luetteloon ennemminkin viitteeksi tahallisuuden olettamaa vastaan. Tätäkään arviointiperustetta ei tosin pidä ymmärtää siten, että se sulkee väistämättä pois tahallisuuden.

48.

Yhteenvetona on todettava, että yhteisen maatalouspolitiikan täydentäviä ehtoja koskevien Alankomaiden Beleidsregelsin 8 §:n 2 momentissa mainitut arviointiperusteet voidaan ottaa huomioon, jotta voidaan tehdä olettama asetuksen N:o 1782/2003 4 ja 5 artiklassa sekä liitteissä III ja IV tarkoitettujen täydentävien ehtojen tahallisesta noudattamatta jättämisestä ellei toisin osoiteta. Näiden arviointiperusteiden tulkinta ja soveltaminen eivät saa kuitenkaan tehdä tehottomaksi vaatimusten noudattamatta jättämisen tahallisuutta koskevaa edellytystä.

49.

Raad van State tiedustelee kolmannella kysymyksellään, voidaanko viljelijän katsoa jättäneen tahallaan noudattamatta vaatimuksia, kun kolmas on tehnyt tältä saamansa toimeksiannon mukaisesti töitä, joista on ollut seurauksena vaatimusten noudattamatta jättäminen. Tältä osin kyseeseen tulevat eri vastuujärjestelmät. Erityisen tehokas tapa olisi soveltaa tuensaajan tuottamuksesta riippumatonta vastuuta kaikista hänen maatalousyrityksessään tapahtuneista sääntöjen noudattamatta jättämisistä tai ainakin kaikista teon tekijän tuottamuksellisista sääntöjen noudattamatta jättämisistä. Tukea saavien viljelijöiden kannalta huomattavasti suurpiirteisempi tapa olisi katsoa saajien olevan vastuussa ainoastaan niistä tapauksista, joissa he ovat itse jättäneet noudattamatta vaatimuksia. Valinta on tehtävä näiden ääripäiden väliltä, kuten jäljempänä osoitan.

50.

Asetuksen N:o 1698/2005 51 artiklan 1 kohdan nojalla maksujen määrän vähentäminen tai peruuttaminen edellyttää, etteivät tuensaajat ”heistä suoraan johtuvan toiminnan tai laiminlyönnin seurauksena noudata” vaatimuksia.

51.

Asetuksen N:o 1975/2006 22 artiklan nojalla vaatimusten noudattamatta jättämisen toteamisen seurauksena sovellettaviin vähennyksiin ja poissulkemisiin on sovellettava muun muassa asetuksen N:o 796/2004 65 artiklan 2 kohtaa. Sen mukaan toiminta tai laiminlyönti on katsottava johtuvaksi viljelijästä, joka – – on jättänyt noudattamatta säännöksiä”.

52.

Tähän perustuvat edellytykset, joiden mukaan säännösten noudattamatta jättämisen on johduttava suoraan tuensaajan toiminnasta ja tuensaaja on itse jättänyt noudattamatta vaatimuksia, viittaavat siihen, että tukea voidaan vähentää ainoastaan sillä perusteella, että tuensaaja on itse jättänyt noudattamatta vaatimuksia. Asetuksen N:o 796/2004 65 artiklan 2 kohdan ranskankielinen toisinto on kuitenkin muotoiltu hieman avoimemmin, sillä sen mukaan riittää, että vaatimusten noudattamatta jättäminen johtuu suoraan tuensaajan toiminnasta (”être directement à l’origine”).

53.

Unionin säännöksen erikielisiä versioita on kuitenkin tulkittava yhtenäisesti. Jos erikieliset versiot poikkeavat toisistaan, kyseessä olevaa säännöstä on tulkittava sen säännöstön systematiikan ja tarkoituksen mukaan, jonka osa säännös on. ( 29 ) Muista kieliversioista poikkeavaa säännöstä on tulkittava myös sen laatijan todellisen tahdon valossa. ( 30 )

54.

Asetuksen N:o 1698/2005 51 artiklan 1 kohtaan sisältyvä edellytys, jonka mukaan säännösten noudattamatta jättämisen on aiheuduttava ”[maatalousyrittäjistä] suoraan johtuvan toiminnan tai laiminlyönnin seurauksena”, laadittiin, kun maatalouden edistäminen yhdistettiin ympäristövaatimuksiin niin sanotuilla täydentävillä ehdoilla asetuksen N:o 1782/2003 6 artiklan 1 kohdassa.

55.

Tässä yhteydessä tarkasteltavan asetuksen N:o 1698/2005 51 artiklan 1 kohdan saksan- ja hollanninkieliset toisinnot eroavat tosin vain vähän asetuksen N:o 1782/2003 6 artiklan 1 kohdan muotoilusta, mutta erityisesti kyseisen kohdan englannin- ja ranskankieliset toisinnot osoittavat, että kohtien sisällön on lähtökohtaisesti tarkoitus olla sama. Näin ollen on katsottava, että saksan- ja hollanninkielisten toisintojen erot johtuvat ainoastaan epäyhdenmukaisesta käännöksestä eikä niillä ole ollut tarkoitus muuttaa sisältöä.

56.

Komissio ehdotti asetuksen N:o 1782/2003 sääntelymenettelyssä, että tukia vähennetään tai peruutetaan, jos vähimmäisvaatimuksia ei noudateta. ( 31 ) Tämä ehdotus näkyy vielä asetuksen johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa, jossa vaatimusten noudattaminen asetetaan suorien tukien edellytykseksi mutta jossa ei kuitenkaan mainita välitöntä vastuuseen joutumisesta. Vähennettävän tuen määrä on määritettävä viime kädessä suhteellisten, puolueettomien ja asteittaisten arviointiperusteiden mukaisesti.

57.

Neuvostossa jäsenvaltiot ovat sitä vastoin korostaneet tuensaajan välitöntä vastuuta. ( 32 ) Näin ollen on katsottava, että lainsäätäjä halusi estää nykyisin voimassa olevalla muotoilulla sen, että tukea vähennettäisiin viljelijän henkilökohtaisesta vastuusta riippumatta.

58.

Asetuksen N:o 1698/2005 johdanto-osan 45 perustelukappaleen voidaan katsoa vahvistavan tätä lähestymistapaa. Sen mukaan on otettava käyttöön seuraamusjärjestelmä, jota sovelletaan siinä tapauksessa, etteivät tuensaajat noudata asetuksessa N:o 1782/2003 säädettyjä pakollisia vaatimuksia koko maatilallaan, ja jossa otetaan huomioon vaatimusten noudattamatta jättämisen vakavuus, laajuus, kesto ja toistuvuus. Jos vaatimusten noudattamatta jättäminen sitä vastoin ei johdu tuensaajasta, ei ole myöskään syytä määrätä seuraamuksia.

59.

Edellytys, jonka mukaan vaatimuksen noudattamatta jättäminen on katsottava johtuvan suoraan yksittäisestä maanviljelijästä, konkretisoituu asetuksen N:o 796/2004 65 artiklan 2 kohdassa. Alkuperäisissä saksan-, tanskan-, englannin- italian-, hollannin- ja ruotsinkielisissä toisinnoissa edellytettiin, että vaatimuksen noudattamatta jättäminen johtui siitä, että maanviljelijä itse oli syyllistynyt vaatimusten noudattamatta jättämiseen. Tämä olisi voitu ymmärtää siten, että tukea voidaan vähentää ainoastaan, jos tuensaaja on itse jättänyt noudattamatta vaatimuksia.

60.

Myöhemmin edellä mainituista kieliversioista kuitenkin poistettiin sana ”itse” sen selkiyttämiseksi, että asianomaista maatalousyrittäjää voidaan pitää vastuussa myös silloin, ”kun viljelijä itse ei varsinaisesti ole ollut toimijana”. ( 33 ) Kuten Alankomaiden hallitus korostaa, tuensaajan vastuu ei koske pelkästään tilanteita, joissa tämä on itse jättänyt noudattamatta vaatimuksia.

61.

Yhdessä tarkasteltuina asetuksen N:o 1698/2005 51 artiklan 1 kohdan ja asetuksen N:o 796/2004 65 artiklan 2 kohdan käyttöönotto johtavat siihen, että rangaistavaa on ainoastaan vaatimusten sellainen noudattamatta jättäminen, josta tuensaaja on henkilökohtaisesti vastuussa, mikä ei kuitenkaan edellytä, että tuensaaja on itse jättänyt noudattamatta vaatimuksia.

62.

Tuensaajan vastuu voidaan yksilöidä tarkemmin asetuksen N:o 1698/2008 51 artiklan 1 kohdan ja asetuksen N:o 796/2004 65 artiklan 2 kohdan systemaattisen asiayhteyden perusteella (tästä jäljempänä a kohta). Järjestelmään myöhemmin tehdyt laajennukset (tästä jäljempänä b kohta) tai yleiset periaatteet (tästä jäljempänä c kohta) taikka väärinkäytösten vaara (tästä jäljempänä d kohta) eivät edellytä sitä vastoin tuensaajan vastuun laajentamista.

63.

Tähänastiset toteamukset tukevat lähinnä sitä, että vähennyksiä voidaan tehdä ainoastaan vaatimusten noudattamatta jättämisistä, jotka ovat tuensaajan vastuulla. Vastuun toteamista koskevat myönteiset arviointiperusteet sisältyvät säännöksiin, joilla luodaan yhteys tukien vähentämisen sekä tahallisuuden ja laiminlyönnin välille.

64.

Kumpaankaan perusasetukseen, asetukseen N:o 1698/2005 tai asetukseen N:o 1782/2003, ei sisälly tätä koskevaa sääntelyä, mutta asetuksen N:o 1975/2006 23 artiklassa viitataan ensin mainitun asetuksen 51 artiklan täytäntöönpanon osalta asetuksen N:o 796/2004 66 ja 67 artiklaan. Siinä säädetään vähennysten ja poissulkemisten laskennasta tuottamuksesta johtuvan tai vaatimusten tahallisen noudattamatta jättämisen tapauksessa.

65.

Vaikka tuottamus ja tahallisuus mainitaan siten ainoastaan seuraamusten määräämisen yhteydessä, voidaan asiayhteydestä päätellä, että erikseen tarkasteltuina nämä kummatkin tunnusmerkit ovat myös seuraamusten edellytyksiä. Asetuksen N:o 1698/2005 51 artiklan mukainen vähennysten ja poissulkemisten järjestelmä perustuu näin ollen tuottamusperiaatteeseen. Vastuu koskee tuottamuksellisia vaatimusten noudattamatta jättämisiä, jotka perustuvat tahallisuuteen tai laiminlyöntiin.

66.

Tämä lähestymistapa vahvistetaan asetuksen N:o 796/2004 johdanto-osan 56 ja 57 perustelukappaleessa. Johdanto-osan 56 perustelukappaleen mukaan (ympäristölainsäädännön) täydentäviin ehtoihin liittyvän tuen vähentämistä ja tuen ulkopuolelle jättämistä koskevan järjestelmän tavoitteena on kannustaa viljelijöitä noudattamaan jo voimassa olevaa täydentävien ehtojen eri aloja koskevaa lainsäädäntöä. Järjestelmällä on siten tarkoitus puuttua ainoastaan noudattamatta jättämisiin, joihin viljelijät voivat vaikuttaa. Sellaisia ovat tahalliset ja tuottamukselliset vaatimusten noudattamatta jättämiset, kuten johdanto-osan 57 perustelukappale vahvistaa.

67.

Pelkästään se seikka, että muut henkilöt suorittavat työt, ei tällaisessa tapauksessa sulje pois viljelijän omaa tuottamusta. Se saattaa perustua erityisesti toimeksisaajan valintaan, ohjaamiseen tai valvontaan (culpa in eligendo, instruendo vel custodiendo).

68.

Tuensaajan on nimittäin säännönmukaisesti varmistettava, että niillä, jotka suorittavat hänen tilallaan töitä, on riittävät valmiudet ja tiedot, jotta vaatimuksia ei jätetä noudattamatta. Toimeksisaajien tehtäviksi ei etenkään pidä antaa töitä, jotka johtavat väistämättä vaatimusten noudattamatta jättämiseen, vaan toimeksiannot on muotoiltava siten, ettei niin tapahdu. Toimeksiantajan on lisäksi valvottava asianmukaisesti toimeksisaajaa voidakseen tarvittaessa estää vaatimusten noudattamatta jättämisen.

69.

Käsiteltävän asian yhteydessä on ymmärrettävää, että Alankomaiden viranomaiset olettavat vaatimusten noudattamatta jättämisen olevan tahallista vähäpäästöisen lannoittamisen pitkäaikaisen ja pysyvän politiikan perusteella. Tuensaajan asiana on tällöin kumota tämä olettama. Tätä varten tuensaaja voi esimerkiksi osoittaa, että hän on antanut toimeksiannon luotettavalle ja kokeneelle maataloustyöntekijälle, että hän on antanut tälle ohjeeksi käyttää vähäpäästöistä lannoitetta ja että hän on valvonut maataloustyöntekijää asianmukaisesti sekä kertonut tälle peltojaan koskevista erityisehdoista. Jos toimeksiantaja ei pysty osoittamaan täyttäneensä kaikki velvollisuutensa, kyse on useimmiten ainoastaan laiminlyönnistä. Selvissä noudattamatta jättämisen tapauksissa, joissa toimeksianto on esimerkiksi annettu epäluotettavaksi tiedetylle työntekijälle ilman riittävää valvontaa, voidaan olettaa, että mahdollisuus vaatimusten noudattamatta jättämisestä on hyväksytty eli että se on tahallista.

70.

Vastuuseen joutumisen laajentaminen ei voi käsiteltävässä asiassa perustua myöskään asiassa Langestraat ym. annettuun tuomioon, ( 34 ) joka mainitaan ennakkoratkaisupyynnössä.

71.

Unionin tuomioistuin vahvisti kyseisessä tuomiossa, että se, että henkilö, jolle tai jolta maatalousmaa on siirtynyt, ei ole noudattanut täydentäviä ehtoja koskevia sääntöjä, on luettava kokonaisuudessaan sen viljelijän syyksi, joka on jättänyt tukihakemuksen. ( 35 )

72.

Kyseinen tuomio perustuu kuitenkin asetuksen N:o 73/2009 23 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan. ( 36 ) Kyseistä sääntelyä ei ajallisista syistä sovelleta käsiteltävässä asiassa. Lisäksi se koskee toista erityistilannetta eli maatalousmaan siirtämistä.

73.

Alankomaiden hallitus ehdottaa kuitenkin, että vastuu olisi laajempi repondeat superior -periaatteen perusteella; tämän periaatteen perusteella henkilö, joka teettää töitä kolmansilla, on vastuussa näistä kolmansista.

74.

Mielestäni tällaista yleistä sääntöä ei voida johtaa unionin oikeudesta, eikä Alankomaiden hallitus ole esittänyt mitään sen tueksi.

75.

Jäsenvaltioiden oikeuden osalta näyttää siltä, että Alankomaiden siviilioikeus sisältää vastaavan säännön sekä sopimusoikeudessa että sopimussuhteiden ulkopuolisella alalla eli siviilioikeudellisen vastuun alalla. ( 37 )

76.

Jäsenvaltioiden oikeusjärjestysten vertailusta kuitenkin ilmenee, että niissä on eroja. Muutamien jäsenvaltioiden oikeudessa ei lähtökohtaisesti tunneta periaatetta, jonka mukaan toimeksiantaja joutuu vastuuseen toimeksisaajien sääntöjenvastaisesta toiminnasta riippumatta tämän henkilökohtaisesta siviilioikeudellisesta vastuusta. Toimeksiantaja ei näin ollen ole vastuussa toimeksisaajan sääntöjenvastaisesta toiminnasta samalla tavalla kuin omasta sääntöjenvastaisesta toiminnastaan, vaan hänellä on tässä yhteydessä ainoastaan valintaan tai valvontaan perustuva tuottamuksellinen vastuu. ( 38 )

77.

Näin ei ole kuitenkaan sopimusoikeudessa. Tilanteessa, jossa henkilö käyttää sopimusvelvollisuuksiensa täyttämisessä kolmatta henkilöä, on selvästi enemmistön muodostavissa jäsenvaltioissa päädytty lähtökohtaisesti siihen ratkaisuun, että kolmatta henkilöä käyttävä sopimuspuoli vastaa tämän kolmannen henkilön tuottamuksellisesta toiminnasta toiseen sopimuspuoleen nähden. Tällaisella sopimuspuolella on tältä osin yhtäläinen vastuu hänen puolestaan toimivan kolmannen toiminnasta kuin omasta toiminnastaan. ( 39 )

78.

Velvollisuuksien täyttämisessä käytettävää apuvoimaa koskeva vastuu on siten sopimusoikeudessa yleisesti tunnustettu sääntö. Van der Hamille myönnetty tuki ei kuitenkaan perustu tahdon autonomian periaatteiden mukaisesti tehtyyn sopimukseen vaan julkisoikeudelliseen viranomaispäätökseen. Tämä oikeussuhde kuitenkin muistuttaa sopimusta siltä osin kuin siinä perustetaan sopimuksen tavoin sarja vastavuoroisia velvollisuuksia, joissa myönnetyn tuen jatkuvuus on sidottu tukivaatimusten noudattamiseen.

79.

Vaikuttaa siltä, että periaatetta, jonka mukaan henkilö vastaa sopimusvelvollisuuksiensa täyttämisessä käyttämästään apuvoimasta, voidaan soveltaa tältä osin analogisesti, koska sen perustana on ajatus siitä, että se, joka käyttää apuvoimia velvollisuuksiensa täyttämisessä ja saa näin etua pystyessään laajentamaan toimintaansa, joutuu myös kärsimään haitoista, joita avustavan tahon mahdollisesta sääntöjenvastaisesta toiminnasta seuraa. Näin ollen vältetään se, että sopimuspuoli joutuu epäedulliseen asemaan siksi, että toinen osapuoli jättää noudattamatta velvollisuuksiaan.

80.

Tämä arviointi ei vaikuta mitenkään siihen, ettei unionin lainsäätäjä ole ottanut huomioon respondeat superior -periaatetta lainsäädännössä, joka koskee maataloustukien vähentämistä täydentävien ehtojen noudattamatta jättämisen vuoksi. Asetuksen N:o 1698/2005 51 artiklassa on pikemminkin nimenomaan otettu huomioon se, voidaanko vaatimusten noudattamatta jättäminen katsoa johtuvan suoraan tuensaajasta, ja tämä konkretisoidaan asetuksen N:o 796/2004 65–67 artiklassa tuottamuksellisen vastuun yhteydessä.

81.

Olisi siten vastoin oikeusvarmuuden periaatetta kohdistaa tuensaajaan tuottamuksesta riippumaton vastuu tämän toimeksiannosta työskentelevistä henkilöistä. Oikeusvarmuuden periaate edellyttää yhtäältä, että lainsäädännön on oltava selvää ja täsmällistä, ja toisaalta, että yksityisten on voitava ennakoida lainsäädännön soveltaminen. Tätä vaatimusta on noudatettava erityisen tiukasti silloin, kun kysymys on sellaisesta sääntelystä, joka saattaa saada aikaan taloudellisia rasitteita. ( 40 )

82.

Tuottamuksellisuuden välttämättömyyttä ei voida horjuttaa myöskään Alankomaiden hallituksen esittämällä väitteellä, jonka mukaan viljelijän vastuun suppea tulkinta saattaa suosia väärinkäytöksiä.

83.

Väärinkäytösten riski on varmasti huomattava, jos tuensaajan vastuu rajataan tapauksiin, joissa tämä on itse jättänyt noudattamatta vaatimuksia, kuten sanamuodon hyvin suppean tulkinnan perusteella voitaisiin päätellä. Tällaisessa tapauksessa nimittäin vaatimukset voitaisiin kiertää yksinkertaisen työnjaon avulla.

84.

Tuensaajan vastuun rajaaminen tuottamukselliseen vastuuseen ei kuitenkaan edistä väärinkäytöksiä. Kaikki väärinkäytökset liitettäisiin nimittäin väistämättä tuensaajan tuottamukselliseen vastuuseen.

85.

Näin ollen sen, että viljelijän toimeksiannosta työskentelevät muut henkilöt jättävät noudattamatta täydentäviä ehtoja, voidaan katsoa asetuksen N:o 1698/2005 perusteella johtuvan tukea saavan viljelijän toiminnasta ainoastaan tämän sellaisen oman tuottamuksellisen vastuun osalta, joka koskee näiden muiden henkilöiden valintaa, ohjaamista tai valvontaa.

86.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: