1.

Verwaltungsgerichtshofin (Itävalta) esittämä ennakkoratkaisupyyntö koskee Bulgarian tasavallan ja Romanian Euroopan unioniin liittymistä koskevista ehdoista ja menettelyistä tehdyn pöytäkirjan ( 2 ) (jäljempänä pöytäkirja), erityisesti sen 20 artiklan ja sen liitteessä VI, jonka otsikko on ”Luettelo, jota tarkoitetaan liittymispöytäkirjan 20 artiklassa: siirtymätoimenpiteet, Bulgaria”, olevan 1 osan 14 kohdan, sekä kolmansien maiden kansalaisten opiskelua, opiskelijavaihtoa, palkatonta harjoittelua tai vapaaehtoistyötä varten tapahtuvan maahanpääsyn edellytyksistä 13.12.2004 annetun neuvoston direktiivin 2004/114/EY ( 3 ) tulkintaa.

2.

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Leopold Sommer ja Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (Wienin työvoimaviranomaisen aluetoimisto, jäljempänä Arbeitsmarktservice) ja jossa on kyse siitä, että viimeksi mainittu on kieltäytynyt myöntämästä Sommerin hakemaa työlupaa Bulgarian kansalaiselle, joka opiskelee Itävallassa ja haluaa työskennellä siellä osa-aikaisena kuorma-auton kuljettajana.

3.

Unionin tuomioistuimelle esitetyissä kysymyksissä pyydetään, että unionin tuomioistuin ottaisi kantaa siihen, mitä seikkoja pöytäkirjan liitteessä VI olevan 1 osan 14 kohdassa asetetun standstill-velvoitteen arvioinnissa on otettava huomioon, ja siihen, miten samassa kohdassa vahvistettu unionin kansalaisten etusijaa koskeva periaate vaikuttaa bulgarialaisten opiskelijoiden oikeudelliseen asemaan kyseisen pöytäkirjan liitteessä VI olevan 1 osan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätyn siirtymäkauden aikana. Tältä osin käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö mahdollistaa myös sen, että unionin tuomioistuin voi ottaa kantaa siihen, ovatko toimenpiteet, jotka jäsenvaltiot ovat toteuttaneet säännelläkseen Bulgarian kansalaisten pääsyä työmarkkinoilleen kyseisten toimenpiteiden soveltamisaikana, hyväksyttäviä.

4.

Liittymissopimus allekirjoitettiin 25.4.2005, ja se tuli voimaan 1.1.2007 (jäljempänä liittymispäivä).

5.

Liittymissopimuksen 1 artiklan 3 kohdan mukaan ”liittymisehdot ja -menettelyt ovat tähän sopimukseen liitetyssä pöytäkirjassa. Kyseisen pöytäkirjan määräykset ovat erottamaton osa tätä sopimusta”.

6.

Pöytäkirjan 20 artiklassa, joka koskee siirtymätoimenpiteitä, määrätään muun muassa, että kyseisen pöytäkirjan liitteessä VI lueteltuja toimenpiteitä sovelletaan Bulgarian tasavaltaan kyseisessä liitteessä määrätyin edellytyksin.

7.

Pöytäkirjan liitteessä VI olevan 1 osan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään, että poiketen siitä, mitä työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15.10.1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68 ( 4 ) 1–6 artiklassa säädetään, nykyiset jäsenvaltiot soveltavat liittymispäivää seuraavan kahden vuoden jakson päättymiseen saakka (eli 1.1.2009 saakka) kansallisia tai kahdenvälisistä sopimuksista johtuvia toimenpiteitä, joilla säädellään Bulgarian kansalaisten pääsyä niiden työmarkkinoille. Jäsenvaltiot voivat jatkaa tällaisten toimenpiteiden soveltamista liittymispäivää seuraavan viiden vuoden jakson päättymiseen saakka.

8.

Pöytäkirjan liitteessä VI olevan 1 osan 14 kohdan sanamuoto on seuraava:

”Sen soveltaminen, mitä 2–5 sekä 7–12 kohdassa määrätään, ei saa johtaa siihen, että Bulgarian kansalaisten pääsyä nykyisten jäsenvaltioiden työmarkkinoille koskevista edellytyksistä tulee tiukempia kuin liittymissopimuksen allekirjoituspäivänä voimassa olevat edellytykset.

Sen estämättä, mitä 1–13 kohdassa määrätään, nykyiset jäsenvaltiot asettavat sellaiset työntekijät etusijalle, jotka ovat jäsenvaltioiden kansalaisia, sellaisiin työntekijöihin nähden, jotka ovat kolmannen maan kansalaisia, työmarkkinoilleen pääsyn osalta milloin tahansa niiden soveltaessa kansallisia tai kahdenvälisistä sopimuksista johtuvia toimenpiteitä.

Toisessa jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevia ja työskenteleviä bulgarialaisia siirtotyöläisiä ja heidän perheitään tai Bulgariassa laillisesti oleskelevia ja työskenteleviä toisesta jäsenvaltiosta tulleita siirtotyöläisiä ja heidän perheitään ei saa kohdella tiukemmin kuin kyseisessä jäsenvaltiossa tai Bulgariassa oleskelevia ja työskenteleviä kolmansien maiden kansalaisia. Sen lisäksi yhteisön suosituimmuuskohtelun periaatetta sovellettaessa Bulgariassa oleskelevia ja työskenteleviä kolmansista maista tulleita siirtotyöläisiä ei saa suosia Bulgarian kansalaisiin verrattuna.”

9.

Direktiivi 2004/114 tuli voimaan 12.1.2005. Sen täytäntöönpanolle asetettu määräaika päättyi sen 22 artiklan mukaisesti 12.1.2007.

10.

Kyseisen direktiivin kuudennessa perustelukappaleessa todetaan, että ”yhteisön tavoitteisiin koulutuksen alalla kuuluu markkinoida koko Eurooppaa merkittävänä yleissivistävän ja ammatillisen koulutuksen alan osaamiskeskuksena. Yhteisöön opiskelua varten tulevien kolmansien maiden kansalaisten liikkuvuuden edistämisellä on ratkaiseva merkitys tämän strategian toteutumiselle. Tähän kuuluu myös maahantulon ja oleskelun edellytyksiä koskevan jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön lähentäminen”.

11.

Saman direktiivin seitsemännen perustelukappaleen mukaan ”muutto ulkomaille tämän direktiivin mukaisia tarkoituksia varten, mikä on itsessään tilapäistä ja vastaanottavan maan työmarkkinoilla vallitsevasta tilanteesta riippumatonta, on hyödyksi niin muuttajalle itselleen kuin tämän lähtömaalle ja vastaanottavalle jäsenvaltiolle sekä parantaa yleisesti kulttuurien keskinäistä ymmärtämystä”.

12.

Direktiivin 18 perustelukappaleessa todetaan opiskelijoiden taloudellisesta toiminnasta, että ”voidakseen rahoittaa osan opiskelukustannuksistaan on opiskelijoilla, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia, oltava mahdollisuus päästä työmarkkinoille tässä direktiivissä säädetyin edellytyksin. Periaatetta, jonka mukaan opiskelijoilla on oikeus päästä työmarkkinoille tässä direktiivissä säädetyin edellytyksin, olisi noudatettava pääsääntönä. Poikkeuksellisissa olosuhteissa jäsenvaltioiden olisi kuitenkin voitava ottaa kansallinen työmarkkinatilanteensa huomioon”.

13.

Direktiivin 2004/114 1 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Tämän direktiivin tarkoituksena on määrittää:

14.

Kyseisen direktiivin 2 artiklan a alakohdan mukaan ”kolmannen maan kansalaisella” tarkoitetaan ”henkilöä, joka ei ole perustamissopimuksen 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu Euroopan unionin kansalainen”.

15.

Kyseisen direktiivin 17 artiklassa, jonka otsikkona on ”Opiskelijoiden taloudellinen toiminta” ja joka on IV luvussa, jonka otsikkona on ”Asianomaisten kolmansien maiden kansalaisten kohtelu”, säädetään seuraavaa:

”1.   Opiskelijoille on annettava opiskeluun käyttämänsä ajan ulkopuolella oikeus toimia palkattuina työntekijöinä ja heille voidaan antaa oikeus harjoittaa taloudellista toimintaa itsenäisinä ammatinharjoittajina asianomaiseen toimintaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa sovellettavia sääntöjä ja edellytyksiä noudattaen. Vastaanottavan jäsenvaltion työmarkkinoilla vallitseva tilanne voidaan ottaa huomioon.

Jäsenvaltiot myöntävät tarvittaessa opiskelijoille ja/tai työnantajille edeltäkäsin luvan kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

2.   Kukin jäsenvaltio vahvistaa tällaisen toiminnan harjoittamiseen sallitun enimmäisajan joko tunteina viikossa taikka päivinä tai kuukausina vuodessa. Enimmäisajan on oltava vähintään 10 tuntia viikossa tai vastaava määrä päiviä tai kuukausia vuodessa.

3.   Vastaanottava jäsenvaltio voi rajoittaa taloudellisen toiminnan harjoittamista ensimmäisenä oleskeluvuonna.

4.   Jäsenvaltiot voivat vaatia, että opiskelijat ilmoittavat, etukäteen tai muulla tavoin, taloudellisen toiminnan harjoittamisesta kyseisen jäsenvaltion nimeämälle viranomaiselle. Heidän työnantajilleen voidaan myös asettaa velvollisuus ilmoittaa asiasta etukäteen tai muulla tavoin.”

16.

Sijoittautumisesta ja oleskelusta annetun lain ( 5 ) (Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz) 64 §:n 2 momentin mukaan ulkomaalaisille opiskelijoille myönnetty oleskelulupa kattaa myös taloudellisen toiminnan harjoittamisen palkattuna työntekijänä sillä edellytyksellä, että kyseinen toiminta ei vaikuta siihen, että opiskelu on oleskelun tarkoitus.

17.

Työlupa myönnetään ulkomaalaisten työskentelystä annetun lain ( 6 ) (Ausländerbeschäftigungsgesetz, jäljempänä AuslBG) säännösten mukaisesti. Kyseisen lain 4 §:n, jonka otsikkona on ”Työlupaa koskevat edellytykset”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Työlupa on, jollei jäljempänä muuta säädetä, myönnettävä, kun työmarkkinatilanne ja työmarkkinoiden kehitys mahdollistavat työskentelyn ja kun työluvan myöntäminen ei ole huomattavien julkisten tai kokonaistaloudellisten etujen vastaista.”

18.

AuslBG:n 4 §:n 6 momentissa säännellään tilanteita, joissa kyseisen lain 13 §:n mukaisesti osavaltioille vahvistettu niissä työskentelevien ulkomaalaisten enimmäismäärä on ylitetty. Tällaisissa tilanteissa uusia työlupia voidaan myöntää ainoastaan tietyin kyseisessä pykälässä asetetuin edellytyksin.

19.

AuslBG:n 4 b §:n, jonka otsikkona on ”Työmarkkinatilanteen tutkiminen”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Työlupa voidaan myöntää työmarkkinatilanteen ja työmarkkinoiden kehityksen (4 §:n 1 momentti) perusteella, kun hakemuksen kohteena olevan ulkomaalaisen täytettäväksi tarkoitettuun avoimeen toimeen ei ole saatavissa kotimaista eikä työmarkkinoiden käytettävissä olevaa ulkomaalaista työntekijää, joka olisi valmis ja kykenevä tekemään hakemuksen kohteena olevaa työtä laissa sallituin edellytyksin. Työmarkkinoiden käytettävissä oleviin ulkomaalaisiin kuuluvat ne, joilla on oikeus saada etuuksia työttömyysvakuutuksesta, työlupa, vapautus työlupavelvollisuudesta tai sijoittautumistodistus, ja ETA:n kansalaiset (2 §:n 6 momentti) ja Turkin kanssa tehdyn assosiaatiosopimuksen soveltamisalaan kuuluvat työntekijät. – –”

20.

Pääasian valittaja Leopold Sommer haki 30.1.2008 työlupaa opiskelijalle, joka on Bulgarian kansalainen ja joka oli oleskellut jo yli vuoden ajan Itävallassa, palkatakseen hänet kuorma-auton kuljettajaksi, joka suorittaisi lyhyellä varoitusajalla tavaratoimituksia yöaikaan Wienissä. Arbeitsmarktservice hylkäsi AuslBG:n 4 §:n 6 momentin 1 kohdan nojalla hakemuksen 8.2.2008 tekemällään päätöksellä.

21.

Sommer teki päätöksestä oikaisuvaatimuksen Arbeitsmarktservicelle, joka hylkäsi oikaisuvaatimuksen 17.3.2008 tekemällään päätöksellä – viitaten muun muassa uudelleen AuslBG:n 4 §:n 6 momenttiin – sillä perusteella, että ulkomaalaisten työntekijöiden Wienin osavaltiolle vahvistettu enimmäismäärä oli jo ylitetty ja että kyseisessä säännöksessä asetetut lisäedellytykset eivät täyttyneet. Sommer valitti tästä päätöksestä ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.

22.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan direktiivin 2004/114 1 artiklan a alakohdan ja 2 artiklan a alakohdan säännösten sanamuodon mukaisesta tulkinnasta ilmenee, että Bulgarian kansalainen ei kuulu kyseisen direktiivin soveltamisalaan, koska hän ei ole enää sen jälkeen, kun Bulgarian tasavalta on liittynyt unioniin 1.1.2007, direktiivissä tarkoitettu ”kolmannen maan kansalainen”. Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii muun muassa sitä, miten Bulgarian tasavallan liittyminen vaikuttaa bulgarialaisen opiskelijan asemaan. Tarkemmin sanottuna se pohtii sitä, voisiko edellä kuvailtu aseman muutos merkitä bulgarialaisen opiskelijan oikeudellisen aseman huonontumista tai huonompaa kohtelua kolmansien maiden opiskelijoihin nähden, mikä olisi pöytäkirjan liitteessä VI olevan 1 osan 14 kohdan määräysten vastaista.

23.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo myös, että työluvan myöntäminen edellyttää AuslBG:n 4 §:n 1 momentin mukaan yhtäältä työmarkkinatilanteen ja työmarkkinoiden kehityksen ja toisaalta sellaisten huomattavien julkisten tai kokonaistaloudellisten etujen tutkimista, jotka voivat olla esteenä tällaisen työntekijän palkkaamiselle.

24.

Tässä tilanteessa Verwaltungsgerichtshof on 9.12.2010 tekemällään päätöksellä päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

25.

Verwaltungsgerichtshofin esittämä ennakkoratkaisupyyntö rekisteröitiin unionin tuomioistuimen kirjaamossa 12.1.2011.

26.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Sommer, Itävallan hallitus ja Euroopan komissio. Osapuolet eivät ole pyytäneet suullista käsittelyä.

27.

Kun otetaan huomioon pääasiassa kyseessä olevaan oikeudelliseen asemaan liittyvien ajallisten seikkojen monitahoisuus, on tarpeen esittää taulukkomuotoinen yhteenveto ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä olevan riita-asian ratkaisemisen kannalta merkityksellisistä päivämääristä.

28.

Kuten taulukosta ilmenee, Sommer esitti 30.1.2008 pääasiassa kyseessä olevan työlupahakemuksen, joka koski Itävallassa opiskelevaa Bulgarian kansalaista. Jäsenvaltiot sovelsivat kyseisenä päivänä ja liittymispäivää seuraavan kahden vuoden jakson päättymiseen saakka pöytäkirjan liitteessä VI olevan 1 osan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti kansallisia tai kahdenvälisistä sopimuksista johtuvia toimenpiteitä, joilla säädeltiin Bulgarian kansalaisten pääsyä niiden työmarkkinoille. Saman määräyksen mukaan kyseiset valtiot saattoivat jatkaa tällaisten toimenpiteiden soveltamista liittymispäivää seuraavan viiden vuoden jakson päättymiseen saakka.

29.

Pöytäkirjan liitteessä VI olevan 1 osan 14 kohdan ensimmäisessä alakohdassa kuitenkin rajoitetaan jäsenvaltioille tältä osin myönnettyä toimivaltaa täsmentämällä, että kyseiset siirtymätoimenpiteet eivät saa johtaa siihen, että Bulgarian kansalaisten pääsyä tuolloisten jäsenvaltioiden työmarkkinoille koskevista edellytyksistä tulee tiukempia kuin liittymissopimuksen allekirjoituspäivänä voimassa olevat edellytykset.

30.

Liittymissopimuksen allekirjoituspäivänä eli 25.4.2005 direktiivi 2004/114 oli jo ollut voimassa 12.1.2005 lähtien, vaikka direktiivin täytäntöönpanolle asetettu määräaika ei ollut vielä päättynyt. Allekirjoituspäivänä Bulgarian kansalaisiin sovellettiin siis kolmansien maiden kansalaisina direktiiviä 2004/114, jonka täytäntöönpanolle asetettu määräaika ei ollut kuitenkaan vielä päättynyt.

31.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii ensimmäisellä kysymyksellään selvittämään, edellyttävätkö yhtäältä standstill-lauseke ja toisaalta unionin kansalaisten etusijaa koskeva periaate, sellaisina kuin ne on ilmaistu pöytäkirjan liitteessä VI olevan 1 osan 14 kohdassa, sitä, että direktiiviä 2004/114 on sovellettava Bulgarian kansalaiseen myös sen jälkeen, kun Bulgarian tasavalta on liittynyt unioniin.

32.

Tähän kysymykseen vastaamiseksi on ensiksi tutkittava pöytäkirjan liitteessä VI olevan 1 osan 14 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laajuutta.

33.

Pöytäkirjan liitteessä VI olevan 1 osan 14 kohdan ensimmäisessä alakohdassa olevaan standstill-lausekkeeseen liittyvän velvoitteen tarkoituksena on sen välttäminen, että siirtymätoimenpiteiden soveltaminen jäsenvaltioissa johtaa siihen, että Bulgarian kansalaisten pääsyä jäsenvaltioiden työmarkkinoille koskevista edellytyksistä tulee tiukempia kuin liittymissopimuksen allekirjoituspäivänä voimassa olleet edellytykset.

34.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan standstill-lausekkeiden tarkoituksena on sen estäminen, että jäsenvaltio voisi toteuttaa uusia toimenpiteitä, joilla pyritään asettamaan tai joiden vaikutuksesta asetetaan tiukempia edellytyksiä kuin ne, joita sovellettiin ennen sitä päivää, jolloin nämä lausekkeet tulivat voimaan. ( 7 ) Se, että kolmannen maan kansalaisen asemasta tulee unionin kansalaisen asema sen jälkeen, kun kyseinen valtio liittyy unioniin, ei saa siis johtaa siihen, että asianomaisten henkilöiden pääsyä työmarkkinoille koskevia edellytyksiä tiukennetaan.

35.

Tästä näkökulmasta tarkasteltuna kaikille jäsenvaltioille pöytäkirjan liitteessä VI olevan 1 osan 14 kohdan ensimmäisessä alakohdassa vahvistetun standstill-lausekkeen nojalla kuuluva velvoite on staattinen. Kyseisen lausekkeen tarkoituksena on estää asianomaisten henkilöiden oikeudellisen aseman heikentyminen heidän liittymissopimuksen allekirjoituspäivää 25.4.2005 edeltävään oikeudelliseen asemaansa nähden.

36.

Kuten edellä esitetystä taulukosta selvästi ilmenee, direktiivi 2004/114 oli jo voimassa liittymissopimuksen allekirjoituspäivänä, mutta sen täytäntöönpanolle asetettu määräaika ei ollut vielä päättynyt. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiiveillä ei ole kuitenkaan tässä vaiheessa välitöntä oikeusvaikutusta, ( 8 ) ja kansallisten tuomioistuinten velvollisuus tulkita kansallista lainsäädäntöä kyseisten direktiivien säännösten mukaisesti koskee ainoastaan tilanteita, joissa niiden vastainen tulkinta uhkaa direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan jälkeen vakavasti vaarantaa kyseisessä direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamisen, eikä kyseisen velvollisuuden tarkoituksena ole antaa direktiiviin sisältyville säännöille ennenaikaista vaikutusta. ( 9 )

37.

Tässä yhteydessä korostan, etten yhdy Itävallan hallituksen ja komission näkemykseen, jonka mukaan pöytäkirjan liitteessä VI olevan 1 osan 14 kohdassa olevan standstill-velvoitteen sisältö määriteltäisiin direktiivin 2004/114 normatiivisen sisällön perusteella. Liittymissopimuksen allekirjoituspäivänä 25.4.2005 Itävallan tasavalta ei ollut velvollinen soveltamaan kyseistä direktiiviä kolmannen maan kansalaiseen eikä Bulgarian kansalaiseen, koska direktiivin täytäntöönpanolle asetettu määräaika ei ollut vielä päättynyt. Päinvastainen tulkinta voisi tehdä direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan tarkoituksesta tehottoman ja aiheuttaa sekaannusta direktiivien, eli sellaisten lainsäädäntötoimien oikeudellisen luonteen suhteen, joiden tietyt sitovat vaikutukset syntyvät vasta, kun ne on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä.

38.

Tästä seuraa, että liittymissopimuksen allekirjoituspäivänä direktiivi 2004/114 oli esteenä ainoastaan sille, että Itävallan tasavalta toteuttaa toimenpiteitä, jotka voivat vakavasti vaarantaa kyseisessä direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamisen. Tällä kiellolla, joka ilmenee yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Inter-Environnement Wallonie ( 10 ) antamasta tuomiosta, pyritään takaamaan direktiivien tehokas vaikutus direktiivien täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymisen jälkeen.

39.

Tämän vuoksi muissa kuin edellä mainittuun asiaan Inter-Environnement Wallonie perustuvan oikeuskäytännön mukaisissa tilanteissa standstill-velvoitteen sisältö on määritettävä käsiteltävässä asiassa yksinomaan kansallisten tai kahdenvälisistä sopimuksista johtuvien toimenpiteiden eikä direktiivin 2004/114 perusteella. Kyseisellä standstill-velvoitteella voi näin ollen olla merkitystä pääasiassa kyseessä olevan oikeudellisen aseman arvioimisen kannalta vain, jos Itävallan lainsäädäntöä on muutettu siten, että bulgarialaisten opiskelijoiden pääsy Itävallan työmarkkinoille on vaikeutunut 25.4.2005 jälkeen ennen kyseistä ajankohtaa voimassa olleessa sovellettavassa lainsäädännössä taattuun työmarkkinoille pääsyyn nähden. ( 11 ) Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tutkittava, onko näin tapahtunut.

40.

Pöytäkirjan liitteessä VI olevan 1 osan 14 kohdan toisessa alakohdassa vahvistetaan unionin kansalaisten etusijaa koskeva periaate, jonka mukaan jäsenvaltioiden on siirtymäkauden aikana toteutettavista toimenpiteistä riippumatta annettava työmarkkinoilleen pääsyn osalta etusija jäsenvaltion kansalaisille sellaisiin työntekijöihin nähden, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia. ( 12 )

41.

Kun standstill-lausekkeeseen perustuva velvoite on staattinen, unionin kansalaisten etusijaa koskeva periaate, jonka mukaan jäsenvaltioiden on annettava työmarkkinoilleen pääsyn osalta etusija unionin kansalaisille, on taas dynaaminen ajallisesta näkökulmasta katsottuna. Toisin sanoen sen lisäksi, että Bulgarian kansalaisten on pöytäkirjan liitteessä VI olevan 1 osan 14 kohdan toisen alakohdan mukaisesti voitava hyötyä samankaltaisessa tilanteessa olevien kolmansien maiden kansalaisten kohtelun parantamisesta samalla tavalla, niiden on voitava hyötyä myös edullisemmasta kohtelusta viimeksi mainittuihin nähden. Viimeksi mainitun velvoitteen sisältö voi siis kehittyä ajan kuluessa.

42.

Ajankohta, joka on merkityksellinen arvioitaessa tilannetta unionin kansalaisten etusijaa koskevan periaatteen näkökulmasta, on käsiteltävässä asiassa 30.1.2008, jolloin työlupahakemus esitettiin. Kyseisenä ajankohtana direktiivin 2004/114 täytäntöönpanolle asetettu määräaika oli päättynyt jo yli vuosi sitten.

43.

Direktiivissä säädetyt työmarkkinoille pääsyä koskevat edellytykset muodostavat – vaikka niitä ei voidakaan soveltaa suoraan opiskelijaan, joka on Bulgarian kansalainen, kuten opiskelija, jonka Sommer haluaa palkata pääasiassa – kuitenkin pöytäkirjassa määrätyn vähimmäistason, joka koskee myös tällaista opiskelijaa siirtymätoimenpiteiden soveltamisaikana. Tästä seuraa, että direktiivin 2004/114 oikeusvaikutukset, jotka liittyvät sellaisten opiskelijoiden tilanteeseen, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia, ulottuvat myös bulgarialaisiin opiskelijoihin kyseisen liittymissopimukseen ja siten primaarioikeuden toimeen perustuvan velvoitteen nojalla.

44.

Mielestäni direktiivin oikeusvaikutukset on kuitenkin tällaisessa tilanteessa rinnastettava unionin direktiivin oikeusvaikutuksiin eikä primaarioikeuden toimen oikeusvaikutuksiin. Jos näin ei olisi, direktiivien, joita sovelletaan liittymissopimuksen nojalla, normatiivinen arvo olisi suurempi kuin muiden direktiivien normatiivinen arvo. ( 13 )

45.

Direktiivissä 2004/114 asetetut edellytykset muodostavat näin ollen samalla vähimmäistason unionin kansalaisten etusijaa koskevan periaatteen soveltamisen kannalta. Jos opiskelijalle, joka on kolmannen maan kansalainen, on annettava mahdollisuus päästä Itävallan työmarkkinoille direktiivissä 2004/114 säädettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, bulgarialaisen opiskelijan on näin ollen voitava päästä kyseisille työmarkkinoille vähintään yhtä edullisin ehdoin ja lisäksi siten, että hänelle annetaan etusija sellaiseen toiseen opiskelijaan nähden, joka on kolmannen maan kansalainen. ( 14 )

46.

Toisin sanoen Bulgarian tasavallan liittymisestä unioniin on seurannut, että Bulgarian kansalaiset ovat siirtyneet kolmannen maan kansalaisten asemasta unionin kansalaisten asemaan. Tämä Bulgarian kansalaisten aseman muuttuminen ei merkitse sitä, että heihin sovelletaan direktiiviä 2004/114. Pöytäkirjan liitteessä VI olevan 1 osan 14 kohdan toisessa alakohdassa vahvistetusta unionin kansalaisten etusijaa koskevasta periaatteesta kuitenkin seuraa, että on tarpeen ottaa huomioon direktiivissä 2004/114 vahvistetut työmarkkinoille pääsyä koskevat edellytykset miniminä, jota sovelletaan myös bulgarialaiseen opiskelijaan siirtymätoimenpiteiden voimassaoloaikana. ( 15 )

47.

Näin ollen unionin kansalaisten etusijaa koskevan periaatteen mukaan pääasiassa kyseessä olevan kaltaista Bulgarian kansalaista ei voida kohdella epäedullisemmin (pöytäkirjan liitteessä VI olevan 1 osan 14 kohdan kolmannessa alakohdassa vahvistettu periaate) kuin samankaltaisessa tilanteessa olevaa kolmannen maan kansalaista. On todettava myös, että sen lisäksi, että Bulgarian kansalaisen on päästävä työmarkkinoille yhtä edullisin kuin kolmannen maan kansalaiseen sovellettavin ehdoin, hänelle on myös annettava etusija kolmannen maan kansalaisiin nähden.

48.

On kuitenkin korostettava, että ”kolmannen maan kansalaisella” ei voida tarkoittaa Euroopan talousalueen (ETA) valtioiden kansalaisten kaltaisia henkilöitä, joita kohdellaan unionin ja kolmansien maiden välisten kansainvälisten sopimusten perusteella samalla tavalla kuin unionin kansalaisia. Päinvastainen tulkinta nimittäin tekisi pöytäkirjassa määrätystä siirtymäkauden järjestelmästä tehottoman ja uhkaisi viedä pöytäkirjan liitteessä VI olevan 1 osan 2 kohdan ensimmäiseltä alakohdalta, jossa määrätään kansallisten tai kahdenvälisistä sopimuksista johtuvien toimenpiteiden soveltamisesta siirtymäkauden aikana, suuren osan sen tehokkaasta vaikutuksesta. ( 16 )

49.

Tässä yhteydessä on myös mielestäni tarpeen huomauttaa yhtäältä, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa oikeudellisessa asemassa olevat yksityiset voivat unionin kansalaisten etusijaa koskevan periaatteen mukaan vedota direktiivin 2004/114 säännöksiin, jotka ovat sisällöltään ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, kansallisissa tuomioistuimissa vastaanottavaa jäsenvaltiota vastaan, kunhan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetetut direktiivien välitöntä oikeusvaikutusta koskevat ehdot täyttyvät. ( 17 )

50.

Toisaalta vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisten tuomioistuinten on tulkittava kansallista lainsäädäntöä mahdollisimman pitkälle kyseessä olevan direktiivin sanamuodon ja tarkoituksen mukaisesti direktiivillä tavoitellun tuloksen saavuttamiseksi. Siten tästä yhdenmukaista tulkintaa koskevasta velvollisuudesta seuraa, että kansallisten tuomioistuinten on tulkittava kansallisen lainsäädännön merkityksellisiä säännöksiä yhdenmukaisesti direktiivin vaatimusten kanssa. ( 18 )

51.

Siltä varalta, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella ennakkoratkaisukysymyksellään, ovatko unionin oikeus ja erityisesti direktiivin 2004/114 17 artikla esteenä pääasiassa merkityksellisten AuslBG:n säännösten kaltaiselle jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa säädetään kansallisen työmarkkinatilanteen systemaattisesta tutkimisesta ennen työluvan myöntämistä työnantajalle sellaisen opiskelijan palkkaamista varten, joka on oleskellut liittovaltion alueella jo yli vuoden ajan, ja jossa lisäksi asetetaan tällaisen luvan myöntämiselle lisäedellytyksiä, kun ulkomaalaisten työntekijöiden kyseiselle osavaltiolle vahvistettu enimmäismäärä ylitetään.

52.

Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen esittämään kysymykseen vastaamiseksi on ensiksi esitettävä direktiivin 2004/114 tavoitteet.

53.

Direktiivin 2004/114 kuudennen ja seitsemännen perustelukappaleen mukaan direktiivin tavoitteena on unioniin opiskelua varten tulevien opiskelijoiden, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia, liikkuvuuden edistäminen. Tämän liikkuvuuden edistämisen tarkoituksena on markkinoida Eurooppaa merkittävänä yleissivistävän ja ammatillisen koulutuksen alan osaamiskeskuksena. Tällä alalla kyse on siis direktiivissä tarkoitetusta muutosta ulkomaille, jota unioni toivoo ja joka on tilapäistä ja työmarkkinatilanteesta riippumatonta.

54.

Direktiivin 2004/114 17 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan direktiivissä tarkoitetuille opiskelijoille on annettava opiskeluun käyttämänsä ajan ulkopuolella oikeus toimia palkattuina työntekijöinä ja heille voidaan antaa oikeus harjoittaa taloudellista toimintaa itsenäisinä ammatinharjoittajina asianomaiseen toimintaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa sovellettavia sääntöjä ja edellytyksiä noudattaen. Ensi näkemältä saattaa vaikuttaa siltä, että kyseisen direktiivin 17 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa annetaan asianomaisille henkilöille työhön pääsyä koskeva subjektiivinen oikeus ainakin silloin, kun kyse ei ole taloudellisen toiminnan harjoittamisesta itsenäisenä ammatinharjoittajana. Kyseisen säännöksen toisessa virkkeessä kuitenkin mahdollistetaan se, että asianomaiset jäsenvaltiot voivat ensimmäisessä virkkeessä vahvistetusta säännöstä huolimatta ottaa huomioon työmarkkinatilanteensa. Kyseisen direktiivin 17 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään lisäksi mahdollisuudesta myöntää tarvittaessa edeltäkäsin lupa opiskelijoille ja/tai työnantajille.

55.

Lisäksi direktiivin 2004/114 17 artiklan 2–4 kohdassa luetellaan toimenpiteet, joita jäsenvaltiot saavat toteuttaa säännelläkseen opiskelijoiden, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia, työhön pääsyä. Katson, että jäsenvaltioiden on sovellettava ensisijaisesti niitä sen estämiseksi, että kyseiset opiskelijat aiheuttavat lisätyövoimana vaikeuksia niiden työmarkkinoille.

56.

Vastaanottava jäsenvaltio voi vasta kyseisten mahdollisuuksien käyttämisen jälkeen vedota direktiivin 2004/114 17 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan toiseen virkkeeseen työmarkkinatilanteen huomioon ottamiseksi. Tässä yhteydessä katson, että kyseistä säännöstä voidaan soveltaa ainoastaan sillä edellytyksellä, että kyse on poikkeuksellisesta tilanteesta, kuten direktiivin 18 perustelukappaleesta ilmenee, ja että suunnitellut toimenpiteet ovat perusteltuja ja oikeasuhteisia tavoiteltuun päämäärään nähden.

57.

Tätä tulkintaa tukee direktiivin 2004/114 yleisen rakenteen lisäksi myös 18 perustelukappaleessa, jossa todetaan, että työmarkkinoille pääsyä on noudatettava pääsääntönä kyseisellä direktiivillä käyttöön otetussa järjestelmässä, asetettu tavoite. Tämä nimittäin mahdollistaa sen kyseisen direktiivin päätavoitteen saavuttamisen, joka on jo mainittu edellä ja joka muodostuu unioniin opiskelua varten tulevien opiskelijoiden, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia, liikkuvuuden edistämisestä ja Euroopan markkinoimisesta merkittävänä yleissivistävän ja ammatillisen koulutuksen alan osaamiskeskuksena.

58.

Kun otetaan huomioon direktiivin 2004/114 17 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuoto ja kyseisen direktiivin tavoitteet, kyseistä säännöstä on näin ollen tulkittava siten, että työmarkkinoille pääsy muodostaa säännön, jota sovelletaan opiskelijoihin, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia, ensimmäisen oleskeluvuoden jälkeen, ja että työmarkkinoille pääsyä koskevat rajoitukset ovat poikkeuksia tähän sääntöön. Tästä seuraa, että työmarkkinatilanne voidaan ottaa huomioon ainoastaan poikkeuksellisissa tilanteissa, kuten esimerkiksi silloin, kun työmarkkinasektorilla tai vastaanottavan jäsenvaltion alueella on vaikeuksia tai kun työllisyystilanne on poikkeuksellisesti heikentynyt kansallisella tasolla. ( 19 )

59.

Tässä yhteydessä huomautan, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii ristiriitaa, joka sen mukaan on olemassa direktiivin 2004/114 17 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan toisen virkkeen ja kyseisen direktiivin 17 artiklan 3 kohdan välillä.

60.

Näiden kahden säännöksen yhteensovittamiseksi on nojauduttava tulkintaan, jossa otetaan huomioon direktiivin 2004/114 yleinen rakenne ja tavoite. Direktiivin 17 artiklan 3 kohdassa mahdollistetaan se, että työmarkkinoille pääsyä rajoitetaan opiskeluun liittyvänä ensimmäisenä oleskeluvuotena, eikä tähän tarvitse olla mitään perusteita. Tällainen mahdollisuus on mielestäni tarpeen, jotta voidaan välttää kyseisen direktiivin väärinkäyttö ja taata se, että opinnot ovat pääasiallinen syy siihen, että asianomaiset henkilöt oleskelevat valtion alueella. Tässä yhteydessä on muistutettava, että direktiivin seitsemännen perustelukappaleen mukaan muutto ulkomaille direktiivin mukaisia tarkoituksia varten on tilapäistä ja vastaanottavan jäsenvaltion työmarkkinatilanteesta riippumatonta. Siksi asianomaiset opiskelijat saavat ensimmäisen oleskeluvuoden päättymiseen saakka harjoittaa taloudellista toimintaa ainoastaan kansallisessa lainsäädännössä asetetuin edellytyksin ja rajoituksin.

61.

Tällainen ajallisesti rajoitettu toimenpide on kuitenkin vähemmän rajoittava kuin direktiivin 17 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan toisen virkkeen mukainen toimenpide. Kyseisessä säännöksessä sallittu asianomaisen jäsenvaltion työmarkkinatilanteen huomioon ottaminen on nimittäin yleinen poikkeus, joka ei rajoitu ensimmäiseen oleskeluvuoteen ja joka edellyttää, kuten olen jo todennut, poikkeuksellisen tilanteen olemassaoloa.

62.

Pääasiassa kyseessä olevasta kansallisesta lainsäädännöstä on todettava, että ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että kyseisessä lainsäädännössä edellytetään työmarkkinoiden systemaattista tutkimista. ( 20 ) Tarkemmin sanottuna toimivaltaisen viranomaisen on merkityksellisen kansallisen lainsäädännön ja erityisesti AuslBG:n 4 §:n 1 momentin nojalla tutkittava ennen työluvan myöntämistä systemaattisesti, ovatko työmarkkinatilanne ja työmarkkinoiden kehitys esteenä sille, että työpaikka annetaan opiskelijoille, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia.

63.

Sen sijaan AuslBG:n 4 b §:n 1 momentin säännös, jonka mukaan kyseinen lupa voidaan myöntää tällaiselle opiskelijalle ainoastaan silloin, kun kyseiseen avoimeen toimeen ei ole saatavissa Itävallan kansalaista tai Itävallan kansalaiseen rinnastettavissa olevaa ulkomaalaista, kuten unionin kansalaista, on mielestäni perusteltu unionin oikeudessa ja muun muassa pöytäkirjan liitteessä VI olevan 1 osan 14 kohdan toisessa alakohdassa vahvistetun unionin kansalaisten etusijaa koskevan periaatteen kannalta.

64.

Näin ollen kansallinen lainsäädäntö, joka johtaa sellaisen tilanteen syntymiseen, jossa direktiivissä 2004/114 tarkoitetut opiskelijat, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia, eivät pääse edes ensimmäisen oleskeluvuotensa päätyttyä työmarkkinoille yleisesti, vaan ainoastaan poikkeuksellisesti, on ristiriidassa kyseisen direktiivin 17 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan kanssa.

65.

Asianomaisen jäsenvaltion työmarkkinoiden ominaispiirteitä koskeviin yleisiin näkökohtiin vetoaminen ei mielestäni vaikuta riittävältä sen osoittamiseksi, että kyseessä on poikkeuksellinen tilanne, joka oikeuttaa työmarkkinatilanteen systemaattisen tutkimisen työluvan myöntämiseksi opiskelijalle, joka on kolmannen maan kansalainen.

66.

Tässä yhteydessä täsmennän, että tällaista kokonaisvaltaista lähestymistapaa ei voida perustella riittävästi kansallisten työmarkkinoiden tietyllä, jopa korkealla, työttömyysasteella, jollei kyse ole poikkeuksellisesta tilanteesta. ( 21 ) Korostan, että direktiivi 2004/114 on annettu siitä huolimatta, että kaikissa unionin jäsenvaltioissa on huomattavasti työttömyyttä. Tällaiset yleiset näkökohdat eivät siis voi oikeuttaa kyseisen kansallisen lainsäädännön mukaisia toimenpiteitä.

67.

Nimenomaisesti pääasiassa kyseessä olevan Itävallan järjestelmän hyväksyttävyydestä on todettava, että ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että kun ulkomaalaisten työntekijöiden vahvistettu enimmäismäärä ylitetään, työluvan myöntäminen kolmansien maiden kansalaisille edellyttää työmarkkinatilanteen ja työmarkkinoiden kehityksen systemaattisen tutkimisen lisäksi lisäedellytysten täyttymistä. Kun otetaan huomioon se, että direktiivi 2004/114 on esteenä työmarkkinatilanteen systemaattiselle tutkimiselle, katson, että siinä suljetaan sitäkin suuremmalla syyllä pois myös kansalliset toimenpiteet, jotka menevät pidemmälle kuin tämä systemaattinen tutkiminen ja joissa lisäksi asetetaan pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä asetetun kaltaisia lisäedellytyksiä työluvan myöntämiselle.

68.

Lopuksi on muistutettava siitä, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioiden toteuttaessa unionin lainsäädännön soveltamista koskevia toimenpiteitä kansallisten viranomaisten on harkintavaltaansa käyttäessään noudatettava unionin oikeuden yleisiä periaatteita, joihin kuuluu suhteellisuusperiaate. ( 22 ) Tämän periaatteen mukaisesti toimenpiteillä, joita jäsenvaltiot voivat toteuttaa, on kyettävä saavuttamaan asetettu tavoite, eikä niillä saada ylittää sitä, mikä on tarpeen sen saavuttamiseksi. ( 23 )

69.

Tässä yhteydessä on myös korostettava sitä, että jäsenvaltioiden harkintavaltaa ei voida käyttää niin, että sillä vaarannettaisiin edellä mainitut direktiivin 2004/114 päätavoitteet. ( 24 )

70.

Edellä esitetyn perusteella ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tutkittava, täyttääkö kansallinen lainsäädäntö kyseiset vaatimukset opiskelijoiden, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia, Itävallan työmarkkinoille pääsyä koskevien kansallisen lainsäädännön mukaisten rajoittavien toimenpiteiden oikeuttamiseksi.

71.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Verwaltungsgerichtshofin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: