1.

Yhdistynyt kuningaskunta vaatii Euroopan parlamenttia ja neuvostoa vastaan vireille panemassaan oikeudenkäynnissä lyhyeksimyynnistä ja tietyistä luottoriskinvaihtosopimuksiin liittyvistä kysymyksistä 14.3.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 236/2012 28 artiklan kumoamista. ( 2 ) Mainitussa artiklassa annetaan Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaiselle (jäljempänä arvopaperimarkkinaviranomainen) tietyt valtuudet puuttua tilanteeseen jäsenvaltion finanssimarkkinoilla oikeudellisesti sitovien toimien avulla, kun havaitaan ”uhka, joka kohdistuu finanssimarkkinoiden moitteettomaan toimintaan ja eheyteen taikka koko rahoitusjärjestelmän tai sen osan vakauteen unionissa”. Nämä olosuhteet puolestaan määritellään tarkemmin komission delegoidun asetuksen (EU) N:o 918/2012 24 artiklan 3 kohdassa. ( 3 ) Arvopaperimarkkinaviranomaisella on asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan 1 kohdan nojalla valtuudet asettaa luonnollisille henkilöille ja oikeushenkilöille tietojen ilmoittamista ja julkistamista koskevia vaatimuksia ja kieltää tiettyjen transaktioiden toteuttaminen taikka asettaa näitä transaktioita koskevia ehtoja.

2.

Arvopaperimarkkinaviranomainen perustettiin 1.1.2011 ( 4 ) samaan aikaan kuin Euroopan pankkiviranomainen ( 5 ) ja Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen. ( 6 ) Näistä kolmesta elimestä käytetään kollektiivisesti ilmaisua ”Euroopan valvontaviranomaiset”, englanniksi ”European Supervisory Authorities” tai, kuten asetuksen N:o 1095/2010 johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan, ”ESAs”. Arvopaperimarkkinaviranomainen on myös sivutuote uudistusohjelmasta, jonka komissio käynnisti vuoden 2008 finanssikriisin puhjettua, ja Jacques de Larosièren johdolla toimineen korkean tason asiantuntijaryhmän raportista, jossa annettiin suosituksia finanssimarkkinoiden valvonnan vahvistamiseksi Euroopan unionin tasolla ( 7 ) ja joka johti laaja-alaiseen täytäntöönpano-ohjelmaan. ( 8 ) Asetuksen N:o 1095/2010 5 artiklan 1 kohdan mukaan arvopaperimarkkinaviranomainen on unionin elin, joka on oikeushenkilö.

3.

Koska oli todettu olevan tarpeen yhdenmukaistaa Euroopan unionin vastaus lyhyeksimyyntiin, ( 9 ) asetus N:o 236/2012 tuli voimaan 25.3.2012. Lyhyeksimyynti on käytäntö, jossa myydään omaisuutta, yleensä arvopapereita, joita myyjä ei omista myyntihetkellä, ja tarkoituksena on hyötyä omaisuuden hinnan alenemisesta ennen transaktion päättymistä. Kuten parlamentti totesi kirjallisissa huomautuksissaan, arvopaperimarkkinaviranomainen luotiin, koska unioni halusi perustaa elimen, jolla on asiantuntemusta valvoa Euroopan arvopaperimarkkinoita kansallisten valvontaviranomaisten lisäksi. ( 10 ) Tämän seurauksena asetuksessa N:o 236/2012 annettiin arvopaperimarkkinaviranomaiselle laajat neuvonta-, ilmoitus- ja sääntelyvaltuudet lyhyeksimyynnin osalta.

4.

Yhdistynyt kuningaskunta esittää kumoamisvaatimukselleen neljä perustetta. Ensinnäkin se väittää, että arvopaperimarkkinaviranomaiselle asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan nojalla annettu toimivalta ylitti rajat, jotka yhteisöjen tuomioistuin oli asettanut asiassa Meroni vastaan korkea viranomainen antamassaan tuomiossa toimielinten mahdollisuuksille siirtää toimivaltaa. ( 11 ) Toiseksi se esittää, että 28 artiklalla on tarkoitus antaa arvopaperimarkkinaviranomaiselle toimivalta hyväksyä soveltamisalaltaan yleisiä toimenpiteitä, jotka ovat luonteeltaan normatiivisia yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Romano antaman tuomion vastaisesti. ( 12 ) Kolmanneksi se väittää, että 28 artiklalla on tarkoitus siirtää arvopaperimarkkinaviranomaiselle toimivalta toteuttaa muita kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä, soveltamisalaltaan yleisiä toimia vastoin SEUT 290 ja SEUT 291 artiklaa. Neljänneksi Yhdistynyt kuningaskunta esittää, että mikäli 28 artiklassa annetaan arvopaperimarkkinaviranomaiselle valtuudet tehdä kolmansia osapuolia sitovia päätöksiä silloin, kun jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten toteuttamat toimenpiteet ovat riittämättömiä, SEUT 114 artikla on virheellinen oikeusperusta tällaisten toimenpiteiden toteuttamiselle.

5.

Parlamentti ja neuvosto vastustavat voimakkaasti Yhdistyneen kuningaskunnan kumoamisvaatimusta, ja komissio, Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta ja Italian tasavalta tukevat niitä. Kirjallisissa huomautuksissaan parlamentti ja neuvosto tarkastelevat Yhdistyneen kuningaskunnan käyttämiä perusteita ja pyytävät unionin tuomioistuinta olemaan tarkastelematta oikeuskäytäntöä, johon Yhdistynyt kuningaskunta nojautuu, erillisenä ja sen sijaan näkemään tämän oikeuskäytännön Lissabonin sopimuksen myötä tapahtuneen unionin virastoja koskevan lainsäädännön nykyaikaistamisen valossa erityisesti elinten oikeudellisesti sitovien toimien tuomioistuinvalvonnan osalta. Parlamentti ja neuvosto myös katsovat komission tukemina, että SEUT 114 artikla on asianmukainen oikeusperusta asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan mukaisille arvopaperimarkkinaviranomaisen valtuuksille, koska kyseessä on unionin sisämarkkinaoikeuden mukainen yhdenmukaistamistoimenpide.

6.

Mielestäni tämän asian kannalta keskeistä on se, että asetuksen N:o 236/2012 28 artiklassa ei säädetä unionin kummankaan täytäntöönpanevan toimielimen – komission tai poikkeuksellisesti neuvoston – toteuttamasta toimivallan siirrosta virastolle vaan pikemminkin siinä puhutaan lainsäätäjän suorasta toimivallan siirrosta virastolle SEUT 289 artiklan 3 kohdan mukaisen säädöksen nojalla. Katson, että kun otetaan huomioon Lissabonin sopimuksen mukanaan tuomat tarkistukset ( 13 ) ja varsinkin primaarioikeudessa annettu vahvistus sille, että virastojen säädökset ovat tuomioistuinvalvonnan alaisia unionin oikeudessa, ( 14 ) asiassa Romano ja asiassa Meroni vahvistetut periaatteet eivät tue Yhdistyneen kuningaskunnan näistä tuomioista tekemiä päätelmiä. ( 15 ) Katson kuitenkin, että Yhdistyneen kuningaskunnan kanne on hyväksyttävä neljännen kanneperusteen perusteella. Tämä johtuu siitä, että SEUT 114 artikla ei ole asianmukainen oikeusperusta asetuksen N:o 236/2012 28 artiklalle.

7.

SEUT 15, SEUT 16 ja SEUT 228 artiklan mukaan unionin kaikkien ”toimielinten, elinten ja laitosten” on noudatettava hyvän hallinnon periaatetta, ( 16 ) ja SEUT 287 ja SEUT 325 artiklan mukaan elimet ovat unionin varainhoidon valvonta- ja tilintarkastusjärjestelmän alaisia.

8.

SEUT 263 artiklan mukaan unionin tuomioistuimen tuomioistuinvalvonta käsittää unionin toimielimet, elimet ja laitokset, ja niihin sovelletaan SEUT 265 artiklan mukaisesti sääntöä, joka koskee ratkaisun tekemisen laiminlyömistä. SEUT 267 artiklan mukaan jäsenvaltioiden tuomioistuimet voivat esittää kysymyksiä unionin toimielinten, elinten ja laitosten toimien pätevyydestä ja tulkinnasta, ja nämä toimet voidaan yhtä lailla kyseenalaistaa SEUT 277 artiklan mukaisella lainvastaisuusväitteellä. ( 17 )

9.

Asetuksen N:o 1095/2010 9 artiklan 5 kohdassa annetaan arvopaperimarkkinaviranomaiselle valtuudet asettaa väliaikainen kielto tai rajoitus tietyille finanssialan toimille, jotka vaarantavat finanssimarkkinoiden moitteettoman toiminnan ja eheyden tai koko finanssijärjestelmän taikka sen osan vakauden unionissa kahdella tavalla. Arvopaperimarkkinaviranomainen voi tehdä näin määritellyissä tapauksissa ja noudattaen edellytyksiä, joista säädetään asetuksen N:o 1095/2010 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuissa säädöksissä, ( 18 ) tai tarvittaessa kriisitilanteessa asetuksen N:o 1095/2010 18 artiklan ja siinä säädettyjen edellytysten mukaisesti.

10.

Asetuksen N:o 236/2012 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetään seuraavaa:

”'lyhyeksimyynnillä' [tarkoitetaan] osakkeen tai velkainstrumentin osalta sellaisen osakkeen tai velkainstrumentin myyntiä, jota myyjä ei omista tehdessään sopimuksen sen myynnistä, mukaan lukien myynti, jossa myyjä on myyntiä koskevan sopimuksen tekemisen ajankohtana lainannut osakkeen tai velkainstrumentin tai sopinut sen lainaamisesta, jotta se voidaan toimittaa selvityksen toteuttamisajankohtana, pois lukien:

––”

11.

Asetuksen N:o 236/2012 28 artiklassa, jonka otsikko on ”Arvopaperimarkkinaviranomaisen toimintavaltuudet poikkeuksellisissa olosuhteissa”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jollei tämän artiklan 2 kohdasta muuta johdu, arvopaperimarkkinaviranomaisen on asetuksen (EU) N:o 1095/2010 9 artiklan 5 kohdan mukaisesti joko:

Toimenpidettä voidaan soveltaa erityisissä olosuhteissa tai siihen voidaan soveltaa arvopaperimarkkinaviranomaisen määrittämiä poikkeuksia. Poikkeuksia voidaan erityisesti määrittää sovellettaviksi markkinatakaustoimintaan ja ensimarkkinoilla harjoitettavaan toimintaan.

2.   Arvopaperimarkkinaviranomainen voi tehdä päätöksen 1 kohdan mukaisen päätöksen vain, jos

3.   Toteuttaessaan 1 kohdassa tarkoitettuja toimenpiteitä arvopaperimarkkinaviranomaisen on otettava huomioon se, missä määrin toimenpide:

Jos yksi tai useampi toimivaltainen viranomainen on toteuttanut toimenpiteen 18, 19, 20 tai 21 artiklan nojalla, arvopaperimarkkinaviranomainen voi toteuttaa minkä tahansa tämän artiklan 1 kohdassa tarkoitetun toimenpiteen antamatta 27 artiklassa säädettyä lausuntoa.

4.   Ennen kuin arvopaperimarkkinaviranomainen tekee päätöksen minkä tahansa 1 kohdassa tarkoitetun toimenpiteen määräämisestä tai jatkamisesta, sen on kuultava EJRK:aa ja tarvittaessa muita asianomaisia viranomaisia.

5.   Ennen kuin arvopaperimarkkinaviranomainen tekee päätöksen minkä tahansa 1 kohdassa tarkoitetun toimenpiteen määräämisestä tai jatkamisesta, sen on ilmoitettava asianomaisille toimivaltaisille viranomaisille toimenpide, jota se ehdottaa toteutettavaksi. Ilmoituksessa on oltava yksityiskohtaiset tiedot ehdotetuista toimenpiteistä, niistä rahoitusvälineiden ja transaktioiden lajeista, joihin niitä sovelletaan, näiden toimenpiteiden perusteluja tukevasta näytöstä ja ajankohdasta, jona toimenpiteiden soveltaminen on tarkoitus aloittaa.

6.   Ilmoitus on annettava vähintään 24 tuntia ennen ajankohtaa, jona toimenpiteen soveltaminen on määrä aloittaa tai josta lukien sen soveltamista jatketaan. Poikkeuksellisissa olosuhteissa arvopaperimarkkinaviranomainen voi antaa ilmoituksen alle 24 tuntia ennen ajankohtaa, jona toimenpiteen soveltaminen on tarkoitus aloittaa, jos ilmoitusta ei ole mahdollista antaa vähintään 24 tuntia edeltä käsin.

7.   Arvopaperimarkkinaviranomaisen on julkaistava verkkosivustollaan tiedonanto kaikista päätöksistä, jotka koskevat minkä tahansa 1 kohdassa tarkoitetun toimenpiteen määräämistä tai jatkamista. Tiedonannossa on määritettävä ainakin:

8.   Kun arvopaperimarkkinaviranomainen on tehnyt päätöksen minkä tahansa 1 kohdassa tarkoitetun toimenpiteen määräämisestä tai jatkamisesta, sen on välittömästi ilmoitettava toimivaltaisille viranomaisille toteutetuista toimenpiteistä.

9.   Toimenpide tulee voimaan, kun tiedonanto julkaistaan arvopaperimarkkinaviranomaisen verkkosivustolla, tai tiedonannon julkaisemisen jälkeisenä ajankohtana, joka ilmoitetaan tiedonannossa, ja sitä sovelletaan vain sen voimaantulon jälkeen toteutettuihin transaktioihin.

10.   Arvopaperimarkkinaviranomainen tarkastelee uudelleen 1 kohdassa tarkoitettuja toimenpiteitä sopivin väliajoin ja vähintään kolmen kuukauden välein. Jos toimenpiteen voimassaoloa ei jatketa viimeistään tällaisen kolmen kuukauden jakson päättymisajankohtana, sen voimassaolo päättyy ilman eri toimenpiteitä. Toimenpiteiden jatkamiseen sovelletaan 2–9 kohtaa.

11.   Toimenpide, jonka arvopaperimarkkinaviranomainen on toteuttanut tämän artiklan nojalla, on etusijalla suhteessa mahdolliseen aiempaan toimenpiteeseen, jonka toimivaltainen viranomainen on toteuttanut 1. jakson nojalla.”

12.

Asetuksen N:o 236/2012 30 artiklassa, luettuna yhdessä 42 artiklan kanssa, komissiolle siirretään valta antaa delegoituja säädöksiä, joissa muun muassa määritetään kriteerit ja tekijät, jotka arvopaperimarkkinaviranomaisen on otettava huomioon todetakseen 28 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetut uhat.

13.

Asetuksen N:o 236/2012 44 artiklaan, joka on osa VIII lukua ”Täytäntöönpanosäädökset”, sisältyvät säännöt sovellettavasta komiteamenettelystä silloin, kun komissio antaa täytäntöönpanosäädöksiä. ( 19 )

14.

Komission delegoidun asetuksen N:o 918/2012 24 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Asetuksen (EU) N:o 236/2012 28 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltamiseksi uhalla, joka kohdistuu finanssimarkkinoiden moitteettomaan toimintaan ja eheyteen taikka koko rahoitusjärjestelmän tai sen osan vakauteen unionissa, tarkoitetaan:

15.

Yhdistynyt kuningaskunta nosti 31.5.2012 päivätyllä ja 4.6.2012 unionin tuomioistuimeen saapuneeksi kirjatulla hakemuksella SEUT 263 artiklan nojalla Euroopan parlamenttia ja Euroopan unionin neuvostoa vastaan kanteen, jossa se vaati unionin tuomioistuinta kumoamaan asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan ja velvoittamaan vastaajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

16.

Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto katsovat, että unionin tuomioistuimen olisi hylättävä kanne kokonaisuudessaan aineellisoikeudellisin perustein ja velvoitettava Yhdistynyt kuningaskunta korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

17.

Euroopan komissio, Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta ja Italian tasavalta ovat parlamentin ja neuvoston tukena väliintulijoina.

18.

Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus, Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio sekä Espanjan, Ranskan ja Italian hallitukset osallistuivat 11.6.2013 pidettyyn istuntoon.

19.

Komissio on luonnehtinut, että ”Euroopan unionin sääntelyvirasto on lainsäätäjän perustama autonominen oikeussubjekti, jonka tehtävänä on osallistua Euroopan tasolla jonkin alan sääntelyyn ja tietyn yhteisön politiikan täytäntöönpanoon”. ( 20 ) Unionissa on tällä hetkellä toiminnassa tai suunnitteilla yli 30 hajautettua virastoa, ( 21 ) joista monilla on toimivalta tehdä sitovia päätöksiä. Kuten tunnettua, ”virastoutuminen” on voimistunut unionissa huomattavasti vuosituhannen vaihteen jälkeen. Kuten eräässä teoksessa todetaan, haasteena on nyt ja on aina ollut tasapainottaa virastojen toiminnalliset hyödyt ja itsenäisyys, jotta niistä ei tulisi ”sattumanvaraisen vallan hallitsemattomia keskuksia”. ( 22 )

20.

Euroopan unionin virastot kuitenkin eroavat toisistaan lähtökohtana olevien oikeusperustojen, organisaation ja niille annetun toimivallan osalta. Arvopaperimarkkinaviranomainen ei kuulu niihin harvoihin virastoihin, jotka on perustettu suoraan perussopimuksen määräyksellä. ( 23 ) Toisaalta arvopaperimarkkinaviranomainen ei myöskään ole yksinomaan neuvoa-antavien virastojen joukossa, vaikka neuvontavalta muodostaakin merkittävän osan sen työstä. ( 24 )

21.

Arvopaperimarkkinaviranomainen voidaan luokitella sääntelyvirastoksi, joka avustaa unionin tasolla tapahtuvassa sisämarkkinoiden laajenemista koskevassa sääntelyssä. Toimeenpano- ja sääntelyvirastojen pääeroja ovat se, että toimeenpanovirastot panevat meno-ohjelmia täytäntöön ja ovat suoraan riippuvaisia komissiosta ja tilivelvollisia yksinomaan sille, kun taas sääntelyvirastot laativat yhteisiä sääntöjä ja tarjoavat yhteisiä palveluja sekä toimivat jäsenvaltioiden edustajista ja joistakin komission edustajista koostuvan hallinto- tai valvontaneuvoston alaisuudessa. ( 25 )

22.

Arvopaperimarkkinaviranomainen ei ole tiettyjä yhteisön ohjelmien hallinnointitehtäviä hoitavien toimeenpanovirastojen asemasta 19.12.2002 annetun asetuksen (EY) N:o 58/2003 6 artiklan nojalla perustettu toimeenpanovirasto. ( 26 ) Toimeenpanovirastot ovat elimiä, jotka toimivat komission edelleen siirtämän toimivallan perusteella. ( 27 )

23.

Arvopaperimarkkinaviranomainen on kuitenkin päätöksiä tekevä virasto samaan tapaan kuin sisämarkkinoiden harmonisointivirasto (SMHV), ( 28 ) yhteisön kasvilajikevirasto (YKLV), ( 29 ) Euroopan lentoturvallisuusvirasto (EASA), ( 30 ) Euroopan kemikaalivirasto (ECHA), ( 31 ) Euroopan lääkevirasto ( 32 ) ja energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto ( 33 ) siinä mielessä, että arvopaperimarkkinaviranomainen tekee joitakin päätöksistään, esimerkiksi asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan nojalla tehtävät päätökset, itse ilman komission puuttumista asiaan. ( 34 )

24.

Arvopaperimarkkinaviranomaisen ja muilla aloilla kuin finanssimarkkinoilla toimivien sääntelyvirastojen välillä on kuitenkin tärkeä ero, joka on olennainen nyt käsiteltävän asian ratkaisemisen kannalta. Vaikka joillekin äskettäin perustetuille elimille, kuten EASA:lle ja ECHA:lle, on annettu enemmän sääntelyvaltuuksia kuin aiemmin perustetuille elimille, monikerroksinen tapa, jolla tämä tehtiin, sekä näitä valtuuksia koskeva moninkertainen valvonta, osoittavat, että tarkoituksena ei ollut antaa näille elimille selkeää hierarkkista valtaa vastaaviin kansallisiin elimiin nähden. ( 35 ) Kuten komissio myönsi istunnossa, muut sääntelyvirastot eivät voi tehdä yksityisille oikeussubjekteille osoitettuja oikeudellisesti sitovia päätöksiä, joilla korvataan joko toimivaltaisen kansallisen viranomaisen, joka voi hyvinkin olla eri mieltä arvopaperimarkkinaviranomaisen kanssa, päätös tai toimimatta jättäminen. Tämä on kuitenkin juuri se, mihin arvopaperimarkkinaviranomaiselle annetaan toimivalta asetuksen N:o 236/2012 28 artiklassa. ( 36 ) Asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan 11 kohdan mukaan arvopaperimarkkinaviranomaisen toteuttama toimenpide on etusijalla suhteessa mahdolliseen toimivaltaisen viranomaisen toteuttamaan aiempaan toimenpiteeseen.

25.

Parlamentti totesi kirjallisissa huomautuksissaan, että lukuun ottamatta kolmea Euroopan valvontaviranomaista ainoastaan Euroopan kemikaaliviraston perustamisen oikeusperustana on yksinomaan SEUT 114 artikla. Kemikaalivirastolla ei kuitenkaan ole sellaisia toimintavaltuuksia, joista säädetään asetuksen N:o 236/2012 28 artiklassa. ( 37 ) Toteaisin, että Euroopan lääkeviraston perustamisen oikeusperustana oli SEUT 114 artiklan ja SEUT 168 artiklan yhdistelmä; ( 38 ) sisämarkkinoiden harmonisointivirasto (tavaramerkit ja mallit) sekä yhteisön kasvilajikevirasto perustettiin SEUT 352 artiklan perusteella, kun taas Euroopan lentoturvallisuusviraston perustamisen oikeusperustana oli SEUT 100 artikla. ( 39 )

26.

Mielestäni Yhdistyneen kuningaskunnan kanteessa esitetty neljäs kumoamisperuste, joka koskee SEUT 114 artiklan asianmukaisuutta oikeusperustana asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan hyväksymiselle, edeltää loogisesti kysymystä siitä, onko mainitun säännöksen mukainen arvopaperimarkkinaviranomaisen toimivalta sopusoinnussa unionin perustuslakinormien sekä erityisesti asiassa Romano ja asiassa Meroni annetuissa tuomioissa vahvistettujen periaatteiden kanssa. Perustuslakinormien näkökulmasta asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan eli SEUT 289 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun sääntelyn oikeusperustan arviointi edeltää sen sisältöä koskevien toissijaisten oikeudellisten kysymysten arviointia. Tämän vuoksi tarkastelen ensiksi Yhdistyneen kuningaskunnan neljättä kumoamisperustetta ja sitten kolmea muuta perustetta yhdessä.

27.

Erään tuoreen teoksen mukaan useimmat virastot oli vielä vuosikymmen sitten perustettu SEUT 352 artiklan perusteella. ( 40 ) Kun otetaan huomioon tämä sekä arvopaperimarkkinaviranomaisen toimivalta ”tehdä paikallisia valvontaviranomaisia ja markkinatoimijoita sitovia päätöksiä”, ei ole yllättävää, että SEUT 114 artiklan asianmukaisuus tällaisen toimivallan oikeusperustana on kyseenalaistettu. ( 41 ) Mielestäni SEUT 114 artiklaan turvautumisen tiukka tuomioistuinvalvonta on tärkeää, kun otetaan unionin lainsäätäjän taipumus viimeisten noin kahdeksan vuoden aikana perustaa virastoja ”tiettyyn alaan liittyvien toimivaltuuksien nojalla” eikä SEUT 352 artiklan nojalla. ( 42 ) Tältä osin on kuitenkin pidettävä erillään oikeusperusta viraston perustamiselle ja oikeusperusta sille annettavien erityisten valtuuksien siirtämiselle.

28.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka koskee SEUT 114 artiklaan turvautumista tuettaessa virastojen perustamista ja virastojen osallistumista unionin toimenpiteiden toteuttamiseen, on kehittynyt huomattavasti viimeisten noin kymmenen vuoden aikana. Seuraavaksi kuvailen otettuja edistysaskeleita.

29.

Savuaromeja koskevassa asiassa C‑66/04, Yhdistynyt kuningaskunta vastaan parlamentti ja neuvosto, ( 43 ) yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että SEUT 114 artikla on asianmukainen oikeusperusta toimenpiteille, jotka komissio toteuttaa tiiviissä yhteistyössä elintarviketurvallisuusviranomaisen kanssa, koska tämä oli ”asianmukainen keino halutun oikeussääntöjen lähentämisen saavuttamiseksi”. ( 44 ) Mainitussa asiassa yhteisöjen tuomioistuin hyväksyi monivaiheisen lainsäädäntömallin SEUT 114 artiklassa tarkoitettuna lähentämistoimenpiteenä, kun kyseinen asetus merkitsi ”yhtä välivaihetta – – jäsenvaltioiden säännösten lähentämisessä” ( 45 ) siten, että komissio teki tämän tavoitteen saavuttamiseksi yhteistyötä elintarviketurvallisuusviranomaisen kanssa.

30.

SEUT 114 artiklan soveltamisalaa virastojen perustamisen oikeusperustana kehiteltiin edelleen Euroopan verkko- ja tietoturvavirastoa (ENISA) koskeneessa edellä mainitussa asiassa Yhdistynyt kuningaskunta vastaan parlamentti ja neuvosto. ( 46 ) Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että sellaisen viraston perustaminen, joka antaa komissiolle lausunnon teknisistä seikoista, voi olla 114 artiklassa tarkoitettu lähentämistoimenpide, koska tekniset neuvot olivat tarpeen ( 47 ) ja koska ”yhteisöjen lainsäätäjä katsoi – –, että viraston kaltaisen yhteisön elimen perustaminen oli asianmukainen keino sellaisten erojen syntymisen estämiseksi, jotka ovat omiaan luomaan esteitä alan sisämarkkinoiden moitteettomalle toiminnalle”. ( 48 )

31.

Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin totesi verkko- ja tietoturvavirastoa koskevassa asiassa, että SEUT 114 artikla tulee kyseeseen oikeusperustana ainoastaan, jos säädöksestä ilmenee objektiivisesti ja tosiasiallisesti, että sen tarkoituksena on sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevien edellytysten parantaminen. ( 49 ) EUT-sopimuksen laatijat ovat käyttämällään ilmauksella ”toimenpiteet – – lähentämiseksi” halunneet antaa lainsäätäjälle aina yhdenmukaistettavan alan yleisen kontekstin ja erityisten olosuhteiden mukaan harkintavaltaa sen suhteen, mikä on tarkoituksenmukaisin lähentämistekniikka halutun tavoitteen saavuttamiseksi erityisesti niillä aloilla, joihin liittyy monitahoisia teknisiä erityispiirteitä. ( 50 )

32.

Tällä perusteella yhteisöjen tuomioistuin teki merkittävän päätelmän virastojen yleisestä toimivallasta toteuttaa kolmansia osapuolia oikeudellisesti sitovia toimenpiteitä. Koska yhteisöjen tuomioistuimen mukaan mikään SEUT 114 artiklan sanamuodossa ei oikeuttanut päättelemään, että SEUT 114 artiklan perusteella toteutettujen toimenpiteiden adressaatteina voi olla vain jäsenvaltioita, lainsäätäjän suorittaman arvioinnin perusteella voi osoittautua välttämättömäksi perustaa unionin elin, jonka tehtävänä on myötävaikuttaa yhdenmukaistamisprosessiin. ( 51 ) Näin ollen SEUT 114 artikla muodosti asianmukaisen oikeusperustan antaa asetus N:o 460/2004, jonka nojalla verkko- ja tietoturvavirasto perustettiin.

33.

Vaikuttaa siltä, että huolenaiheet, jollaiset yhteisöjen tuomioistuin otti huomioon verkko- ja tietoturvavirastoa koskeneessa asiassa, askarruttivat unionin lainsäätäjää, kun se päätti toteuttaa lyhyeksimyyntiä koskevia erityisiä toimenpiteitä, ja varsinkin, kun se päätti osoittaa arvopaperimarkkinaviranomaiselle useita tämän alan tehtäviä ja velvollisuuksia. Esimerkkinä tästä voidaan mainita asetuksen N:o 236/2012 johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale, jossa todetaan, että syyskuun 2008 finanssikriisin valossa jäsenvaltioiden toteuttamissa lyhyeksimyyntiä koskevissa toimenpiteissä ”oli eroja, sillä unionissa ei ole erityistä yhteistä sääntelykehystä, jossa käsiteltäisiin lyhyeksimyyntiä koskevia kysymyksiä”. Samanlainen näkemys käy ilmi asetuksen N:o 236/2012 johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta, ( 52 ) jonka mukaan on tarpeen yhdenmukaistaa lyhyeksimyyntiä ja luottoriskinvaihtosopimusten tiettyjä näkökohtia koskevat säännöt sen ehkäisemiseksi, että luodaan esteitä sisämarkkinoiden moitteettomalle toiminnalle, koska muuten on todennäköistä, että jäsenvaltiot jatkavat toisistaan poikkeavien toimenpiteiden toteuttamista.

34.

Näin ollen mielestäni ei voida periaatteessa vastustaa arvopaperimarkkinaviranomaisen perustamista ja sen tehtävien ja toimivallan sääntelyä käyttäen oikeusperustana SEUT 114 artiklaa. Yleisellä tasolla ja arvopaperimarkkinaviranomaisen laaja-alaisempien tehtävien ( 53 ) näkökulmasta tämän viranomaisen rooli lyhyeksimyyntiä koskevien jäsenvaltioiden sääntöjen lähentämisessä täyttää edellytykset, jotka yhteisöjen tuomioistuin asetti verkko- ja tietoturvavirastoa koskevassa asiassa. Asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan mukaisia arvopaperimarkkinaviranomaisen erityisvaltuuksia on kuitenkin arvioitava yksityiskohtaisemmin.

35.

Yhdistyneen kuningaskunnan neljännessä kumoamisperusteessaan esittämillä väitteillä ei pyritä hyökkäämään arvopaperimarkkinaviranomaisen perustamisen oikeusperustaan kokonaisuudessaan. Sen sijaan kumoamisperuste koskee valtuuksia, jotka arvopaperimarkkinaviranomaiselle on annettu asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan nojalla. ( 54 ) Yhdistynyt kuningaskunta on muotoillut vaatimuksensa SEUT 114 artiklan nojalla sillä perusteella, että tällä EUT-sopimuksen määräyksellä ei voida valtuuttaa luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin kohdistuvia yksilöllisiä toimenpiteitä, joten siltä osin kuin asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan tarkoituksena on sallia tällaiset toimenpiteet, SEUT 114 artikla ei voi olla sen oikeusperustana. ( 55 )

36.

Kuten edellä jo mainitsin, periaatteessa ei voida vastustaa SEUT 114 artiklaan turvautumista oikeusperustana, jonka perusteella virastot voivat tehdä kolmansia osapuolia oikeudellisesti sitovia päätöksiä. Arvioitaessa, kuuluuko tällaisten valtuuksien siirtäminen virastolle SEUT 114 artiklan soveltamisalaan, ratkaisevaa kuitenkin on se, myötävaikuttavatko kyseisen viraston päätökset sisämarkkinoiden yhdenmukaistamiseen tai merkitsevätkö ne sisämarkkinoiden yhdenmukaistamista siinä merkityksessä kuin tätä käsitettä käytetään unionin oikeudessa.

37.

SEUT 114 artiklan käyttämistä asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan ainoana oikeusperustana ei kuitenkaan tue unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, koska päätöksentekovaltuuksien siirtämistä mainitun artiklan mukaisesti arvopaperimarkkinaviranomaiselle, millä korvataan toimivaltaisten kansallisten viranomaisten arviot, ei voida pitää SEUT 114 artiklassa tarkoitettuna ”sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskeva[na] toimenpitee[nä] jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi”. ( 56 )

38.

Arvopaperimarkkinaviranomaiselle asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan nojalla annetut valtuudet menevät sisämarkkinoiden yhdenmukaistamista pidemmälle jäljempänä luetelluista syistä.

39.

Asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan seurauksena on se, että nostetaan unionin tasolle ja täsmällisemmin sanottuna annetaan arvopaperimarkkinaviranomaiselle sellaiset toimintavaltuudet, joita käytetään vastaavissa olosuhteissa kuin missä jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten toimintavaltuuksia sovelletaan asetuksen N:o 236/2012 18, 20 ja 22 artiklan mukaisesti. Lisäksi on huomattava, että 28 artiklan mukaisia valtuuksia voidaan soveltaa vain, jos edellä mainitut kansalliset viranomaiset eivät ole toteuttaneet riittäviä toimenpiteitä, joilla poistetaan ”uhka, joka kohdistuu finanssimarkkinoiden moitteettomaan toimintaan ja eheyteen taikka koko rahoitusjärjestelmän tai sen osan vakauteen unionissa” (ks. asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan 2 kohdan a ja b alakohta).

40.

Kuten Yhdistynyt kuningaskunta totesi istunnossa, arvopaperimarkkinaviranomainen periaatteessa muodostaa arvion asiasta, josta toimivaltainen viranomainen on muodostanut erilaisen arvion. Lisäksi asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan 4 kohdan ja johdanto-osan 33 perustelukappaleen nojalla ainoa taho, jota arvopaperimarkkinaviranomaisen on kuultava ennen näiden toimenpiteiden määräämistä, on Euroopan järjestelmäriskikomitea (EJRK), ( 57 ) ja neuvosto ja komissio eivät osallistu päätöksentekoprosessiin toimieliminä. Kuten edellä jo mainitsin, asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan 11 kohdan mukaan arvopaperimarkkinaviranomaisen toteuttama toimenpide on etusijalla suhteessa mahdolliseen toimivaltaisen viranomaisen toteuttamaan aiempaan toimenpiteeseen.

41.

Ei kuitenkaan voida väittää vakuuttavasti, että asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan mukaiset arvopaperimarkkinaviranomaisen valtuudet ovat täysin rajattomia. Kuten jo totesin, asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan 2 kohdan a alakohdasta ilmenevää näkemystä on täsmennetty komission delegoidun asetuksen N:o 918/2012 24 artiklan 3 kohdalla. ( 58 )

42.

Asetuksen N:o 236/2012 28 artiklalla annettujen valtuuksien käytölle on asetettu jäljempänä mainittuja edellytyksiä ja rajoituksia. Arvopaperimarkkinaviranomaisen on otettava huomioon se, missä määrin toimenpide ”poistaa merkittävässä määrin uhan, joka kohdistuu finanssimarkkinoiden toimintaan ja eheyteen taikka koko rahoitusjärjestelmän tai sen osan vakauteen unionissa, tai parantaa merkittävästi toimivaltaisten viranomaisten kykyä valvoa uhkaa” (ks. 28 artiklan 3 kohdan alakohta), ”ei luo riskiä sääntelyn katvealueiden hyväksikäytöstä” (28 artiklan 3 kohdan b alakohta) ja ”ei vaikuta haitallisesti finanssimarkkinoiden tehokkuuteen eikä myöskään heikennä näiden markkinoiden likviditeettiä tai aiheuta epävarmuutta markkinatoimijoiden keskuudessa tavalla, joka on suhteeton siitä saataviin etuihin nähden” (28 artiklan 3 kohdan c alakohta).

43.

Lisäksi asetuksen N:o 236/2012 28 artiklalla annetaan jäljempänä mainitut menettelylliset takeet. Kuten edellä jo mainitsin, arvopaperimarkkinaviranomaisen on kuultava EJRK:aa. Tarvittaessa voidaan kuulla myös muita asianomaisia viranomaisia, mutta tähän ei ole velvollisuutta (28 artiklan 4 kohta). Arvopaperimarkkinaviranomaisen on ilmoitettava toimivaltaisille viranomaisille toimenpide, jota se ehdottaa toteutettavaksi tai jatkettavaksi, vähintään 24 tuntia ennen ajankohtaa, jona toimenpiteen soveltaminen on määrä aloittaa tai josta lukien sen soveltamista jatketaan, ellei kyse ole ”poikkeuksellisista olosuhteista” (28 artiklan 5 ja 6 kohta), ja toteutetuista toimenpiteistä on ilmoitettava toimivaltaisille viranomaisille (28 artiklan 8 kohta). Lisäksi arvopaperimarkkinaviranomaisen on julkaistava verkkosivustollaan tiedonanto kaikista päätöksistä, jotka koskevat toimenpiteen määräämistä tai jatkamista, perusteluineen (28 artiklan 7 kohta), ja sen on lisäksi tarkasteltava uudelleen toteutettuja toimenpiteitä kolmen kuukauden välein. Jos näin ei toimita, toimenpiteen voimassaolo päättyy (28 artiklan 10 kohta). Palaan asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan mukaisten arvopaperimarkkinaviranomaisen valtuuksien käyttöön liittyviin ongelmiin, kun tarkastelen asiassa Meroni annettuun tuomioon perustuvan oikeuskäytännön merkityksellisyyttä tämän riidan ratkaisemisen kannalta.

44.

On kuitenkin tärkeää ottaa huomioon arvopaperimarkkinaviranomaiselle annettujen valtuuksien laajuus suhteessa kolmansiin osapuoliin. Kuten mainitsin edellä, asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettu arvopaperimarkkinaviranomaisen toiminta voi sisältää luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden velvollisuuden ilmoittaa tiettyä rahoitusvälinettä tai tiettyä rahoitusvälineiden lajia koskevista nettomääräisistä lyhyistä positioistaan. Lisäksi arvopaperimarkkinaviranomainen voi kieltää lyhyeksimyynnin harjoittamisen tai vastaavien transaktioiden toteuttamisen taikka asettaa tätä koskevia ehtoja asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti.

45.

Toisin kuin komissio väittää kirjallisissa huomautuksissaan, tämä menee mielestäni paljon pidemmälle kuin toimivalta ”säätää tiettyä tuotetta tai tuoteryhmää koskevista toimenpiteistä ja tarvittaessa kyseisiä tuotteita koskevista yksittäisistä toimenpiteistä”. ( 59 ) Tässä yhteydessä arvopaperimarkkinaviranomainen ei kehittele erityisiä ja yksityiskohtaisia sääntöjä, joita sovelletaan tiettyyn rahoitustuotteeseen tai -palveluun, kuten esimerkiksi komissio tekee käyttäessään valtuuksiaan yhtenäistääkseen vaarallista tuotetta koskevan jäsenvaltioiden menettelytavan yleisestä tuoteturvallisuudesta SEUT 114 artiklan nojalla 3.12.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/95/EY 13 artiklan mukaisesti. ( 60 ) Pikemminkin on niin, että kun arvopaperimarkkinaviranomainen havaitsee tietynlaisia poikkeuksellisia olosuhteita, se puuttuu kilpailuolosuhteisiin tietyillä finanssimarkkinoilla, jotka kuuluvat toimivaltaisen kansallisen viranomaisen vastuualueeseen. Mielestäni asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan mukaisten arvopaperimarkkinaviranomaisen valtuuksien lähimpänä vertailukohtana unionin oikeudessa ovat komission interventiovaltuudet maatalouden ja polkumyynnin aloilla eli aloilla, joilla komissio panee unionin yhteisen politiikan täytäntöön.

46.

Näin ollen SEUT 114 artiklan perusteella toteutetun toimenpiteen tavoitteena täytyy aidosti olla sisämarkkinoiden toteuttamisen ja toiminnan edellytysten edistäminen. Jos sen perustelemiseksi, että SEUT 114 artikla valitaan oikeudelliseksi perustaksi, riittäisi se, että todettaisiin jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä olevan eroja ja että perusvapauksiin kohdistuvien esteiden tai tästä aiheutuvien kilpailun vääristymien abstrakti vaara olisi olemassa, asianmukaisen oikeudellisen perustan noudattamista koskeva tuomioistuinvalvonta voisi menettää kaiken merkityksensä. Unionin tuomioistuin olisi tällöin estynyt suorittamasta tehtävää, joka sille SEU 19 artiklan nojalla kuuluu, eli varmistamasta, että perustamissopimusta tulkittaessa ja sovellettaessa noudatetaan lakia. ( 61 ) Unionin tuomioistuimen on näin ollen tutkiessaan sitä, että SEUT 114 artiklaa on käytetty asianmukaisesti tietyn unionin toimenpiteen oikeudellisena perustana, tarkistettava, että toimenpiteellä, jonka pätevyys on riitautettu, pyritään todellisuudessa niihin sisämarkkinoiden toteuttamisen ja toiminnan edellytysten edistämistä koskeviin aitoihin päämääriin, jotka unionin lainsäätäjä on ilmoittanut. ( 62 )

47.

Lisäksi se mahdollisuus, että jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön eroista aiheutuu tulevaisuudessa kaupan esteitä, ei riitä. Tällaisten esteiden syntymisen on oltava todennäköistä, ja kyseisen toimenpiteen tavoitteena on oltava niiden ehkäiseminen. ( 63 )

48.

Verkko- ja tietoturvavirastoa koskevassa asiassa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että unionin lainsäätäjän suorittaman arvioinnin perusteella voi osoittautua välttämättömäksi perustaa unionin elin, jonka tehtävänä on myötävaikuttaa yhdenmukaistamisprosessiin ”tilanteissa, joissa tähän määräykseen perustuvien toimien yhtenäisen täytäntöönpanon ja soveltamisen helpottamiseksi on asianmukaista toteuttaa oheis- ja kehystoimenpiteitä”. ( 64 )

49.

Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin korosti, että tällaiselle elimelle uskottujen tehtävien on liityttävä läheisesti siihen alaan, jolla toteutetaan toimia jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi, kuten asianlaita on erityisesti silloin, kun kyseinen elin tarjoaa kansallisille viranomaisille tai toimijoille palveluja, jotka vaikuttavat yhdenmukaistamisinstrumenttien yhtenäiseen täytäntöönpanoon ja jotka ovat omiaan helpottamaan niiden soveltamista. ( 65 )

50.

Asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan mukaiset arvopaperimarkkinaviranomaisen päätöksentekovaltuudet eroavat kuitenkin selvästi toimenpiteistä, joita yhteisöjen tuomioistuin kuvaili verkko- ja tietoturvavirastoa koskevassa asiassa antamansa tuomion tärkeissä kohdissa. Asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan nojalla tehdyt ensimmäiset päätökset ovat oikeudellisesti sitovia, kun taas verkko- ja tietoturvavirastoa koskevassa asiassa yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli toimenpiteitä, jotka eivät ole oikeudellisesti sitovia. Vaikka tämä ei sellaisenaan olekaan paheksuttavaa, on vaikeaa kuvitella, kuinka asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan mukaisen toimivallan käyttäminen voisi edistää yhteisöjen tuomioistuimen verkko- ja tietoturvavirastoa koskevassa asiassa kuvaileman kaltaista yhdenmukaistamista. Sen tehtävänä on pikemminkin nostaa asetuksen N:o 236/2012 18, 20 ja 22 artiklaan sisältyvät täytäntöönpanovaltuudet kansalliselta tasolta unionin tasolle silloin, kun arvopaperimarkkinaviranomaisen ja toimivaltaisen kansallisen viranomaisen välillä tai kansallisten viranomaisten välillä on erimielisyyttä.

51.

Tosiasiallisesti asetuksen N:o 236/2012 28 artiklalla luodaan unionin tasolla poikkeustilanteissa sovellettava päätöksentekojärjestelmä, jota käytetään silloin, kun toimivaltaiset viranomaiset eivät ole samaa mieltä noudatettavasta menettelytavasta. Arvopaperimarkkinaviranomaisen äänestyssääntöjen mukaisesti menettelytapa voidaan valita hallintoneuvoston määräenemmistöllä. ( 66 )

52.

Näin ollen asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan mukaisista arvopaperimarkkinaviranomaisen valtuuksien käyttämisestä ei seuraa yhdenmukaistaminen tai yhdenmukaisen käytännön omaksuminen jäsenvaltioiden tasolla vaan kansallisen päätöksenteon korvaaminen unionin tasolla tapahtuvalla päätöksenteolla asetuksen N:o 236/2012 18, 20 ja 22 artiklan mukaisesti.

53.

Vaikka parlamentin kirjalliset huomautukset ovat siltä osin paikkansapitäviä kuin niissä väitetään, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti virastoja voidaan perustaa ja niille voidaan antaa tehtäviä SEUT 114 artiklan nojalla, edellyttäen, että ne ovat osa normatiivista kontekstia, jossa lähennetään sisämarkkinoiden kannalta merkityksellisiä oikeussääntöjä, ( 67 ) asetuksen N:o 236/2012 28 artikla menee tätä pidemmälle.

54.

Täydentävänä tietona haluan lisätä, että mielestäni SEUT 352 artikla olisi ollut asianmukainen oikeusperusta asetuksen N:o 236/2012 28 artiklalle. Katson näin siksi, että unionin tasolla tapahtuvalle toiminnalle on selkeästi tarvetta, koska integroiduilla rahoitusvälineiden markkinoilla toimivaltaisen kansallisen viranomaisen toimimattomuus tai riittämätön toiminta lyhyeksimyynnin osalta voi aiheuttaa huomattavia rajat ylittäviä vaikutuksia. Näihin vaikutuksiin voi sisältyä pankkijärjestelmien vääristymiä muissa jäsenvaltioissa kuin siinä, jonka markkinoilla lyhyeksimyynti tapahtuu. Kun kyseessä on uhka, joka kohdistuu finanssimarkkinoiden moitteettomaan toimintaan ja eheyteen taikka koko rahoitusjärjestelmän tai sen osan vakauteen unionissa, keskitetty päätöksentekomenettely, joka mahdollistaa lyhyeksimyyntiä koskevien unionin sääntöjen yhdenmukaisen soveltamisen, vaikuttaisi tämän vuoksi sekä tarpeelliselta että oikeasuhteiselta. Edellä esittämistäni syistä poikkeustilanteissa sovellettavan keskitetyn päätöksentekomenettelyn, jolla korvataan toimivaltaisen kansallisen viranomaisen päätös ilman tämän viranomaisen suostumusta tai jossa säädetään puuttuvan päätöksen korvaamisesta, ei kuitenkaan voida katsoa sisältyvän käsitteeseen ”jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentäminen [SEUT 114 artiklan nojalla]”.

55.

Mielestäni asetuksen N:o 236/2012 28 artikla on SEUT 352 artiklassa tarkoitetulla tavalla ”tarpeellinen” perussopimuksissa asetetun ”tavoitteen saavuttamiseksi”. Tässä yhteydessä ajattelen asiassa 8/73, Massey-Ferguson, annettua tuomiota, ( 68 ) jossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että tulliunionin toiminnan ”välttämätön” edellytys on kolmansista maista tuotujen tavaroiden tullausarvon yhdenmukainen määrittäminen, jotta yhteisen tullitariffin tarjoaman suojan taso olisi sama koko yhteisössä. ( 69 ) Edellä esittämistäni syistä asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan 1 kohdan mukaiset arvopaperimarkkinaviranomaisen toimintavaltuudet ovat samaan tapaan ”välttämättömiä” sisämarkkinoille asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi lyhyeksimyyntiä koskevan jäsenvaltioiden toiminnan riittämättömyydestä aiheutuvien rajat ylittävien vaikutusten vuoksi.

56.

Samalla totean, että se, että lyhyeksimyynti ”liittyy” sisämarkkinoiden toimintaan, ei riitä SEUT 114 artiklan tueksi asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan oikeusperustana. ( 70 ) Toisin sanoen SEUT 114 artikla ei ole käytettävissä oleva ja vaihtoehtoinen oikeusperusta, joka estäisi turvautumisen SEUT 352 artiklaan. ( 71 ) Toimet, joiden toteuttamiseen arvopaperimarkkinaviranomaisella on valtuudet asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan nojalla, menevät SEUT 114 artiklassa tarkoitettua yhdenmukaistamista pidemmälle. Nämä toimet ovat kuitenkin tarpeellisia unionin sisämarkkinoiden toiminnan kannalta sellaisen häiriön vuoksi, joka voi aiheutua yksittäisen jäsenvaltion jätettyä estämättä lyhyeksimyynnin seuraukset poikkeuksellisissa olosuhteissa. ( 72 ) SEUT 352 artiklaan turvautumalla ei myöskään ”voida laajentaa [unionin] valtuuksia sen yleisen alan ulkopuolelle”, joka ”ilmenee [unioni]sopimuksen kaikista määräyksistä” ja ”erityisesti niistä määräyksistä, joissa määritellään [unionin] tehtävät ja toimet”. ( 73 )

57.

Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on nimenomaisesti hyväksynyt turvautumisen SEUT 352 artiklaan sellaisten toimenpiteiden osalta, ”joissa on erityisesti kyse yksityishenkilöistä”, ( 74 ) mikäli kyseiset toimenpiteet kuuluvat unionin tavoitteisiin SEUT 352 artiklassa tarkoitetulla tavalla. ( 75 ) Mielestäni – ja sen mahdollisen sisämarkkinoihin kohdistuvan vaikutuksen vuoksi, joka voi aiheutua jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten jättäessä asianmukaiset toimenpiteet toteuttamatta lyhyeksimyynnin osalta – asetuksen N:o 236/2012 28 artiklassa tarkoitetut tavoitteet vastaavat SEUT 352 artiklassa tarkoitettuja unionin tavoitteita. ( 76 )

58.

Koska SEUT 352 artiklassa edellytetään yksimielisyyttä jäsenvaltioiden välillä, asetuksen N:o 236/2012 antamisen oikeusperustan asianmukaisuus ei ole merkityksetön seikka, kun otetaan huomioon yksimielisyyden aste asetuksen N:o 236/2012 antamisen taustalla. Yhdistynyt kuningaskunta vastusti asetuksen N:o 236/2012 28 artiklaa SEUT 114 artiklan mukaisessa lainsäädäntöprosessissa, joka edellyttää ainoastaan määräenemmistöä neuvostossa pidettävässä äänestyksessä. ( 77 ) Kuten totesin edellä, veto-oikeutta ei ole käytettävissä silloin, kun arvopaperimarkkinaviranomaisen hallintoneuvosto käyttää asetuksen N:o 236/2012 mukaisia toimivaltuuksiaan. Lissabonin sopimuksesta lähtien SEUT 352 artiklan 2 kohdassa on edellytetty, että komissio tiedottaa tähän artiklaan perustuvista ehdotuksista kansallisille parlamenteille. ( 78 ) Turvautuminen SEUT 352 artiklaan asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan oikeusperustana olisi näin ollen avannut merkittävän kanavan demokraattisen toiminnan tehostamiselle. ( 79 )

59.

Näistä syistä päättelen, että unionin tuomioistuimen olisi kumottava asetuksen N:o 236/2012 28 artikla toimivallan puuttumisen vuoksi, sillä SEUT 114 artikla ei ollut asianmukainen oikeusperusta sen antamiselle. ( 80 )

60.

Kun otetaan huomioon päätelmäni Yhdistyneen kuningaskunnan unionin tuomioistuimelle esittämästä neljännestä väitteestä, esitän ensimmäistä, toista ja kolmatta kanneperustetta koskevat perusteluni ainoastaan siltä varalta, että unionin tuomioistuin pitää SEUT 114 artiklaa asianmukaisena oikeusperustana asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan antamiselle. Mielestäni Lissabonin sopimuksen mukanaan tuomat muutokset, jotka koskevat sekä (normatiivisten) delegoitujen säädösten ja täytäntöönpanovaltuuksien erojen selventämistä ( 81 ) että tarkistuksia, joissa vakiinnutetaan unionin virastojen toimien tuomioistuinvalvonta osaksi unionin oikeudellista rakennetta, tarkoittavat, että asiassa Romano ja asiassa Meroni annettuihin tuomioihin liittyvä oikeuskäytäntö on sijoitettava uudelleen unionin perustuslain nykyiseen rakenteeseen.

61.

Vuonna 1958 ratkaistussa asiassa Meroni oli kyseenalaistettu EHTY:n perustamissopimuksen nojalla perustettu kolmansista maista tuotua romurautaa koskeva tasausjärjestelmä, tarkemmin sanottuna määrä, jonka korkea viranomainen oli perinyt romuraudan kuluttajien viraston ja maahantuodun romuraudan tasauskassan (jäljempänä Brysselissä sijaitsevat elimet) tekemien kahden päätöksen nojalla; EHTY:n korkea viranomainen oli antanut järjestelmän täytäntöönpanon näiden kahden elimen tehtäväksi. Kumpikin Brysselissä sijaitseva elin oli Belgian oikeuden mukaisesti perustettu yksityisoikeudellinen oikeussubjekti.

62.

Yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa Meroni antamassaan tuomiossa, että korkealla viranomaisella oli oikeus siirtää toimivaltaansa ulkopuoliselle elimelle tai ulkopuolisille elimille. Toimivallan siirtämiseen kuitenkin sovellettiin EHTY:n perustamissopimuksessa määrättyjä rajoituksia. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että korkea viranomainen ei voinut antaa toimivallan saajalle laajempaa toimivaltaa kuin korkealla viranomaisella itsellään EHTY:n perustamissopimuksen nojalla oli. ( 82 ) Esimerkiksi Brysselissä sijaitsevien elinten päätökset eivät olleet yhteisöjen tuomioistuimen suorittaman valvonnan alaisia HT 33 artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti, kun tätä rajoitusta sovellettiin korkean viranomaisen toteuttamiin toimiin. ( 83 ) Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin huomautti, että toimivallan siirtämiset ovat oikeutettuja ainoastaan, mikäli ne olivat tarpeellisia korkean viranomaisen tehtävien suorittamiseksi. Toimivallan siirtäminen voi käsittää ainoastaan tarkasti määritellyn ja täysin korkean viranomaisen valvonnan alaisen täytäntöönpanovallan. ( 84 )

63.

Tässä yhteydessä yhteisöjen tuomioistuin teki tunnetun päätelmänsä, jonka mukaan ”päätöksellä N:o 14/55 mahdollistettu toimivallan siirtäminen Brysselissä sijaitseville elimille antaa näille elimille harkinnanvapauden, johon sisältyy laaja harkintavallan käyttö ja jota ei voida pitää yhteensopivana perustamissopimuksessa asetettujen vaatimusten kanssa”. ( 85 )

64.

Näin ollen minulle on selvää siitä asiayhteydestä, jossa yhteisöjen tuomioistuin teki ratkaisunsa asiassa Meroni, että sillä oli kahdenlaisia huolenaiheita: ensinnäkin yhteisöjen tuomioistuin oli huolissaan Brysselissä sijaitsevien elinten toimien tuomioistuinvalvonnan puuttumisesta, ja toiseksi se pyrki estämään korkeaa viranomaista siirtämästä toimivaltaa, joka on laajempaa kuin sillä itsellään oli ja joka yleisesti määriteltiin mielivaltaiseksi. Mielestäni yhteisöjen tuomioistuin pyrki varmistamaan tehokkaan tuomioistuinvalvonnan ja toimielinten välisen tasapainon, jotka ovat perustuslain kannalta välttämättömiä.

65.

Samanlaiset huolenaiheet käyvät ilmi yhteisöjen tuomioistuimen lausumista asiassa Romano. Siinä yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli belgialaisen työtuomioistuimen ennakkoratkaisupyyntöä, joka koski siirtotyöläisten sosiaaliturvan hallintotoimikunnan (jäljempänä hallintotoimikunta) tekemän päätöksen nro 101 ( 86 ) tulkintaa ja pätevyyttä sekä sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin ja heidän perheenjäseniinsä annetun asetuksen N:o 1408/71 täytäntöönpanomenettelystä 21.3.1972 annetun asetuksen (ETY) N:o 574/72 tulkintaa. ( 87 ) Hallintotoimikunta oli perustettu viimeksi mainitun asetuksen nojalla, ja se oli tehnyt päätöksen, joka oli vaikuttanut haitallisesti Giuseppe Romanolle eläke-etuuksina maksettavaan määrään.

66.

Antaessaan ratkaisun hallintotoimikunnan valtuuksista yhteisöjen tuomioistuin teki seuraavan tunnetun päätelmän:

”– – [ETY:n] perustamissopimuksen 155 artiklasta ja perustamissopimuksella luodusta tuomioistuinjärjestelmästä sekä erityisesti perustamissopimuksen 173 ja 177 artiklasta seuraa, että neuvosto ei voi valtuuttaa hallintotoimikunnan kaltaista elintä tekemään normatiivisia päätöksiä.” ( 88 )

67.

Kuten istunnossa todettiin, asiassa Romano annetun tuomion ranskan-, hollannin-, saksan- ja espanjankieliset toisinnot osoittavat, että sen soveltamisala rajoittui virastojen toteuttamien normatiivisten toimenpiteiden kieltämiseen. Esimerkiksi asiassa Romano annetun yhteisöjen tuomioistuimen tuomion 20 kohdan englanninkielisen toisinnon ilmaisua ”acts having the force of law” vastaa ranskankielisen toisinnon ilmaisu ”actes revêtant un caractère normatif”. Tämän vuoksi englanninkielistä käännöstä ”acts having the force of law” on tulkittava muiden kielitoisintojen valossa.

68.

On esitetty, että unionin tuomioistuimen tulisi soveltaa asiassa Meroni annetussa tuomiossa vahvistettuja periaatteita nykyisiin unionin virastoihin. ( 89 ) Lyhyesti sanottuna ongelmana on sovittaa keskenään yhteen virastojen määrän kasvu, asiassa Meroni annetussa tuomiossa asetettu liian laajojen ja/tai puutteellisesti määriteltyjen harkinnanvaraisten toimivaltuuksien siirtämistä koskeva kielto ( 90 ) ja asiassa Romano annetussa tuomiossa asetettu virastojen toteuttamia normatiivisia toimenpiteitä koskeva kielto.

69.

On syytä tähdentää peruseroja yhteisöjen tuomioistuimen vuonna 1958 asiassa Meroni tarkasteleman tosiasiallisen ja oikeudellisen tilanteen ja virastojen nykyisen toimintatavan välillä. Näitä eroja on kuvailtu eräässä teoksessa seuraavasti:

”Brysselissä sijaitsevat elimet [joita tarkasteltiin asiassa Meroni] olivat yksityisoikeuden mukaisesti perustettuja oikeussubjekteja, kun taas unionin virastot ovat unionin oikeuden mukaisia julkisia elimiä. Vaikka onkin täysin järkeenkäypää pitää ensin mainittuja 'ulkopuolisina eliminä', viimeksi mainittujen tapauksessa asia ei ole näin. Brysselissä sijaitsevat elimet olivat saaneet valtuudet korkealta viranomaiselta, kun taas unionin virastot ovat unionin lainsäätäjän perustamia ja valtuuttamia. Lisäksi tuomio asiassa Meroni annettiin EHTY:n perustamissopimuksen perusteella, kun taas nykyiset unionin virastot toimivat unionin perussopimusten nojalla.” ( 91 )

70.

Rajoitukset, jotka koskevat asiassa Romano annetun tuomion merkityksellisyyttä, käyvät ilmi tuomiosta itsestään. Mielestäni on selvää, että kun yhteisöjen tuomioistuin esti säädösvallan siirtämisen kyseiselle virastolle, se otti huomioon, että tällaisten toimenpiteiden tuomioistuinvalvontaa varten ei ollut välinettä silloisen ETY:n perustamissopimuksen perusteella. Lissabonin sopimuksella on kuitenkin täytetty tämä aukko, muotoiltu uudelleen säädösvallan siirto SEUT 290 artiklalla ja selvennetty täytäntöönpanovallan soveltamisalaa ja toimintatapaa SEUT 291 artiklalla.

71.

Asian Meroni osalta voidaan todeta, että yhteisöjen tuomioistuimen huolet, jotka liittyvät toimielinten väliseen tasapainoon ja tarpeeseen todeta liian laajojen ja/tai mielivaltaisten toimivallan siirtojen laittomuus, ovat nykyään yhtä merkityksellisiä kuin vuonna 1958. Myös niitä käsiteltäessä on kuitenkin otettava asianmukaisella tavalla huomioon unionin primaarioikeuden kehitys, joka käy ilmi SEUT 290 ja SEUT 291 artiklasta.

72.

Kuten seuraavassa osassa osoitan, Lissabonin sopimuksen myötä tapahtuneessa unionin perustuslakinormien kehityksessä on tosiasiallisesti otettu huomioon keskeiset huolenaiheet, joita yhteisöjen tuomioistuimen oli tarkasteltava asiassa Meroni ja asiassa Romano: valtuuksien myöntämistä ja siirtämistä koskevien perussopimukseen perustuvien kriteerien puuttumista, mikä vaikeutti toimielinten välisen tasapainon varmistamista, ja virastojen oikeudellisesti sitovien toimien tuomioistuinvalvontaa koskevaa tyhjiötä.

73.

Kuten edellä totesin, unionin tuomioistuimen toimivalta valvoa ”unionin elinten ja laitosten sellaisten [toimien] laillisuutta, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia suhteessa kolmansiin osapuoliin” on nyt vahvistettu SEUT 263 artiklan ensimmäisellä kohdalla, kun taas SEUT 263 artiklan toisessa kohdassa määrätään, että valvoessaan virastojen toimia unionin tuomioistuimella on käytettävissään unionin oikeudessa perinteisesti käytettävät perusteet. ( 92 ) SEUT 265 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan ratkaisun tekemisen laiminlyöminen voidaan saattaa käsiteltäväksi myös virastojen toiminnan kyseenalaistamiseksi, ja SEUT 267 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohdalla varmistetaan, että pätevyyden arviointi kansallisten tuomioistuinten kautta on käytettävissä myös virastojen osalta. Virastot sijoitetaan unionin oikeudellisen rakenteen viimeiseen elementtiin mainitsemalla ne lainvastaisuuteen vetoamisen yhteydessä SEUT 277 artiklassa, jota sovelletaan soveltamisalaltaan yleisiin toimiin. Sitä vastoin unionin toimielinten sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta ja vahingonkorvauksia koskevissa määräyksissä eli SEUT 268 ja SEUT 340 artiklassa ei viitata virastoihin, mutta oikeuskäytännön mukaan vahingonkorvauksia voidaan myöntää virastojen toteuttamien toimenpiteiden osalta. ( 93 )

74.

Edellä mainittujen EUT-sopimuksen määräysten perusteella on ilmeistä, että virastoille voidaan antaa valtuudet tehdä oikeudellisesti sitovia päätöksiä, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia suhteessa kolmansiin osapuoliin. Muussa tapauksessa nämä EUT-sopimuksen tarkistukset olisivat merkityksettömiä. Näin ollen katson, että siinä, missä ei voida sinänsä vastustaa arvopaperimarkkinaviranomaisen kaltaisten virastojen toteuttamia toimia, joilla on oikeusvaikutuksia sijoittajien ja arvopaperikauppiaiden kaltaisiin kolmansiin osapuoliin, ei voida myöskään sinänsä vastustaa tällaisia toimenpiteitä asiassa Meroni ja asiassa Romano annettujen tuomioiden perusteella.

75.

Myönnän kuitenkin, että vaikka Lissabonin sopimuksessa hahmotellaan selkeästi virastojen säädösten ja päätösten tuomioistuinvalvontaa koskeva järjestelmä, se on arvoituksellisempi virastojen valtuuksien rajaamisessa. ( 94 ) Tämä johtuu siitä, että virastoja ei mainita SEUT 290 artiklassa, jossa määrätään lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviin toimiin sisältyvien sääntöjen laadintaa koskevan toimivallan siirtämisestä komissiolle, eikä SEUT 291 artiklassa, jolla siirretään täytäntöönpanovaltaa jäsenvaltioille, komissiolle ja joissakin rajatuissa tapauksissa neuvostolle. Ennen Lissabonin sopimusta ilmaisu ”täytäntöönpanovalta” käsitti kaksi toimivallan lajia niiden erilaisesta luonteesta huolimatta. Nämä olivat toimivalta toteuttaa normatiivinen toimi, jolla muutettiin tai täydennettiin perussäädöstä, ja toimivalta panna unionin tasolla täytäntöön unionin säädös tai osa sen säännöksistä. ( 95 ) Eurooppa-valmistelukunta ehdotti näiden kahden ilmiön välille selkeää rajanvetoa, ( 96 ) joka sitten sisällytettiin sopimukseen Euroopan perustuslaista. ( 97 ) Tämä muutos lopulta sisällytettiin Lissabonin sopimukseen SEUT 290 ja SEUT 291 artiklana. ( 98 )

76.

Pohjimmiltaan SEUT 290 artiklan nojalla on mahdollista siirtää toimivalta antaa säädöksiä, joilla täydennetään tai muutetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen muita kuin keskeisiä osia. ( 99 ) Tämä toimivalta voidaan siirtää ainoastaan komissiolle. Toisin sanoen SEUT 290 artiklan nojalla delegoidulla säädöksellä siirretään komissiolle toimivalta tehdä muita kuin keskeisiä muutoksia tiettyihin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyihin toimiin ja/tai toimivalta täydentää näitä toimia. Samalla SEUT 290 artiklassa kuitenkin asetetaan toimivallan siirrolle tiukkoja ehtoja, minkä tarkoituksena on suojella demokraattista vastuullisuutta unionin sääntöjen laadinnassa. SEUT 290 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan ”säädösvallan siirron tavoitteet, sisältö, soveltamisala ja kesto””määritellään nimenomaisesti” asiaa koskevissa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävissä toimissa. ( 100 )

77.

Täytäntöönpanovaltaa koskevalla SEUT 291 artiklalla on erilainen tavoite. Ensinnäkin siinä esitetään perussääntö, jonka mukaan unionin oikeuden täytäntöönpano kuuluu jäsenvaltioiden vastuualueeseen. Kun toiseksi varmistetaan oikeudellisesti sitovien unionin toimenpiteiden täytäntöönpano yhdenmukaisemmalla tavalla kuin muutoin olisi mahdollista, täytäntöönpanovaltaa voidaan siirtää komissiolle tai tietyin rajoituksin neuvostolle. Tämän seurauksena täytäntöönpanovaltaa voidaan käyttää unionin tasolla kansallisen tason asemesta. Näin ollen olen samaa mieltä kuin ne oikeustieteilijät, joiden mukaan SEUT 291 artiklan mukaisen täytäntöönpanovallan tavoitteena on mahdollistaa täytäntöön pantavan säädöksen normatiivisen sisällön esittäminen yksityiskohtaisemmin, mikä helpottaa säädöksen soveltamista. Tämä eroaa varsin paljon SEUT 290 artiklassa tarkoitetun säädösvallan siirron mukaisesti toteutettujen toimien tavoitteesta, joka on vapauttaa unionin lainsäätäjä tarpeesta muuttaa tai täydentää toimen muita kuin keskeisiä osia ja samalla varmistaa, että lainsäätäjä tekee päätökset tietyn osa-alueen keskeisistä osista. ( 101 )

78.

On totta, että rajanveto lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen muilla kuin keskeisillä osilla täydentämisen ja yksityiskohtaisten täytäntöönpanosääntöjen antamisen välillä ei ole aina helppoa. ( 102 ) Kuten eräs filosofi on kuitenkin todennut, ”rajatapausten olemassaolo ei tarkoita, että selvästi positiivisia tai negatiivisia tapauksia ei olisi”. ( 103 )

79.

Toisin kuin Yhdistyneen kuningaskunnan kumoamisvaatimuksessa väitetään, tämä ei kuitenkaan tarkoita, että SEUT 291 artiklan mukaiset täytäntöönpanotoimet eivät voisi olla soveltamisalaltaan yleisiä. Kun näin on asianlaita, niitä on pidettävä SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuina sääntelytoimina. ( 104 ) Tämä päätelmä on väistämättä tehtävä siitä, että Lissabonin sopimuksella lisättiin viittaus virastoihin SEUT 277 artiklassa, jossa – kuten parlamentti totesi kirjallisissa huomautuksissaan – säädetään lainvastaisuuteen vetoamisesta ”soveltamisalaltaan yleisten” toimien tapauksessa. Tähän lisäisin myös viittauksen virastoihin SEUT 267 artiklan mukaisessa pätevyyden arvioinnissa, joka perinteisesti koskee normatiivisia toimia.

80.

Lisäksi SEUT 291 artiklan mukaiset täytäntöönpanotoimet voivat olla yksittäistapauksia koskevia hallinnollisia päätöksiä. ( 105 ) On kuitenkin päivänselvää, että yksittäistapauksia koskevat hallinnolliset päätökset eivät voi perustua SEUT 290 artiklaan. Näin ollen SEUT 290 artiklan ja SEUT 291 artiklan päällekkäisyys johtuu ainoastaan siitä, että SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetut sääntelytoimet, joiden oikeudellinen muoto on asetus tai soveltamisalaltaan yleinen päätös, voidaan antaa kummankin mainitun määräyksen nojalla.

81.

Tästä seuraa, että EUT-sopimus on – toisin kuin edeltävät perussopimukset – tuonut mukanaan tarkan käsitteellisen eron delegoitujen toimien ja täytäntöönpanotoimien välille. SEUT 290 artiklan nojalla delegoidut toimet ovat komission toteuttamia muita kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä, soveltamisalaltaan yleisiä (sääntely)toimia, joiden tarkoituksena on muuttaa tai täydentää lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen muita kuin keskeisiä osia. SEUT 291 artiklan mukaiset täytäntöönpanotoimet voivat olla joko sääntelytoimia tai yksittäistapauksia koskevia hallinnollisia päätöksiä. Niitä voi toteuttaa komissio tai neuvosto varmistaakseen oikeudellisesti sitovien unionin toimenpiteiden yhdenmukaisen täytäntöönpanon. Koska lisäksi toimien nimikkeeseen on lisättävä sana ”delegoitu” tai ”täytäntöönpano”, kumpikin täytäntöönpanotoimityyppi on nyt muodollisesti erotettavissa välineistä, joita käytetään lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävän toimen toteuttamiseksi. ( 106 )

82.

Tämä ero ilmenee itse asiassa myös asetuksesta N:o 236/2012, jossa siirretystä toimivallasta ja täytäntöönpanovallasta säädetään eri luvuissa. Täytäntöönpanovalta siirretään komissiolle asetuksen N:o 236/2012 (luvussa VIII olevalla) 44 artiklalla, kun taas toimivalta antaa delegoituja säädöksiä siirretään komissiolle asetuksen N:o 236/2012 (luvussa VII olevalla) 42 artiklalla. ( 107 )

83.

Suurin perustuslaillinen huoli, joka liittyy SEUT 290 artiklan nojalla delegoituihin toimiin, koskee demokraattista vastuullisuutta. ( 108 ) Toisin sanoen: kuinka paljon säädösvaltaa voidaan siirtää ja kuinka lainsäätäjä voi valvoa tällaisen siirretyn toimivallan käyttöä? Sitä vastoin tärkein SEUT 291 artiklan mukaisiin täytäntöönpanotoimiin liittyvä perustuslaillinen seikka koskee jäsenvaltioiden ensisijaisen toimivallan kunnioittamista unionin oikeuden täytäntöönpanossa sekä neuvoston ja komission välistä toimielinten tasapainoa täytäntöönpanotehtävien hoitamisessa.

84.

Kuten komissio totesi kirjallisissa huomautuksissaan, mielestäni vain komissiolle voidaan siirtää toimivaltaa SEUT 290 artiklan nojalla. Tämä tarkoittaa, että tässä yhteydessä asiassa Romano vahvistettu kielto, joka koskee säädösvallan siirtämistä virastoille, on edelleen pätevää oikeutta sikäli, että unionin lainsäätäjä ei voi siirtää säädösvaltaansa virastolle ja että komissiolle SEUT 290 artiklan nojalla siirretyn toimivallan siirtäminen edelleen virastolle olisi sääntöjenvastaista. ( 109 )

85.

On välttämätöntä kieltää toimivallan siirto virastoille SEUT 290 artiklan nojalla, koska tällaisen toimivallan käyttö muuttaisi lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävien säädösten normatiivista sisältöä, joskin muilta kuin keskeisiltä osin. Virastojen ja kaikkien muiden komission ulkopuolisten elinten poissulkeminen on myös seurausta SEUT 290 artiklan sanamuodosta. Lisäksi järjestelmään, joka koskee ehtoja, jotka lainsäätäjä voi asettaa säädösvallan siirrolle SEUT 290 artiklan 2 kohdan mukaisesti, eivät selvästikään kuulu virastot, koska ne eivät voi osallistua toimielinten väliseen valvontajärjestelmään. SEU 2 ja SEU 10 artiklassa vahvistettu demokratian periaate edellyttää, että ainoastaan demokratian mukaisessa vastuussa oleva unionin toimielin – toisin sanoen komissio, joka on viime kädessä vastuussa Euroopan parlamentille – saa käyttää toimivaltaa toteuttaa sellaisia unionin toimenpiteitä, jotka voivat muuttaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn unionin säädöksen muita kuin keskeisiä osia. ( 110 )

86.

Sen sijaan tällaista rajoitusta ei sovelleta SEUT 291 artiklan mukaiseen täytäntöönpanovaltaan. Tietenkin pitää paikkansa, että SEUT 291 artiklassa – ja SEUT 290 artiklassa – ei viitata virastoihin subjekteina, joille täytäntöönpanovaltaa voitaisiin siirtää unionin tasolla. Koska täytäntöönpanovalta ei kuitenkaan käsitä säädösten muuttamista tai täydentämistä uusilla osilla, perustuslailliset perusperiaatteet eivät mielestäni estä lainsäätäjää siirtämästä tällaista toimivaltaa virastoille kompromissiratkaisuna kahden vaihtoehdon välillä; nämä vaihtoehdot ovat täytäntöönpanovallan antaminen komissiolle tai neuvostolle ja täytäntöönpanovallan pitäminen jäsenvaltioilla.

87.

Tämä menettelytapa voi olla erityisen tarkoituksenmukainen silloin, kun unionin toimenpiteen täytäntöön panemiseksi tarvitaan monimutkaisia teknisiä arviointeja. Kuten parlamentti totesi kirjallisissa huomautuksissaan, tällaisen toimivallan siirtäminen virastoille on aina poikennut EUT-sopimukseen sisältyvistä yleisistä täytäntöönpanoperiaatteista. Tämä on aihepiiri, jossa virastoilla on jo kauan ollut tärkeä tehtävä, ja sen muuttamiseksi olisi Lissabonin sopimuksessa pitänyt nimenomaisesti mainita sen poistaminen. Kuten edellä jo totesin, EUT-sopimusten useissa määräyksissä nyt implisiittisesti tunnustetaan virastojen mahdollisuus tehdä oikeudellisesti sitovia päätöksiä, joilla on vaikutuksia kolmansiin osapuoliin. On esimerkiksi vaikeaa kuvitella, mitä SEUT 267 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohdassa tarkoitetut toimielimen, elimen tai laitoksen päätökset voisivat olla, jos lainsäätäjä ei voisi antaa täytäntöönpanovaltaa näille tahoille.

88.

Kuten komissio toteaa kirjallisissa huomautuksissaan, asiassa Meroni annettuun tuomioon liittyvä oikeuskäytäntö on edelleen merkityksellinen siirrettäessä täytäntöönpanovaltaa virastolle. Tarkemmin sanottuna kyseinen oikeuskäytäntö on edelleen merkityksellinen siltä osin, että 1) virastolle ei voida siirtää toimivaltaa, joka eroaa täytäntöönpanovallasta, jonka unionin lainsäätäjä on siirtänyt toimivaltaa siirtävälle viranomaiselle, olipa se sitten komissio tai neuvosto, ja 2) siirretyn toimivallan on oltava riittävän täsmällisesti määritelty, jotta mielivaltainen toimivallan käyttö voidaan estää. Toisin sanoen siirtoa koskevassa säädöksessä on esitettävä riittävän selkeät kriteerit, jotta täytäntöönpanovallan tuomioistuinvalvonta on mahdollinen. Toimivaltaa siirtävän viranomaisen ”on tehtävä sen siirtämisestä nimenomainen päätös, ja toimivallan delegointi voi koskea ainoastaan tarkasti määriteltyä täytäntöönpanoa koskevaa toimivaltaa”. ( 111 )

89.

Perustuslaillinen perusperiaate, joka on nyt ilmaistu SEUT 290 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa ja jonka mukaan tietyn alan keskeisistä osista voidaan säätää vain lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävällä toimella, tietenkin rajoitetaan paitsi delegoitujen toimien myös täytäntöönpanotoimien soveltamisalaa. Tämä periaate on selvästikin otettu huomioon asetuksen N:o 236/2012 28 artiklassa. Muutoin SEUT 290 artikla on merkityksetön arvioitaessa, ovatko asetuksen N:o 236/2012 28 artiklassa säädetyt arvopaperimarkkinaviranomaisen toimivaltuudet unionin perustuslakinormien mukaisia. Kuten komissio totesi kirjallisissa huomautuksissaan, asetuksen N:o 236/2012 28 artiklassa ei valtuuteta arvopaperimarkkinaviranomaista täydentämään tai muuttamaan sen säännöksiä. Jos kuitenkin näin olisi, tämänkaltainen toimivallan siirto arvopaperimarkkinaviranomaiselle virastona olisi väistämättä sääntöjenvastainen.

90.

Asetuksen N:o 236/2012 28 artiklassa ei myöskään säädetä aikaisemmin komissiolle tai neuvostolle siirretyn SEUT 291 artiklassa tarkoitetun täytäntöönpanovallan siirtämisestä edelleen virastolle. Toisin sanoen asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan mukaista arvopaperimarkkinaviranomaisen toimivaltaa ei ole siirretty sille komission tai neuvoston toteuttamalla, SEUT 291 artiklan 4 kohdassa tarkoitetulla täytäntöönpanotoimella vaan unionin lainsäätäjän toteuttamalla, SEUT 289 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyllä toimella.

91.

Tämä ero on merkittävä, koska lainsäätäjän toteuttamaan toimivallan siirtoon ei sellaisenaan voida soveltaa asiassa Meroni annetussa tuomiossa määriteltyjä rajoituksia. Kun unionin lainsäätäjä siirtää täytäntöönpanovaltaa unionin toimielimille, laitoksille tai muille elimille, se ei tosiasiallisesti toimi asiassa Meroni annetussa tuomiossa tarkoitettuna ”toimivaltaa siirtävänä viranomaisena” vaan perustuslakinormien mukaisena toimijana, joka käyttää omaa lainsäädäntövaltaansa, joka on annettu sille ylemmän tason perustuslaillisella asiakirjalla eli Lissabonin sopimuksella. Täytäntöönpanovalta ja tuomiovalta, jotka unionin lainsäätäjä voi antaa toimielimille tai elimille, eroavat laadultaan sen omasta toimivallasta. Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat esimerkiksi perustaa erityistuomioistuimia SEUT 257 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla. On kuitenkin sanomattakin selvää, että niillä ei missään olosuhteissa voida katsoa olevan tuomiovaltaa, jota ne voisivat sitten siirtää muille elimille. Edellytyksenä on ainoastaan, että erityistuomioistuimet perustetaan asianmukaisen oikeusperustan perusteella Lissabonin sopimuksen mukaisesti.

92.

Mielestäni ensimmäisen kerran asiassa Meroni annetussa tuomiossa ilmaistu periaate, joka koskee liian laajan ja/tai mielivaltaisen täytäntöönpanovallan kieltämistä, on kuitenkin edelleen merkityksellinen arvioitaessa asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan laillisuutta unionin perustuslakinormien mukaan. Unionin lainsäätäjällä ei ole oikeutta antaa arvopaperimarkkinaviranomaiselle toimivaltaa tätä periaatetta loukkaavien täytäntöönpanotoimien toteuttamiseen, koska täytäntöönpanovalta on pätevästi siirretty vain, jos se on riittävän tarkoin määritelty, toisin sanoen siirretyn toimivallan rajat on määriteltävä selkeästi. Muutoin ei taattaisi toimielinten välistä tasapainoa eikä mahdollisuutta täytäntöönpanovallan käytön tehokkaaseen tuomioistuinvalvontaan ( 112 )

93.

Arvopaperimarkkinaviranomaiselle ei myöskään voida antaa toimivaltaa poliittisten päätösten tekemiseen. ( 113 ) Esimerkiksi säännös, jossa unionin tasolla toimivalle toimeenpanoviranomaiselle annetaan toimivalta kieltää lyhyeksimyynti ”tarvittaessa”, merkitsisi perustuslakinormien vastaista liiallisen täytäntöönpanovallan siirtämistä riippumatta siitä, siirrettäisiinkö se komissiolle vai jollekin virastolle. ( 114 ) Tämä on osoitus demokraattisen lainsäätäjän ensisijaisuutta koskevasta yleisestä periaatteesta, joka on tunnustettu useiden jäsenvaltioiden perustuslaeissa sekä SEUT 290 artiklassa ja jonka mukaan lainsäädäntö ei saa olla niin epäselvää tai epätäsmällistä, että päätökset keskeisistä poliittista valinnoista tai arvovalinnoista jäävät täytäntöönpanovaiheeseen.

94.

Yhdyn Ranskan hallituksen istunnossa esittämiin väitteisiin, joiden mukaan toiminta, johon arvopaperimarkkinaviranomainen on sekä valtuutettu että velvoitettu asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan nojalla, on täytäntöönpanoa (toimeenpanoa). Tähän päätelmään ei vaikuta se, että soveltaessaan asetuksen N:o 236/2012 28 artiklaa arvopaperimarkkinaviranomaisen voidaan edellyttää tekevän monimutkaisia tosiseikkojen arviointeja tai soveltavan semanttisesti epämääräisiä termejä, kuten ”vakavasti”, ”moitteeton” ja ”finanssimarkkinoiden eheys”, komission delegoidun asetuksen N:o 918/2012 24 artiklan 3 kohdassa. Kysymys kuuluukin, siirretäänkö asetuksen N:o 236/2012 28 artiklalla riittävän selkeästi määriteltyä täytäntöönpanovaltaa. Kuten ennakoin edellä 41–43 kohdassa, tämän vallan käyttäminen on täsmennetty ja määritelty usein eri tavoin.

95.

Asetuksen N:o 236/2012 28 artiklassa määrätään arvopaperimarkkinaviranomaiselle velvollisuus toteuttaa tiettyjä toimenpiteitä tietyin edellytyksin, jotka luetellaan mainitussa artiklassa ja joita käsitellään yksityiskohtaisemmin komission delegoidun asetuksen N:o 918/2012 24 artiklan 3 kohdassa. Lisäksi asetuksen N:o 236/2012 28 artiklassa nimenomaisesti määritellään toimenpiteiden sisältö, menettely niiden toteuttamiseksi sekä niiden ajalliset vaikutukset. Tällaisten toimenpiteiden adressaatteja ovat sellaiset luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt, joilla on tiettyä rahoitusvälinettä tai tiettyjä rahoitusvälineitä koskevia nettomääräisiä lyhyitä positioita tai jotka aikovat harjoittaa rahoitusvälineen lyhyeksimyyntiä.

96.

Asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan mukaan arvopaperimarkkinaviranomaisella on siis velvollisuus toteuttaa toimenpiteitä joissakin rajatuissa tapauksissa aina tapauksen mukaan joko tietyn rahoitusvälineen tai tiettyjen rahoitusvälineiden lajien osalta. Asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan mukaisesti toteutettu toimenpide koskee yleensä abstraktia henkilöryhmää, joten kun se on toteutettu, sitä on pidettävä soveltamisalaltaan yleisenä hallinnollisena päätöksenä.

97.

Asetus N:o 236/2012 ja varsinkin sen 28 artikla ovat lähtöisin lainsäätäjän tekemästä perustavanlaatuisesta poliittisesta valinnasta, jonka mukaan normaaleissa olosuhteissa lyhyeksimyynti on hyödyllistä mutta tietyissä poikkeuksellisissa olosuhteissa se muodostaa uhkan sisämarkkinoiden moitteettomalle toiminnalle. Lisäksi on tehty sellainen poliittinen valinta, että tähän uhkaan on puututtava tarvittaessa unionin tasolla toteutettavilla toimenpiteillä. Näin ollen unionin lainsäätäjä on tehnyt asetuksen N:o 236/2012 28 artiklaa tukevat keskeiset arvovalinnat eikä niitä ole jätetty arvopaperimarkkinaviranomaisen tehtäväksi.

98.

Lisäksi on huomattava, että asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan ja komission delegoidun asetuksen N:o 918/202 24 artiklan 3 kohdan nojalla arvopaperimarkkinaviranomaisella ei ole harkintavaltaa toimimisen tai toimimattomuuden suhteen, kun ilmaantuu poikkeuksellinen tilanne. Arvopaperimarkkinaviranomaisella on velvollisuus toimia.

99.

Asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan kriteerien ja edellytysten soveltamiseksi tarvitaan monitahoisia tosiseikkojen arviointeja, ja arvopaperimarkkinaviranomainen perustettiin nimenomaan tätä tarkoitusta varten. Arvopaperimarkkinaviranomainen on rakenne, joka kokoaa yhteen kansalliset asiantuntijaviranomaiset, joilla on velvollisuus kuulla EJRK:aa. Mielestäni se, että tällaiset teknisesti hankalat arviot on tehtävä objektiivisin ja ei-poliittisin perustein, on seikka, joka tukee kyseisen toimivallan siirtämistä asiantuntijavirastolle eikä komissiolle.

100.

Toisin kuin Yhdistynyt kuningaskunta esitti istunnossa, mahdollinen jotakin aihepiiriä koskeva erimielisyys asiantuntijoiden välillä ei välttämättä merkitse subjektiivisten arvioiden olemassaoloa tai vapaata harkintaa missään oikeudellisesti merkityksellisessä merkityksessä. On yleistä, että asiantuntijat ja myös tuomarit ovat eri mieltä asioista. Objektiivisuus riippuu itse asiassa menettelyllisistä takeista, joilla varmistetaan, että päätöksentekijät perustavat arvionsa laaja-alaisiin tosiseikkoihin ja asianmukaisiin menetelmiin kuultuaan asian kannalta merkityksellisiä toimijoita. Nämä vaatimukset käyvät ilmi asetuksen N:o 236/2012 28 artiklasta.

101.

Katson, että jos unionin tuomioistuin pitää välttämättömänä ratkaista, noudattaako asetuksen N:o 236/2012 28 artikla perustuslaillisia sääntöjä, jotka koskevat unionin lainsäätäjän suoraan virastolle (tässä tapauksessa arvopaperimarkkinaviranomaiselle) siirtämää toimivaltaa, sen olisi todettava, että SEUT 291 artiklassa asetettuja vaatimuksia ja täytäntöönpanovallan siirtämistä koskevia yleisiä perustuslaillisia periaatteita on noudatettu kaikilta osin.

102.

Tämän vuoksi katson, että Yhdistyneen kuningaskunnan ensimmäinen vaatimus on hyväksyttävä ja että asetuksen N:o 236/2012 28 artikla on kumottava, koska SEUT 114 artikla ei ollut asianmukainen oikeusperusta, kun taas oikeudenkäyntikuluja koskeva Yhdistyneen kuningaskunnan toinen vaatimus on hylättävä. Yhdistynyt kuningaskunta ei kolmella ensimmäisellä perusteellaan pystynyt osoittamaan, että asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan nojalla arvopaperimarkkinaviranomaiselle annettu toimivalta olisi ollut vastoin asiassa Romani ja asiassa Meroni annettuihin tuomioihin perustuvaa oikeuskäytäntöä. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdan nojalla kukin osapuoli vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

103.

Tämän vuoksi ehdotan, että unionin tuomioistuin kumoaa lyhyeksimyynnistä ja tietyistä luottoriskinvaihtosopimuksiin liittyvistä kysymyksistä 14.3.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 236/2012 28 artiklan ja että kukin osapuoli vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.