I Johdanto

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Yhteisön lainsäädäntö

B Kansallinen lainsäädäntö

III Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely

IV Oikeudenkäyntimenettely yhteisöjen tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset

V Asianosaisten pääasialliset perustelut

A Ensimmäinen väite: direktiivin 96/71 3 artiklan 1 ja 10 kohdan virheellinen täytäntöönpano

– Kirjallista työsopimusta tai direktiivin 91/533/ETY mukaista asiakirjaa koskeva vaatimus (20.12.2002 annetun lain 1 §:n 1 momentin 1 kohta)

– Palkkauksen automaattinen mukauttaminen elinkustannusten kehityksen mukaan (20.12.2002 annetun lain 1 §:n 1 momentin 2 kohta)

– Osa-aikatyötä ja määräaikaisia työsopimuksia koskevan lainsäädännön noudattaminen (20.12.2002 annetun lain 1 §:n 1 momentin 8 kohta)

– Kollektiivisten työsopimusten noudattaminen (20.12.2002 annetun lain 1 §:n 1 momentin 11 kohta)

B Toinen väite: direktiivin 96/71 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan puutteellinen täytäntöönpano

C Kolmas väite: valvontatoimia koskeva selvyyden puute

D Neljäs väite: ad hoc -valtuutettua koskeva vaatimus

VI Oikeudellinen arviointi

A Alustavat huomautukset

1. Direktiivin 96/71 lainsäädännöllinen tavoite

2. Oikeudellisen arvioinnin kehys

B Kanneperusteiden tutkiminen

Ensimmäinen väite

1. Direktiivin 96/71 3 artiklan 10 kohtaan sisältyvä yleisen järjestyksen käsite

2. 20.12.2002 annetun lain 1 §:n 1 momentin 1, 2, 8 ja 11 kohdan säännökset

– Kirjallista työsopimusta tai direktiivin 91/533 mukaista asiakirjaa koskeva vaatimus

– Palkkauksen automaattinen mukauttaminen elinkustannusten kehityksen mukaan

– Osa-aikatyötä ja määräaikaisia työsopimuksia koskevan lainsäädännön noudattaminen

– Kollektiivisten työsopimusten noudattaminen

Toinen väite

Kolmas väite

Neljäs väite

VII Oikeudenkäyntikulut

VIII Ratkaisuehdotus

1.

Nyt esillä olevassa asiassa komissio on nostanut EY 226 artiklan nojalla jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen, jossa se vaatii Euroopan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, ettei Luxemburgin suurherttuakunta ole noudattanut palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon 16.12.1996 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 96/71/EY ( 2 ) (jäljempänä direktiivi 96/71) 3 artiklan 1 ja 10 kohdan eikä EY 49 ja EY 50 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on asettanut ehtoja yrityksille, joiden kotipaikka on toisessa jäsenvaltiossa ja jotka lähettävät työntekijöitä työhön Luxemburgiin palvelujen tarjoamista varten.

2.

EY 49 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla kielletään rajoitukset, jotka koskevat muuhun yhteisön valtioon kuin palvelujen vastaanottajan valtioon sijoittautuneen jäsenvaltion kansalaisen vapautta tarjota palveluja yhteisössä.

3.

EY 50 artiklan ensimmäisessä kohdassa tällaiset palvelut määritellään suorituksiksi, joista tavallisesti maksetaan korvaus ja joita muun muassa määräykset pääomien ja henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta eivät koske. EY 50 artiklan viimeisen kohdan nojalla palvelun tarjoaja saa tilapäisesti harjoittaa toimintaansa valtiossa, jossa palvelu tarjotaan, niillä edellytyksillä, jotka tämä valtio asettaa kansalaisilleen.

4.

Direktiivin 96/71 3 artiklan, jonka otsikkona on ”Työehdot ja -olot”, 1 ja 10 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että työsuhteeseen sovellettavasta lainsäädännöstä riippumatta 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut yritykset takaavat jäsenvaltion alueelle työhön lähetetylle työntekijälle jäljempänä tarkoitettujen seikkojen osalta työehdot ja -olot, jotka siinä jäsenvaltiossa, jossa työ suoritetaan, vahvistetaan:

ja/tai

Tässä direktiivissä ensimmäisen alakohdan c alakohdassa tarkoitettujen vähimmäispalkkojen käsite määritellään sen jäsenvaltion lainsäädännössä ja/tai kansallisen käytännön mukaan, jonne työntekijä on lähetetty työhön.

– –

10.   Tämä direktiivi ei estä jäsenvaltioita perustamissopimuksen mukaisesti määräämästä tai säätämästä, että kansallisten yritysten ja muiden valtioiden yritysten on yhdenvertaisen kohtelun nojalla noudatettava:

5.

Direktiiviä hyväksyttäessä ilmoitettiin (lausuma 10), että ilmaisun ”yleiseen järjestykseen liittyvät säännökset olisi katsottava kattavan pakottavat säännökset, joista ei voi poiketa ja jotka luonteensa ja tavoitteensa vuoksi vastaavat julkista etua koskeviin pakottaviin vaatimuksiin. Näihin säännöksiin voi sisältyä esimerkiksi pakkotyön kieltäminen tai viranomaisten velvoittaminen valvomaan työoloja koskevan lainsäädännön noudattamista”. ( 3 )

6.

Direktiivin 96/71 täytäntöönpanosta ja työlainsäädännön soveltamisen valvonnasta 20.12.2002 annetun Luxemburgin lain (jäljempänä 20.12.2002 annettu laki) ( 4 ) 1 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1.   Kansallisen oikeuden pakottavia säännöksiä, erityisesti sopimusvelvoitteisiin sovellettavasta laista 19.6.1980 tehdyn Rooman yleissopimuksen hyväksymisestä 27.3.1986 annetun lain nojalla tehtäviä sopimuksia koskevia säännöksiä, sovelletaan sellaisina kaikkiin työntekijöihin, jotka työskentelevät Luxemburgin suurherttuakunnan alueella, myös niihin työntekijöihin, jotka on lähetetty tilapäisesti työhön Luxemburgiin, ja lähettämisen kestosta tai tarkoituksesta riippumatta: kaikkia lakeihin, asetuksiin ja hallinnollisiin määräyksiin sisältyviä säännöksiä sekä kaikkia yleissitovien työehtosopimusten tai sellaisen välitystuomion määräyksiä, jonka soveltamisala on samankaltainen kuin sitovissa työehtosopimuksissa, jotka koskevat seuraavia aloja:

2.   Tämän pykälän 1 momentin säännöksiä sovelletaan kaikkiin työntekijöihin, jotka ovat minkä tahansa yrityksen palveluksessa, heidän kansalaisuudestaan ja yrityksen kansalaisuudesta ja oikeudellisesta tai tosiasiallisesta sijaintipaikasta riippumatta.”

7.

Saman lain 2 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1.   Tämän lain 1 §:n säännöksiä sovelletaan lisäksi kaikkiin yrityksiin, jotka tarjotessaan valtioiden välillä palveluja lähettävät työntekijöitä työhön Luxemburgin alueelle, kauppamerenkulkua harjoittavien yritysten liikkuvia työntekijöitä lukuun ottamatta.

2.   Edellä 1 momentissa tarkoitetulla lähettämisellä ymmärretään seuraavia toimenpiteitä, jotka asianomainen yritys toteuttaa, jos lähettävän yrityksen ja työntekijän välillä on työsuhde työntekijän lähetettynä olon ajan:

3.   Lähetetyllä työntekijällä tarkoitetaan työntekijää, joka työskentelee tavallisesti ulkomailla ja joka rajoitetun ajan tekee työtään Luxemburgin suurherttuakunnan alueella.

4.   Työsuhteen käsite määritellään Luxemburgin lainsäädännön mukaisesti.”

8.

Kyseisen 20.12.2002 annetun lain 7 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1.   Tätä lakia sovellettaessa yrityksen, jonka yksi tai useampi työntekijä, mukaan lukien työntekijät, jotka on lähetetty tämän lain 1 ja 2 §:n säännösten mukaisesti tilapäisesti työhön Luxemburgiin, työskentelee Luxemburgissa, vaikka yrityksen kotipaikka sijaitsee Luxemburgin suurherttuakunnan alueen ulkopuolella tai yritys harjoittaa toimintaa tavallisesti Luxemburgin alueen ulkopuolella, on toimitettava työvoiman tarkastusviranomaiselle ennen töiden aloittamista pyynnöstä ja niin pian kuin mahdollista valvonnan kannalta välttämättömät tiedot, erityisesti:

2.   Myöhemmin annettavalla suurherttuan asetuksella voidaan täsmentää tämän pykälän soveltamista.”

9.

Saman lain 8 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Jokainen yritys, joka on sijoittautunut ulkomaille, jonka kotipaikka on ulkomailla tai jolla ei ole Luxemburgissa verolaissa tarkoitettua kiinteää toimipaikkaa ja jonka yksi tai useampi työntekijä työskentelee Luxemburgissa, on velvollinen toimittamaan tätä lakia ja erityisesti edellä 7 §:ää sovellettaessa asetettujen velvollisuuksien täyttämistä koskevan valvonnan kannalta välttämättömät asiakirjat Luxemburgissa asuvalle, tätä varten valitulle ad hoc -valtuutetulle säilytettäviksi. Nämä asiakirjat on esitettävä pyynnöstä ja niin pian kuin mahdollista työvoiman tarkastusviranomaiselle. Yrityksen tai sen edellä olevassa momentissa mainitun valtuutetun on ennen palkallisen työn aloittamista ilmoitettava työvoiman tarkastusviranomaiselle kirjatulla kirjeellä tietojen tarkka säilytyspaikka vastaanottotodistusta vastaan.”

10.

Komissio kiinnitti 1.4.2004 päivätyssä virallisessa huomautuksessaan Luxemburgin hallituksen huomion 20.12.2002 annetulla lailla toteutetussa direktiivin 96/71 täytäntöönpanossa tapahtuneisiin epäjohdonmukaisuuksiin. Direktiivin 96/71 sekä EY 49 ja EY 50 artiklan mahdollisen rikkomisen osalta komissio esitti seuraavat väitteet:

11.

Luxemburgin hallitus totesi 30.8.2004 päivätyssä vastauksessaan, että komission moittimat, työehtojen ja -olojen sovellettavuutta koskevat säännökset ovat direktiivin 96/71 3 artiklan 10 kohdassa tarkoitettuja yleiseen järjestykseen liittyviä säännöksiä.

12.

Toisen väitteen osalta Luxemburgin hallitus myönsi direktiivin 96/71 puutteellisen saattamisen osaksi kansallista oikeutta.

13.

Komission kolmannen ja neljännen väitteen osalta Luxemburgin hallitus kuvasi 20.12.2002 annetun lain 7 §:ään sisältyviä säännöksiä yhteensopiviksi yhteisön oikeuden kanssa, koska velvollisuus nimetä Luxemburgissa asuva ad hoc -valtuutettu huolehtimaan mainituille yrityksille asetettujen velvollisuuksien täyttämistä koskevan valvonnan kannalta välttämättömien asiakirjojen säilyttämisestä ei velvoita tekemään ennakkoilmoitusta eikä ole syrjivä vaatimus. Säännökset ovat pikemminkin toimenpiteitä, joita ilman toimivaltaiset kansalliset viranomaiset eivät voisi hoitaa valvontatehtäväänsä.

14.

Komissio ei pitänyt tätä vastausta tyydyttävänä ja päätti näin ollen osoittaa Luxemburgin hallitukselle 18.10.2005 päivätyn perustellun lausunnon, jossa se totesi, että Luxemburgin suurherttuakunta ei ole noudattanut direktiivin 96/71 3 artiklan 1 ja 10 kohdan sekä EY 49 ja EY 50 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska

15.

Komissio kehotti Luxemburgin suurherttuakuntaa lisäksi toteuttamaan kahden kuukauden kuluessa perustellun lausunnon tiedoksiantamisesta tämän lausunnon noudattamiseksi tarvittavat toimenpiteet.

16.

Luxemburgin hallitus pyysi 22.12.2005 päivätyllä kirjeellään määräajan jatkamista kantansa esittämistä varten. Komission perusteltuun lausuntoon ei kuitenkaan vastattu. Näin ollen komissio päätti nostaa nyt esillä olevan kanteen.

17.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon 20.7.2006 saapuneessa kanteessaan komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta

18.

Luxemburgin hallitus on vaatinut 5.10.2006 saapuneessa vastineessaan yhteisöjen tuomioistuinta hylkäämään kanteen perusteettomana ja velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

19.

Kirjallinen käsittely päättyi sen jälkeen, kun komissio oli antanut vastauksensa 10.11.2006 ja Luxemburgin hallitus oli antanut vastauksensa 12.1.2007. Suullista käsittelyä ei pidetty.

20.

Komissio esittää kanteensa tueksi neljä väitettä, joissa se moittii Luxemburgin täytäntöönpanosääntelyä.

21.

Komissio moittii Luxemburgin suurherttuakuntaa direktiivin 96/71 virheellisestä täytäntöönpanosta ja arvostelee samassa yhteydessä ensimmäisellä väitteellään neljää 20.12.2002 annettuun lakiin sisältyvää säännöstä. Komission mukaan Luxemburg on asettanut yrityksille, jotka lähettävät työntekijöitä työhön Luxemburgiin, direktiivistä 96/71 poikkeavia velvollisuuksia, kun se on perusteettomasti väittänyt kaikkia kansallisia säännöksiä yleiseen järjestykseen liittyviksi säännöksiksi. Komissio katsoo, että täytäntöönpano perustuu direktiivin 96/71 3 artiklan 10 kohtaan sisältyvän käsitteen ”yleiseen järjestykseen liittyvät säännökset” liian laajaan tulkintaan. Tällaisia säännöksiä olisi arvioitava direktiivistä 96/71 annetun, tätä käsitettä täsmentävän lausuman 10 perusteella.

22.

Tämä väite koskee lähinnä lakisääteistä velvollisuutta lähettää ainoastaan sellaisia työntekijöitä, joiden kanssa lähettävä yritys on tehnyt kirjallisen työsopimuksen tai laatinut direktiivin 91/533/ETY (jäljempänä direktiivi 91/533) mukaisen asiakirjan. Komissio katsoo, että tapauksessa, jossa työntekijöitä lähetetään työhön toiseen jäsenvaltioon, direktiivistä 91/533 johtuvien velvollisuuksien noudattamisen valvonta kuuluu yksin sijoittautumisvaltion, jonka on pantava direktiivi täytäntöön, viranomaisille eikä vastaanottavalle jäsenvaltiolle.

23.

Komissio katsoo, että Luxemburgin lainsäädäntö on ristiriidassa direktiivin 96/71 kanssa, koska direktiivin nojalla vähimmäispalkkoja säännellään ainoastaan valtiossa, johon työntekijä lähetetään, mutta Luxemburgin lainsäädännössä edellytetään palkkauksen automaattista mukauttamista elinkustannusten kehityksen mukaan.

24.

Komission mukaan valtion, johon työntekijä lähetetään, tehtävänä ei ole direktiivin 96/71 mukaisesti velvoittaa työntekijöitä lähettävät yritykset noudattamaan osa-aikatyötä ja määräaikaisia työsopimuksia koskevaa lainsäädäntöään.

25.

Komissio väittää, etteivät kollektiiviset työsopimukset voi niiden aineellisesta sisällöstä riippumatta olla kansalliseen yleiseen järjestykseen liittyviä säännöksiä.

26.

Luxemburgin hallitus viittaa etupäässä 30.8.2004 päivätyssä vastauksessa esittämiinsä toteamuksiin, joiden mukaan 20.12.2002 annetun lain 1 §:n säännökset ovat yleiseen järjestykseen liittyviä säännöksiä, koska niiden tavoitteena on työntekijöiden suojelu. Vaikka Luxemburgin hallitus pitää komission viittausta direktiivistä 96/71 annettuun lausumaan 10 pohjimmiltaan perusteltuna, se muistuttaa, ettei edellä mainittua lausumaa ole julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä eikä sitä näin ollen pidä käyttää tulkintaohjeena. Luxemburgin hallitus pitää 20.12.2002 annetun lain 1 §:n säännöksiä joka tapauksessa perusteltuina yleiseen etuun liittyvistä pakottavista syistä. Se viittaa lopuksi näkemyksensä tueksi lainsäädäntömenettelyyn, joka on johtanut komission ehdotukseen direktiiviksi palveluista sisämarkkinoilla. ( 5 )

27.

Luxemburgin hallitus myöntää direktiivin 96/71 puutteellisen täytäntöönpanon ja viittaa 19.5.2006 tehtyyn lainmuutokseen.

28.

Komissio huomauttaa, ettei se ole saanut tietoa asiasta.

29.

Komission mukaan 20.12.2002 annetun lain 7 §:n 1 momentti on muotoiltu sillä tavoin puutteellisesti, ettei yrityksille, jotka haluavat lähettää työntekijöitä työhön Luxemburgiin, voida turvata tarvittavaa oikeusvarmuutta. Säännös lisää kyseisten yritysten riskiä rikkoa lakia, joten sillä rajoitetaan perusteettomasti palvelujen tarjoamisen vapautta. Joka tapauksessa velvollisuus toimittaa työvoiman tarkastusviranomaiselle ennen töiden aloittamista pyynnöstä ja niin pian kuin mahdollista valvonnan kannalta välttämättömät tiedot vastaa komission mukaan EY 49 artiklan kanssa yhteensopimatonta ennakkoilmoitusta.

30.

Luxemburgin hallitus sitä vastoin pitää lakitekstiä riittävän selvänä. Joka tapauksessa 20.12.2002 annetun lain 7 §:n 1 momentin muotoiluun ei Luxemburgin hallituksen mukaan liity vaatimusta ennakkoilmoituksesta.

31.

Komissio katsoo, että 20.12.2002 annetun lain 8 §:ssä säädetyllä velvollisuudella nimetä Luxemburgissa asuva ad hoc -valtuutettu, jonka tehtävänä on huolehtia mainituille yrityksille asetettujen velvollisuuksien täyttämistä koskevan valvonnan kannalta välttämättömien asiakirjojen säilyttämisestä myös varsinaisen palvelujen tarjoamisen jälkeen, rajoitetaan palvelujen tarjoamisen vapautta. Tämä velvollisuus on tarpeeton, kun otetaan huomioon direktiivin 96/71 4 artiklassa säädetty yhteistyö, minkä lisäksi siitä aiheutuu kustannuksia kyseisille yrityksille.

32.

Luxemburgin hallitus sen sijaan väittää, ettei yhteistyötä tietojen toimittamisessa koskeva järjestelmä, johon komissio viittaa, anna toimivaltaisille hallintoviranomaisille mahdollisuutta tehdä tarkastuksia riittävän tehokkaasti. Lisäksi 20.12.2002 annetussa laissa ei edellytetä tiettyä oikeudellista muotoa valtuutetun tehtävässä toimimista varten. Lisäksi Luxemburgin hallitus katsoo, että tarvittavat asiakirjat on toimitettava valtuutetulle vasta sinä päivänä, jona työt aloitetaan, eikä lähettämisajankohtaa oteta huomioon.

33.

Direktiivissä 96/71 säädetään vastaanottavan valtion tiettyjen pakottavien työehtojen ja -olojen soveltamisesta lähetettyihin työntekijöihin. Näiden työehtoja ja -oloja koskevien vähimmäisvaatimusten vahvistamisella on määrä toteuttaa kolme hyvin erilaista tavoitetta: kilpailun vääristymisen välttäminen, lähetettyjen työntekijöiden oikeuksien varmistaminen ja palvelujen vapaata liikkuvuutta rajoittavien esteiden ja epäselvyyksien poistaminen.

34.

Komission ja neuvoston lähtökohtana oli tässä yhteydessä EY 49 artiklan mukainen palvelujen tarjoamisen vapaus, joka innostaa yhä useampia yrityksiä lähettämään työntekijöitä tilapäisiin työtehtäviin muun kuin sen jäsenvaltion alueelle, jossa he tavallisesti työskentelevät. Palvelujen tarjoamisen edistäminen edellyttää direktiivin antajan mukaan vilpitöntä kilpailua ja toimenpiteitä työntekijöiden oikeuksien varmistamiseksi. ( 6 ) Vastaanottavassa valtiossa voimassa olevien työehtojen ja muissa jäsenvaltioissa noudatettavien työehtojen sisältöä koskevien eroavuuksien vuoksi voi syntyä komission ja neuvoston mukaan sellainen tilanne, että lähetettyihin työntekijöihin sovelletaan kohdemaassa alhaisempaa palkkausta ja eri työehtoja kuin vastaanottavassa valtiossa. Tämä vaikuttaa yritysten väliseen rehelliseen kilpailuun sekä ulkomaisten ja kotimaisten yritysten yhdenvertaisen kohtelun periaatteeseen, mitä ei voida hyväksyä sosiaalisesta näkökulmasta tarkasteltuna. Tällainen kilpailun vääristyminen olisi komission ja neuvoston mukaan vältettävä soveltamalla vastaanottavan valtion työlainsäädäntöä sen keskeisiltä osin myös ulkomaisiin yrityksiin.

35.

Lisäksi komission ja neuvoston mukaan olisi ratkaistava työsuhteeseen sovellettavaa lainsäädäntöä koskevat ongelmat, joita aiheutuu työsuhteen muuttumisesta ylikansalliseksi. ( 7 ) Direktiivissä 96/71 vahvistetaan, mitä kansallisia säännöksiä on määrä soveltaa lähetettyihin työntekijöihin sopimusvelvoitteisiin sovellettavasta lainsäädännöstä tehdyn Rooman yleissopimuksen (jäljempänä Rooman yleissopimus) 7 artiklassa tarkoitettuina pakottavina säännöksinä, ja tämän tarkoituksena on tehdä sovellettavista työehdoista ennakoitavissa olevia ja siten lisätä oikeusvarmuutta. ( 8 )

36.

Sen aineellisoikeudellisen kehyksen osalta, jonka valossa yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään arvioimaan kiistanalaisten Luxemburgin säännösten yhteensopivuutta yhteisön oikeuden kanssa, haluan viitata siihen, että direktiivillä 96/71 yhdenmukaistetaan ainoastaan osittain työntekijöiden lähettämisen alaa. ( 9 ) Kyseistä direktiiviä on pidettävä ensisijaisesti lainvalinnasta työlainsäädännön alalla annettuna yhteisön oikeussääntönä, joka koskee lähetettyjen työntekijöiden työehtoja ja -oloja. ( 10 ) Direktiivillä 96/71 ei sitä vastoin pyritä sääntelemään vastaanottavan jäsenvaltion alueelle saapumista ja siellä oleskelua, ( 11 ) joten palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamista tapauksissa, joissa työntekijöitä lähetetään työhön toiseen jäsenvaltioon, on lähtökohtaisesti arvioitava myös asian kannalta merkityksellisten EY:n perustamissopimuksen määräysten, ennen kaikkea EY 49 artiklan, perusteella.

37.

Tästä seuraa, että tuomioistuimen arvioidessa kansallisen toimenpiteen yhteensopivuutta yhteisön oikeuden kanssa EY 226 artiklaan perustuvassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä on tarkasteltava yksityiskohtaisesti sitä, koskeeko väitetty rikkominen pelkästään direktiiviä 96/71 vai pikemminkin välillisesti EY 49 artiklaa. Jos palvelujen tarjoamista valtioiden välillä koskevat jäsenvaltioiden säännökset ovat direktiivin vastaisia, ei perustamissopimusta voida soveltaa, vaikka kaikenlainen direktiivin rikkominen rikkookin lopulta myös perustamissopimusta, joka on direktiivin oikeusperusta. Jos sen sijaan kyseiset säännökset ovat suoraan ristiriidassa perustamissopimuksen kanssa eivätkä kuulu siitä johdetun direktiivin soveltamisalaan, ainoa mahdollinen oikeuslähde on itse perustamissopimus. ( 12 )

38.

Todistustaakan prosessuaalisesta jakautumisesta on todettava, että EY 226 artiklaan perustuvassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komission on näytettävä toteen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen. Lisäksi komission tehtävänä on toimittaa yhteisöjen tuomioistuimelle tarvittavat tiedot, jotta tämä voi todeta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, eikä komissio voi tällöin nojautua minkäänlaisiin olettamiin. ( 13 ) Kyseessä olevan jäsenvaltion tehtävänä on kiistää aineellisesti ja yksityiskohtaisesti komission esittämät tiedot ja niitä koskevat seuraukset. ( 14 )

39.

Siltä osin kuin komissio moittii direktiivin 96/71 3 artiklan 1 ja 10 kohdan puutteellista täytäntöönpanoa, tämä väite koskee ensisijaisesti kyseisen johdetun oikeuden säännöksen rikkomista.

40.

Luxemburgin hallitus väittää, että kun se on katsonut 20.12.2002 annetun lain 1 §:n 1 momentissa mainittujen alojen kaikkien säännösten olevan kansallisen oikeuden pakottavia säännöksiä, se on käyttänyt direktiivin 96/71 3 artiklan 1 ja 10 kohtaan sisältyvää valtuutusta. Tässä säännöksessä annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus ulottaa sääntely koskemaan muita työehtoja ja -oloja, silloin kun lisätyissä ehdoissa on kyse yleiseen järjestykseen liittyvistä säännöksistä. ( 15 ) Siinä annetaan myös mahdollisuus ulottaa yleissitovissa työehtosopimuksissa ja välitystuomioissa säänneltyjä työehtoja ja -oloja koskevat säännökset koskemaan muita toimintoja kuin liitteessä mainittuja rakennusalan toimintoja.

41.

Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan voi käyttää tätä valtuutusta rajattomasti, ja niiden on erityisesti otettava tältä osin huomioon perusvapaudet ja direktiivin tavoite. ( 16 ) Tämä selittyy sekä sillä, että etusijalla on palvelujen tarjoamisen vapaus, jonka toteutumista direktiivillä 96/71 sen johdanto-osan viidennen perustelukappaleen mukaan nimenomaisesti edistetään, että periaatteella, jonka mukaan perusvapauksia koskevia poikkeussäännöksiä on tulkittava suppeasti. ( 17 ) Tätä periaatetta yhteisöjen tuomioistuin on korostanut uudelleen ja nimenomaisesti yleistä järjestystä koskevan poikkeuksen yhteydessä. ( 18 )

42.

Yleisen järjestyksen käsite on yhteisön oikeuden itsenäinen käsite, joka osaltaan määrittää perusvapauksien soveltamisalaa ja joka on siksi määriteltävä itsenäisesti eikä esimerkiksi yhden tai useamman kansallisen oikeusjärjestyksen innoittamana. ( 19 ) Tässä ominaisuudessa yleisen järjestyksen käsite kuuluu yhteisöjen tuomioistuimen tulkintavallan piiriin, joten jäsenvaltiot eivät saa määrittää sen ulottuvuutta yksipuolisesti ja ilman yhteisön toimielinten valvontaa. ( 20 ) Tämä ei kuitenkaan estä sitä, että turvautumista yleisen järjestyksen käsitteeseen voidaan perustella erityisolosuhteilla, joten jäsenvaltioille on tietyissä tapauksissa myönnettävä tietty harkintavalta perustamissopimuksessa asetetuin rajoituksin. ( 21 )

43.

Näistä yhteisistä periaatteista huolimatta yleisen järjestyksen käsitteellä voi kulloisenkin säännöksen sijainnista yhteisön oikeusjärjestyksessä ja tehtävästä riippuen kuitenkin olla erilainen merkitys. ( 22 ) Nyt esillä olevassa asiassa yleisen järjestyksen käsite, sellaisena kuin se ilmenee direktiivin 96/71 3 artiklan 10 kohdasta, vaikuttaa poikkeuslausekkeen tavoin, koska siinä sallitaan direktiivin 96/71 3 artiklan 1 kohdassa taattujen keskeisten vähimmäissuojasäännösten laajentaminen ainoastaan tietyin edellytyksin.

44.

Tähän valtuutukseen turvautumisen täsmällisten edellytysten osalta yleisen järjestyksen käsitettä on täsmennetty direktiivin 96/71 yhteydessä annetussa neuvoston ja komission lausumassa 10 siten, että yleiseen järjestykseen liittyvien säännösten olisi muun muassa ”katsottava kattavan pakottavat säännökset, joista ei voi poiketa ja jotka luonteensa ja tavoitteensa vuoksi vastaavat julkista etua koskeviin pakottaviin vaatimuksiin”.

45.

Nähdäkseni ei ole mitään syytä olla tulkitsematta direktiivin 96/71 3 artiklan 10 kohtaa tämän lausuman perusteella. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut mahdollisuudesta ottaa istuntopöytäkirjoihin sisältyvät neuvoston lausumat huomioon johdetun oikeuden tulkinnassa, että ainoastaan silloin tämä ei tule kyseeseen, kun lausuman sisältö ei käy millään tavoin ilmi kyseisen oikeussäännön sanamuodosta, jolloin sillä ei ole oikeudellista merkitystä. ( 23 ) Tästä on todettava, ettei lausuma 10 ole ristiriidassa yleisen järjestyksen käsitteen kanssa, vaan pikemminkin edesauttaa poikkeuslausekkeen sisällön määrittämisessä. Lausumassa viitataan ”julkista etua koskeviin pakottaviin vaatimuksiin”, joten se vastaa myös yhteisöjen tuomioistuimen kehittämää oikeuskäytäntöä, joka koskee perusvapauksiin erottamattomasti liittyviä rajoituksia ja jota sovelletaan myös tapauksiin, joissa työntekijöitä lähetetään työhön toiseen jäsenvaltioon. Luxemburgin hallituksen esittämien toteamusten vastaisesti se, ettei lausumaa 10 ole julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä, ei vähennä lausuman oikeudellista merkitystä, etenkin kun Luxemburgin hallituksen on myönnettävä, että se on neuvostossa edustettuna olevan jäsenvaltion perustuslaissa säädettynä edustajana saanut tiedon tulkintaa koskevasta lausumasta, jonka kyseinen toimielin on antanut lainsäädäntömenettelyn yhteydessä. ( 24 ) Lausuma 10 voidaan täten ottaa huomioon tulkintaohjeena.

46.

Edellä esitetyn perusteella katson, etteivät jäsenvaltiot voi vapaasti edellyttää toisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneilta palveluja tarjoavilta yrityksiltä kaikkien työlainsäädäntönsä sitovien säännösten noudattamista. ( 25 ) Palvelujen tarjoamisen vapauden mahdollisimman tehokkaan toteutumisen varmistamiseksi on yhdyttävä komission näkemykseen siitä, että tällaiset säännökset voivat koskea ainoastaan sellaisia lakisääteisiä työehtoja ja -oloja, jotka ovat ehdottoman välttämättömiä jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksen kannalta. ( 26 ) Sitä, täyttävätkö kiistanalaiset säännökset tämän vaatimuksen, on syytä tutkia tarkemmin.

47.

Mitä tulee 20.12.2002 annetun lain 1 §:n 1 momentin 1 kohtaan sisältyvään kirjallista työsopimusta tai direktiivin 91/533 mukaista asiakirjaa koskevaan vaatimukseen, on hyväksyttävä komission väite, jonka mukaan direktiivin 91/533 säännösten noudattamisen valvonta ei lähtökohtaisesti kuulu vastaanottavalle jäsenvaltiolle.

48.

Direktiivillä 91/533 yhdenmukaistetaan työsuhteiden muotoa koskevia säännöksiä, joita jotkin jäsenvaltiot ovat työsuhteiden muotojen lisääntymisen johdosta antaneet parantaakseen palkattujen työntekijöiden suojaa oikeuksien loukkauksia vastaan ja lisätäkseen työsuhteiden avoimuutta. ( 27 ) Näihin kuuluu osapuolten mainitsema direktiivin 91/533 2 artiklan 1 kohtaan, luettuna yhdessä 3 artiklan 1 kohdan kanssa, sisältyvän työnantajan velvollisuuden täyttämisen toteen näyttäminen. Työnantaja on tämän säännöksen nojalla velvollinen antamaan palkatun työntekijän tietoon kirjallisesti työsopimuksen tai työsuhteen olennaiset kohdat ja direktiivin 91/533 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti ulkomaan työskentelyyn liittyvät ehdot. Työnantaja täyttää näyttövelvollisuutensa, jos se laatii tarvittavat tiedot sisältävät asiakirjat ja luovuttaa ne työntekijälle ennen hänen lähtöään. ( 28 )

49.

Direktiivin 91/533 johdanto-osan viimeisen perustelukappaleen nojalla ”jäsenvaltioiden on annettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset tai varmistettava, että työmarkkinaosapuolet tekevät sopimuksia vaadittujen määräysten soveltamisesta; jäsenvaltioiden velvollisuutena on toteuttaa tarpeelliset toimenpiteet, jotta tässä direktiivissä säädetty lopputulos voidaan taata kaikissa tapauksissa”. Kuten jo sanamuodosta ilmenee, jäsenvaltioiden täytäntöönpanovelvollisuus käsittää pelkän lainsäädäntötoiminnan lisäksi näiden säännösten toteuttamisen, niiden noudattamisen valvonta mukaan lukien. Sama velvollisuus koskee asianomaista jäsenvaltiota tapauksissa, joissa työntekijöitä lähetetään työhön toiseen jäsenvaltioon, jolloin on direktiivin 91/533 4 artiklan 1 kohdan nojalla varmistettava, että työntekijä saa ennen lähtöään lisätietoja lähettämisensä ehdoista. Jos lähettävä jäsenvaltio on jo käyttänyt valvontavaltaansa, vastaanottava jäsenvaltio ei voi käyttää mahdollista toimivaltaansa direktiiviin 91/533 liittyvän yhdenmukaistamisen vuoksi.

50.

Tällaista toimivaltaa ei voida johtaa myöskään direktiivistä 91/533. Sitä ei voida perustella myöskään sillä, että Luxemburg katsoo edellä mainittujen tiedottamisvelvollisuuksien noudattamisessa olevan kyse yleisen järjestyksen suojelua koskevista säännöksistä. Tällaisen vaatimuksen, sellaisena kuin siitä säädetään 20.12.2002 annetun lain 1 §:n 1 momentin 1 kohdassa, ei voida katsoa kuuluvan direktiivin 96/71 3 artiklan 1 kohdassa vahvistettuihin yhteisön keskeisiin työehtoihin ja -oloihin. Lainsäätäjän päätöstä olla sisällyttämättä direktiivin 91/533 mukaisia tiedottamisvelvollisuuksia direktiivin 96/71 3 artiklan 1 kohdan luetteloon on kunnioitettava. ( 29 )

51.

Luxemburgin hallituksen toteamukset lainsäädäntömenettelystä, joka johti direktiivin 2006/123 hyväksymiseen, on hylättävä merkityksettöminä tämän väitteen tutkimisen kannalta. Kiistanalaisella 20.12.2002 annetulla Luxemburgin lailla ei nimittäin ole asiallista tai ajallista yhteyttä direktiiviin 2006/123. Sillä pikemminkin yksinomaan pannaan täytäntöön direktiivi 96/71.

52.

Luxemburgin hallitus toteaa 20.12.2002 annetun lain 1 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetystä ”palkkauksen” automaattisesta mukauttamisesta elinkustannusten kehityksen mukaan, että sillä pyritään suojelemaan työntekijöitä ja myötävaikutetaan yhteiskuntarauhan säilymiseen Luxemburgissa. Se huomauttaa, että tällaisesta automaattisesta mukauttamisesta on säädetty implisiittisesti direktiivin 96/71 3 artiklan 1 kohdassa.

53.

Komission moite ei kuitenkaan kohdistu tämän mekanismin automaattisuuteen, vaan siihen kiistattomaan tosiasiaan, että Luxemburgin lainsäädännön nojalla sovelletaan ”palkkauksen” yleistä mukauttamista, joka käsittää sekä reaalipalkat että vähimmäispalkat. Luxemburgin hallitus on todennut jo 30.8.2004 päivätyssä kirjeessään, että Luxemburgin lainsäädännön nojalla myös vähimmäispalkka kuuluu yleisen mukauttamismekanismin piiriin. Komission käsityksen mukaan tämä ei kuitenkaan vastaa direktiivin 96/71 3 artiklan 1 kohdan c alakohtaa, jossa mainitaan yksinomaan ”vähimmäispalkat”.

54.

Olen samaa mieltä komission kanssa siitä, että Luxemburgin täytäntöönpanosäännöksen sanamuoto poikkeaa direktiivistä 96/71. Tutkittaessa kysymystä, onko kansallisen lainsäädännön säännös ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa, on otettava huomioon se, miten kansalliset tuomioistuimet tulkitsevat tätä säännöstä. ( 30 )20.12.2002 annetun lain 1 §:n 1 momentin 2 kohdan sanamuoto ei kuitenkaan ole epäselvä eikä myöskään mahdollista yhteisön oikeuden vastaista tulkintaa. Sikäli kuin 20.12.2002 annettua lakia on nimittäin objektiivisten kriteerien perusteella tulkittava siten, että palkkausta mukautetaan yleisesti elinkustannusten kehityksen mukaan, mikä vaikuttaa myönteisesti myös vähimmäispalkkoihin, 20.12.2002 annetun lain 1 §:n 1 momentin 2 kohta täyttää direktiivin 96/71 3 artiklan 1 kohdan c alakohtaan sisältyvät yhteisön oikeuden vaatimukset. Komission väite on hylättävä tältä osin perusteettomana.

55.

Osa-aikatyötä ja määräaikaisia työsopimuksia koskevan lainsäädännön noudattamisvaatimuksen, joka sisältyy 20.12.2002 annetun lain 1 §:n 1 momentin 8 kohtaan, ei voida katsoa kuuluvan mihinkään direktiivin 96/71 3 artiklan 1 kohdassa luetelluista luokista, eikä se näin ollen lukeudu yhteisön keskeisiin työehtoihin ja -oloihin. Vaatimus perustuu direktiivin 96/71 3 artiklan 10 kohtaan sisältyvään valtuutukseen, joten sitä on tarkasteltava lausumassa 10 tarkoitetun yleisen järjestyksen käsitteen perusteella, ja tämän lausuman sisältö toistetaan olennaisilta osin yhteisöjen tuomioistuimen EY 49 artiklaa koskevassa oikeuskäytännössä. ( 31 )

56.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 49 artiklassa ei ainoastaan kielletä toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen palvelujen tarjoajan syrjintää kansalaisuuden perusteella, vaan siinä edellytetään myös kaikkien rajoitusten poistamista, vaikka niitä sovellettaisiin erotuksetta sekä kotimaisiin palvelujen tarjoajiin että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin palvelujen tarjoajiin, jos näillä rajoituksilla estetään toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen, siellä vastaavanlaisia palveluja lainmukaisesti tarjoavan henkilön toiminta, haitataan tätä toimintaa tai tehdään se vähemmän houkuttelevaksi. ( 32 ) Tämän määritelmän perusteella kyseessä on EY 49 artiklassa tarkoitettu palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitus, jos Luxemburgin osa-aikatyötä ja määräaikaisia työsopimuksia koskeva lainsäädäntö on tiukempi kuin lähettävässä jäsenvaltiossa voimassa oleva ja tekee siten palvelujen tarjoamisen Luxemburgissa vähemmän houkuttelevaksi ulkomaisille yrityksille.

57.

Yhteisöjen tuomioistuin on lisäksi todennut, että palvelujen tarjoamisen vapautta perustamissopimuksen mukaisena perustavanlaatuisena periaatteena voidaan rajoittaa vain yleistä etua koskevien pakottavien syiden perusteella annetuilla säännöksillä, joita sovelletaan kaikkiin vastaanottavassa jäsenvaltiossa toimiviin henkilöihin tai yrityksiin, silloin kun tätä etua ei suojella palvelujen tarjoajaan sen sijoittautumisvaltiossa sovellettavin säännöksin. ( 33 )

58.

20.12.2002 annetun lain 1 §:n 1 momentin 8 kohdan tavoitteena on Luxemburgin hallituksen mukaan työntekijöiden tasa-arvoinen kohtelu ja samapalkkaisuus, jotka palvelevat yhteisön oikeuden nojalla oikeutettua työntekijöiden suojelun tavoitetta. Kuten Luxemburgin hallitus katsoo, tällä säännöksellä pyritään suojelemaan työntekijöiden oikeuksia, jotka on jo taattu yhteisön oikeusjärjestyksessä direktiiveillä 97/81/EY ( 34 ) ja 1999/70/EY ( 35 ). Lisäksi sillä ainoastaan pannaan täytäntöön periaatteita, jotka pohjautuvat yhteisön yleiseen järjestykseen.

59.

En voi yhtyä tähän oikeudelliseen käsitykseen. Se seikka, ettei yhteisön lainsäätäjä ole sisällyttänyt mainittujen direktiivien sääntelyn kohdetta, toisin sanoen osa-aikatyötä ja määräaikaisia työsopimuksia koskevaa lainsäädäntöä, direktiivin 96/71 3 artiklan 1 kohtaan, puoltaa sitä, ettei tämä eurooppalaisen työlainsäädännön ala nimenomaan kuulu yhteisön yleiseen järjestykseen. Sitä paitsi kyse on säännöksistä, jotka ovat, kuten Luxemburgin hallitus itsekin myöntää, yhteisön tasolla jo direktiivien 97/81 ja 99/70 kohteena ja jotka kaikkien jäsenvaltioiden on siten pantava täytäntöön. ( 36 ) Näin ollen niihin sisältyviä etuja suojellaan jo säännöksillä, joiden piiriin palvelujen tarjoaja kuuluu siinä jäsenvaltiossa, jossa hän asuu. Luxemburgin hallitus ei täten voi vedota yleistä etua koskeviin pakottaviin syihin luokitellakseen kiistanalaiset kansalliset säännökset yleiseen järjestykseen liittyviksi säännöksiksi.

60.

20.12.2002 annetun lain 1 §:n 1 momentin 11 kohtaan sisältyvä viittaus ”kansallisen oikeuden pakottaviin säännöksiin kollektiivisissa työsopimuksissa” herättää ensisijaisesti kysymyksen tämän säännöksen yhteensopivuudesta direktiivin 96/71 3 artiklan 1 ja 10 kohdan kanssa. Komissio epäilee asianmukaista täytäntöönpanoa ja moittii Luxemburgia lähinnä siitä, että se haluaa luokitella tietyntyyppiset asiakirjat niiden oikeudellisesta luonteesta ja aineellisesta sisällöstä riippumatta kansallisen oikeuden pakottaviksi säännöksiksi direktiivin 96/71 3 artiklan 10 kohtaan sisältyvän valtuutuksen vastaisesti.

61.

Komissio moittii siten kahta tämän säännöksen näkökohtaa, joita on tutkittava erikseen. Komissio on ensinnäkin oikeassa siinä, että ”kollektiivisten työsopimusten” käsitteellä on yhtäältä 20.12.2002 annetun lain 1 §:n 1 momentin johdantolauseessa ja toisaalta tämän säännöksen 11 kohdassa eri merkitys. Ensimmäisessä tapauksessa käytetään ilmaisua ”yleissitovat työehtosopimukset”, kun taas 11 kohdassa viitataan yleisesti ”kollektiivisiin työsopimuksiin”. Jälkimmäisessä voi kuitenkin olla kyse ainoastaan sellaisista työehtosopimuksista, joita ei ole julistettu yleisesti sovellettaviksi. Tässä ominaisuudessaan ne eivät kuitenkaan voi direktiivin 96/71 3 artiklan 1 kohdan toisen luetelmakohdan, jossa viitataan ainoastaan ”yleisesti sovellettaviksi julistettuihin työehtosopimuksiin”, yksiselitteisen sanamuodon vuoksi kuulua tämän säännöksen soveltamisalaan, mistä seuraa, ettei asianomaisten työehtosopimusten voida katsoa kuuluvan yhteisön keskeisiin työehtoihin ja -oloihin. ( 37 )

62.

Toinen näkökohta koskee tietyntyyppisten asiakirjojen luokittelemista yleistä järjestystä koskeviksi säännöksiksi niiden oikeudellisesta luonteesta ja aineellisesta sisällöstä riippumatta. Jotta voidaan arvioida, voidaanko tietty työehtosopimus katsoa lausumassa 10 tarkoitetuksi pakottavaksi säännökseksi, asianomaisen jäsenvaltion on nähdäkseni ilmoitettava työehtosopimukset tarkasti. ( 38 )20.12.2002 annetun lain 1 §:n 1 momentin 11 kohtaan sisältyvä yleinen viittaus ”kollektiivisiin työsopimuksiin” on sitä vastoin luonteeltaan avoimen valtakirjan kaltainen normi, joka ei ole riittävän täsmällinen ja selvä. Selvyys on ehdottoman välttämätöntä, koska ei voida sulkea pois sellaisia tilanteita, joissa työehtosopimusten soveltaminen lähetettyihin työntekijöihin on ristiriidassa palvelujen tarjoamisen vapauden kanssa. ( 39 ) Tämän vuoksi on aina tutkittava tapauskohtaisesti, suojataanko kyseisellä lainsäädännöllä, kun sitä tarkastellaan objektiivisesti, lähetettyjä työntekijöitä ja aiheutuuko siitä kyseisille työntekijöille todellista etua, joka merkittävällä tavalla edistää heidän sosiaalista suojeluaan. Yleisellä viittauksella ”kollektiivisiin työsopimuksiin” yhteisöjen tuomioistuimelta kuitenkin nimenomaan evätään mahdollisuus perinpohjaiseen tarkasteluun.

63.

Prosessuaaliselta kannalta Luxemburgin hallitus ei ole täyttänyt velvollisuuttaan kiistää aineellisesti ja yksityiskohtaisesti esitetyt seikat viittaamalla vastineessaan kollektiivisiin työsopimuksiin, jotka se on liittänyt 30.8.2004 päivättyyn vastaukseensa. ( 40 ) Kuten komissio perustellusti huomauttaa, kyseiset sopimukset ovat nimittäin suurherttuan asetuksella vahvistettuja, 1 §:n 1 momentin johdantolauseessa tarkoitettuja yleissitovia työehtosopimuksia eivätkä kiistanalaisia muita ”kollektiivisia työsopimuksia”, joihin 20.12.2002 annetun lain 1 §:n 1 momentin 11 kohdassa viitataan.

64.

Näin ollen 20.12.2002 annetun lain 1 §:n 1 momentin 11 kohta on ristiriidassa direktiivin 96/71 3 artiklan 1 ja 10 kohdan kanssa.

65.

Virallisessa huomautuksessaan komissio kiinnitti ensi kertaa Luxemburgin hallituksen huomion siihen, että direktiivin 96/71 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot huolehtimaan siitä, että toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneet yritykset noudattavat enimmäistyöaikoja ja vähimmäislepoaikoja. Komissio viittasi siihen, että 20.12.2002 annetun lain 1 §:n 1 momentin 3 kohdassa rajataan vähimmäislepoaikojen suoja koskemaan ainoastaan viikoittaista lepoaikaa. Käsite ”vähimmäislepoajat” ei kuitenkaan käsitä ainoastaan viikoittaista lepoaikaa, vaan myös muita lepoaikoja, kuten päivittäisen lepoajan tai tauot, joista säädetään direktiivin 2003/88/EY ( 41 ) 3 ja 4 artiklassa.

66.

Luxemburgin hallitus myönsi jo 30.8.2004 päivätyssä vastauksessaan direktiivin 96/71 puutteellisen täytäntöönpanon. ( 42 )

67.

Tämän perusteella Luxemburgin hallitus kuitenkin noudatti velvollisuuttaan vasta sen jälkeen, kun komission sille 12.10.2005 päivätyssä perustellussa lausunnossaan asettama kahden kuukauden määräaika oli päättynyt. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin että, kun arvioidaan sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteensa, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se on perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä. ( 43 ) Koska Luxemburgin hallitus ei kiistä myöhästynyttä täytäntöönpanoa, tämä väite on jo siitä syystä perusteltu.

68.

Komission väite, joka koskee palvelujen tarjoamisen vapauden perusteetonta rajoittamista 20.12.2002 annetun lain 7 §:n 1 momentin nojalla toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneille yrityksille asetetulla velvollisuudella ”toimittaa työvoiman tarkastusviranomaiselle ennen töiden aloittamista pyynnöstä ja niin pian kuin mahdollista valvonnan kannalta välttämättömät tiedot”, ei sitä vastoin koske direktiivin 96/71 täytäntöönpanoa, vaan välillisesti EY 49 artiklaa.

69.

Kuten on jo todettu, EY 49 artiklassa ei ainoastaan kielletä toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen palvelujen tarjoajan syrjintää kansalaisuuden perusteella, vaan siinä edellytetään myös kaikkien rajoitusten poistamista. ( 44 ) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan vastaanottavan jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön soveltaminen palvelujen tarjoajiin voi estää palvelujen tarjoamisen tai haitata sitä taikka tehdä sen vähemmän houkuttelevaksi, ja se on siten katsottava palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukseksi, koska tästä soveltamisesta aiheutuisi ylimääräisiä kuluja sekä hallinnollisia ja taloudellisia rasituksia. ( 45 )

70.

20.12.2002 annetun lain 7 §:n 1 momenttiin sisältyvän sääntelyn tavoitteena on antaa Luxemburgin työvoiman tarkastusviranomaiselle mahdollisuus lähetettyjen työntekijöiden henkilöllisyyden ja laillisen oleskelun valvomiseen. Siinä alistetaan Luxemburgin suurherttuakunnan alueen ulkopuolelle sijoittautuneet yritykset pakolliseen, ennakoitavissa olevaan hallintomenettelyyn, jossa edellytetään lähetettyjen työntekijöiden sosiaalisesta sekä työlainsäädäntöä ja oleskeluoikeutta koskevasta asemasta laadittujen asiakirjojen esittämistä ennen töiden alkamista, joten tähän säännökseen liittyy joka tapauksessa kyseisille yrityksille hallinnollisia muodollisuuksia, jotka voivat tehdä työntekijöiden lähettämisen Luxemburgiin vähemmän houkuttelevaksi kuin kyseisen jäsenvaltion kansallisten työntekijöiden käyttämisen. Mainitun, oikeuskäytännössä vahvistetun laajan määritelmän mukaisesti jo tämän seikan perusteella kyseinen säännös voidaan katsoa palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukseksi. ( 46 )

71.

On kuitenkin muistutettava, että yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että jäsenvaltioilla on oikeus tarkastaa kansallisen ja yhteisön lainsäädännön noudattaminen palveluja tarjottaessa. Se on samoin pitänyt hyväksyttävinä sellaisia valvontatoimenpiteitä, jotka ovat tarpeen sen tarkastamiseksi, että yleisen edun vuoksi perusteltuja vaatimuksia noudatetaan. ( 47 ) Luxemburgin hallitus perustelee 20.12.2002 annetun lain 7 §:n 1 momenttiin sisältyvää sääntelyä sekä työntekijöiden suojelulla että tarpeella tehdä tarkastuksia väärinkäytösten ja laittomien ylikansallisten toimintojen torjumiseksi. Sekä työntekijöiden sosiaalinen suojelu että väärinkäytösten torjuminen ovat oikeuskäytännön mukaan laillisia tavoitteita. ( 48 )

72.

Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin myös katsonut, että näiden kansallisten tarkastusviranomaisten toimenpiteiden on noudatettava yhteisön oikeudessa säädettyjä rajoja ja että ne eivät saa tehdä illusoriseksi palvelujen tarjoamisen vapautta. ( 49 ) Niiden on erityisesti oltava omiaan takaamaan niillä tavoitellun päämäärän toteutuminen, eikä niillä saa ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. ( 50 )

73.

Ominaista Luxemburgin säännökselle on ennen kaikkea yritysten lakisääteinen velvollisuus toimittaa vielä ”ennen töiden aloittamista” työvoiman tarkastusviranomaiselle tarvittavat asiakirjat, mikä viittaa lähtökohtaisesti yhteisön oikeuden vastaiseen väärinkäytösten ennakkovalvontaan. Luxemburgin hallitus esittää vastaväitteenä, että se seikka, että yrityksen on noudatettava ilmoitusvelvollisuuttaan vasta ”pyynnöstä”, lieventää tätä lakisääteistä velvollisuutta. Siihen ei Luxemburgin hallituksen mukaan liity yrityksen velvoitetta antaa oma-aloitteisesti selvitys viranomaisille.

74.

Mielestäni on kuitenkin olemassa seikkoja, joiden perusteella voidaan olettaa, että Luxemburgin säännös on luonteeltaan täysin samankaltainen kuin väärinkäytösten ennakkovalvonta. 20.12.2002 annetun lain 7 §:n 1 momenttia on nimittäin luettava yhdessä työvoiman tarkastusviranomaisen uudelleenjärjestämisestä 4.4.1974 annetun lain ( 51 ) (jäljempänä 4.4.1974 annettu laki) 13–17 §:n kanssa. Viimeksi mainitussa säädetään mahdollisuudesta määrätä lähetettyjen työntekijöiden työskentely suurherttuakunnan alueella keskeytettäväksi välittömästi tapauksissa, joissa yrityksen ilmoitusvelvollisuutta on rikottu. Työvoiman tarkastusviranomainen voi sallia töiden jatkamisen vasta, kun kaikki tarvittavat asiakirjat on toimitettu, ( 52 ) ja kyseessä olevan määräyksen rikkomisesta voidaan 4.4.1974 annetun lain 28 §:n nojalla tuomita vapausrangaistukseen ja sakkoihin. Jos kuitenkin ensinnäkin töiden jatkamiseen tarvitaan ”lupa” ja toiseksi näyttövelvollisuuden noudattamatta jättäminen pannaan täytäntöön rikoslain ja hallinnollisia rangaistuksia koskevan lainsäädännön välineillä, 20.12.2002 annetun lain 7 §:n 1 momentti voidaan ymmärtää ainoastaan siten, että palvelujen tarjoaminen Luxemburgissa lähettämällä työntekijöitä sinne työhön on kiellettyä, mikäli siihen ei ole annettu ennakkolupaa. ( 53 )

75.

Raskauttavana seikkana voidaan pitää sitä, ettei tämän säännöksen muotoilu täytä vaatimuksia oikeusvarmuudesta ja selvyydestä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioiden tulee yhteisön oikeuden täydellisen soveltamisen takaamiseksi saattaa lainsäädäntönsä yhdenmukaiseksi yhteisön oikeuden kanssa, mutta jäsenvaltioiden on lisäksi tehtävä se siten, että ne antavat säännöksiä, jotka ovat riittävän täsmällisiä, selkeitä ja transparentteja, jotta oikeussubjektit voivat tuntea oikeutensa ja myös vedota niihin kansallisissa tuomioistuimissa. ( 54 ) Tätä periaatetta sovelletaan varsinkin silloin, kun jäsenvaltion lainsäädännössä asetetaan yksilöille velvollisuuksia ja niiden noudattamatta jättämisestä uhataan seuraamuksilla.

76.

On todettava, että säännöksen epäselvällä sanamuodolla annetaan hallinnolle laaja harkintavalta luvan myöntämisessä ja lisäksi lisätään kohtuuttomasti vaaraa siitä, että yritykseen kohdistuu hallinnollisia tai rikosoikeudellisia seuraamuksia. Siten niiden todisteiden perusteella, jotka komissio on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle, työvoiman tarkastusviranomainen tulkitsee 20.12.2002 annetun lain 7 §:n 1 momenttia ilmeisen suppeasti, koska se edellyttää kaikkien asiakirjojen täydellistä toimittamista ennen palvelun tarjoamista, ( 55 ) minkä vuoksi Luxemburgin hallituksen toteamuksista poiketen ei riitä, että asiakirjat toimitetaan samana päivänä juuri ennen töiden aloittamista. 20.12.2002 annetun lain 7 §:n 1 momentin käytännön täytäntöönpanossa voi lisäksi ilmetä vaikeuksia sen vuoksi, että ilmoitusvelvollisuus syntyy ja siten varsinainen hallinnollinen menettely käynnistyy lähtökohtaisesti vasta sen jälkeen, kun työvoiman tarkastusviranomainen on esittänyt asiaa koskevan ”pyynnön”, jolloin jää epäselväksi, mikä rooli yrityksellä on ennen tätä menettelyä ja onko sen mahdollisesti itse vaadittava tätä ”pyyntöä”. Koska tällaisen ”pyynnön” puuttuessa yritys ei näin ollen voi hyödyntää palvelujen tarjoamisen vapautta ilman, että siihen kohdistuu hallinnollisia tai rikosoikeudellisia seuraamuksia, tämä rajoitus on vaikutukseltaan ehdoton kielto, jota ei voida pitää tarpeellisena työntekijöiden suojelun varmistamiseksi, kun otetaan huomioon mahdollisuus turvautua vähemmän rajoittaviin keinoihin.

77.

Minusta on lopuksi välttämätöntä muistuttaa tässä yhteydessä siitä, että yhteisöjen tuomioistuin on todennut viimeksi asiassa komissio vastaan Luxemburg ( 56 ) antamassaan tuomiossa työskentelyn aloittamisen edellytyksenä olevan luvan suhteettomuudesta ja lievempien keinojen sovellettavuudesta seuraavaa: ”Velvollisuus, jonka mukaan palveluja tarjoavan yrityksen on ilmoitettava etukäteen paikallisille viranomaisille, että sen palveluksessa on yksi tai useampia siirrettyjä työntekijöitä, tämän siirron arvioitu kesto ja ne palvelut, joiden tarjoamiseksi siirto tapahtuu, olisivat yhtä tehokas ja vähemmän rajoittava keino kuin kanteen kohteena oleva vaatimus. Se olisi luonteeltaan sellainen, että kyseiset viranomaiset voisivat valvoa, että Luxemburgin työlainsäädäntöä noudatetaan siirron aikana, ottaen huomioon ne velvoitteet, joita yrityksen on jo noudatettava lähtövaltiossaan sovellettavien työoikeuden säännösten nojalla.” Tällaisessa tilanteessa on tarkoituksenmukaisempaa, että vastaanottava jäsenvaltio rajoittaa valvontansa siihen, että se tarkastaa vastaanottavassa jäsenvaltiossa toiminnan aloittavan palvelujen tarjoajan toimittamat tiedot ja ryhtyy torjuntatoimiin vasta, mikäli se osoittautuu tarpeelliseksi. ( 57 ) Luxemburgin lainsäädäntö, jossa on 20.12.2002 annetun lain 7 §:n 1 momentissa tosiasiallisesti otettu käyttöön ennakkolupavaatimus, menee siksi pitemmälle kuin mitä yhteisöjen tuomioistuin pitää oikeasuhteisena.

78.

Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että tässä säännöksessä on kyse väärinkäytösten ennakkovalvonnasta, joka ei ole yhteensopivaa EY 49 artiklan kanssa. Näin ollen myös tämä väite on perusteltu.

79.

20.12.2002 annetun lain 8 §:ssä säädetty Luxemburgissa asuvan ad hoc -valtuutetun nimeäminen muodostaa hallinnollisena lisävaatimuksena, joka on omiaan vaikeuttamaan työntekijöiden lähettämistä toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneille yrityksille, EY 49 artiklassa tarkoitetun palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksen. ( 58 ) Näin ollen on tutkittava, onko tästä kansallisesta säännöksestä johtuva palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittaminen perusteltua yleistä etua koskevan tavoitteen perusteella, ja jos on, onko se tarpeen tämän tavoitteen toteuttamiseksi asianmukaisten keinojen avulla.

80.

Luxemburgin hallitus vetoaa työntekijöiden suojeluun, väärinkäytösten torjumiseen ja tehokkaan valvonnan tarpeellisuuteen. Kuten on jo todettu, sekä työntekijöiden sosiaalinen suojelu että väärinkäytösten torjuminen on tunnustettu laillisiksi tavoitteiksi, ( 59 ) kun taas tarkastusten tekemistä kansallisten suojasäännösten täytäntöön panemiseksi pidetään yhteisön oikeuden mukaisena, sikäli kuin tämä valvonta tapahtuu yhteisön oikeudessa säädetyissä rajoissa. ( 60 )

81.

Aluksi on viitattava siihen, että jäsenvaltio ei voi edellyttää kaikkien sijoittautumista koskevien vaatimusten noudattamista, kun sen alueella tarjotaan palveluita, sillä muutoin juuri palvelujen tarjoamisen vapauden varmistamiseksi annetuilla perustamissopimuksen määräyksillä ei olisi tehokasta vaikutusta. ( 61 )

82.

Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa komissio vastaan Italia antamassaan tuomiossa ( 62 ) vastaavasti katsonut, että vaatimus, jonka mukaan sellaisen tilapäistä työvoimaa välittävän yrityksen, joka haluaa vuokrata työvoimaa Italiaan sijoittautuneille asiakkaille, kotipaikan tai sivuliikkeen on oltava tämän valtion alueella, loukkaa suoraan palvelujen tarjoamisen vapautta, koska muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten on vaatimuksen vuoksi mahdotonta tarjota palveluja kyseessä olevassa jäsenvaltiossa.

83.

Luxemburgin hallitus väittää lähinnä, ettei mikään 20.12.2002 annetun lain 8 §:ssä viittaa kyseisen ad hoc -valtuutetun täsmällisiin ominaispiirteisiin. Säännöksessä ei sen mukaan edellytetä, että valtuutettu on luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, eikä sitä, että sen on oltava maksua vastaan toimiva laitos. Tärkeää on yksinomaan se, että työvoiman tarkastusviranomainen tietää sen henkilön nimen, jolle tarvittavat asiakirjat on annettu säilytettäviksi. Tässä säännöksessä tarkoitettu ad hoc -valtuutettu voi Luxemburgin hallituksen mukaan olla esimerkiksi rakennusalalla joko pääurakoitsija, vastaava työnjohtaja tai rakennusalalla toimiva hallintoviranomainen.

84.

On todettava, ettei tämä tulkinta ilmene millään tavoin 20.12.2002 annetun lain 8 §:stä. Se on jopa ristiriidassa lainsäädännössä asetettujen vaatimusten kanssa. Säännöksen sanamuodosta pikemminkin ilmenee yksiselitteisesti, että kyseisen ad hoc -valtuutetun on oltava Luxemburgissa ”asuva” eli tämän ”elinpiirin keskuksen” tai ”pysyvän asuinpaikan” on oltava Luxemburgin valtion alueella. Kuten komissio oikein huomauttaa, tämä vaatimus edellyttää ”vakituista asuinpaikkaa” tai joka tapauksessa oleskelua, joka jatkuu palvelujen tarjoamisen päättymisen jälkeenkin. Tästä seuraa, ettei 20.12.2002 annetun lain 8 §:n vaatimuksia täytetä, jos esimerkiksi yksi lähetetyistä työntekijöistä säilyttää tarvittavia asiakirjoja.

85.

Tämä lopputulos on nähdäkseni ristiriidassa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa. Yhdistetyissä asioissa Arblade antamassaan tuomiossa ( 63 ) yhteisöjen tuomioistuin on nimittäin todennut, että velvollisuus pitää saatavilla ja säilyttää tiettyjä asiakirjoja sellaisen luonnollisen henkilön kotipaikassa, jolla on kotipaikka vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja joka pitää näitä asiakirjoja hänet nimenneen työnantajan asiamiehenä tai edustajana, jopa sen jälkeen, kun työnantajan palveluksessa ei enää ole työntekijöitä tässä valtiossa, on sallittu ainoastaan silloin, kun tämän valtion viranomaiset eivät tällaisen velvollisuuden puuttuessa pysty suorittamaan valvontatehtäväänsä tehokkaasti.

86.

Yhtäältä on yhdyttävä Luxemburgin hallituksen näkemykseen, jonka mukaan tarkastusten tekeminen paikan päällä on välttämätöntä kansallisten suojasäännösten noudattamisen varmistamiseksi. Toisaalta Luxemburgin hallitusta on moitittava siitä, ettei se ole riittävästi esittänyt tai näyttänyt toteen, etteivät Luxemburgin viranomaiset pysty suorittamaan valvontatehtäväänsä ilman Luxemburgissa asuvan ad hoc -valtuutetun osallistumista. Nyt esillä olevan kaltaisen palvelujen tarjoamisen vapautta merkittävästi rajoittavan toimenpiteen oikeuttamiseen ei nimittäin riitä, että asiaa yksityiskohtaisesti perustelematta esitetään kriittisiä arvioita tai pelkkiä epäilyjä direktiivin 96/71 4 artiklassa säädetyn jäsenvaltioiden välisen yhteistyön ja tiedonvaihdon järjestelmän tehokkuudesta. ( 64 ) Kaikkien muiden jäsenvaltioiden tavoin Luxemburgin suurherttuakunnan on osallistuttava edellä mainittuun hallinnollisen avun järjestelmään kyseisten työehtojen ja -olojen noudattamisen valvomiseksi. Luxemburgin hallitus ei ole tältä osin täyttänyt prosessuaalista näyttövelvollisuuttaan.

87.

Tästä huolimatta työntekijöiden sosiaaliseen suojeluun liittyvien säännösten noudattamisen valvonta voidaan aivan hyvin varmistaa vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä. Lähtökohtaisesti nimittäin tämän valvontatehtävän täyttämiseksi riittää se, että lähetetyistä työntekijöistä nimetään yksi, esimerkiksi vastaava työnjohtaja, joka hoitaa ulkomaisen yrityksen ja työvoiman tarkastusviranomaisen välistä yhteydenpitoa ja mahdollisesti pitää vaadittavat asiakirjat joko työmaalla tai vastaanottavan jäsenvaltion alueella olevassa paikassa, johon on helppo päästä ja joka on selvästi yksilöity. ( 65 ) Palvelujen tarjoamisen vapautta vähemmän rajoittavana toimenpiteenä, joka koskee työntekijöiden sosiaalisen suojelun varmistamista, se olisi yhdenmukainen suhteellisuusperiaatteen kanssa.

88.

Tästä mielestäni seuraa, että 20.12.2002 annetun lain 8 §:ään sisältyvät vaatimukset ovat suhteettomia ja rikkovat EY 49 artiklaa. Näin ollen myös neljäs väite on perusteltu.

89.

Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Koska Luxemburgin suurherttuakunta on pääosin hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

90.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin