UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)
17 päivänä helmikuuta 2011(*)
Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Televiestintä – Verkot ja palvelut – Direktiivi 2002/22/EY – Yritysten nimeäminen tarjoamaan yleispalvelua – Erityisvelvollisuuksien asettaminen nimetylle yritykselle – Numerotiedotus- ja luettelopalvelut
Asiassa C‑16/10,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Yhdistynyt kuningaskunta) on esittänyt 15.12.2009 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 11.1.2010, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
The Number (UK) Ltd ja
Conduit Enterprises Ltd
vastaan
Office of Communications ja
British Telecommunications plc,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja K. Lenaerts (esittelevä tuomari) sekä tuomarit D. Šváby, E. Juhász, G. Arestis ja T. von Danwitz,
julkisasiamies: J. Mazák,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies L. Hewlett,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 8.12.2010 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– The Number (UK) Ltd ja Conduit Enterprises Ltd, edustajinaan D. Rose, QC, ja barrister B. Kennelly,
– British Telecommunications plc, edustajinaan R. Thomson, QC, barrister J. O’Flaherty ja solicitor S. Murray,
– Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus, asiamiehenään F. Penlington, avustajanaan C. Vajda, QC,
– Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan avvocato dello Stato P. Gentili,
– Euroopan komissio, asiamiehinään G. Braun ja A. Nijenhuis,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevista valtuutuksista 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/20/EY (valtuutusdirektiivi) (EYVL L 108, s. 21), sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) (EYVL L 108, s. 33) sekä yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen alalla 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi) (EYVL L 108, s. 51) tulkintaa, sellaisina kuin ne ovat olleet voimassa ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä päätettäessä.
2 Tämä pyyntö on esitetty asioissa, joissa asianosaisina ovat yhtäältä The Number (UK) Ltd (jäljempänä The Number) ja Conduit Enterprises Ltd (jäljempänä Conduit Enterprises) eli kaksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa toimivaa numerotiedotus- ja luettelopalvelujen tarjoajaa ja toisaalta British Telecommunications plc (jäljempänä BT) ja jotka koskevat rahamääriä, jotka BT on laskuttanut tietojen luovuttamisesta tietokannasta, johon sisältyy telepalvelujen tilaajien yhteystiedot ja jonka pitämiseen BT on yleispalvelun tarjoajana velvollinen.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3 Yleispalveludirektiivin johdanto-osan seitsemäs perustelukappale kuuluu seuraavasti:
”Jäsenvaltioiden olisi edelleenkin varmistettava, että II luvussa säädetyt palvelut ovat jäsenvaltioiden alueella kaikkien loppukäyttäjien saatavilla tietyn laatuisina maantieteellisestä sijainnista riippumatta ja kansalliset erityisolosuhteet huomioon ottaen kohtuuhintaan. – –”
4 Yleispalveludirektiivin johdanto-osan 11 perustelukappale kuuluu seuraavasti:
”Luettelotiedot ja numerotiedotuspalvelu ovat olennainen apuväline yleisesti saatavilla olevien puhelinpalvelujen käytön kannalta, ja ne ovat osa yleispalveluvelvollisuutta. Käyttäjät ja kuluttajat haluavat kattavia luetteloita ja sellaista numerotiedotuspalvelua, joka sisältää kaikki luetteloidut puhelinpalvelujen tilaajat ja heidän kaikki numeronsa (kiinteät ja matkapuhelinnumerot mukaan lukien), ja he haluavat, että tiedot on esitetty samanarvoisina. – –”
5 Yleispalveludirektiivin 3 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on määritettävä tehokkain ja asianmukaisin tapa varmistaa yleispalvelun toteuttaminen puolueettomuuden, avoimuuden, syrjimättömyyden ja oikeasuhteisuuden periaatteita noudattaen. Niiden on pyrittävä pitämään markkinoiden vääristyminen ja erityisesti palvelujen tarjonta sellaiseen hintaan tai sellaisin ehdoin, jotka poikkeavat tavanomaisista kaupallisista ehdoista, niin vähäisenä kuin mahdollista, ja samalla niiden on turvattava yleinen etu.”
6 Yleispalveludirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että vähintään yksi yritys pystyy täyttämään kaikki kohtuulliset pyynnöt, jotka koskevat liittymän saamista yleiseen puhelinverkkoon tietyssä sijaintipaikassa ja mahdollistamaan yleisesti saatavilla olevien puhelinpalvelujen käytön tietyssä sijaintipaikassa.”
7 Yleispalveludirektiivin 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Numerotiedotuspalvelut ja luettelot”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että
a) loppukäyttäjien saatavilla on vähintään yksi kattava asianomaisen viranomaisen hyväksymässä muodossa oleva painettu tai sähköinen luettelo tai molemmat ja että se saatetaan ajan tasalle säännöllisesti ja vähintään kerran vuodessa
b) kaikkien loppukäyttäjien, myös maksullisten yleisöpuhelimien käyttäjien, saatavilla on vähintään yksi kattava numerotiedotuspalvelu.
2. Edellä 1 kohdassa tarkoitettujen luettelojen on sisällettävä kaikki yleisesti saatavilla olevien puhelinpalvelujen tilaajat, sanotun kuitenkaan rajoittamatta direktiivin 97/66/EY 11 artiklan säännösten soveltamista.
3. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 1 kohdassa tarkoitettuja palveluja tarjoava yksi tai useampi yritys soveltaa syrjimättömyyden periaatetta muiden yritysten sille toimittamien tietojen käsittelyssä.”
8 Yleispalveludirektiivin 8 artiklan 1 kohta on sanamuodoltaan seuraava:
”Jäsenvaltiot voivat nimetä yhden tai useamman yrityksen takaamaan yleispalvelun tarjonnan sellaisena kuin se määritelty 4, 5, 6 ja 7 artiklassa ja soveltuvin osin 9 artiklan 2 kohdassa siten, että koko jäsenvaltion alue voidaan kattaa. Jäsenvaltiot voivat nimetä eri yrityksiä tai yritysryhmiä tarjoamaan yleispalvelun eri osatekijöitä ja/tai kattamaan jäsenvaltion alueen eri osat.”
9 Yleispalveludirektiivin 9 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohtuuhintaisuus”, säädetään seuraavaa:
”1. Kansallisten sääntelyviranomaisten on seurattava sellaisten palvelujen vähittäishintojen kehitystä ja tasoa, jotka on 4, 5, 6 ja 7 artiklassa määritelty kuuluvan yleispalveluvelvollisuuksien piiriin ja joita nimetyt yritykset tarjoavat, erityisesti suhteessa jäsenvaltion kuluttajahintoihin ja tulotasoon.
2. Jäsenvaltiot voivat kansallisten olosuhteiden perusteella vaatia nimettyjä yrityksiä tarjoamaan kuluttajille tavanomaisten kaupallisten ehtojen mukaan asetetuista hinnoista poikkeavia hintavaihtoehtoja tai ‑paketteja erityisesti sen varmistamiseksi, että pienituloisilla käyttäjillä tai käyttäjillä, joilla on sosiaalisia erityistarpeita, on mahdollisuus käyttää yleisesti saatavilla olevaa puhelinpalvelua.
– –
4. Jäsenvaltiot voivat kansallisten erityisolosuhteiden perusteella tai hintakattojen noudattamiseksi vaatia 4, 5, 6 ja 7 artiklaan perustuvien velvollisuuksien alaisia yrityksiä soveltamaan jäsenvaltion koko alueella yhtenäisiä hintoja, maantieteellisin perustein määrätyt keskihinnat mukaan lukien.
– –”
10 Yleispalveludirektiivin 11 artiklassa, jonka otsikko on ”Nimettyjen yritysten palvelujen laatu”, säädetään seuraavaa:
”1. Kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että kaikki nimetyt 4, 5, 6 ja 7 artiklaan ja 9 artiklan 2 kohtaan perustuvien velvollisuuksien alaiset yritykset julkaisevat liitteessä III esitetty[ihin] palvelun laadun muuttujiin, määritelmiin ja mittausmenetelmiin perustuen riittävät ja ajantasaiset tiedot suorituksistaan yleispalvelun tarjonnassa. Julkaistut tiedot on toimitettava myös kansalliselle sääntelyviranomaiselle.
– –
4. Kansallisten sääntelyviranomaisten on voitava asettaa suoritustavoitteita niille yrityksille, joilla on ainakin 4 artiklaan perustuvia yleispalveluvelvollisuuksia. Kansallisten sääntelyviranomaisten on tällöin otettava huomioon asianomaisten, erityisesti 33 artiklassa tarkoitettujen, osapuolten näkemykset.
5. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset voivat seurata, missä määrin nimetyt yritykset täyttävät suoritustavoitteet.
– –”
11 Yleispalveludirektiivin 25 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kaikki tilaajille numeroita osoittavat yritykset täyttävät kaikki kohtuulliset pyynnöt, jotka koskevat asianmukaisten tietojen asettamista saataville yleisesti saatavilla olevien numerotiedotuspalvelujen ja luettelojen tarjontaa varten sovitussa muodossa oikeudenmukaisin, puolueettomin, kustannuslähtöisin ja syrjimättömin ehdoin.”
12 Puitedirektiivin 8 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleiset tavoitteet ja sääntelyperiaatteet”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset toteuttavat tässä direktiivissä ja erityisdirektiiveissä määriteltyjä sääntelytehtäviään hoitaessaan kaikki aiheelliset toimenpiteet, joilla pyritään 2, 3 ja 4 kohdassa säädettyihin tavoitteisiin. Toimenpiteiden on oltava oikeasuhteisia näihin tavoitteisiin nähden.
Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset pyrkivät kaikin tavoin välttämään sitoutumista yksittäisiin tekniikoihin silloin, kun ne suorittavat tässä direktiivissä ja erityisdirektiiveissä säädettyjä sääntelytehtäviä ja varsinkin niitä tehtäviä, joiden tarkoituksena on varmistaa tehokas kilpailu.
Kansalliset sääntelyviranomaiset voivat toimivaltuuksiensa rajoissa osallistua kulttuurista ja kielellistä monimuotoisuutta sekä tiedotusvälineiden moniarvoisuutta edistävien politiikkojen toteuttamiseen.
2. Kansallisten sääntelyviranomaisten on edistettävä kilpailua sähköisten viestintäverkkojen, sähköisten viestintäpalvelujen ja niiden liitännäistoimintojen ja -palvelujen tarjoamisessa muun muassa
a) varmistamalla, että käyttäjille – – koituu mahdollisimman paljon hyötyä valinnanvaran lisääntymisestä, hintojen alentumisesta ja laadun parantumisesta
– –
3. Kansallisten sääntelyviranomaisten on osaltaan vaikutettava sisämarkkinoiden kehittymiseen – –.
4. Kansallisten sääntelyviranomaisten on edistettävä Euroopan unionin kansalaisten etuja muun muassa
a) varmistamalla, että kaikilla kansalaisilla on käytettävissään yleispalvelu, joka on määritelty [yleispalveludirektiivissä]
– –”
13 Valtuutusdirektiivin 3 artiklan 2 kohta on sanamuodoltaan seuraava:
”Sähköisten viestintäverkkojen tai -palvelujen tarjoajilta voidaan vaatia ainoastaan yleisvaltuus, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja erityisvelvollisuuksia tai 5 artiklassa tarkoitettuja käyttöoikeuksia. Asianomaiselta yritykseltä voidaan edellyttää ilmoituksen tekemistä mutta ei kansallisten sääntelyviranomaisten nimenomaisen päätöksen tai muun hallinnollisen toimenpiteen saamista, ennen kuin valtuutukseen perustuvia oikeuksia voidaan käyttää. Yritys voi aloittaa toiminnan tehtyään mahdollisesti edellytettävän ilmoituksen, noudattaen tarvittaessa kuitenkin 5, 6 ja 7 artiklassa olevien, käyttöä koskevista oikeuksista annettujen säännösten soveltamista.”
14 Valtuutusdirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi) 5 artiklan 1 ja 2 kohdan sekä 6 ja 8 artiklan ja direktiivin 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi) 16, 17, 18 ja 19 artiklan mukaisesti sähköisten viestintäverkkojen tai -palvelujen tarjoajille tai mainitun direktiivin mukaisesti yleispalveluvelvollisuuden alaisiksi nimetyille sähköisten viestintäverkkojen tai -palvelujen tarjoajille mahdollisesti asetetut erityisvelvollisuudet on oikeudellisesti erotettava yleisvaltuutukseen perustuvista oikeuksista ja velvollisuuksista. Jotta järjestelmä olisi yritysten kannalta avoin, yleisvaltuutuksessa on viitattava niihin perusteisiin ja menettelyihin, joita sovelletaan määrättäessä tällaisia erityisvelvollisuuksia yksittäisille yrityksille.”
Kansallinen lainsäädäntö
15 Yleispalvelun tarjoamista koskeva ehto nro 7 (Universal Service Condition 7, jäljempänä USC 7), joka BT:lle asetettiin nimettäessä se sähköisestä viestinnästä (yleispalvelu) vuonna 2003 annetun asetuksen (Electronic Communications (Universal Service) Regulations 2003) säännösten mukaisesti yleispalvelun tarjoajaksi, on sanamuodoltaan seuraava:
”7.1 BT:n on ylläpidettävä tietokantaa, joka sisältää luettelotiedot kaikista tilaajista, joille mikä tahansa [viestintäverkkojen tai -palvelujen] tarjoaja on luovuttanut puhelinnumeroita (jäljempänä tietokanta). BT:n on varmistettava, että tietokanta saatetaan ajan tasalle säännöllisesti.
7.2 BT:n on jäljempänä olevien 7.3 ja 7.4 kohdan mukaisesti ja pyynnöstä asetettava saataville
a) mille tahansa yleisessä ehdossa nro 8 olevan 8.2 kohdan soveltamisalaan kuuluvalle [viestintäverkkojen tai -palvelujen] tarjoajalle BT:n kokoamat kyseisen yleisen ehdon vaatimusten mukaiset luettelot, jotta tämä [viestintäverkkojen tai -palvelujen] tarjoaja voi noudattaa 8.2 kohtaa
b) jokaiselle, joka aikoo tarjota yleisesti saatavilla olevia numerotiedotuspalveluja ja/tai luetteloita, tietokannan sisältö koneellisesti luettavassa muodossa.
7.3 BT:n on toimitettava edellä 7.2 kohdan a ja b alakohdassa mainittu aineisto sitä pyytävän kohtuullisesta pyynnöstä. Edellä lausutun pääsäännön yleistä luonnetta rajoittamatta BT voi kieltäytyä toimittamasta tällaista aineistoa, jos
a) aineiston pyytäjä ei sitoudu varmistamaan siihen sisältyvien tietojen käsittelyä kaikkien asiaa koskevien käytännesääntöjen mukaisesti ja/tai
b) BT:llä on perusteltu syy uskoa, ettei tällaisen aineiston pyytäjä noudattaisi tietosuojalainsäädäntöä.
7.4 BT:n on toimitettava edellä 7.2 kohdan a ja b alakohdassa mainittu aineisto oikeudenmukaisin, puolueettomin, kustannuslähtöisin ja syrjimättömin ehdoin BT:n ja tietojen pyytäjän keskenään sopimassa muodossa. Jos asiasta ei ole sovittu, johtaja voi riitojen ratkaisemista koskevan tehtävänsä mukaisesti määrätä, missä muodossa tieto luovutetaan.”
Pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymykset
16 BT on Yhdistyneessä kuningaskunnassa televiestintäalan yleispalvelun tarjoaja muualla paitsi Hullin kaupungin ympäristössä.
17 The Office of Communications (viestintävirasto, jäljempänä OFCOM) on televiestintäalan kansallinen sääntelyviranomainen Yhdistyneessä kuningaskunnassa. OFCOM perustettiin vuonna 2003 Oftelin (Office of Telecommunications) sijaan.
18 Oftelin vahvistamassa USC 7:ssä BT velvoitetaan antamaan muille numerotiedotus- ja luettelopalvelujen tarjoajille, joita ei ole nimetty yleispalvelun tarjoajiksi, käytettäväksi oikeudenmukaisin, puolueettomin, kustannuslähtöisin ja syrjimättömin ehdoin ja sovitussa muodossa puhelintilaajatietoja koskeva täydellinen tietokantansa, josta käytetään nimitystä OSIS ja jonka se laatii keräämällä tietoja kaikilta kiinteässä verkossa toimivilta teleoperaattoreilta.
19 USC 7:ssä ei siten aseteta käyttäjään liittyvää yleispalveluvelvollisuutta; sen sijaan siinä asetetaan BT:lle tukkukauppaa koskeva velvollisuus, joka on käytännössä johtanut siihen, että Yhdistyneen kuningaskunnan markkinoilla on useita kilpailevia numerotiedotus- ja luettelopalvelujen tarjoajia, joiden toiminta perustuu OSIS-tietokantaan.
20 Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa C-109/03, KPN Telecom, 25.11.2004 antamassaan tuomiossa (Kok., s. I-11273) katsonut muun muassa, että rahamääriin, joita kiinteässä puhelinverkossa toimivat operaattorit laskuttavat tilaajia koskevista asianmukaisista tiedoista, ei saanut sisältyä operaattorin omia tilaajia koskevien tietojen keräämisestä, yhdistämisestä ja ajan tasalla pitämisestä johtuvia sisäisiä kuluja. The Number ja Conduit Enterprises ovat riitauttaneet rahamäärät, jotka BT on laskuttanut niiltä OSIS-tietokantansa käyttämisestä, ja vedonneet vaatimustensa tueksi kyseiseen tuomioon.
21 Nämä oikeusriidat saatettiin vuonna 2005 OFCOM:n käsiteltäviksi, ja se antoi päätöksensä 10.3.2008. Päätöksissä OFCOM vahvisti muun muassa, että USC 7 oli yhteensopimaton unionin oikeuden kanssa, koska siinä ei saatettu yleispalveludirektiivin 5 artiklan säännöksiä asianmukaisella tavalla osaksi kansallista oikeusjärjestystä. OFCOM katsoi siten, ettei BT ollut velvollinen antamaan OSIS-tietokantaansa käytettäväksi näin säännellyin ehdoin muuten kuin sen omia tilaajia koskevien tietojen osalta. Nämä sen on nimittäin annettava USC 7:stä erillisen muun velvollisuuden nojalla; tämä velvollisuus ei ole pääasian oikeudenkäynnin kohteena, mutta sitä sovelletaan kaikkiin sähköisen viestintäalan yrityksiin ja sillä saatetaan yleispalveludirektiivin 25 artikla osaksi kansallista oikeusjärjestystä.
22 Competition Appeal Tribunal (kilpailuasioiden muutoksenhakutuomioistuin) hyväksyi 24.11.2008 antamassaan tuomiossa OFCOM:n päätöksestä tehdyn valituksen. Se katsoi näin ollen, että asiaa koskevat yleispalveludirektiivin säännökset oli pantu asianmukaisesti täytäntöön USC 7:llä.
23 BT, jota OFCOM tukee, valitti Competition Appeal Tribunalin tuomiosta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen. Vaikka tämä päätyi alustavasti katsomaan, että USC 7 on yleispalveludirektiivin vastainen, se piti kuitenkin tarpeellisena pyytää ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta ennen asian ratkaisemista, koska sen mukaan ”asiaan liittyvien periaatteiden harkinta, todistusvoimaisten tekstien väliset erot ja asiassa esitetyt lausumat” osoittavat, että ”ei voida katsoa, ettei asiasta ole epäilyjä”.
24 Tässä tilanteessa Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) päätti lykätä asian ratkaisemista ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko jäsenvaltioille [yleispalveludirektiivin] 8 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä [puitedirektiivin] 8 artiklan, [valtuutusdirektiivin] 3 artiklan 2 kohdan ja 6 artiklan 2 kohdan sekä yleispalveludirektiivin 3 artiklan 2 kohdan ja muiden unionin oikeuden aineellisten säännösten kanssa, nojalla myönnettyä toimivaltaa nimetä yksi tai useampi yritys takaamaan yleispalvelun tai yleispalvelun eri osatekijöiden tarjonta siten kuin yleispalveludirektiivin 4–7 artiklassa ja 9 artiklan 2 kohdassa on määritelty, tulkittava siten, että
a) siinä sallitaan jäsenvaltion, kun se päättää nimetä yrityksen tämän säännöksen nojalla, ainoastaan asettavan kyseiselle yritykselle tiettyjä velvollisuuksia, joiden mukaan yrityksen on itse tarjottava loppukäyttäjille yleispalvelua tai sen osatekijää, jonka osalta se on nimetty, tai että
b) siinä sallitaan jäsenvaltion, kun se päättää nimetä yrityksen tämän säännöksen nojalla, asettavan nimetylle yritykselle sellaisia tiettyjä velvollisuuksia, joita jäsenvaltio pitää tehokkaimpina, sopivimpina ja oikeasuhteisimpina yleispalvelun tai sen osatekijän tarjonnan takaamiseksi loppukäyttäjille, edellytetäänpä näissä velvollisuuksissa tai ei, että nimetty yritys itse tarjoaa yleispalvelua tai sen osatekijää loppukäyttäjille?
2) Sallitaanko edellä mainituissa säännöksissä, luettuina myös yleispalveludirektiivin 3 artiklan 2 kohdan valossa, jäsenvaltioiden asettavan tiettyjä velvollisuuksia kyseiselle nimetylle yritykselle tilanteessa, jossa yritys on nimetty yleispalveludirektiivin 8 artiklan 1 kohdan nojalla saman direktiivin 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa (kattava numerotiedotuspalvelu) säädettyä silmällä pitäen siten, ettei yritystä ole velvoitettu tarjoamaan tällaista palvelua suoraan loppukäyttäjille,
a) kattavan tilaajatietoja sisältävän tietokannan ylläpitämiseksi ja päivittämiseksi
b) kattavan tilaajatietoja sisältävän tietokannan sisällön, jota päivitetään säännöllisesti, asettamiseksi koneellisesti luettavassa muodossa minkä tahansa tahon, jonka tarkoituksena on tarjota yleisesti saatavilla olevia numerotiedotuspalveluita tai luetteloita (aikoopa tämä taho tarjota kattavia numerotiedotuspalveluita loppukäyttäjille tai ei), saataville ja
c) tietokannan sisältämien tietojen tarjoamiseksi tällaiselle taholle ehdoin, jotka ovat oikeudenmukaisia, puolueettomia, kustannuslähtöisiä ja syrjimättömiä?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
25 Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, sallitaanko yleispalveludirektiivin 8 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltioiden, jotka päättävät tämän säännöksen mukaisesti nimetä yrityksen tai yrityksiä takaamaan yleispalvelun tai joitakin sen osatekijöitä saman direktiivin 4–7 artiklan ja 9 artiklan 2 kohdan sisältämien määritelmien mukaisesti, asettavan näille yrityksille ainoastaan erityisehtoja, jotka liittyvät siihen tapaan, jolla ne toimittavat yleispalvelun loppukäyttäjille, joita varten ne on nimetty, vai onko jäsenvaltioilla päinvastoin oikeus asettaa nimetyille yrityksille velvollisuudet, joiden jäsenvaltiot katsovat parhaiten soveltuvan kyseisen palvelun tarjoamisen varmistamiseen siitä riippumatta, toteuttavatko nämä yritykset palvelun itse.
26 Aluksi on syytä todeta tämän kysymyksen liittyvän pääasian oikeudenkäyntiin, jossa on kyse erityisesti siitä, onko velvollisuus, joka perustuu yleispalvelua koskevaan kansalliseen järjestelmään, jota sovelletaan muun muassa numerotiedotus- ja luettelopalveluihin ja joka on asetettu vain yhdelle operaattorille eli BT:lle tukkumarkkinoilla, yhteensopiva unionin oikeuden kanssa. Kyseisen velvollisuuden mukaan tämä operaattori on velvollinen ylläpitämään OSIS-tietokantaansa, jonka se laatii keräämällä tietoja kaikilta kiinteässä verkossa toimivilta teleoperaattoreilta, ja antamaan sen muille numerotiedotus- ja luettelopalvelujen tarjoajille käytettäväksi oikeudenmukaisin, puolueettomin, kustannusperusteisin ja syrjimättömin ehdoin sekä sovitussa muodossa.
27 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii tässä tilanteessa selvittämään, sallitaanko valtuutusdirektiivin, puitedirektiivin ja yleispalveludirektiivin säännöksissä ja erityisesti jälkimmäisen 8 artiklan 1 kohdassa, että jäsenvaltiot asettavat tällaisen velvollisuuden tietylle operaattorille tukkumarkkinoilla nimetessään saman säännöksen nojalla kyseisen operaattorin, jotta tarkoitukseen soveltuvan kilpailuympäristön luomisella välillisesti saavutettaisiin yleispalveludirektiivin johdanto-osan 11 perustelukappaleessa lausuttu ja saman direktiivin 5 artiklassa tarkoitettu yleispalvelua koskeva tavoite eli kattavien numerotiedotus- ja luettelopalvelujen asettaminen kaikkien loppukäyttäjien saataville.
28 Yleispalveludirektiivin 8 artiklan 1 kohdan sisällön ja ulottuvuuden selvittämiseksi on ensin syytä sijoittaa tämä säännös omaan lainsäädännölliseen viitekehykseensä (ks. analogisesti asia C-475/03, Banca popolare di Cremona, tuomio 3.10.2006, Kok., s. I-9373, 18 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Sen jälkeen säännöstä on tulkittava siten, että otetaan huomioon sen sanamuoto, direktiivin yleinen rakenne sekä tavoitteet, joihin lainsäätäjä on pyrkinyt.
29 Tässä yhteydessä on todettava, että valtuutusdirektiivin 3 artiklan 2 kohdan mukaan sähköisten viestintäverkkojen tai -palvelujen tarjoajilta voidaan vaatia ainoastaan yleisvaltuus, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja erityisvelvollisuuksia tai 5 artiklassa tarkoitettuja radiotaajuuksien ja numeroiden käyttöoikeuksia. Pääasian oikeudenkäynti ei koske näitä oikeuksia.
30 Näin ollen jäsenvaltioilla ei ole oikeutta asettaa tietylle yritykselle tai tietyille yrityksille muita kuin sellaisia erityisvelvollisuuksia, jotka liittyvät valtuutusdirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin tilanteisiin. Kyseisessä säännöksessä viitataan muun muassa yleispalveludirektiivin nojalla yleispalvelun tarjoajaksi nimetyille yrityksille asetettuihin velvollisuuksiin. Näihin sisältyy saman direktiivin 5 artiklassa tarkoitettujen kattavien numerotiedotus- ja luettelopalvelujen tarjoaminen. Säännös operaattorien nimeämisestä yleispalvelun tai sen joidenkin osatekijöiden tarjoajaksi on saman direktiivin 8 artiklan 1 kohdassa.
31 Koska velvollisuudet, jotka yleispalveludirektiivin säännösten nojalla voidaan asettaa yleispalvelun tarjoajaksi saman direktiivin 8 artiklan 1 kohdan nojalla nimetyille yrityksille, ovat poikkeuksia kiellosta määrätä yksittäiselle yritykselle erityisvelvollisuuksia, niitä on tulkittava suppeasti.
32 Yleispalveludirektiivin 8 artiklan 1 kohdasta on puolestaan todettava, että vaikka sen ensimmäisessä virkkeessä säädetään yrityksen nimeämisestä ”takaamaan yleispalvelun tarjonnan”, säännöksen toisessa virkkeessä täsmennetään myös, että ”jäsenvaltiot voivat nimetä eri yrityksiä tai yritysryhmiä tarjoamaan yleispalvelun eri osatekijöitä”. Säännöstä kokonaisuutena tarkasteltaessa sen sanamuodosta ilmenee siten, ettei jäsenvaltio voi asettaa nimetylle yritykselle muita kuin yleispalveludirektiivin säännöksissä erikseen säädettyjä velvollisuuksia, joiden mukaan yrityksen on itse suoritettava loppukäyttäjille tietty yleispalvelun osatekijä, sellaisena kuin yleispalvelu on määritelty saman direktiivin 4–7 artiklassa ja 9 artiklan 2 kohdassa.
33 Lisäksi on syytä todeta, ettei se seikka, että yleispalvelun toteuttaa loppukäyttäjille yritys itse, estä sitä järjestämästä tätä palvelua alihankintana, kunhan yrityksen vastuu jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille palvelun suoritustavasta säilyy.
34 Sitä paitsi yleispalveludirektiivin yleiseen rakenteeseen ja tavoitteisiin liittyvät näkökohdat vahvistavat tätä tulkintaa. Saman direktiivin 9 ja 11 artikla, joista ensimmäinen koskee sovellettavia hinnastoja ja jälkimmäinen kansallisten sääntelyviranomaisten harjoittamaa yleispalvelun tarjoajiksi nimettyjen yritysten suoritustason valvontaa, edellyttävät nimittäin välttämättä, että nimetyt yritykset itse toteuttavat tämän palvelun.
35 Ensiksi on todettava yleispalveludirektiivin 9 artiklasta, että saman direktiivin johdanto-osan seitsemännestä perustelukappaleesta ilmenee, että yksi tämän direktiivin päätavoitteista on taata loppukäyttäjille vähintään tietty sähköisten viestintäpalvelujen kokonaisuus kohtuuhintaan. Tätä tarkoitusta varten yleispalveludirektiivin 9 artiklassa ja erityisesti sen 1, 2 ja 4 kohdassa säädetään järjestelmästä, jossa toimivaltaiset kansalliset viranomaiset valvovat ja sääntelevät yleispalvelun osatekijöiden tarjoajaksi nimetyn yrityksen soveltaman hinnoittelun rakennetta ja tasoa.
36 Kyseisessä 9 artiklassa ei sen sijaan säädetä järjestelmästä muiden yritysten kuin nimetyn yrityksen soveltamien hintojen sääntelemiseksi. Vaikka näillä muilla yrityksillä olisi USC 7:n kaltaisen kansallisen erityisvelvollisuuden vuoksi mahdollisuus käyttää kansallisen sääntelyviranomaisen vahvistamin hinnoin kaikkien puhelintilaajien yhteystiedot sisältävää kattavaa tietokantaa, jollainen BT:n OSIS-tietokanta on, niillä ei siten olisi saman direktiivin 5 artiklassa tarkoitetun yleispalvelun osatekijään liittyvää velvollisuutta asettaa kohtuuhintaan kaikkien loppukäyttäjien saataville kattavat numerotiedotus- ja luettelopalvelut. Pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevassa kansallisessa lainsäädännössä asetetun kaltainen velvollisuus ei näin ollen sellaisenaan takaa sitä, että kyseinen yleispalvelun osatekijä asetettaisiin kaikkien loppukäyttäjien saataville kohtuuhintaan.
37 Toiseksi yleispalveludirektiivin 11 artiklan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten tehtävänä on valvoa nimettyjen yritysten toimintaa yleispalvelun tarjoajina ja tarvittaessa asettaa niille yleispalvelun laatua koskevia erityisvaatimuksia. Säännöksen lähtökohtana on siten se, että nimetyillä yrityksillä on käytettävissään yleispalvelun toteuttamiseen liittyvät tiedot ja että niillä on mahdollisuus suoraan vaikuttaa palvelun toteuttamistapaan, ja tämä edellyttää niiden itse toteuttavan kyseisen palvelun.
38 Jäsenvaltioiden on tosin yleispalveludirektiivin 3 artiklan 2 kohdan mukaan määritettävä ”tehokkain ja asianmukaisin tapa varmistaa yleispalvelun toteuttaminen”. Jäsenvaltioille tämän säännöksen mukaan kuuluva harkintavalta ei kuitenkaan voi antaa niille oikeutta asettaa tietyille yrityksille muita kuin valtuutusdirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin tilanteisiin liittyviä erityisvelvollisuuksia. Yleispalveludirektiivin 3 artiklan 2 kohtaa ei siten voida tulkita niin, että saman direktiivin 8 artiklan 1 kohdan mukaan mahdollisia nimeämisen vaikutuksia laajennettaisiin siten, että jäsenvaltio voisi asettaa näin nimetylle yritykselle muita kuin kyseisen direktiivin säännösten mukaisia velvollisuuksia.
39 Yleispalveludirektiivin 25 artiklan 2 kohdan mahdollisesta merkityksestä tässä yhteydessä on lopuksi riittävää todeta, että säännöksessä vain velvoitetaan jäsenvaltiot varmistamaan, että ”kaikki tilaajille numeroita osoittavat yritykset” täyttävät kaikki kohtuulliset pyynnöt, jotka koskevat niiden omien tilaajatietojen asettamista saataville numerotiedotuspalvelujen ja luettelojen tarjontaa varten. Tämä säännös, joka koskee kaikkiin operaattoreihin yleisesti sovellettavaa velvollisuutta, ei siten vaikuta millään lailla siihen, kuinka laajoja erityisvelvollisuuksia jäsenvaltiolla on oikeus asettaa tietylle yritykselle tai tietyille yrityksille, jotka se nimeää yleispalvelun tarjoajiksi yleispalveludirektiivin 8 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
40 Ensimmäiseen kysymykseen on kaiken edellä todetun perusteella vastattava, että yleispalveludirektiivin 8 artiklan 1 kohdassa sallitaan jäsenvaltioiden, jotka päättävät kyseisen säännöksen mukaisesti nimetä yrityksen tai yrityksiä takaamaan saman direktiivin 4–7 artiklassa ja 9 artiklan 2 kohdassa määritellyn yleispalvelun tai joitakin sen osatekijöitä, asettavan näille yrityksille ainoastaan kyseisen direktiivin säännöksissä tarkoitettuja erityisvelvollisuuksia, jotka liittyvät siihen, että nimetyt yritykset itse toimittavat yleispalvelun tai sen osatekijät loppukäyttäjille.
Toinen kysymys
41 Kun otetaan huomioon ensimmäiseen kysymykseen annettu vastaus, toiseen kysymykseen ei ole tarpeen vastata. Toisen kysymyksen lähtökohtana nimittäin on se, että jäsenvaltiolla olisi ollut oikeus asettaa yleispalveludirektiivin 8 artiklan 1 kohdan mukaisesti nimetylle yritykselle erityisvelvollisuus, vaikkei tällä olisi velvollisuutta tarjota yleispalvelua suoraan loppukäyttäjille, ja kysymyksen tarkoituksena on lähinnä selvittää, voiko tällaiseen velvollisuuteen sisältyä vaatimuksia tietokannan pitämisestä ja sen asettamisesta muiden operaattorien saataville tukkumarkkinoilla. Ensimmäiseen kysymykseen annettavasta vastauksesta kuitenkin seuraa, ettei kyseisen säännöksen nojalla voida asettaa tällaista velvollisuutta.
Oikeudenkäyntikulut
42 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen alalla 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi) 8 artiklan 1 kohdassa sallitaan jäsenvaltioiden, jotka päättävät kyseisen säännöksen mukaisesti nimetä yrityksen tai yrityksiä takaamaan saman direktiivin 4–7 artiklassa ja 9 artiklan 2 kohdassa määritellyn yleispalvelun tai joitakin sen osatekijöitä, asettavan näille yrityksille ainoastaan kyseisen direktiivin säännöksissä tarkoitettuja erityisvelvollisuuksia, jotka liittyvät siihen, että nimetyt yritykset itse toimittavat yleispalvelun tai sen osatekijät loppukäyttäjille.
Allekirjoitukset
* Oikeudenkäyntikieli: englanti.