1.

Toisinaan ihmiset keksivät kategorioita, jotka kestävät vain ajatusmaailmassa. Jos luokitukset kuitenkin vakiintuvat ja alkavat elää omaa elämäänsä, ollaan vaarassa käydä keskusteluja, jotka eivät johda mihinkään. Tämä lopputulos on erityisen dramaattinen silloin, kun tällaisilla luokituksilla on huomattavan käytännöllinen ulottuvuus, kuten oikeustieteessä.

2.

Esillä olevassa asiassa Itävallan Verwaltungsgerichtshof (korkein oikeus) on epävarma kysymyksestä, johon ei ole yhtä oikeaa vastausta. Yhteisöjen tuomioistuimen on näin ollen annettava ratkaisu, joka on kaikkein asianmukaisin, joskaan se ei ole ainoa oikea vastaus. Kysymys on sosiaaliturvaetuudesta, jonka määrittelylle on 14.6.1971 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71 ( 2 ) perusteella kaksi täysin perusteltua vaihtoehtoa. Asiassa ei ole niinkään kysymys nimenomaisesta luokittelusta vaan pikemminkin yhteisön oikeudessa tavoitellusta päämäärästä, joka liittyy perustavanlaatuisesti käyttöön otettuun unionin kansalaisuuteen, jonka sisältöä on kehitetty yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä.

3.

Kuten uuden ajan ensimmäinen eksistentialisti prinssi Hamlet oivalsi intuitiivisesti, olemisen ja olematta olemisen välinen ero on pelkkää kuvittelua. ( 3 ) Näin ollen asiaa on tutkittava erittäin tarkasti oikean ja lainmukaisen vastauksen antamiseksi.

4.

Euroopan unionin kansalainen, saksalainen Jörn Petersen työskenteli palkattuna työntekijänä Itävallassa, jossa hän asui. Huhtikuussa 2000 hän toimitti Itävallan Pensionsversicherungsanstaltille (eläkevakuutuslaitos) työkyvyttömyyseläkettä koskevan hakemuksen, joka hylättiin, minkä vuoksi hän valitti tuomioistuimeen. Oikeudenkäyntimenettelyn kuluessa Arbeitsmarktservice (työvoimatoimisto) myönsi Petersenille työttömyysetuuden ennakkona vuoden 1977 työttömyysvakuutuslain (Arbeitslosenversicherungsgesetz, jäljempänä AIVG) 23 §:n mukaisesti. Tämän etuuden avulla Itävallan lainsäädännöllä taataan työkyvyttömyyseläkettä hakeville työttömille vähimmäistoimeentulo menettelyn aikana.

5.

Ennakon myöntämisen jälkeen Petersen ilmoitti Itävallan viranomaisille aikomuksestaan muuttaa Saksan liittotasavaltaan ja toivoi, ettei oikeus etuuteen keskeydy tai muutu. Viranomaiset kuitenkin peruuttivat etuuden 28.10.2003 kotipaikan muuttumisen perusteella. Petersen valitti myös tästä päätöksestä tuomioistuimeen, minkä seurauksena on esitetty nyt esillä olevat ennakkoratkaisukysymykset.

6.

Itävaltalaisen tuomioistuimen esittämässä ennakkoratkaisuasiassa työntekijältä, joka on muuttanut asuinpaikkansa toiseen jäsenvaltioon, Saksaan, on peruutettu tämän Itävallassa, jossa hän työskenteli, saama sosiaaliturvaetuus. Näin ollen ennakkoratkaisuasia vaikuttaa henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen ja erityisesti työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen. On syytä esittää asian kannalta merkitykselliset EY:n perustamissopimuksen määräykset:

”17 artikla

1.   Otetaan käyttöön unionin kansalaisuus. Unionin kansalainen on jokainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus. Unionin kansalaisuus täydentää, mutta ei korvaa jäsenvaltion kansalaisuutta.

2.   Unionin kansalaisilla on tässä sopimuksessa määrätyt oikeudet ja velvollisuudet.”

”18 artikla

1.   Jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, jollei tässä sopimuksessa määrätyistä tai sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu.

– –”

”39 artikla

1.   Turvataan työntekijöiden vapaa liikkuvuus yhteisössä.

2.   Se merkitsee, että kaikki kansalaisuuteen perustuva jäsenvaltioiden työntekijöiden syrjintä työsopimusten tekemisessä sekä palkkauksessa ja muissa työehdoissa poistetaan.

3.   Yleisen järjestyksen tai turvallisuuden taikka kansanterveyden vuoksi perustelluin rajoituksin se sisältää oikeuden:

– –”

”42 artikla

Neuvosto toteuttaa 251 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen komission ehdotuksesta sellaiset sosiaaliturvan alan toimenpiteet, jotka ovat tarpeen työntekijöiden vapaan liikkuvuuden toteuttamiseksi, erityisesti ottamalla käyttöön järjestelmän, joka turvaa siirtotyöläisille ja heidän huollettavilleen sen, että:

– –”

7.

EY 42 artiklassa tarkoitetut johdetun oikeuden säännökset sisältyvät ennen kaikkea asetukseen (ETY) N:o 1408/71, ( 4 ) jonka 4, 10 ja 69 artiklalla on erityistä merkitystä nyt käsiteltävänä olevan asian kannalta:

”4 artikla

1.   Tätä asetusta sovelletaan kaikkeen lainsäädäntöön, joka koskee seuraavia sosiaaliturvan aloja:

– –

– –”

”10 artikla

Jollei tässä asetuksessa toisin säädetä, työkyvyttömyys-, vanhuus- tai jälkeenjääneiden rahaetuuksia, työtapaturma- tai ammattitautieläkkeitä ja kuolemantapauksen johdosta annettavia avustuksia, joihin on saavutettu oikeus yhden tai useamman jäsenvaltion lainsäädännön mukaan, ei saa vähentää, muuttaa, keskeyttää, peruuttaa tai takavarikoida sen vuoksi, että etuuden saaja asuu muun jäsenvaltion alueella kuin sen, jossa maksamisesta vastuussa oleva laitos sijaitsee.

– –”

”69 artikla

1.   Palkattu työntekijä tai itsenäinen ammatinharjoittaja, joka on kokonaan työtön ja täyttää jäsenvaltion lainsäädännön mukaiset edellytykset oikeudesta etuuksiin ja joka lähtee yhteen tai useampaan muuhun jäsenvaltioon hakeakseen siellä työtä, säilyttää oikeutensa tällaisiin etuuksiin seuraavin edellytyksin ja rajoituksin:

– –”

8.

Esillä olevassa asiassa kysymyksessä olevasta sosiaaliturvaetuudesta säädetään AIVG:ssä ja erityisesti sen 7, 16 ja 23 §:ssä.

”7 §

1.   Oikeus työttömyyspäivärahaan on henkilöllä,

2.   Työvoimaviranomaisten käytettävissä on henkilö, joka voi ja saa ottaa vastaan työn (3 momentti) ja joka on työkykyinen (8 §), työhaluinen (9 §) ja työtön (12 §).

– –

4.   Työkyvyn edellytystä ei sovelleta sellaisiin työttömiin, joille on myönnetty ammatillisen kuntoutuksen toimenpiteitä, jotka ovat saavuttaneet näiden toimenpiteiden tavoitteen (yleisen sosiaaliturvalain (Allgemeines Sozialversicherungsgesetz) 300 §:n 1 ja 3 momentti) ja joiden lakisääteinen odotusaika on täyttynyt näiden toimenpiteiden mukaisesti.

– –”

”16 §

1.   Oikeus työttömyyspäivärahaan keskeytyy

– –

– –

3.   Työttömän hakemuksesta 1 momentin g kohdan mukaisesta työttömyyspäivärahan keskeytymisestä on huomionarvoisten olosuhteiden vallitessa Regionalbeiratin (alueneuvottelukunnan) kuulemisen jälkeen luovuttava enintään kolmen kuukauden ajaksi etuutta koskevan oikeuden voimassaoloaikana. Huomionarvoisia olosuhteita ovat olosuhteet, jotka ovat tärkeitä työttömyyden lakkaamisen kannalta, erityisesti jos työtön oleskelee ulkomailla etsiäkseen todistettavasti työpaikkaa taikka esittäytyäkseen todistettavasti työnantajalle tai hankkiakseen koulutusta, taikka olosuhteet, jotka liittyvät pakottaviin perhesyihin.

– –”

”23 §

1.   Työttömille, jotka ovat tehneet hakemuksen siitä, että heille myönnetään

voidaan myöntää ennakkona työttömyyspäivärahaa tai hätätilanteiden avustusta (Notstandshilfe) siihen asti, kunnes heidän näitä etuuksia koskeva hakemuksensa on ratkaistu.

2.   Työttömyyspäivärahan tai hätätilanteiden avustuksen myöntämiseksi ennakkona on välttämätöntä, että

– –

4.   Ennakko on myönnettävä maksettavan työttömyyspäivärahan (hätätilanteiden avustuksen) suuruisena mutta enintään 1/30:n suuruisena etuuksien keskimääräisestä suuruudesta, mukaan lukien 1 momentin 1 kohdan ja 1 momentin 2 kohdan mukaiset lapsilisät. Jos työvoimaviranomaisten aluetoimiston tiedossa on sosiaalivakuutuslaitoksen kirjallisen ilmoituksen perusteella, että oletettavissa oleva etuus on pienempi, on ennakkona maksettavaa etuutta pienennettävä vastaavasti. Ennakko on 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa myönnettävä taannehtivasti eläkkeen määräpäivästä lähtien, jos eläkkeen hakija on tehnyt hakemuksen 14 päivän kuluessa 2 momentin 3 kohdan mukaisen vahvistuksen esittämisestä.

5.   Jos aluetoimisto on myöntänyt 1 momentin mukaisen ennakon tai työttömyyspäivärahan taikka hätätilanteiden avustuksen, työttömän oikeus 1 momentin 1 kohdan taikka 1 momentin 2 kohdan mukaiseen etuuteen samalta ajanjaksolta siirtyy aluetoimiston myöntämän etuuden suuruisena liittovaltiolle käytettäväksi työmarkkinapolitiikan tukemiseen, lukuun ottamatta sairausvakuutusmaksuja, heti kun aluetoimisto on esittänyt sosiaalivakuutuslaitokselle vaatimuksen oikeuden siirrosta (lakiin perustuva siirto). Oikeuden siirto pätee vain myöhemmin maksettavien maksujen suuruisena, ja sillä on etusija.

6.   Lakisääteisten sairausvakuutuslaitosten on korvattava Hauptverband des österreichischen Sozialversicherungsträgerin (Itävallan sosiaaliturvalaitosten keskusliitto) kautta sairausvakuutusmaksut, jotka on maksettu työttömyysvakuutusvaroista edellä 5 momentissa mainittuna ajanjaksona, ja korvaus lasketaan ASVG:n 73 §:n 2 momentissa vahvistetun prosenttiosuuden mukaisesti määristä, jotka eläkevakuutuslaitokset ovat 5 momentin mukaisesti maksaneet.

7.   Jos 1 momentin mukaista eläkettä ei myönnetä, ennakko katsotaan työttömyyspäivärahaksi tai hätätilanteiden avustukseksi siltä ajalta ja sen suuruisena kuin sitä on maksettu, mikä merkitsee sitä, että erotusta ei ole myöhemmin maksettava ja että etuutta koskevan oikeuden kestoa lyhennetään 18 §:n mukaisesti.”

9.

Tässä tilanteessa Itävallan Verwaltungsgerichtshof toimitti 25.4.2007 yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

10.

Ennakkoratkaisupyyntö rekisteröitiin yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamossa 9.5.2007.

11.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Petersen sekä Saksan, Itävallan, Espanjan ja Italian hallitukset ja Euroopan komissio.

12.

Istunnossa, joka pidettiin 3.4.2008, suulliset lausumansa esittivät Petersenin edustaja sekä Itävallan hallituksen ja Euroopan komission asiamiehet.

13.

Esitettyjen kysymysten kohteena on työntekijöiden vapaa liikkuvuus. Kuten yleensä tämänkaltaisissa tilanteissa, asia koskee kuitenkin viime kädessä vapaata liikkuvuuttaan käyttäviä unionin kansalaisia. Kansalaisuuden käsitteen käyttöön ottamisen jälkeen asiaa ei voida ratkaista yksinomaan EY 39 artiklan perusteella, sillä tarkasteltavaksi tulee myös muita perustamissopimuksen määräyksiä, eli EY 17 ja EY 18 artikla, joiden sisältöä ei ole vielä täysin määritelty yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä.

14.

Tähän ennakkoratkaisumenettelyyn osallistuneet ovat vahvistaneet EY:n perustamissopimuksessa tarkoitetun kansalaisuuden merkityksen. Petersen sekä komissio ja Saksan ja Espanjan hallitukset ovat viitanneet kantojensa tueksi EY 18 artiklaan, mutta EY 17 ja EY 18 artikla ovat yleisiä normeja, jotka ovat sovellettavissa vain silloin, kun erityisiä säännöksiä ei ole annettu. Tämä on käsiteltävänä olevassa asiassa kysymyksessä oleva tilanne, jossa työntekijä käyttää vapaata liikkuvuutta ja vetoaa EY 39 artiklaan perustellakseen oikeuksiaan jäsenvaltiossa.

15.

Oikeuskäytäntö on viime aikoina kehittynyt huomattavasti tällä alalla. Asiassa Martínez Sala annetusta tuomiosta ( 5 ) lähtien unionin kansalaisuus on saanut epätavanomaisen sysäyksen ja sijoittunut tärkeydessään käsiteltävien asioiden kärkeen yhteisöjen tuomioistuimessa, joka on EY:n perustamissopimuksen toisen osan käyttöön ottamisesta vuonna 1992 alkaen tulkinnut perustamissopimuksen laatijan tahtoa siten, että unionin alueella liikkuvalla kansalaisella on laajemmalle ulottuva asema kuin taloudellisella toimijalla. ( 6 ) Yhteisön suojaa on laajennettu hitaasti mutta varmasti perinteisesti perustamissopimusten soveltamisalan ulkopuolelle jääviin, kuten opiskelijoihin, ( 7 ) avustuksia hakeviin ( 8 ) tai kolmansien maiden kansalaisiin, joilla on siteitä unionin kansalaiseen. ( 9 ) Havainnollisemmin ilmaistuna yhteisöjen tuomioistuin on siirtynyt markkinataloustoimijaa (homo œconomicus) koskevasta lähestymistavasta kansalaista (homo civitatis) koskevaan lähestymistapaan. ( 10 )

16.

Minulla on ollut tilaisuus ottaa kantaa perusteluihin, jotka oikeuttavat tämän rohkeasti alulle pannun mutta myös täysin paikallaan olevan kehityksen kansalaisen yksilöllisen tilanteen vahvistamiseksi, jolloin maahantulon esteitä ja syrjintää koskevat perustelut on jätetty taka-alalle. ( 11 ) Kuten julkisasiamies Jacobs toteaa asiassa Konstantinidis antamassaan ratkaisuehdotuksessa, ”toiseen jäsenvaltioon palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana muuttavalla yhteisön kansalaisella – – on paitsi oikeus harjoittaa toimintaansa tai ammattiaan ja saada samat elin- ja työskentelyolosuhteet kuin vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisilla, myös oikeus olettaa, että minne tahansa hän lähteekin hankkiakseen elantonsa Euroopan yhteisön sisällä, häntä on kohdeltava perusarvoja koskevan yhteisen säännöstön mukaisesti – –. Toisin sanoen hänellä on oikeus sanoa olevansa Euroopan kansalainen (civis europeus sum) ja vedota tähän asemaan vastustaakseen perusoikeuksiensa loukkaamista.” ( 12 )

17.

Vaikka edellä mainitussa julkisasiamies Jacobsin ratkaisuehdotuksessa keskitytään unionin perusoikeuksiin vetoamiseen, yhteisöjen tuomioistuin on nähdäkseni hyväksynyt siinä esitetyt perustelut. ( 13 ) Edellä mainituissa asiassa Carpenter, ( 14 ) asiassa Baumbast ja R, ( 15 ) asiassa Bidar, ( 16 ) asiassa Tas-Hagen ja Tas ( 17 ) tai yhdistetyissä asioissa Morgan ja Bucher ( 18 ) annetun kaltaiset tuomiot ovat erityinen osoitus yksilön puolustamisesta siten, että turvataan perustamissopimusten soveltamisalaan kuuluvaan oikeuteen vetoavan yksilön oikeudellinen asema, joka aikaisemmin tuotiin vain varovasti esille. Tällä tavoin henkilöiden vapaa liikkuvuus on saanut oman identiteettinsä, jonka perusta on pikemminkin perustuslaillinen kuin pelkästään laintasoinen ja joka ilmenee perusoikeuksien dynamiikkaa muistuttavana vapautena. ( 19 )

18.

Tätä oikeuskäytäntöä tarkasteltaessa ei ole yllätys, että yhteisöjen tuomioistuimen työntekijöiden liikkuvuudesta antamissa tuomioissa tukeudutaan yhä useammin EY 17 ja EY 18 artiklaan. Eräät julkisasiamiehet turvautuvat puhdasoppisempaan tekniikkaan ja katsovat, että työntekijöihin vaikuttavia ongelmia ratkaistaessa on sovellettava yksinomaan EY 39 artiklaa. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin tuonut esille mahdollisuuden soveltaa samanaikaisesti kansalaisuutta koskevia määräyksiä ja työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevia määräyksiä. Käsittääkseni tämä näkemys on yhdenmukainen tällä oikeudenalalla annetun oikeuskäytännön kanssa, mutta saavutettu lopputulos ei aina ole selkeä tai vakuuttava. Tämä puute ilmenee kerrattaessa joitakin yhteisöjen tuomioistuimen viimeaikaisia ratkaisuja.

19.

Asiassa komissio vastaan Saksa annetussa tuomiossa ( 20 ) oli kysymys tuloveron osalta yleisesti verovelvollisille omaa asuntoa varten myönnettävästä avustuksesta silloin, kun kiinteistö sijaitsi Saksan alueella. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, ettei yhteisön oikeutta ollut noudatettu, mutta korosti sitä rikotun kahdessa suhteessa: yhtäältä rikottiin EY 39 ja EY 43 artiklaa, kun verovelvolliset harjoittivat taloudellista toimintaa; toisaalta rikottiin EY 17 artiklaa, jos yksityinen oikeussubjekti ei harjoittanut minkäänlaista taloudellista toimintaa. ( 21 ) Julkisasiamies Bot totesi tässä asiassa antamassaan ratkaisuehdotuksessa ainoastaan EY 39 ja EY 43 artiklaa rikotun. Hänen mielestään ei ollut tarpeen tarkastella syvällisemmin niitä vaikutuksia, joita kansalaisuutta koskevilla normeilla on tällaisessa tilanteessa. ( 22 ) Yhteisöjen tuomioistuin ei yhtynyt tähän kantaan.

20.

Asiassa Silke Gaumain-Cerri annetussa tuomiossa ( 23 ) tarkasteltiin hoidon tarpeessa olevista henkilöistä huolehtiville myönnettävän sosiaaliturvaetuuden asumisedellytystä ja vahvistettiin asetuksen N:o 1408/71 ja siten sosiaaliturva-alan johdetun oikeuden sovellettavuus. Koska oli epäselvää, miten oli luokiteltava kyseiset henkilöt, joiden palvelut hoidon tarpeessa oleville henkilöille eivät olleet täysin yhteensopivia yhteisön käsitteen ”työntekijä” kanssa, asiassa kyseessä olevia säännöksiä oli tulkittava laajentavasti. Ennen asian ratkaisuun vaikuttavan määrittelyn tekemistä yhteisöjen tuomioistuin totesi asumisedellytyksen lainvastaiseksi, ilman että ”olisi tarvetta ottaa kantaa siihen, – – voidaanko kyseessä olevia kolmansia henkilöitä pitää EY 39 artiklassa tai asetuksessa N:o 1408/71 tarkoitettuina työntekijöinä. On näet selvää, että pääasioissa kyseisillä kolmansilla henkilöillä on EY 17 artiklassa myönnetty unionin kansalaisuus”. ( 24 )

21.

Näin ollen on yhdentekevää, ovatko hoidon tarpeessa oleville palveluja tarjoavat henkilöt ”työntekijöitä”, sillä yhteisön oikeuden suoja perustuu joko EY 39 artiklaan (ja sitä koskeviin johdetun oikeuden säännöksiin) tai EY 17 artiklaan. Kuten asiassa komissio vastaan Saksa, yhteisöjen tuomioistuin ei hyväksynyt julkisasiamiehensä kantaa, jonka tämä esitti tarkasteltuaan yksityiskohtaisesti hoidon tarpeessa oleville palveluja tarjoavien työtilanteita ja jonka mukaan nämä henkilöt ovat yhteisön oikeudessa tarkoitettuja työntekijöitä. ( 25 )

22.

Edellä mainituissa asioissa annetut tuomiot vaikuttivat yksityisiin henkilöihin, jotka vetosivat yhteisön oikeussääntöihin siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalaisia he ovat, minkä vuoksi oli perusteltua soveltaa EY 17 artiklaa, jossa todetaan ainoastaan, että unionin kansalaisilla on EY:n perustamissopimuksessa ”määrätyt oikeudet ja velvollisuudet”. Sama laajentava tulkinta seuraa EY 18 artiklasta, jossa vahvistetaan oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella. Tämä normi, joka on kohdistettu lähinnä unionin kansalaisille, jotka vetoavat oikeuksiin muussa kuin siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalaisia he ovat, on asteittain sisällytetty EY 39, EY 43 ja EY 49 artiklaan.

23.

Edellä mainitussa asiassa Baumbast ja R annetussa tuomiossa Saksan kansalainen, joka oli käyttänyt vapaata liikkuvuutta Yhdistyneessä kuningaskunnassa, sai säilyttää tässä valtiossa asuinpaikkansa EY 18 artiklan nojalla. ( 26 ) Asiassa Trojani antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että jos ajoittain Belgiassa oleskeleva ranskalainen ei osoita täyttävänsä taloudellisen toimijan edellytystä (minkä yhteisöjen tuomioistuin jätti kansallisen tuomioistuimen ratkaistavaksi), hän voi aina luottaa edellä mainitussa EY 18 artiklassa annettuun suojaan. ( 27 ) Asiassa Schwarz ja Gootjes-Schwarz annetussa tuomiossa mentiin tässä pidemmälle ja annettiin kansallisen tuomioistuimen tehtäväksi soveltaa EY 49 artiklaa tai EY 18 artiklaa, vaikka kummassakin tapauksessa jäsenyysvelvoitteita katsottiin jätetyn noudattamatta. ( 28 ) Vaikka kansalaisuutta ja vapaata liikkuvuutta koskevien artiklojen soveltamisalat voidaan siis käsitteellisesti pitää puhtaasti erillään, tämä jako ei käytännössä merkitse huomattavaa eroa. Yhteisöjen tuomioistuin pyrkii vakaasti saavuttamaan henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevan yhdenmukaisen suojelun tason ja käyttää arvovaltaisena välineenään kansalaisuutta koskevia määräyksiä.

24.

Tässä vaiheessa on paikallaan esittää yhteenveto joistakin näkemyksistä sellaista dogmaattista perustaa varten, joka helpottaa tämän asian ratkaisemista ja antaa selviä ohjeita tulevia asioita varten. Ennakkoratkaisumenettelyssä sovitetaan yhteen konkreettisen tilanteen erityispiirteet ja sekä yksittäisiä että yleisiä vastauksia edellyttävien 500 miljoonan asukkaan yhteisölle vahvistetun oikeuskäytännön vaatimukset. Tässä tarkoituksessa esitän yhteisöjen tuomioistuimelle kansalaisuudesta annettuja oikeussääntöjä koskevan metodologian, jonka avulla voidaan ratkaista Petersenin oikeusriita ja josta saadaan opastusta moniin tulevina vuosina unionissa syntyviin riitoihin.

25.

Yhteisöjen tuomioistuin on vienyt eteenpäin huomattavaa muutosta kansalaisuuden käsitteeseen, jonka jäsenvaltiot ottivat käyttöön perustamissopimuksissa vuonna 1992. Tämän kehityksen taustalla on kaksi liikkeellepanevaa ajatusta, joiden avulla voidaan vahvistaa edellytykset oikeuskäytännön saattamiseksi yhdenmukaiseksi ja käytännölliseksi: yhtäältä perusoikeuksien läpilyönti ja toisaalta demokraattisen identiteetin muodostuminen Euroopan poliittisessa yhteisössä.

26.

Alun perin unionin kansalaisuuden käsite, sellaisena kuin se ilmenee EY:n perustamissopimuksen toisesta osasta, on tarjonnut pikemminkin symbolista kuin todellista suojaa vapaata liikkuvuutta koskeville oikeussäännöille. Paikalliseen päätöksentekoprosessiin osallistumista koskevien eri keinojen käyttöön ottaminen tai diplomaattinen ja konsulaarinen suojelu loivat aseman, jonka vaikutusten oli tarkoitus rajoittua EY 17–EY 22 artiklaan. ( 29 ) Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin todennut, että vapaalle liikkuvuudelle on merkittäviä rajoituksia. Usein nämä puutteet ilmenevät selvänä epäoikeudenmukaisuutena yhteisön oikeusjärjestyksessä annettuja oikeuksia saavien kannalta. Edellä mainittujen asioiden Martínez Sala, Baumbast ja R tai Carpenter kaltaisissa tunnetuissa tapauksissa yhteisöjen tuomioistuin on joutunut vaikean tilanteen eteen: jos se soveltaisi tiukasti vapaata liikkuvuutta koskevia määräyksiä, oikeutta hakevien kannalta päädyttäisiin kestämättömään ratkaisuun; jos se sen sijaan ulottaisi suojan näiden vapauksien ulkopuolelle, se voisi laajentaa perustamissopimusten soveltamisalaa ilman selvää suuntaa. Kummankin vaihtoehdon välttämiseksi yhteisöjen tuomioistuin on turvautunut EY 17 ja EY 18 artiklassa tarkoitettuun kansalaisuuden käsitteeseen, jotta näille vapauksille voitaisiin vahvistaa pidemmälle kehitetty sisältö. ( 30 )

27.

Mielestäni tämä uusi dialektiikka on ymmärrettävä seuraavasti: kansalaisuuden käsite, joka käsittää yksilön oikeudellisen aseman, edellyttää jäsenvaltioilta erityistä huomiota yksilön oikeudellisen tilanteen osalta. Tässä tehtävässä perusoikeuksilla on keskeinen asema. Kansalaisen asemaan erottamatta kuuluvat perusoikeudet vahvistavat henkilön oikeudellista asemaa tuomalla asiaan aineellisen oikeudenmukaisuuden kannalta ratkaisevan ulottuvuuden. Unionin kansalainen, joka pitää perusoikeuksiaan vapausoikeuksina, saa vaatimuksilleen suuremman legitimiteetin. Myös joissakin tilanteissa, joissa kysymys ei ole perusoikeudesta mutta joissa on ilmennyt selvä epäoikeudenmukaisuus, suhteellisuusperiaatteen noudattamista tutkitaan tarkoin. ( 31 ) Tämä näkemys velvoittaa tulkitsemaan uudella tavoin vapaata liikkuvuutta silloin, kun sen käyttäjillä on EY 17 ja EY 18 artiklassa tunnustettu asema.

28.

Tällä tavoin henkilöiden vapaa liikkuvuus muuttuu vapaiden kansalaisten liikkuvuudeksi. Tämä näkökulman vaihdos ei vaikuta vähämerkityksiseltä, sillä huomion keskipiste ei enää kohdistu liikkuvuuteen vaan yksilöön.

29.

Perusoikeudet tuovat siis mukanaan yksilöllisen ulottuvuuden, kun taas demokraattisen tekijän vuoksi poliittiseen yhteisöön kuulumisen edellytykset saavat lisää painoarvoa. Kun vapaa liikkuvuus on rajattu esteiden poistamiseen ja syrjinnän kieltoon, liikkuvan henkilön on implisiittisesti katsottu kuuluvan alkuperäiseen yhteisöön eli siihen jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on. Tämä tosiasia riittäisi yksinään perusteluksi sille, että vastuu kansalaisista kuuluu näille valtioille, mikä kannustaa rajoittamaan solidaarisuuspolitiikan harjoittamisen niihin, jotka tarjoavat keinoja ja osallistuvat poliittisen yhteisön (polis) aikaansaamiseen. ( 32 )

30.

Yhteisöjen tuomioistuin on asettunut tämän valtiokeskeisen näkökannan yläpuolelle ja sisällyttänyt acquis communautaireen kannan, jossa otetaan paremmin huomioon unionin kansalaisuuden luonne. ( 33 ) Oikeuskäytännön perusteella lähtövaltioiden vastuiden ja velvollisuuksien painoarvo pienenee, kun taas vastaanottavien valtioiden vastuut ja velvollisuudet kasvavat. ( 34 ) Tällä tavoin jäsenvaltio ei voi hylätä unionin kansalaista sillä perusteella, että tämä ei virallisesti asu sen alueella, jos hän viettää yksityiselämäänsä ja työskentelee sen rajojen sisäpuolella. ( 35 ) Vastaavasti jäsenvaltioiden on tarjottava samat palvelut kaikille unionin kansalaisille näiden kansalaisuudesta tai asuinpaikasta riippumatta, vaikka siitä aiheutuukin rasitusta julkiselle taloudelle, jos he osoittavat harjoittavansa niiden henkilöiden toimintaan rinnastettavaa toimintaa, jotka voivat osoittaa yhteyden kyseisen valtion muodostamaan poliittiseen yhteisöön. ( 36 ) Tätä lähestymistapaa on sovellettava sitä paremmalla syyllä tilanteessa, jossa unionin kansalainen osoittaa, ettei hän aiheuta taloudellista rasitusta vastaanottavalle valtiolle, riippumatta hänen tulonlähteistään tai kansalaisuuden saamiseksi käytetystä menettelytavasta. ( 37 )

31.

Näin ollen juuri kuulumisen käsite aineellisessa merkityksessä ja ilman minkäänlaisia hallinnollisia vaatimuksia on peruste unionin kansalaisen ottamiselle mukaan poliittiseen yhteisöön. ( 38 ) Kun identiteettiä koskevat siteet vain yhteen valtioon katkeavat ja jakautuvat useisiin valtioihin, luodaan yhteys laajemmalle alueelle. Tämän seurauksena syntyy tämä eurooppalaisen kuulumisen käsite, jonka lujittamiselle saadaan sysäys perustamissopimuksista. Tämän on tuomari Benjamín Cardozo ilmaissut oivallisesti asiassa Baldwin vastaan G. A. F. Seelig annetussa tuomiossa, jossa hän viittasi Amerikan yhdysvaltojen perustuslakiin ja totesi, että ”kysymyksessä on teoria, jonka mukaan eri valtioiden kansojen on joko hukuttava tai uitava yhdessä ja jonka mukaan pitkällä aikavälillä menestys ja pelastus saavutetaan yhdessä eikä erikseen”. ( 39 )

32.

Näin ollen yhtäältä perusoikeuksien läpilyönti ja toisaalta liittymäkohta kansalaisen tosiasiallisesti integroivaan valtioon tuovat oikeuskäytäntöön perustuslaillisen pohjan. Näin huolehditaan vapaan kansalaisen asemasta demokraattisesti toimivassa unionissa ja tehdään todellisuutta oikeusunionista, jossa oikeussäännöillä, erityisesti perustamissopimusten määräyksillä, taataan yksilöiden vapaus ja demokraattinen yhdenvertaisuus. ( 40 )

33.

Tämän esitykseni pohjalta ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin jatkaa kansalaisuuden vahvistamista mutta ottaa tarkemmin kantaa suojelun oikeudellisiin menetelmiin, sillä toisinaan oikea menetelmä ei ole perustamissopimusten soveltaminen. Tässä tarkoituksessa on mielestäni välttämättä esitettävä EY 17 ja EY 18 artiklan täsmällinen ulottuvuus unionin kansalaisen aseman määrittämiseksi erityisesti silloin, kun tosiseikat liittyvät henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen, olivatpa nämä henkilöt sitten työntekijöitä tai yrittäjiä.

34.

Yhteisöjen tuomioistuin on yksityiskohtaisesti erotellut työntekijöiden vapaan liikkuvuuden (EY 39 artikla), sijoittautumisvapauden (EY 43 artikla) ja palvelujen tarjoamisen vapauden (EY 49 artikla) soveltamisalat. Oikeuskäytännön kehitysvaiheista huolimatta on epäselvää, milloin näihin perustamissopimuksen määräyksiin voidaan vedota, joko sen vuoksi, että kysymyksessä oleva oikeussubjekti ei ole työntekijä perustamissopimuksen varsinaisessa merkityksessä, tai sen vuoksi, että hän ei harjoita taloudellista toimintaa. Tässä tilanteessa tulisivat kysymykseen EY 17 ja EY 18 artikla, sillä näillä järjestelmässä kaatonormeina toimivilla määräyksillä turvataan unionin alueella liikkuvan kansalaisen asema tilanteessa, jossa muissa oikeussäännöissä ei anneta suojaa tai jossa suoja on ainoastaan rajoitettua asiaa koskevien säännösten yhdenmukaistamisen puuttumisen tai tässä yhteydessä esille tulevien tapausten erityispiirteiden vuoksi.

35.

Samaan aikaan oikeuskäytännössä on havaittavissa liiallisia tarkasteluvaiheita, koska siinä on ensin pidetty erillään kansalaisuutta koskevat normit ja vapauksia koskevat normit ja tämän jälkeen käsitelty niitä samalla tavoin. Näin tapahtui edellä mainituissa asioissa Schwarz ja Gootjes-Schwarz sekä komissio vastaan Saksa annetuissa tuomioissa, joista voidaan päätellä sisältöjen ja lopputulosten erillään pitäminen mutta myös niiden yhdistäminen. Jos tällainen samanlaisuus on pikemminkin aineellisoikeudellista kuin muodollista, mielestäni soveltamisaloja ei ole tarkoituksenmukaista pitää erillään.

36.

Ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin katsoo esillä olevan asian liittyvän palkattujen työntekijöiden ja itsenäisten ammatinharjoittajien vapaaseen liikkuvuuteen (EY 39, EY 43 ja EY 49 artikla) ja että se ottaa huomioon asian erityiset olosuhteet. Mikäli asialla olisi yhteys perusoikeuksiin tai poliittiseen yhteisöön kuulumista koskeviin demokratiaan liittyviin tekijöihin, vapauksia pitäisi tulkita EY 17 ja EY 18 artiklan valossa mahdollisimman kattavan suojan antamiseksi unionin kansalaiselle.

37.

Jos sitä vastoin EY 39, EY 43 ja EY 49 artiklassa tarkoitettuja vapauksia ei voida soveltaa esillä olevassa asiassa, kehotan yhteisöjen tuomioistuinta erottamaan EY 17 ja EY 18 artiklasta kaksi suojelun tasoa: edellä mainittujen vapauden ja demokratian edellytysten täyttyessä yksilölle annetaan suurin mahdollinen suoja; näiden edellytysten jäädessä täyttymättä yhteisön lainsäätäjän ja kansallisten viranomaisten harkintavalta on katsottava laajemmaksi.

38.

Tässä lähestymistavassa oikeuskäytännössä vallitsevaan henkeen tuotaisiin pidemmälle kehitetty oikeudellinen menetelmä. Samalla EY 17 ja EY 18 artikla saisivat täyden merkityksensä myös tilanteissa, joissa asia koskee perinteisiä vapaan liikkuvuuden rajoja. Yhteisöjen tuomioistuin vahvistaisi viime kädessä unionin kansalaisen asemaa sekä tämän oikeuksien että integroimisen osalta.

39.

Itävallan Verwaltungsgerichtshofin esittämiä ennakkoratkaisukysymyksiä on tarkasteltava edellä esitettyjen seikkojen valossa.

40.

Petersenille on myönnetty sosiaaliturvaetuus, jossa yhdistyvät työttömyysavustuksen ja työkyvyttömyysetuuden ominaispiirteet. Vaikka kysymys on epäilyksettä asetuksen N:o 1408/71 soveltamisalaan kuuluvasta etuudesta, ( 41 ) on välttämätöntä kallistua jompaankumpaan luokitteluun, sillä kyseisessä säädöksessä otetaan käyttöön eri järjestelmät keskeyttämistä tai muuttamista koskeville kansallisille toimenpiteille etuudensaajan muuttaessa asuinpaikkaansa. Kun työkyvyttömyysetuutta koskevien oikeuksien keskeyttäminen tai muuttaminen tällä perusteella on kiellettyä, ( 42 ) jäsenvaltioilla on laajempi harkintavalta, kun kysymyksessä oleva etuus on työttömyysavustus. ( 43 )

41.

Tässä ratkaisuehdotuksessa käytetyn päättelyn mukaisesti väitän, että kumpi tahansa määrittelyistä valitaankin, päädytään samaan lopputulokseen. Mikäli päädytään työkyvyttömyysetuuteen, asetuksen kiellon perusteella voidaan antaa vakuuttava vastaus Verwaltungsgerichtshofille. Päinvastaisessa tilanteessa, mikäli työttömyysavustusta pidetään asianmukaisempana vaihtoehtona, Petersen täyttää yhden tämän ratkaisuehdotuksen 25–38 kohdassa esitetyistä edellytyksistä, jolloin hän voi saada EY 18 ja EY 39 artiklan mukaisen suurimman mahdollisen yhteisön oikeuteen perustuvan suojan.

42.

Näistä samanlaisista seurauksista riippumatta on pohdittava etuuksien määrittelyä, sillä ennakkoratkaisukysymykset koskevat ennen kaikkea tätä seikkaa.

43.

Saksan, Itävallan ja Italian hallitukset sekä komissio ovat huomautuksissaan puoltaneet kantaa, jonka mukaan kysymyksessä oleva etuus on asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 1 kohdan g alakohdassa tarkoitettu työttömyysetuus. Ne kaikki viittaavat asiassa De Cuyper annettuun tuomioon, ( 44 ) jossa oikean määrittelyn tekemiseksi päädyttiin etuuden päämäärää ja laskentaperusteita koskeviin edellytyksiin. ( 45 )

44.

Saksan ja Itävallan hallitukset ilmoittavat, että riidanalaisella ennakolla on tarkoitus turvata tilanne, jossa etuuden saaja on joutunut työttömäksi, sillä tämä tilanne on korvauksen myöntämisen edellytyksenä. Ne väittävät niin ikään, että työkyvyttömyysetuuden kattama vakuutustapahtuma koskee seikkoja, jotka eivät ole tiedossa niin kauan kuin korvauksen myöntämisestä ei ole tehty hallinnollista päätöstä. Ne vetoavat lopuksi siihen, että etuus on määriteltävä työttömyysetuuteen sovellettavien säännösten mukaisesti sillä varauksella, että korjauskerrointa soveltamalla vältetään poikkeamat silloin, kun työkyvyttömyysetuus myönnetään.

45.

Komissio yhtyy olennaisilta osin näihin väitteisiin, joskin se korostaa, että työkyvyttömyysetuutta maksettaessa toimivaltaisen viranomaisen on korvattava työttömyysetuuksista vastaavalle laitokselle tämän ennakkona maksamat määrät. Kun korvausta ei myönnetä, suoritetut määrät lasketaan kuuluviksi työttömyysetuuteen, johon ennakkoa hakeneella oli alun perin oikeus (sillä sen myöntämisedellytyksenä oli työttömyys).

46.

Saksan, Itävallan ja Italian hallitusten sekä komission mukaan merkitystä ei ole juurikaan sillä, että ennakon saamiseksi asianomaista ei velvoiteta hakemaan työtä, sillä tällöin etuuden luonnetta vääristettäisiin, koska sillä tuetaan henkilöä, joka hakee työkyvyttömyysetuutta mutta ei tiedä, miten hänen hakemuksensa lopulta ratkaistaan, ja joka lisäksi on työtön. Näiden puutteiden korjaamiseksi Itävallassa on otettu käyttöön kolmas etuustyyppi, jolla on kaikki työttömyysetuuden ominaispiirteet mutta yksi looginen poikkeus, sillä työkyvyttömyysetuutta hakevaa on vaikea ajaa hakemaan työtä.

47.

Petersen ja Espanjan hallitus ovat puolestaan eri mieltä edellä mainittujen hallitusten ja komission kanssa ja katsovat, että kysymyksessä oleva etuus on asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettu työkyvyttömyyden perusteella myönnettävä sosiaalietuus.

48.

Espanjan kuningaskunta turvautuu edellä mainitussa asiassa De Cuyper annetun tuomion sanamuodon mukaiseen tulkintaan ja väittää, että koska Petersen ei ole työkykyinen, korvauksella on katettava Petersenin mahdollinen työkyvyttömyys. Työttömyysetuuden tarkoituksena on se, että ”asianomaiset työntekijät voivat huolehtia tarpeistaan menetettyään tahattomasti työpaikkansa heidän ollessaan edelleen työkykyisiä”. ( 46 ) Viimeksi mainittu toteamus, joka edellyttäisi työttömyysetuuden hakijan soveltuvan työmarkkinoille, jättäisi Petersenin sen ulkopuolelle ja tekisi hänen saamastaan ennakosta työkyvyttömyysetuuden.

49.

Petersenin edustaja ei vetoa edellä mainitussa asiassa De Cuyper annettuun tuomioon vaan keskittää puolustuksensa korvauksen määrittelyyn sosiaaliturvaetuudeksi asioissa Jauch ( 47 ) ja Offermanns ( 48 ) annettujen tuomioiden mukaisesti.

50.

Esitetyt väitteet kuvastavat yhteisöjen tuomioistuimen ratkaistavana olevaa ongelmaa, jossa molemmille vaihtoehdoille on esitetty perusteluja puolesta ja vastaan. Lähtökohtaisesti kysymys on täysin omaa lajiansa olevasta etuudesta, jota on vaikea sisällyttää yhteisön luokitteluun ja jolla pyritään ratkaisemaan tiettyihin sosiaaliturvaetuuksiin itsensä oikeutetuksi katsovien henkilöiden vaikeuksia.

51.

On kuitenkin painavia perusteita määritellä etuus pikemminkin työttömyysetuudeksi kuin työkyvyttömyysetuudeksi.

52.

On totta, että riidanalainen etuus ei edellytä sitä hakevan olevan työkykyinen ( 49 ) saati olevan työvoimaviranomaisten käytettävissä. ( 50 ) Mikäli työkyvyttömyysetuus päätetään myöntää, päätös tulee ennakon osalta taannehtivasti voimaan, jolloin siitä tulee asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettu etuus ja työkyvyttömyysetuuksista vastaava laitos korvaa työttömyysetuuksista vastaaville viranomaisille suoritetun ennakon määrän. ( 51 ) Edellä mainitussa asiassa De Cuyper annetussa tuomiossa työttömyysetuus määriteltiin lopulta tiukasti asianomaisen henkilön työkykyä korostaen. ( 52 )

53.

Näillä perusteilla voitaisiin ajatella, että riidanalainen ennakko on työkyvyttömyysetuus, mutta tämän hätiköidyn kannan kiistämiselle on painavia perusteita.

54.

Ensimmäinen peruste liittyy siihen, että kysymyksessä on täysin omaa lajiansa oleva etuus, joka on otettu käyttöön erityisetuutena erityisen tilanteen varalta. Kuten komissio totesi istunnossa, kyseinen ennakko on oikeudellisesti eräänlainen väliinputoaja. Sillä on molempien etuuksien ominaispiirteitä mutta siltä myös puuttuu kummallekin määrittelylle ominaisia tekijöitä, minkä vuoksi se on mahdoton sisällyttää sellaisen otsikon alle, jossa yhdistyvät sataprosenttisesti työkyvyttömyysetuuden tai työttömyysetuuden piirteet yhteisön oikeudessa.

55.

Tätä taustaa vasten ei pidä antaa liikaa merkitystä sille, ettei Petersen – kuten ei kukaan muukaan ennakkoa saava – voi työskennellä tai tehdä tiliä työvoimaviranomaisille työttömyyskauden aikana. Samalla tavoin kuin ennakko poikkeaa työttömyysetuudesta näiden seikkojen osalta (jotka ovat AIVG:n 7 §:n 1 momentin 1 kohdassa asetettuja olennaisia edellytyksiä), täyttymättä jää myös yksi työkyvyttömyysetuuden olennainen edellytys, koska sen taloudellinen sisältö lasketaan työttömyysavustusta koskevien säännösten mukaisesti. ( 53 )

56.

Toinen peruste koskee sitä, että työkyvyttömyysavustuksella kompensoidaan takautuvasti työttömyysavustuksen määrä taloudellisesti. Kyseinen ennakko muuttaa luonnettaan, kun työkyvyttömyysetuutta koskeva hakemus hyväksytään, mutta mikäli se evätään, sitä pidetään työttömyysetuutena sen suppeassa merkityksessä, ilman että toimivaltaisten viranomaisten kesken korvattaisiin mitään summia. ( 54 )

57.

Edellä mainitussa asiassa De Cuyper annetun tuomion merkitys on myös nähtävä oikeassa suhteessa, jotta se voidaan ymmärtää oikein. Kyseisessä asiassa Belgian kansalainen sai työttömyysavustusta sikäli erikoisessa tilanteessa, että hänet vapautettiin velvollisuudesta rekisteröityä työnhakijaksi ja näin ollen velvollisuudesta olla työmarkkinoiden käytettävissä. ( 55 ) Tämä seikka, joka edellytti poikkeamista työttömyysetuuksien myöntämiselle asetetuista lakisääteisistä edellytyksistä, ei estänyt yhteisöjen tuomioistuinta pitämästä etuutta työttömyysavustuksena. Tuomion 27 kohdan mukaan nämä avustukset ovat etuuksia, joiden saaja on edelleen työkykyinen, mutta yhden edellytyksen täyttymättä jäämisestä huolimatta tällaista etuutta on pidettävä työttömyysavustuksena; tätä menettelytapaa voitaisiin soveltaa esillä olevaan tapaukseen, sillä vaikka itävaltalaiselta ennakolta puuttuu yksi olennainen työttömyysetuuden määritelmään tarvittavista edellytyksistä, sillä on paljon piirteitä, jotka yhdistävät sen tämänkaltaisiin etuuksiin.

58.

Ensinnäkin ennakko maksetaan sen vuoksi, että työntekijä on työtön, minkä lisäksi hän on hakenut työkyvyttömyysetuutta, mikä viittaa siihen, että kysymyksessä on erityisen haavoittuvassa asemassa oleva henkilö. ( 56 ) Näissä olosuhteissa myönnetään työttömyysavustus, josta työttömyysvakuutuslaitos vastaa tätä etuutta koskevien säännösten mukaisesti. Toiseksi ennakon maksaminen lakkaa automaattisesti, jos sen saaja hyväksyy työpaikan työkyvyttömyysetuuden myöntämismenettelyn kuluessa. Vastaavasti kuin työtön menettää oikeuden työttömyysetuuteen aloittaessaan työn, samanlainen seuraus koituu ennakon saajalle. Kolmanneksi ennakko lasketaan työttömyysetuuksia koskevien säännösten mukaisesti, joskin korjauskertoimella pyritään välttämään huomattavat korvaukset sen tilanteen varalta, että tulevaisuudessa myönnetään työkyvyttömyysavustus. Neljänneksi ennakon saajan työkyvyttömyys on vain olettamus, sillä ainoa varma seikka on työttömyys, minkä vuoksi näyttäisi olevan asianmukaista pitää ennakkoa työttömyysetuutena.

59.

Ratkaiseva seikka, jonka vuoksi vaaka kallistuu ennakon määrittelemiseksi työttömyysetuuden puolelle, on kuitenkin sen päämäärä. ( 57 ) Itävallan lainsäädännön sanamuodon ja tarkoituksen perusteella kyseisellä etuudella pyritään korvaamaan työtulot sellaisen tilapäisen jakson aikana, joka voi päättyä työmarkkinoille paluuseen tai sieltä poistamiseen, vaikkei sitä vielä voida varmuudella tietää. Tällä tavoin taloudellisesti aktiivinen hakija pyritään pitämään näillä markkinoilla, mutta myös, kuten Saksan hallitus on todennut, pitämään hänet mieleltään virkeänä.

60.

Näin ollen ennakko kattaa kaksi riskiä: riskin siitä, että työkyvyttömyysetuutta koskeva hakemus hylätään, ja riskin siitä, että hakija päättää palata työmarkkinoille ja luopuu alkuperäisestä vaatimuksestaan.

61.

Kaiken esitetyn perusteella on pääteltävä, että AIVG:n 23 §:ssä tarkoitettu ennakko on asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 1 kohdan g alakohdassa tarkoitettu työttömyysetuus, vaikka tämä määrittely ei ole ratkaiseva, kun otetaan huomioon tämän asian ratkaisun kannalta olennainen toinen ennakkoratkaisukysymys.

62.

Verwaltungsgerichtshofin seuraava kysymys, joka on loogista seurausta ensimmäisestä kysymyksestä, liittyy Peterseniltä ennakon saamiseksi edellytettyyn asumiseen.

63.

Kun etuus määritellään työttömyysetuudeksi, asetuksen N:o 1408/71 69 artiklassa asetetaan kolme edellytystä sille, että henkilö voi asua toisessa jäsenvaltiossa työttömyysetuutta saadessaan: hänet on ennen muuttoa rekisteröity työvoimaviranomaisissa, hän on muuton jälkeen rekisteröitynyt vastaanottavassa valtiossa ja hän on aloittanut työskentelyn tietyn enimmäisajan kuluessa.

64.

Petersen ei selvästikään täytä yhtäkään näistä kolmesta edellytyksestä.

65.

Toisin kuin komissio ja valittaja, kaikki tässä asiassa huomautuksia esittäneet hallitukset ovat vedonneet näiden edellytysten täyttymättä jäämiseen ja perustelleet siten Petersenin saaman ennakon maksun keskeyttämistä. Tähän väitteeseen sisältyy kuitenkin ansa, josta on selvittävä mitä pikimmin.

66.

Saksan, Itävallan, Espanjan ja Italian hallitukset ovat esittäneet kaksi samaa perustelua. Ensimmäisen mukaan Petersen ei täytä yhtäkään asetuksessa N:o 1408/71 sosiaaliturvaetuuden siirtämiselle asetetuista edellytyksistä. Toiseksi edellä mainitussa asiassa De Cuyper annettua tuomiota voidaan soveltaa esillä olevaan asiaan.

67.

Näiden neljän hallituksen mukaan asumisedellytyksen vaatiminen Petersenin kaltaiselta työntekijältä ei ole suhteetonta, sillä asetuksen N:o 1408/71 69–71 artiklassa on lueteltu useita tilanteita, joissa avustukset voidaan viedä maasta, eikä valittaja ole yhdessäkään tällaisessa tilanteessa. Näin ollen on olemassa tietty yhteisymmärrys siitä, että asetuksen N:o 1408/71 luettelo on tyhjentävä, eikä avustusta voida hyväksyä sen ulkopuolella, kun sen saaja lähtee toiseen jäsenvaltioon.

68.

Lisäksi edellä mainitussa asiassa De Cuyper annetussa tuomiossa hyväksytään hallitusten väite, kun siinä todettiin asumisedellytys EY 18 artiklan mukaiseksi ja siinä käsitellyn kaltaisessa tapauksessa työvoimaviranomaisten tarkastuksia pidettiin tehokkaina ainoastaan, jos avustuksen saaja, jonka oli oltava työvoimaviranomaisten käytettävissä, asui maksamisesta vastuussa olevassa valtiossa.

69.

Komissio katsoo sitä vastoin, että asumisedellytys on EY 39 artiklan vastainen, ja tukeutuu niin ikään edellä mainitussa asiassa De Cuyper annettuun tuomioon. Sen mielestä kyseisen asian ja nyt käsiteltävänä olevan asian tosiseikkojen välillä on olennainen ero: kun De Cuyperin täytyi pysyä työvoimaviranomaisten käytettävissä, Petersenin ennakon edellytyksenä ei ole tällaista velvollisuutta. Jos petosten torjunta jätetään taka-alalle, esillä olevan kaltaisesta toimenpiteestä tulee suhteeton. Vaikka asetuksessa N:o 1408/71 ei mainita esillä olevan kaltaista tilannetta, se ei merkitse sitä, että se jäisi perustamissopimuksissa tarjotun suojan ulkopuolelle. Päinvastoin, yhteisön oikeusjärjestyksessä annetaan suojaa tällaisessa tilanteessa ja kielletään asumisedellytyksen asettaminen tässä yhteydessä.

70.

Petersen tarkastelee asumisedellytyksen lainvastaisuutta kahdelta kannalta: omistusoikeutta koskevan perusoikeuden ja yhdenvertaisuusperiaatteen loukkaamisena. Omaisuuden kohtuuton pieneneminen sekä se, että valittajaa on kohdeltu syrjivästi suhteessa itävaltalaisiin, jotka eivät ole lähteneet toiseen jäsenvaltioon, oikeuttavat pitämään kansallista päätöstä yhteisön oikeuden vastaisena.

71.

Verwaltungsgerichtshof ja asianosaiset eivät ole kyseenalaistaneet Petersenin asemaa työntekijänä. Komissio on tyytynyt toteamaan, että jos häntä pidetään palkattuna työntekijänä, häneen on sovellettava EY 39 artiklaa ja muussa tapauksessa on sovellettava EY 18 artiklaa.

72.

Olen taipuvainen katsomaan, että valittaja on työntekijän asemassa, sillä riidanalainen oikeus perustuu työsuhteeseen. Vaikka edellä mainitussa asiassa De Cuyper annettu tuomio on tältä osin epäselvä, mielestäni yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut EY 39 artiklan sovellettavuuden, kun kysymyksessä olevilla oikeuksilla on suora syy-yhteys työsuhteeseen. ( 58 ) Tässä tapauksessa etuuden yhteys Petersenin työntekijän asemaan on ilmeinen, sillä kysymys on kahdesta samanaikaisesta olosuhteesta riippuvasta ennakosta: työttömyydestä ja työkyvyttömyydestä, jotka molemmat liittyvät aikaisempaan työsuhteeseen.

73.

Vaikka EY 39 artiklalla on erityinen merkitys ennakkoratkaisukysymykseen vastattaessa, on kuitenkin kiinnitettävä huomiota myös EY 18 artiklaan. Kuten olen edellä todennut, Petersen on esimerkkitapaus vapaiden kansalaisten liikkuvuudesta, joka antaa tämän ratkaisuehdotuksen 25–38 kohdassa esitetyn mukaisesti erityisen normatiivisen voiman valittajan yksilölliselle ja kollektiiviselle tilanteelle.

74.

Petersen on työtön, joka aikanaan palkatun työskentelynsä seurauksena täytti työkyvyttömyysetuuden saamiseen oikeuttavan odotusajan. Koska hän oli työtön, hän haki ennakkoa, joka myönnettiin samanaikaisesti työkyvyttömyysetuutta hakeville työttömille. Kyseinen ennakko myönnettiin aina, kun työttömyysetuudelle asetetut edellytykset täyttyivät, mutta etuuden saaja vapautettiin työn hakemisesta. Kansalliset sosiaaliturvasäännökset ovat seurauksiltaan joustavia, mutta tähän ennakkoratkaisumenettelyyn osallistuneet hallitukset vaativat yhteisöjen tuomioistuimen tulkitsevan yhteisön sosiaaliturvasäännöksiä suppeasti, sillä Petersen ei täytä 69–71 artiklassa etuuksien maastaviennille asetettuja edellytyksiä, minkä vuoksi ennakko on peruutettava valittajan muuttaessa asuinpaikkansa toiseen jäsenvaltioon.

75.

Tämän seikan vuoksi Petersen joutuu traagiseen tilanteeseen, sillä mitä tahansa hän tekeekin, hän häviää joka tapauksessa. Jos hän täyttää edellytykset, hän ei saa ennakkoa. Jos hän täyttää kaikki edellytykset lukuun ottamatta sitä, jonka täyttämisen hän voi välttää, hän ei myöskään saa ennakkoa asuinpaikan muuttumisen vuoksi. Jos hän ei saa ennakkoa, on vaarana, että hänelle ei myöhemmin myönnetä työkyvyttömyysetuutta ja että hän syrjäytyy työmarkkinoilta. Jäljelle jää mahdollisuus hakea tavallista työttömyysetuutta, vaikka ylitettävien vaikeuksien (työkyvyttömyysetuuden hakeminen) vuoksi hänellä ei ehkä ole parhaita mahdollisuuksia saada työpaikkaa keskimääräisessä kilpailuympäristössä.

76.

Asian kannalta on merkityksetöntä, että Petersenin erityistä tilannetta ei mainita asetuksessa N:o 1408/71 luetelluissa tapauksissa, sillä kyseisessä säädöksessä ei pyritä sulkemaan pois kaikkia muita tapauksia vaan soveltamaan EY 39 artiklaa. Kaikkia johdetun oikeuden säännöksiä on tulkittava ja sovellettava primäärioikeuden valossa, mikä merkitsee sitä, että esillä olevassa asiassa kyseessä olevan kaltaista asumisedellytystä ei voida pitää objektiivisesti ja järkevästi perusteltuna, minkä lisäksi yksikään osapuoli ei tässä menettelyssä, ilmiselvästi ei myöskään Itävallan hallitus, ole kyennyt selittämään, miksi viranomaiset eivät ole hyväksyneet Petersenin asuinpaikan muuttamista. ( 59 )

77.

Siitä huolimatta, että unionin kansalaisuus edellyttää yksilön oikeudelliselle tilanteelle annettavaa ensisijaista huomiota, on selvää, että vaikka kysymys ei olisikaan perusoikeuksista, itävaltalainen päätös ei todennäköisesti selviäisi suhteellisuusperiaatteen noudattamista koskevasta yhteisön valvonnasta. ( 60 ) Näin ollen EY 39 artiklan ja EY 18 artiklan nojalla esillä olevan kaltainen toimenpide, joka johtaa erilaiseen kohteluun sosiaaliturvaetuuden saajan asuinpaikan mukaan, on ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa.

78.

Petersen on Saksan kansalainen, joka on harjoittanut ammattiaan suurelta osin Itävallassa. Asuttuaan useita vuosia laillisesti tässä maassa hän palasi synnyinmaahansa haettuaan Itävallan viranomaisilta työkyvyttömyysetuutta ja suoritettavaa ennakkoa. On selvää, että valittajalla on suora liittymäkohta Itävaltaan jo pelkästään sillä perusteella, että hän on suorittanut sosiaaliturvamaksunsa Itävallan työvoimaviranomaisille odotusajan täyttymiseen saakka. Petersenin yhteys Itävaltaan puhuu puolestaan, kun erityisesti otetaan huomioon, minkälaista etuutta häneltä ollaan epäämässä.

79.

Mikäli yhteisöjen tuomioistuin päätyy pitämään ennakkoa työkyvyttömyysetuutena, törmätään siihen, että asetuksessa N:o 1408/71 kielletään tämänkaltaisten sosiaaliturvaetuuksien keskeyttäminen tai muuttaminen asuinpaikan perusteella. ( 61 ) Tällä rajoituksella on oma logiikkansa, sillä sen tarkoituksena on mahdollistaa vapaa liikkuvuus henkilöille, jotka ovat lopettaneet työskentelyn kokonaan ja päättävät asua muissa jäsenvaltioissa, tapahtuupa se sitten ilmaston, perhesyiden tai tunnesiteiden vuoksi.

80.

Mikäli yhteisöjen tuomioistuin katsoo Petersenin saavan pikemminkin työttömyysetuutta, on kuitenkin syytä pitää mielessä, että ennakko edeltää työkyvyttömyysetuutta ja että jos ennakkoa ei myönnetä, avustus muuttuu työttömyysetuudeksi, kunhan hakija täyttää asetuksen N:o 1408/71 69–71 artiklassa asetetut edellytykset asuinpaikkaa vaihtaessaan. Yksi näistä edellytyksistä on se, että ”asiaan liittyvät olosuhteet huomioon ottaen on oletettava, että [työkyvyttömyys]etuus myönnetään”. ( 62 ) Petersen voi näin ollen asua Saksassa vapaana työvoimaviranomaisten tarkastuksista määrätyn ajan eli työkyvyttömyysetuuden myöntämismenettelyn ajan.

81.

Tänä aikana Itävallan viranomaiset, jotka ovat etukäteen kehottaneet Peterseniä hakemaan ennakkoa, jonka myöntämisen perusteella on implisiittisesti ”oletettava, että etuus myönnetään”, voivat ottaa taloudellisesti vastatakseen nyt esillä olevasta riidanalaisesta avustuksesta. Jos työkyvyttömyysetuus evätään, valittaja on jälleen alkuperäisessä tilanteessaan. Petersenin tällä välin tapahtunut asuinpaikan vaihdos sellaisen menettelyn kuluessa, jossa hänelle todennäköisesti myönnetään avustus, jonka turvin hän voi asua missä tahansa jäsenvaltiossa, ei mitenkään vaikuta Itävallan viranomaisten toimintakykyyn tai taloudelliseen riippumattomuuteen.

82.

Yhteys, jonka olen osoittanut Petersenillä olevan, on perusteluna Itävallan työvoimaviranomaisten toteuttaman toimenpiteen suhteettomuudelle. Painotettaessa Petersenin kuulumista yhteisöön, johon hänellä on tosiasiallisesti ollut yhteys, EY 39 artiklaa on tulkittava EY 18 artiklan valossa. Soveltaessani näin ollen unionin kansalaiseen korkeaa suojelun tasoa päätän esitykseni näkemykseen, jonka mukaan molempia määräyksiä on rikottu.

83.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Verwaltungsgerichtshofin ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:

Työttömyysvakuutuksesta maksettava rahaetuus, joka myönnetään työkyvyttömyysetuuden myöntämistä hakeneille, on sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä 14.6.1971 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71 4 artiklan 1 kohdan g alakohdassa tarkoitettu työttömyysetuus.

EY 18 ja EY 39 artikla ovat esteenä kansalliselle säännökselle, jonka mukaan oikeus tähän etuuteen keskeytyy työttömän oleskellessa toisessa jäsenvaltiossa.