Asia C-487/06 P

British Aggregates Association

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio

”Muutoksenhaku — Valtiontuki — Kiviaineksiin kohdistuva ympäristövero Yhdistyneessä kuningaskunnassa”

Julkisasiamies P. Mengozzin ratkaisuehdotus 17.7.2008   I ‐ 10521

Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (kolmas jaosto) 22.12.2008   I ‐ 10555

Tuomion tiivistelmä

1. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet

   (EY 88 artiklan 2 ja 3 kohta ja EY 230 artiklan neljäs kohta)

2. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet

   (EY 88 artikla ja EY 230 artiklan neljäs kohta)

3. Valtiontuki – Käsite – Toimenpiteen valikoivuus – Ympäristövero, jota kannetaan kiviainesten kaupallisesta hyödyntämisestä

   (EY 87 artiklan 1 kohta)

4. Valtiontuki – Käsite – Oikeudellinen luonne – Tulkinta objektiivisten seikkojen perusteella – Tuomioistuinvalvonta

   (EY 87 artiklan 1 kohta)

5. Muutoksenhaku – Valitusperusteet – Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa esitettyjen perusteiden ja perustelujen pelkkä toistaminen – Tutkimatta jättäminen – Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tekemän yhteisön oikeuden tulkinnan tai soveltamisen riitauttaminen – Tutkittavaksi ottaminen

   (EY 225 artikla; yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 58 artiklan ensimmäinen kohta ja yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 112 artiklan 1 kohdan c alakohta)

6. Kumoamiskanne – Yhteisöjen tuomioistuinten toimivalta – Hallintotoimen perustelujen tulkinnan rajat

   (EY 230 artikla ja EY 231 artikla)

1.  EY 88 artiklassa säännellyssä valtiontukien valvontamenettelyssä on erotettava toisistaan ensinnäkin kyseisen artiklan 3 kohdan mukainen tukien alustava tutkintavaihe, jonka tavoitteena on ainoastaan mahdollistaa, että komissio voi tehdä ensimmäiset päätelmänsä kyseisen tuen täydellisestä tai osittaisesta soveltuvuudesta yhteismarkkinoille, ja toiseksi tämän saman artiklan 2 kohdassa tarkoitettu tutkintavaihe. Perustamissopimuksen mukaan komissio on vasta viimeksi mainitussa vaiheessa, jonka tavoitteena on tehdä mahdolliseksi, että komissio saa käyttöönsä kattavat tiedot kaikista asiaan liittyvistä seikoista, velvollinen kehottamaan niitä, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa.

   Kun komissio toteaa EY 88 artiklan 2 kohdassa määrättyä muodollista tutkintamenettelyä aloittamatta kyseisen artiklan 3 kohdan perusteella tehdyllä päätöksellä, että tuki soveltuu yhteismarkkinoille, niillä, joiden hyväksi kyseisen menettelyn tarjoamat menettelylliset takeet on annettu, on mahdollisuus saada aikaan se, että näitä takeita noudatetaan, vain, jos ne voivat saattaa tämän päätöksen yhteisöjen tuomioistuinten tutkittavaksi. Tämän perusteella kyseiset tuomioistuimet ottavat tutkittavaksi kanteen, jonka on nostanut EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu osapuoli, jota asia koskee, tällaisen päätöksen kumoamiseksi, jos kyseinen kantaja pyrkii kanteen nostamisella turvaamaan viimeksi mainittuun määräykseen perustuvat menettelylliset oikeutensa. EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuilla osapuolilla, joita asia koskee ja jotka voivat näin ollen nostaa kumoamiskanteen EY 230 artiklan neljännen kohdan mukaan, tarkoitetaan henkilöitä, yrityksiä ja yhteenliittymiä, joiden etuihin tuen myöntäminen saattaa vaikuttaa, eli erityisesti tämän tuen saajan kanssa kilpailevia yrityksiä ja ammatti- ja toimialajärjestöjä.

   Jos kantaja sitä vastoin kyseenalaistaa sen, onko tuen arviointia koskeva päätös sellaisenaan perusteltu, pelkästään se seikka, että kantajaa voidaan pitää EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna osapuolena, jota asia koskee, ei riitä siihen, että kanne otettaisiin tutkittavaksi. Kantajan on siis riippumatta siitä, onko tukitoimenpide luonteeltaan yleinen vai koskeeko se yksittäistapausta, osoitettava, että sillä on erityinen asema eli että päätös vaikuttaa siihen sille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella se erottuu kaikista muista ja se voidaan näin ollen yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu. Asia on täten erityisesti tilanteessa, jossa riidanalaisen päätöksen kohteena oleva tuki on vaikuttanut huomattavasti kantajan markkina-asemaan. Se seikka, että säännös on yleisesti sovellettava, koska sitä sovelletaan kaikkiin niihin taloudellisiin toimijoihin, joita asia koskee, ei poista mahdollisuutta, että se voi koskea tiettyjä niistä erikseen.

   Sellaisen yritysten yhteenliittymän nostama kanne voidaan ottaa tutkittavaksi, joka toimii yhden tai usean sellaisen jäsenensä sijaan, jotka olisivat itse voineet nostaa kanteen, joka olisi otettu tutkittavaksi, ja joka riitauttaa sen, onko komission sellainen päätös perusteltu, jossa päätetään olla vastustamatta valtion toimenpidettä alustavassa tutkintavaiheessa, jos tällä toimenpiteellä saattaa olla huomattavaa vaikutusta vähintään yhden kyseisen yhdistyksen jäsenen asemaan markkinoilla.

   (ks. 26–30, 32, 33, 35, 39 ja 55 kohta)

2.  Pelkästään se seikka, että komission päätös, jolla tuki todetaan yhteismarkkinoille soveltuvaksi, on omiaan vaikuttamaan vallitseviin kilpailuolosuhteisiin asianomaisilla markkinoilla ja että yritys jollain tavalla kilpaili toimesta hyötyneen yrityksen kanssa, ei missään tapauksessa riitä siihen, että kyseisen toimen voitaisiin katsoa koskevan mainittua yritystä erikseen. Yritys ei siksi voi vedota pelkästään siihen, että se on edunsaajana olevan yrityksen kilpailija, vaan sen on lisäksi osoitettava olevansa sellaisessa tosiasiallisessa tilanteessa, jonka perusteella se voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu.

   Tältä osin tuen myöntäminen voi vaikuttaa toimijan kilpailutilanteeseen esimerkiksi johtamalla voiton saamatta jäämiseen tai epäedullisempaan kehitykseen kuin kehitys, joka olisi toteutunut kyseisenlaisen tuen puuttuessa. Vastaavasti tällaisen loukkaamisen voimakkuus voi vaihdella useiden tekijöiden perusteella, kuten kyseessä olevien markkinoiden rakenteen tai tuen luonteen mukaan. Kun näytetään toteen huomattava vaikutus kilpailijan markkinatilanteeseen, kyse ei siis ole pelkästään sellaisten seikkojen osoittamisesta, jotka osoittavat sen kaupallisen tai taloudellisen menestyksen heikkenemistä.

   (ks. 47, 48 ja 53 kohta)

3.  Valtion toimenpiteen valikoivuuden arvioimiseksi on selvitettävä se, muodostaako mainittu toimenpide tietyssä oikeudellisessa järjestelmässä edun eräille yrityksille verrattuna muihin yrityksiin, jotka ovat tosiasiallisesti ja oikeudellisesti niihin rinnastettavassa tilanteessa. Valtiontuen käsite ei kuitenkaan kata toimenpiteitä, joilla aikaansaadaan rasitusten kannalta erilaista kohtelua yritysten välillä, kun kyseinen erottelu johtuu kyseessä olevan rasitusjärjestelmän luonteesta ja rakenteesta. Lisäksi on niin, että valtion toimenpiteitä ei voida jättää katsomatta perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitetuksi ”tueksi” yksinomaan näiden toimenpiteiden tavoitteen perusteella. EY 87 artiklan 1 kohdassa ei nimittäin tehdä eroa valtioiden toimenpiteiden syiden tai tavoitteiden perusteella vaan niiden vaikutusten perusteella.

   Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on siksi jättänyt ottamatta huomioon kyseessä olevan määräyksen, kun se katsoi, että jäsenvaltiot voivat kysymyksessä olevien eri intressien vertailun yhteydessä vapaasti määritellä ympäristönsuojelua koskevat prioriteettinsa ja määritellä niiden mukaan tavarat tai palvelut, joiden osalta ne päättävät, että ympäristövero on kannettava, ja että tästä johtuen sen seikan perusteella, että tällaista ympäristöveroa ei voida soveltaa kaikkeen sellaiseen samankaltaiseen toimintaan, jonka ympäristövaikutukset ovat samankaltaiset, ei voida katsoa, että samankaltaiseen toimintaan, josta tätä ympäristöveroa ei kanneta, sovelletaan valikoivaa etua. Tämä lähestymistapa, joka perustuu ainoastaan ympäristötavoitteen huomioon ottamiseen, sulkee lähtökohtaisesti pois mahdollisuuden määritellä, että ympäristöveron jättäminen kantamatta toimijoilta, jotka ovat rinnastettavassa tilanteessa tavoitteen kannalta, on ”valikoiva etu”, riippumatta kyseessä olevan verotuksellisen toimenpiteen vaikutuksista.

   Vaikka ympäristönsuojelu on yksi yhteisön päätavoitteista, tarpeella ympäristönsuojelun vaatimusten huomioon ottamisesta ei voida perustella valikoivien toimenpiteiden, vaikka ne ovat erityisiä kuten ympäristöverot, sulkemista EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle, sillä ympäristötavoitteet voidaan joka tapauksessa ottaa tehokkaasti huomioon silloin, kun arvioidaan tukitoimenpiteen yhteensopivuutta yhteismarkkinoiden kanssa EY 87 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

   (ks. 82–87, 91 ja 92 kohta)

4.  Perustamissopimuksessa määritellyn valtiontuen käsite on oikeudellinen ja sitä on tutkittava objektiivisten seikkojen perusteella. Tämän takia yhteisöjen tuomioistuinten on lähtökohtaisesti valvottava kokonaisvaltaisesti sitä, kuuluuko jokin toimenpide perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, ottaen huomioon niiden käsiteltävänä olevaan asiaan liittyvät konkreettiset seikat samoin kuin se, onko komission arvio tekninen tai monimutkainen. Ei ole kuitenkaan mitenkään perusteltavissa, että komissiolla olisi tehtäessä päätöstä EY 88 artiklan 3 kohdan nojalla ”laaja harkintavalta” siltä osin kuin on kyse toimenpiteen määrittelemisestä EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi ”valtiontueksi”, mikä tarkoittaisi sitä, että komission arviointien osalta suoritettu valvonta ei olisi pääsääntöisesti kokonaisvaltaista. Asia on sitä suuremmalla syyllä näin, sillä kun komissio EY 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun menettelyn puitteissa tehdyn alustavan tutkinnan jälkeen ei ole vakuuttunut siitä, että kyseessä oleva valtion toimenpide ei ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki, tai siinä tapauksessa, että se katsotaan tueksi, onko se yhteensopiva perustamissopimuksen kanssa, tai silloin, kun komissio ei ole tässä menettelyssä kyennyt ratkaisemaan kaikkia kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvuutta koskevaan arviointiin liittyviä vaikeuksia, sillä on velvollisuus aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, ”ilman että sillä olisi tältä osin harkintavaltaa”. Lisäksi vaikka on totta, että tuomioistuinvalvonta on rajoitettua siltä osin kuin on kyse siitä, kuuluuko toimenpide EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, silloin kun komission tekemät arviot ovat luonteeltaan teknisiä tai monimutkaisia, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen on todettava, että asia on näin esillä olevassa asiassa.

   (ks. 111–114, 185 ja 186 kohta)

5.  EY 225 artiklassa, yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 58 artiklan ensimmäisessä kohdassa ja työjärjestyksen 112 artiklan 1 kohdan c alakohdassa asetettua perusteluvelvollisuutta ei täytä sellainen valitus, jossa vain kerrataan tai toistetaan sanasta sanaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa jo esitetyt perusteet ja perustelut, sellaisetkin, joiden pohjana olevien tosiseikkojen osalta tämä tuomioistuin on tosiseikastoa määrittäessään nimenomaisesti omaksunut eri näkemyksen. Tällaisella valituksella pyritään nimittäin tosiasiassa ainoastaan siihen, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa esitetty kanne tutkitaan uudelleen, mikä ei kuulu yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaan.

   Jos valittaja kuitenkin riitauttaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tekemän yhteisön oikeuden tulkinnan tai soveltamisen, ensimmäisessä oikeusasteessa tutkittuja oikeuskysymyksiä voidaan käsitellä uudelleen valituksen yhteydessä. Muutoksenhakumenettelyn tarkoitus jäisi nimittäin osaksi toteutumatta, jollei valittaja voisi tällä tavoin perustaa valitustaan perusteisiin ja perusteluihin, jotka on esitetty jo ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa.

   (ks. 122 ja 123 kohta)

6.  Valvoessaan laillisuutta perustamissopimuksen 230 artiklassa tarkoitetuin tavoin yhteisöjen tuomioistuimella ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimella on toimivalta ratkaista toimivallan puuttumiseen, olennaisten menettelymääräysten rikkomiseen, perustamissopimuksen tai sen soveltamista koskevan minkä tahansa oikeussäännön rikkomiseen taikka harkintavallan väärinkäyttöön liittyvät kanteet. EY 231 artiklassa määrätään, että jos kanne on aiheellinen, riidanalainen toimenpide julistetaan mitättömäksi. Yhteisöjen tuomioistuin ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin eivät siis missään tapauksessa voi korvata riidanalaisen toimenpiteen toteuttajan perusteluja omillaan.

   Vaikka ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin saattaakin kumoamiskannetta käsitellessään päätyä tulkitsemaan riidanalaisen toimenpiteen perusteluja eri tavoin kuin toimenpiteen toteuttaja ja joissakin tilanteissa jopa hylkäämään viimeksi mainitun esittämät nimenomaiset perustelut, se ei kuitenkaan voi menetellä tällä tavoin, jollei se ole aineellisesti perusteltua.

   Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on siksi tehnyt tulkintavirheen, kun se korvasi sen tulkinnan, joka ilmenee suoraan riidanalaisesta päätöksestä, omalla tulkinnallaan, vaikka tämä ei ollut aineellisesti perusteltua.

   (ks. 141, 142 ja 144 kohta)