—

Cimade, edustajinaan sen puheenjohtaja P. Peugeot ja avocat P. Spinosi,

—

Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI), edustajinaan P. Peugeot ja avocat C. Pouly,

—

Ranskan hallitus, asiamiehinään G. de Bergues, J.-S. Pilczer ja B. Beaupère-Manokha,

—

Tšekin hallitus, asiamiehinään M. Smolek ja J. Vláčil,

—

Kreikan hallitus, asiamiehinään M. Michelogiannaki ja L. Kotroni,

—

Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan avvocato dello Stato C. Gerardis,

—

Puolan hallitus, asiamiehenään M. Szpunar,

—

Sveitsin hallitus, asiamiehenään J. de Watteville,

—

Euroopan komissio, asiamiehenään M. Condou-Durande,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista 27.1.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/9/EY (EUVL L 31, s. 18) tulkintaa ja erityisesti sen soveltamisalaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Cimade ja Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI) (maahanmuuttajien edunvalvontayhdistys, jäljempänä GISTI) sekä ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration (sisäasiain- sekä merentakaisten, alue- ja paikallisyhteisöjen ja maahanmuuttoasioiden ministeri) ja joka koskee odotusajan väliaikaisesta toimeentulotuesta 3.11.2009 annetun ministeriöiden välisen soveltamisohjeen (jäljempänä 3.11.2009 annettu soveltamisohje) laillisuutta.

3

Direktiivin 2003/9 johdanto-osan viidennessä, seitsemännessä ja kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

– –

4

Direktiivin 1 artiklan mukaan direktiivin ”tarkoituksena on vahvistaa turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevat vähimmäisvaatimukset”.

5

Direktiivin 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:

”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:

– –

– –

– –”

6

Direktiivin 2003/9 3 artiklan, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Tätä direktiiviä sovelletaan kaikkiin kolmansien maiden kansalaisiin ja kansalaisuudettomiin henkilöihin, jotka hakevat turvapaikkaa jäsenvaltioiden rajalla tai niiden alueella, niin kauan kun heidän sallitaan jäädä tälle alueelle turvapaikanhakijoina, sekä perheenjäseniin, jos tällainen turvapaikkahakemus koskee heitä kansallisen lainsäädännön mukaisesti.”

7

Direktiivin 2003/9 13 artiklan, jonka otsikko on ”Aineellisia vastaanotto-olosuhteita ja terveydenhoitoa koskevat yleiset säännökset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että aineelliset vastaanotto-olosuhteet ovat hakijoiden saatavilla, kun he hakevat turvapaikkaa.”

8

Direktiiviin 16 artiklan, jonka otsikko on ”Vastaanotto-olosuhteiden rajoittaminen tai peruuttaminen”, sanamuoto on seuraava:

”1.   Jäsenvaltiot voivat rajoittaa vastaanotto-olosuhteita tai peruuttaa ne,

Kun hakija on jäljitetty tai hän ilmoittautuu vapaaehtoisesti toimivaltaiselle viranomaiselle, on tehtävä katoamisen syihin perustuva perusteltu päätös vastaanotto-olosuhteiden uudelleen myöntämisestä kokonaan tai osittain;

– –

2.   Jäsenvaltiot voivat evätä vastaanotto-olosuhteet tapauksissa, joissa turvapaikanhakija ei ole pystynyt osoittamaan, että turvapaikkahakemus on tehty niin pian kuin on käytännössä kohtuullista hänen saavuttuaan kyseiseen jäsenvaltioon.

– –

5.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, ettei aineellisia vastaanotto-olosuhteita rajoiteta tai peruuteta ennen kuin kielteinen päätös on tehty.”

9

Niiden perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta, joiden mukaisesti määritetään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, 18.2.2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 343/2003 (EUVL L 50, s. 1) 1 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Tässä asetuksessa vahvistetaan ne perusteet ja menettelyt, joiden mukaisesti määritellään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio.”

10

Asetuksen 2 artiklassa määritellään käsitteet ”turvapaikkahakemus” ja ”hakija” tai ”turvapaikanhakija” tavalla, joka on pääasiallisesti samansisältöinen kuin direktiivissä 2003/9. Direktiivin 2 artiklassa määritellään lisäksi, että direktiivissä tarkoitetaan

– –

– –”

11

Asetuksen N:o 343/2003 II luvussa, jonka otsikko on ”Yleiset periaatteet”, olevan 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on käsiteltävä kenen tahansa kolmannen maan kansalaisen minkä tahansa jäsenvaltion rajalla tai alueella esittämä turvapaikkahakemus. Turvapaikkahakemuksen käsittelee yksi ainoa jäsenvaltio. Tämä jäsenvaltio on se, joka III luvussa esitettyjen perusteiden mukaisesti on vastuussa hakemuksen käsittelystä.”

12

Asetuksen II lukuun niin ikään sisältyvässä 4 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Menettely tämän asetuksen mukaisesti turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaavan jäsenvaltion määrittämiseksi alkaa heti kun turvapaikkahakemus on ensimmäisen kerran jätetty johonkin jäsenvaltioon.

2.   Turvapaikkahakemus katsotaan tehdyksi, kun asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset ovat saaneet turvapaikanhakijan esittämän hakemuksen tai viranomaisten suorittaman hakemuksen kirjaamisen. Jos hakemusta ei ole tehty kirjallisesti, on aikeesta ilmoittamisen ja hakemuksen kirjaamisen välisen ajan oltava mahdollisimman lyhyt.

– –

4.   Jos jäsenvaltion alueella oleskeleva turvapaikanhakija jättää turvapaikkahakemuksen toisen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille, on sen jäsenvaltion, jonka alueella turvapaikanhakija oleskelee, määritettävä, mikä jäsenvaltio on vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä. Hakemuksen vastaanottaneen jäsenvaltion on viipymättä ilmoitettava asiasta jäsenvaltiolle, jossa turvapaikanhakija oleskelee, ja viimeksi mainittua jäsenvaltiota on sen jälkeen tätä asetusta sovellettaessa pidettävä jäsenvaltiona, jossa hakemus on tehty.

Hakijalle on ilmoitettava kirjallisesti tästä vastuun siirtymisestä ja päivämäärä, jona se on tapahtunut.

5.   Jotta turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä koskeva menettely voidaan saattaa päätökseen, on jäsenvaltion, jossa turvapaikkahakemus on tehty, otettava 20 artiklassa säädetyin edellytyksin takaisin toisessa jäsenvaltiossa oleskeleva hakija, joka on siellä tehnyt uuden turvapaikkahakemuksen sen jälkeen kun hän on ensin peruuttanut hakemuksensa sen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä koskevan menettelyn kuluessa.

Tämä velvollisuus lakkaa, jos turvapaikanhakija on turvapaikkahakemusten teon välisenä aikana poistunut jäsenvaltioiden alueelta vähintään kolmeksi kuukaudeksi tai jos jokin jäsenvaltio on myöntänyt hänelle oleskeluluvan.”

13

Asetuksen N:o 343/2003 V luku sisältää yksityiskohtaiset säännöt turvapaikanhakijan vastaanotosta ja takaisinotosta. Asetuksen 16 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltio, joka on tämän asetuksen perusteella vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä, on velvollinen:

2.   Jos jäsenvaltio myöntää hakijalle oleskeluluvan, 1 kohdassa säädetyt velvollisuudet siirtyvät tälle jäsenvaltiolle.

3.   Edellä 1 kohdassa säädetyt velvollisuudet kuitenkin lakkaavat, jos kolmannen maan kansalainen on poistunut jäsenvaltioiden alueelta vähintään kolmen kuukauden ajaksi, jollei kolmannen maan kansalaisella ole hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion myöntämää voimassa olevaa oleskelulupaa.

4.   Edellä 1 kohdan d ja e alakohdassa säädetyt velvollisuudet lakkaavat olemasta voimassa myös siinä tapauksessa, että turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio on hakemuksen peruuttamisen tai hylkäämisen jälkeen hyväksynyt ja pannut tosiasiallisesti täytäntöön toimenpiteitä, jotka ovat välttämättömiä, ennen kuin kolmannen maan kansalainen voidaan palauttaa lähtömaahansa tai toiseen maahan, johon hän voi laillisesti saapua.”

14

Asetuksen 17 artiklassa vahvistetaan menettelyt, joita sovelletaan pyydettäessä toista jäsenvaltiota ottamaan turvapaikanhakija vastaan. Tämän artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jos jäsenvaltio, jossa turvapaikkahakemus on tehty, katsoo, että toinen jäsenvaltio on vastuussa hakemuksen käsittelystä, se voi mahdollisimman nopeasti ja joka tapauksessa kolmen kuukauden kuluessa 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta hakemuksen tekopäivästä pyytää toista jäsenvaltiota ottamaan hakijan vastaan.

Jollei hakijan vastaanottoa koskevaa pyyntöä ole tehty kolmen kuukauden kuluessa, vastuu hakemuksen käsittelystä säilyy sillä jäsenvaltiolla, jossa hakemus on tehty.

2.   Vastaanottoa pyytänyt jäsenvaltio voi pyytää kiireellistä vastausta, jos turvapaikkahakemus on tehty maahantulo- tai oleskeluluvan epäämisen, luvattomasta oleskelusta johtuvan pidätyksen tai maastapoistamistoimenpiteestä ilmoittamisen tai sen toteuttamisen jälkeen ja/tai jos turvapaikanhakijaa pidetään säilössä.

Pyynnössä on esitettävä syyt siihen, miksi kiireellinen vastaus on tarpeen, ja aika, jonka kuluessa vastausta pyydetään. Tämän ajan on oltava vähintään yksi viikko.”

15

Asetuksen 18 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Pyynnön saanut jäsenvaltio suorittaa tarvittavat tarkistukset, ja sen on tehtävä päätös hakijan vastaanottoa koskevan pyynnön johdosta kahden kuukauden kuluessa pyynnön vastaanottamisesta.

– –

6.   Jos vastaanottopyynnön esittävä jäsenvaltio vetoaa asian kiireellisyyteen 17 artiklan 2 kohdan säännösten mukaisesti, pyynnön saaneen jäsenvaltion on tehtävä parhaansa noudattaakseen pyydettyä määräaikaa.

Poikkeustapauksissa, joissa voidaan osoittaa, että hakijan vastaanottoa koskevan pyynnön tutkiminen on erityisen ongelmallista, pyynnön saanut jäsenvaltio voi vastata pyydetyn määräajan jälkeen, mutta joka tapauksessa yhden kuukauden kuluessa. Tällöin on pyynnön saaneen jäsenvaltion alun perin pyydetyn määräajan kuluessa ilmoitettava pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle päätöksestään lykätä vastauksen antamista.

7.   Jollei vastausta anneta 1 kohdassa mainitun kahden kuukauden ja 6 kohdassa mainitun yhden kuukauden määräajan kuluessa, vastaanottopyyntö katsotaan hyväksytyksi, ja tämä tuo mukanaan velvoitteen ottaa henkilö vastaan, mihin kuuluvat asiaan liittyvät turvapaikanhakijan vastaanottoa koskevat järjestelyt.”

16

Asetuksen N:o 343/2003 19 artiklan, jossa vahvistetaan turvapaikanhakijan siirron toteuttamista koskevat määräajat, sanamuoto on seuraava:

”1.   Jos jäsenvaltio hyväksyy sille esitetyn vastaanottopyynnön, on sen jäsenvaltion, jossa turvapaikkahakemus on tehty, ilmoitettava hakijalle päätöksestään olla käsittelemättä hänen hakemustaan ja velvoitteesta siirtää hänet hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon.

2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettu päätös on perusteltava. Päätöksessä on ilmoitettava myös siirron toteuttamista koskevat määräajat sekä tarvittaessa maininta paikasta ja ajankohdasta, jona hakijan on ilmoittauduttava hakemuksen käsittelystä vastuussa olevassa jäsenvaltiossa, jos hän siirtyy sinne omin neuvoin. Päätöksen osalta voidaan hakea muutosta tai sen uudelleen käsittelyä. Päätöstä koskeva muutoksenhaku tai sen uudelleen käsittely ei vaikuta lykkäävästi siirtopäätöksen täytäntöönpanoon, jolleivät tuomioistuimet tai toimivaltaiset elimet kansallisen lainsäädännön perusteella tapauskohtaisesti toisin päätä.

3.   Turvapaikanhakijan siirto jäsenvaltiosta, jossa turvapaikkahakemus on tehty, jäsenvaltioon, joka on vastuussa hakemuksen käsittelystä, tapahtuu ensiksi mainitun jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti sen jälkeen kun asianomaiset jäsenvaltiot ovat päässeet asiasta yhteisymmärrykseen ja heti kun se on käytännössä mahdollista, kuitenkin viimeistään kuuden kuukauden kuluessa vastaanottopyynnön hyväksymisestä tai, jos sillä on lykkäävä vaikutus, muutoksenhaun tai uudelleen käsittelyn johdosta annetun päätöksen tekemisestä.

– –

4.   Jos siirtoa ei toteuteta kuuden kuukauden määräajan kuluessa, vastuu säilyy sillä jäsenvaltiolla, jossa turvapaikkahakemus on tehty. Määräaikaa voidaan jatkaa enintään yhteen vuoteen, jos siirtoa tai hakemuksen käsittelyä ei voida suorittaa turvapaikanhakijan vangitsemisen vuoksi, tai enintään kahdeksaantoista kuukauteen, jos turvapaikanhakija on paennut viranomaisia.

– –”

17

Turvapaikanhakijan takaisinottamista koskevista menettelytavoista säädetään asetuksen 20 artiklassa, jossa vahvistetaan, mitä tietoja turvapaikanhakijan takaisinottopyynnössä on oltava, edellytykset, jotka koskevat vastauksen antamista siihen, vastauksen määräaika ja menettelytavat, joiden mukaan turvapaikanhakijan siirto on toteutettava.

18

Pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1.12.2005 annetun neuvoston direktiivin 2005/85/EY (EUVL L 326, s. 13) johdanto-osan 29 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Tämä direktiivi ei koske menettelyjä, joista säädetään – – asetuksessa – – N:o 343/2003.”

19

Direktiivin 2 artiklassa määritellään käsitteet ”turvapaikkahakemus” ja ”hakija” tai ”turvapaikanhakija” tavalla, joka on pääasiallisesti samansisältöinen kuin direktiivissä 2003/9 ja asetuksessa N:o 343/2003. Tämän 2 artiklan k alakohtaan sisältyvän määritelmän mukaan tarkoitetaan lisäksi

”’jäämisellä jäsenvaltioon’ jäämistä sen jäsenvaltion alueelle, myös rajalle tai kauttakulkualueelle, jossa turvapaikkahakemus on tehty tai jossa sitä tutkitaan”.

20

Direktiivin 2005/85 II lukuun, jonka otsikko on ”Perusperiaatteet ja takeet”, sisältyvän 7 artiklan, jonka otsikko on ”Oikeus jäädä jäsenvaltioon hakemuksen tutkinnan ajaksi”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Hakijoiden on annettava jäädä jäsenvaltioon yksinomaan turvapaikkamenettelyä varten, kunnes määrittävä viranomainen on tehnyt päätöksensä III luvussa säädettyjen ensimmäiseen päätökseen liittyvien menettelyjen mukaisesti. Tämä oikeus jäädä alueelle ei oikeuta oleskelulupaan.”

21

Direktiivin 35 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltiot voivat säätää II luvussa esitettyjen perusperiaatteiden ja takeiden mukaisesti menettelyistä, joita noudattaen jäsenvaltion rajalla tai kauttakulkualueilla tehdyt hakemukset voidaan myös ratkaista kyseisissä paikoissa.

2.   Ellei 1 kohdassa tarkoitettuja menettelyjä ole olemassa ja ellei tässä artiklassa toisin säädetä, jäsenvaltiot voivat kuitenkin 1 päivänä joulukuuta 2005 voimassa olevien lakien tai asetusten mukaisesti pitää voimassa II luvussa esitetyistä perusperiaatteista ja takeista poikkeavia menettelyjä voidakseen tehdä päätöksen rajalla tai kauttakulkualueilla niiden turvapaikanhakijoiden maahanpääsystä, jotka ovat saapuneet näihin paikkoihin ja tehneet siellä turvapaikkahakemuksen.

3.   Edellä 2 kohdassa tarkoitetuissa menettelyissä on erityisesti varmistettava asianomaisten henkilöiden osalta, että:

– –”

22

Asetuksen (EY) N:o 343/2003 soveltamista koskevista säännöistä 2.9.2003 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1560/2003 (EUVL L 222, s. 3) 8 artiklassa, jonka otsikko on ”Yhteistyö siirron toteuttamisessa”, säädetään seuraavaa:

”1.   Turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion on annettava lupa hakijan siirtämiseen viipymättä ja valvottava, ettei hänen maahantulolleen aseteta esteitä. Jäsenvaltion on tarvittaessa määritettävä alueellaan sijaitseva paikka, johon turvapaikanhakija siirretään tai jossa hänet luovutetaan toimivaltaisille viranomaisille, ja otettava huomioon rajoitukset, jotka aiheutuvat siirron toteuttavalle jäsenvaltiolle maantieteellisistä tekijöistä ja käytettävissä olevista kuljetusvälineistä. Saattajaa ei voida missään tapauksessa vaatia saattamaan turvapaikanhakijaa pidemmälle kuin valitun kansainvälisen kuljetusmuodon pääteasemalle eikä siirron toteuttavaa jäsenvaltiota voida vaatia vastaamaan matkakustannuksista tätä pidemmälle.

2.   Siirron toteuttavan jäsenvaltion on järjestettävä turvapaikanhakijan ja hänen saattajansa kuljetukset ja vahvistettava yhteisymmärryksessä turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion kanssa saapumisajankohta ja tarvittaessa turvapaikanhakijan luovuttamista toimivaltaisille viranomaisille koskevat yksityiskohdat. Turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio voi vaatia, että sille ilmoitetaan hakijan saapumisesta kolme työpäivää etukäteen.”

23

Euroopan pakolaisrahaston perustamisesta vuosiksi 2008–2013 osana yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaa yleisohjelmaa ja neuvoston päätöksen 2004/904/EY kumoamisesta 23.5.2007 tehdyn Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 573/2007/EY (EUVL L 144, s. 1) johdanto-osan 13 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Tämä päätös on osa johdonmukaista kehystä, johon kuuluvat ulkorajarahaston perustamisesta vuosiksi 2007–2013 osana yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaa yleisohjelmaa 23 päivänä toukokuuta 2007 tehty Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 574/2007/EY, Euroopan paluurahaston perustamisesta vuosiksi 2008–2013 osana yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaa yleisohjelmaa 23 päivänä toukokuuta 2007 tehty Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 575/2007/EY sekä kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista koskevan eurooppalaisen rahaston perustamisesta vuosiksi 2007–2013 osana yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaa yleisohjelmaa… tehty neuvoston päätös 2007/.../EY ja jonka tavoitteena on, että jäsenvaltiot jakavat oikeudenmukaisesti vastuun Euroopan unionin ulkorajojen yhdennetyn hallinnon sekä yhteisen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan aiheuttamasta taloudellisesta rasituksesta. Mainitut toimet perustuvat [EY:n] perustamissopimuksen kolmannen osan IV osastoon.”

24

Päätöksen N:o 573/2007 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Rahaston yleinen tavoite”, todetaan seuraavaa:

”1.   Rahaston yleisenä tavoitteena on tukea ja edistää jäsenvaltioiden toimia, jotka koskevat pakolaisten ja siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanottamista ja näiden henkilöiden vastaanottamisesta aiheutuvista seurauksista vastaamista, myöntämällä yhteisrahoitusta tässä päätöksessä tarkoitettuihin toimiin ottaen huomioon näitä aloja koskevan yhteisön lainsäädännön.

2.   Rahasto osallistuu jäsenvaltioiden tai komission aloitteesta toteutettavan teknisen avun rahoittamiseen.”

25

Päätöksen 3 artiklan, jonka otsikko on ”Tukikelpoiset toimet jäsenvaltioissa”, 1 kohdassa todetaan seuraavaa:

”Rahastosta tuetaan jäsenvaltioissa toteutettavia toimia, jotka liittyvät yhteen tai useampaan seuraavista kohdista:

– –”

26

Ulkomaalaisten maahantulosta ja maassa oleskelusta sekä turvapaikkaoikeudesta annetun lain (code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, jäljempänä ulkomaalaislaki) L.723-1 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ranskan pakolaisten ja kansalaisuudettomien suojelulautakunta, jäljempänä turvapaikkalautakunta) ratkaisee sen käsiteltäväksi saatetut turvapaikkahakemukset. Sillä ei kuitenkaan ole toimivaltaa käsitellä sellaisen henkilön tekemää hakemusta, jonka oleskeluoikeus on evätty L.741-4 §:n 1o:n nojalla.

– –”

27

Ulkomaalaislain L.741-4 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Jollei [Geneven yleissopimuksen] 33 artiklan määräyksistä muuta johdu, ulkomaalaisen, joka hakee turvapaikkaa, pääsy Ranskaan voidaan evätä vain, jos

– –”

28

Ulkomaalaislain L.742-1 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Jos ulkomaalaisella, joka hakee turvapaikkaa, on oikeus oleskella Ranskassa tämän jakson 1 luvun säännösten nojalla, hänelle on annettava väliaikainen oleskeluoikeutta osoittava asiakirja, jonka perusteella hän voi tehdä turvapaikkahakemuksen [turvapaikkalautakunnalle]. Asiaa ei voida saattaa [turvapaikkalautakunnan] käsiteltäväksi ennen kuin tämä asiakirja on annettu hakijalle. Kun turvapaikanhakija on tehnyt hakemuksensa, hänelle annetaan uusi väliaikaista oleskeluoikeutta osoittava asiakirja. Tämän asiakirjan voimassaoloa jatketaan siihen saakka, kunnes lautakunta ratkaisee asian, tai jos Cour nationale du droit d’asilessa (kansallinen turvapaikka-asioiden tuomioistuin) nostetaan kanne, siihen saakka, kunnes tuomioistuin antaa ratkaisun.”

29

Sosiaalitoimesta ja perheistä annetun lain (code de l’action sociale et des familles) L.348-1 §:ssä säädetään, että ”ulkomaalaisella, jolla on jokin [ulkomaalaislain] L.742-1 §:ssä tarkoitettu oleskeluoikeutta osoittava asiakirja, on pyynnöstä oikeus sosiaalitukena majoitukseen turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskuksessa”.

30

Työoikeudellisten säädösten kokoelman (code du travail, jäljempänä työoikeuskoodeksi) L.5423-8 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Jollei L.5423-9 §:n säännöksistä muuta johdu, odotusajan toimeentulotukea voivat saada

– –”

31

Työoikeuskoodeksin L.5423-9 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Odotusajan toimeentulotukea eivät voi saada

– –”

32

Koodeksin L.5423-11 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Odotusajan toimeentulotuki maksetaan kuukausittain kuukauden lopussa henkilöille, joiden turvapaikkahakemuksesta ei vielä ole tehty lopullista päätöstä.

Tuen maksaminen päättyy sen kuukauden lopussa, joka seuraa hakemusta koskevan lopullisen päätöksen tiedoksiantamista.”

33

Odotusajan toimeentulotuen saajia koskevan 3.11.2009 annetun soveltamisohjeen ensimmäisessä osassa todetaan seuraavaa:

[Direktiivin 2003/9] mukaisesti odotusajan toimeentulotuki on tuki, jota maksetaan jäljempänä esitettävät edellytykset täyttäville turvapaikanhakijoille heidän toimeentuloaan varten koko hakemuksen käsittelymenettelyn ajan.

Odotusajan toimeentulotukea voi saada I.2 kohdassa mainittuja poikkeuksia lukuun ottamatta ja varoja koskevien edellytysten täyttyessä ulkomaan kansalainen,

– –

– –

– –

Turvapaikanhakijat eivät voi saada oleskeluajan toimeentulotukea, jos heiltä on evätty oleskeluoikeus ulkomaalaislain L.741-4 §:n 1°, 3° ja 4°:n mukaisesti. Tämä koskee

– –”

34

Cimade ja GISTI nostivat 26.1.2010 Conseil d’État’ssa kanteen 3.11.2009 annetun soveltamisohjeen kumoamisesta. Ne katsovat, että se on direktiivin 2003/9 tavoitteiden vastainen, koska siinä evätään odotusajan toimeentulotuki turvapaikanhakijoilta silloin, kun Ranskan tasavalta pyytää asetuksen N:o 343/2003 mukaisesti toista jäsenvaltiota, jonka se katsoo olevan vastuussa asianomaisten hakemusten käsittelystä, ottamaan heidät vastaan tai ottamaan heidät takaisin.

35

Koska Conseil d’État katsoi, että tähän kanneperusteeseen vastaaminen edellyttää unionin oikeuden asianomaisten säännösten tulkintaa, se päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

36

Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään, onko jäsenvaltion, joka on rajallaan tai alueellaan vastaanottanut turvapaikkahakemuksen, myönnettävä direktiivissä 2003/09 vahvistettujen vähimmäisvaatimusten mukaiset vastaanotto-olosuhteet myös sellaiselle turvapaikanhakijalle, jonka osalta se päättää asetuksen N:o 343/2003 mukaisesti pyytää toiselta jäsenvaltiolta asianomaisen vastaanottamista tai takaisinottamista hänen turvapaikkahakemuksensa käsittelystä vastuussa olevana jäsenvaltiona.

37

On aluksi syytä todeta, että direktiivin 2003/9 soveltamisala määritellään sen 3 artiklassa, jonka mukaan sitä sovelletaan kaikkiin kolmansien maiden kansalaisiin ja kansalaisuudettomiin henkilöihin, jotka hakevat turvapaikkaa jäsenvaltioiden rajalla tai niiden alueella, niin kauan kun heidän sallitaan jäädä tälle alueelle turvapaikanhakijoina.

38

Näin ollen ensimmäinen edellytys, jonka on täytyttävä, jotta direktiiviä 2003/9 voidaan soveltaa, on se, että turvapaikkaa on oltava haettu jäsenvaltion rajalla tai alueella. Tämän osalta direktiivin 2 artiklan b alakohdassa säädetään, että ”turvapaikkahakemuksella” tarkoitetaan ”kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön tekemää hakemusta, joka voidaan ymmärtää pyynnöksi saada kansainvälistä suojelua jostakin jäsenvaltiosta Geneven yleissopimuksen nojalla”, ja että ”kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevia hakemuksia pidetään turvapaikkahakemuksina, jollei kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö nimenomaisesti pyydä muuta sellaista suojelua, jota voidaan hakea erikseen”. Asetuksen N:o 343/2003 2 artiklan c alakohdassa esitetty turvapaikkahakemuksen määritelmä on olennaisilta osin sama kuin edellä mainittu.

39

Siltä osin kuin kyse on siitä, minkä ajanjakson ajalta hakijoille on tarjottava aineelliset vastaanotto-olosuheet, joihin kuuluvat majoitus, ruoka ja vaatetus sekä päiväraha, direktiivin 2003/9 13 artiklan 1 kohdassa säädetään, että tämä ajanjakso alkaa, kun turvapaikanhakijat hakevat turvapaikkaa.

40

Direktiivin 2003/9 2 ja 3 artiklasta käy lisäksi ilmi, että direktiivissä säädetään vain yhdestä turvapaikanhakijoiden ryhmästä, johon kuuluvat kaikki kolmansien maiden kansalaiset ja kansalaisuudettomat henkilöt, jotka hakevat turvapaikkaa. Direktiiviin ei sisälly säännöstä, jonka perusteella voitaisiin ajatella, että turvapaikkahakemus katsottaisiin tehdyksi vain, jos se on esitetty sen jäsenvaltion viranomaisille, joka on vastuussa hakemuksen käsittelystä.

41

Tätä tulkintaa tukee myös asetuksen N:o 343/2003 4 artiklan 1 kohta, jonka mukaan menettely asetuksen mukaisesti turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaavan jäsenvaltion määrittämiseksi alkaa heti, kun turvapaikkahakemus on ensimmäisen kerran jätetty johonkin jäsenvaltioon. Säännöksessä edellytetään välttämättä, että turvapaikkahakemus on tehty ennen kuin menettely sen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi käynnistyy.

42

Direktiivin 2003/9 säännöksiä on myös tulkittava sen systematiikan ja päämäärän valossa sekä niin, että direktiivin johdanto-osan viidennen perustelukappaleen mukaisesti kunnioitetaan perusoikeuksia ja erityisesti perusoikeuskirjassa tunnustettuja periaatteita. Kyseisen perustelukappaleen mukaan direktiivin tarkoituksena on ennen kaikkea varmistaa, että ihmisarvoa kunnioitetaan täysimääräisesti ja että perusoikeuskirjan 1 ja 18 artiklan soveltamista edistetään.

43

Näin ollen nämä vaatimukset eivät velvoita ainoastaan sellaisia turvapaikanhakijoita kohtaan, jotka ovat turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion alueella odottaessaan tämän päätöstä turvapaikkahakemuksestaan, vaan myös sellaisia turvapaikanhakijoita kohtaan, jotka odottavat hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä.

44

Ei voida pätevästi väittää, että turvapaikanhakijoiden vastaanottoa koskevia vähimmäisvaatimuksia ei sovellettaisi niihin turvapaikanhakijoihin, joita koskee turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä koskeva menettely, siitä syystä, että tämä menettely on joutuisa. Asetuksen N:o 343/2003 17 ja 18 artiklasta käy ilmi, että tavanomaisessa menettelyssä saattaa kulua viisi kuukautta turvapaikkahakemuksen tekemisen ja sen välillä, että jäsenvaltio, jolle on esitetty pyyntö turvapaikanhakijan vastaanottamisesta, tekee päätöksensä. Tämän lisäksi tulee siirron toteuttamiseen tarvittava aika, joka asetuksen 19 artiklan mukaan on tavallisesti kuusi kuukautta vastaanottopyynnön hyväksymisestä lukien.

45

Asetuksella N:o 343/2003 käyttöön otettu menettely voi lisäksi tietyissä tapauksissa johtaa siihen, että turvapaikanhakijaa ei milloinkaan siirretä jäsenvaltioon, jolle pyyntö on esitetty, vaan hän pysyy jäsenvaltiossa, jossa hän on hakenut turvapaikkaa. Asetuksen 17–20 artiklassa vahvistetut määräajat koskevat vain tilannetta, jossa jäsenvaltio, jolle pyyntö on esitetty, suostuu vastaanottoon tai takaisinottoon tai ei vastaa pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle. Sen varalta, että jäsenvaltio, jolle pyyntö on esitetty, vastaa kieltävästi, säännöstössä säädetään vain vapaaehtoisuuteen perustuvasta sovittelumenettelystä. Tällaisissa tilanteissa turvapaikanhakijan tilapäinen oleskelu pyynnön esittäneen jäsenvaltion alueella voi kestää hyvin pitkän ajan. Sille, että niiltä turvapaikanhakijoilta, joita koskee turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion määrittämistä koskeva menettely, evättäisiin vastaanottoa koskevat vähimmäisvaatimukset, ei näin ollen löydy mitään tämän menettelyn kestoon liittyvää perustetta.

46

Direktiivin 2003/9 soveltamisen toinen edellytys on, että turvapaikanhakijoiden sallitaan jäädä asianomaisen jäsenvaltion alueelle turvapaikanhakijoina. Tämän osalta Ranskan hallitus ei voi tehokkaasti väittää, että koska direktiivin 2005/85 johdanto-osan 29 perustelukappaleessa todetaan selvästi, että direktiivi ei koske asetuksen N:o 343/2003 soveltamisalaan kuuluvia hakemuksia, direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa turvapaikanhakijalle annettua oikeutta jäädä jäsenvaltioon tutkinnan ajaksi ei voida soveltaa tällaiseen hakijaan, jos häntä koskee asetuksessa säädetty vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä koskeva menettely.

47

Direktiivin 2005/85 2 artiklan k alakohdan mukaan ”jäämisellä jäsenvaltioon” tarkoitetaan jäämistä paitsi sen jäsenvaltion alueelle – myös rajalle tai kauttakulkualueelle –, jossa turvapaikkahakemusta tutkitaan, myös sen jäsenvaltion alueelle, jossa hakemus on tehty.

48

On siis katsottava, että turvapaikanhakijoiden sallitaan jäädä paitsi sen jäsenvaltion alueelle, jossa turvapaikkahakemusta tutkitaan, myös sen jäsenvaltion alueelle, jossa turvapaikkahakemus on tehty, kuten direktiivin 2003/9 3 artiklan 1 kohdassa edellytetään.

49

Tätä tulkintaa ei voi horjuttaa direktiivin 2005/85 johdanto-osan 29 perustelukappale, jossa viitataan ainoastaan siihen, että direktiivillä käyttöön otetut pakolaisaseman myöntämistä ja peruuttamista jäsenvaltioissa koskevat menettelyt eroavat asetuksella N:o 343/2003 perustetuista turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä koskevista menettelyistä.

50

Tämän vuoksi ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että direktiiviä 2003/9 on tulkittava siten, että turvapaikkahakemuksen vastaanottaneen jäsenvaltion on tarjottava direktiivissä 2003/9 vahvistettujen vähimmäisvaatimusten mukaiset vastaanotto-olosuhteet myös sellaiselle turvapaikanhakijalle, jonka osalta se päättää esittää asetuksen N:o 343/2003 mukaisesti toiselle jäsenvaltiolle pyynnön hakijan vastaanottamisesta tai takaisinottamisesta hänen turvapaikkahakemuksensa käsittelystä vastuussa olevana jäsenvaltiona.

51

Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin haluaa toisella kysymyksellään tietää yhtäältä, millä hetkellä päättyy turvapaikkahakemuksen vastaanottaneen jäsenvaltion velvollisuus tarjota direktiivissä 2003/9 vahvistettujen vähimmäisvaatimusten mukaiset vastaanotto-olosuhteet turvapaikanhakijalle, jonka osalta se päättää esittää asetuksen N:o 343/2003 mukaisesti toiselle jäsenvaltiolle pyynnön hakijan vastaanottamisesta tai takaisinottamisesta hänen turvapaikkahakemuksensa käsittelystä vastuussa olevana jäsenvaltiona, ja toisaalta, minkä jäsenvaltion kannettavaksi tulee vähimmäisvaatimusten mukaisten vastaanotto-olosuhteiden tarjoamisesta aiheutuva taloudellinen rasitus.

52

Vähimmäisvaatimusten mukaisten vastaanotto-olosuhteiden myöntämistä koskevan velvollisuuden kestosta on ensiksi muistettava, että – kuten edellä 36 ja 37 kohdassa on todettu – direktiivin 2003/9 henkilölliseen soveltamisalaan kuuluu jokainen turvapaikanhakija, kun tämä on tehnyt turvapaikkahakemuksen ensimmäistä kertaa jossakin jäsenvaltiossa.

53

On todettava toiseksi, että direktiivin 2003/9 2 artiklan c alakohdan ja asetuksen N:o 343/2003 2 artiklan d alakohdan mukaan hakijalla tai turvapaikanhakijalla tarkoitetaan kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, joka on tehnyt turvapaikkahakemuksen, jonka johdosta ei ole vielä tehty lopullista päätöstä. Hakija säilyttää siis direktiivissä tarkoitetun turvapaikanhakijan aseman niin kauan kuin lopullista päätöstä ei ole tehty.

54

Kolmanneksi asetuksen N:o 343/2003 17–19 artiklasta seuraa, että pelkkä pyyntö, jonka turvapaikkahakemuksen vastaanottanut jäsenvaltio esittää, jotta toinen jäsenvaltio ottaisi hakijan vastaan, ei päätä turvapaikkahakemuksen käsittelyä pyynnön esittäneessä jäsenvaltiossa. Myös silloin, kun jäsenvaltio, jolle pyyntö on esitetty, suostuu vastaanottamiseen, on niin, että 19 artiklan 4 kohdan mukaisesti velvollisuus käsitellä turvapaikkahakemus on jäsenvaltiolla, jossa hakemus on tehty, jollei siirtoa toteuteta kuuden kuukauden kuluessa. Lisäksi on niin, kuten edellä 44 kohdassa on todettu, että jos jäsenvaltio, jolle pyyntö on esitetty, vastaa kieltävästi, säännöstössä säädetään vain vapaaehtoisuuteen perustuvasta sovittelumenettelystä, eikä tällaisessa tapauksessa ole mahdotonta, että turvapaikanhakija jää pyynnön esittäneen jäsenvaltion alueelle.

55

Edellä esitetystä on pääteltävä, ettei se, että jäsenvaltio päättää esittää toiselle jäsenvaltiolle, jonka se katsoo olevan vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä, turvapaikanhakijan vastaanottamista koskevan pyynnön, eikä se, että jäsenvaltio, jolle pyyntö on esitetty, hyväksyy tämän pyynnön, ole direktiivissä 2003/9 tarkoitettu lopullinen päätös. Tästä seuraa, että ainoastaan pyynnön esittäneen jäsenvaltion toteuttama turvapaikanhakijan tosiasiallinen siirto päättää turvapaikkahakemuksen käsittelyn kyseisessä jäsenvaltiossa sekä sen tähän liittyvän velvollisuuden tarjota vähimmäisvaatimusten mukaiset vastaanotto-olosuhteet.

56

Lisäksi direktiivin 2003/9 systematiikka ja päämäärä sekä perusoikeuksien ja erityisesti perusoikeuskirjan 1 artiklaan sisältyvien ihmisarvon kunnioittamista ja suojaamista koskevien vaatimusten kunnioittaminen ovat – kuten edellä 41–44 kohdassa on todettu – esteenä sille, että turvapaikanhakijalta vietäisiin vaikka väliaikaisestikin turvapaikkahakemuksen tekemisen jälkeen ja ennen hänen tosiasiallista siirtoaan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon direktiivissä vahvistettujen vähimmäisvaatimusten mukainen suoja.

57

Ainoastaan direktiivin 2003/9 16 artiklassa luetelluissa tapauksissa direktiivissä vahvistettuja vastaanotto-olosuhteita voidaan rajoittaa tai ne voidaan peruuttaa tilanteissa, joissa turvapaikanhakija ei noudata asianomaisen jäsenvaltion käyttöön ottamaa vastaanottojärjestelmää.

58

Edellä esitetystä seuraa, että jäsenvaltion, joka on vastaanottanut turvapaikkahakemuksen rajallaan tai alueellaan, velvollisuus tarjota direktiivissä 2003/9 vahvistetut vähimmäisolosuhteet turvapaikanhakijalle, jonka osalta se päättää asetuksen N:o 343/2003 mukaisesti esittää toiselle jäsenvaltiolle pyynnön tämän hakijan vastaanottamisesta tai takaisinottamisesta turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevana jäsenvaltiona, lakkaa ainoastaan, kun pyynnön esittänyt jäsenvaltio toteuttaa turvapaikanhakijan tosiasiallisen siirron.

59

Siitä, minkä jäsenvaltion kannettavaksi tulee vähimmäisolosuhteiden tarjoamisesta aiheutuva taloudellinen rasitus, on todettava, että taloudellinen rasitus, joka liittyy vaatimuksiin, jotka johtuvat siitä, että jäsenvaltion on noudatettava unionin oikeutta, on tavallisesti sen jäsenvaltion kannettava, jolla on velvollisuus vastata näihin vaatimuksiin, toisin sanoen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa asiassa sen jäsenvaltion, jonka on taattava direktiivissä 2003/9 vahvistettujen vähimmäisvaatimusten mukaiset vastaanotto-olosuhteet edellisessä kohdassa todetun mukaisesti, jollei unionin säännöstössä toisin määrätä. Koska direktiiviin 2003/9 ja asetukseen N:o 343/2003 ei sisälly tältä osin vastakkaisia säännöksiä, on todettava, että vähimmäisvaatimusten mukaisten olosuhteiden tarjoamisesta aiheutuva taloudellinen rasitus on sen jäsenvaltion kannettava, jolla kyseinen velvollisuus on.

60

On lisäksi todettava, että sen tarpeen huomioon ottamiseksi, että jäsenvaltiot jakavat oikeudenmukaisesti vastuun yhteisen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan aiheuttamasta taloudellisesta rasituksesta – tarve, joka saattaa tulla esiin erityisesti huomattavien maahanmuuttovirtojen yhteydessä – Euroopan pakolaisrahasto, joka perustettiin päätöksellä N:o 573/2007 osana yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaa yleisohjelmaa, määrää, että jäsenvaltioille voidaan tarjota taloudellista apua muun muassa vastaanotto-olosuhteiden ja turvapaikkamenettelyjen osalta.

61

Tästä seuraa, että toiseen kysymykseen on vastattava, että turvapaikkahakemuksen vastaanottaneen jäsenvaltion velvollisuus tarjota direktiivissä 2003/9 vahvistettujen vähimmäisvaatimusten mukaiset vastaanotto-olosuhteet sellaiselle turvapaikanhakijalle, jonka osalta se päättää esittää asetuksen N:o 343/2003 mukaisesti toiselle jäsenvaltiolle pyynnön hakijan vastaanottamisesta tai takaisinottamisesta hänen turvapaikkahakemuksensa käsittelystä vastuussa olevana jäsenvaltiona, lakkaa, kun pyynnön esittänyt jäsenvaltio toteuttaa turvapaikanhakijan tosiasiallisen siirron, ja taloudellinen rasitus näiden vähimmäisolosuhteiden myöntämisestä on viimeksi mainitun jäsenvaltion kannettava, jolla kyseinen velvollisuus on.

62

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: