Asia C-199/04
Euroopan yhteisöjen komissio
vastaan
Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Direktiivit 85/337/ETY ja 97/11/EY – Tiettyjen hankkeiden ympäristövaikutusten arviointi – Rakennusten tai maa-alueiden käyttötavan merkittävä muutos – Kanteen tutkimatta jättäminen
Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (toinen jaosto) 1.2.2007
Tuomion tiivistelmä
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Oikeudenkäynnin kohde – Kanteen kohteen määrittäminen oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä
(EY 226 artikla)
EY 226 artiklassa tarkoitetussa perustellussa lausunnossa ja kanteessa on esitettävä väitteet yhtenäisesti ja täsmällisesti, jotta jäsenvaltio ja yhteisöjen tuomioistuin voivat arvioida tarkasti sen yhteisön oikeuden rikkomisen laajuuden, josta jäsenvaltiota moititaan; tämä on välttämätön edellytys sille, että kyseinen jäsenvaltio voi käyttää hyödyllisesti puolustautumisoikeuksiaan ja että yhteisöjen tuomioistuin voi tutkia, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta väitetyllä tavalla.
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne, joka perustuu ristiriitaisiin väitteisiin ja joka täten ei täytä edellä mainittuja yhtenäisyyden ja täsmällisyyden vaatimuksia, on jätettävä tutkimatta.
(ks. 21, 25 ja 26 kohta)
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
1 päivänä helmikuuta 2007 (*)
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Direktiivit 85/337/ETY ja 97/11/EY – Tiettyjen hankkeiden ympäristövaikutusten arviointi – Rakennusten tai maa-alueiden käyttötavan merkittävä muutos – Kanteen tutkimatta jättäminen
Asiassa C-199/04,
jossa on kyse EY 226 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 4.5.2004,
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään C.‑F. Durand ja F. Simonetti, joita avustaa barrister A. Howard, prosessiosoite Luxemburgissa,
kantajana
vastaan
Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, asiamiehenään aluksi M. Bethell ja sittemmin E. O’Neill, joita avustavat D. Elvin, QC, ja barrister J. Maurici, prosessiosoite Luxemburgissa,
vastaajana,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. W. A. Timmermans sekä tuomarit R. Schintgen, R. Silva de Lapuerta, J. Makarczyk (esittelevä tuomari) ja L. Bay Larsen,
julkisasiamies: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies L. Hewlett,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 23.2.2006 pidetyssä istunnossa esitetyn,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Euroopan yhteisöjen komissio vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ei ole noudattanut tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.1985 annetun neuvoston direktiivin 85/337/ETY (EYVL L 175, s. 40), sellaisena kuin se on muutettuna 3.3.1997 annetulla neuvoston direktiivillä 97/11/EY (EYVL L 73, s. 5; jäljempänä direktiivi 85/337), mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut kaikkia direktiivin 2–6, 8 ja 9 artiklan täydellisen ja täsmällisen täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön lainsäädäntö
2 Direktiivin 85/337 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ennen luvan myöntämistä hankkeet, joilla etenkin laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia, alistetaan lupamenettelyyn ja että niiden vaikutukset arvioidaan. Tässä tarkoitetut hankkeet määritellään 4 artiklassa.”
3 Mainitun direktiivin 3 artiklassa todetaan seuraavaa:
”Ympäristövaikutusten arvioinnilla tunnistetaan, kuvataan ja arvioidaan tarkoituksenmukaisella tavalla, kussakin yksittäistapauksessa ja 4–11 artiklan mukaisesti hankkeen suorat ja välilliset vaikutukset seuraaviin tekijöihin:
– ihmisiin, eläimiin ja kasveihin;
– maaperään, veteen, ilmaan, ilmastoon ja maisemaan;
– kiinteään ja irtaimeen omaisuuteen ja kulttuuriperintöön;
– ensimmäisessä, toisessa ja kolmannessa luetelmakohdassa mainittujen tekijöiden vuorovaikutukseen.”
4 Saman direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jollei direktiivin 2 artiklan 3 kohdassa säädetystä muuta johdu, jäsenvaltioiden on määriteltävä liitteessä II mainittujen hankkeiden osalta:
a) tapauskohtaisesti selvittämällä
tai
b) jäsenvaltioiden asettamien raja-arvojen tai valintaperusteiden avulla,
arvioidaanko tämä hanke 5–10 artiklan mukaisesti.
Jäsenvaltiot voivat päättää molempien a ja b kohdassa mainittujen menettelyjen soveltamisesta.”
5 Direktiivin 85/337 liitteen II, jonka otsikkona on ”Hankkeet, joita tarkoitetaan 4 artiklan 2 kohdassa”, 5 kohdan b alakohdassa mainitaan sementtitehtaat.
Kansallinen lainsäädäntö
6 Yhdistyneessä kuningaskunnassa ympäristönsuojelua koskeva vastuu menettelyissä, joissa on kyse jätepolttoaineiden käyttöä koskevan luvan myöntämisestä, jakautuu yhtäältä kaupunkisuunnittelusta ja toisaalta ympäristöstä vastaavien viranomaisten kesken.
7 Ensin mainituista nimenomaisesti kaupunkisuunnittelusta vastaavat paikallisviranomaiset ovat toimivaltaisia ratkaisemaan rakennuslupahakemukset. Mikäli kaupunkisuunnittelusta vastaava paikallisviranomainen hylkää hakemuksen tai ei vastaa siihen, hakija voi hakea muutosta kieltopäätökseen tai päätöksen tekemättä jättämiseen Secretary of Statelta. Viimeksi mainittu voi myös päättää asian käsittelyn siirtämisestä pois kaupunkisuunnittelusta vastaavalta paikallisviranomaiselta ja ratkaista rakennuslupahakemuksen itse. Walesissa Secretary of Statella olevaa toimivaltaa kaupunkisuunnittelun alalla käyttää National Assembly for Wales.
8 Kaupunki- ja maaseutusuunnittelusta annetun vuoden 1990 lain (Town and Country Planning Act 1990, jäljempänä TCPA) 57 §:n mukaan rakennuslupa vaaditaan kaikkien ”muutostöiden” suorittamiseen ja saman lain 55 §:ssä määritellään kyseinen käsite siten, että sillä tarkoitetaan ”rakennustöiden, teknisten muutostoimenpiteiden, kaivostoimien tai muiden toimenpiteiden toteuttamista maan pinnalla tai pinnan alla tai merkittävien muutosten toteuttamista rakennusten tai maa-alueiden käyttötapaan”.
9 Rakennuslupahakemuksen yhteydessä kaupunkisuunnittelusta vastaavat viranomaiset ratkaisevat myös tarpeen suorittaa direktiivissä 85/337 säädetty ympäristövaikutusten arviointi.
10 Tältä osin kaupunki- ja maaseutusuunnittelusta (ympäristövaikutusten arviointi) annetulla vuoden 1988 asetuksella (Town and Country Planning (Assessment of Environmental Effects) Regulations 1988) saatettiin direktiivin 85/337 alkuperäinen versio osaksi kansallista oikeusjärjestystä sisällyttämällä muun muassa uudet menettelylliset vaatimukset olemassa olevaan maaseutu- ja kaupunkisuunnittelujärjestelmään.
11 Direktiivi 97/11 puolestaan saatettiin osaksi kansallista oikeusjärjestystä kaupunki- ja maaseutusuunnittelusta (ympäristövaikutusten arviointi) (Englanti ja Wales) annetulla vuoden 1999 asetuksella (Town and Country Planning (Environmental Impact Assessment) (England and Wales) Regulations 1999).
12 Ympäristönsuojelusta annetun vuoden 1990 lain (Environmental Protection Act 1990) I osastolla toteutetun saastumisen kokonaisvaltaisen valvontajärjestelmän puitteissa Her Majesty’s Inspectorate of Pollution – siihen saakka, kunnes Environment Agency perustetaan, minkä jälkeen tästä tehtävästä vastaa viimeksi mainittu – selvittää ne haitalliset vaikutukset, joita toiminnasta mahdollisesti aiheutuu ympäristölle. Mainitun lain 6 §:n nojalla ”luvanvaraista toimintaa” eli Secretary of Staten sääntelemää mahdollisesti saastuttavaa toimintaa ei voida harjoittaa esimerkiksi Englannissa tai Walesissa ilman Environment Agencyn myöntämää lupaa.
13 Vuoden 1997 helmikuussa ympäristöministeriö julkaisi selventävän ilmoituksen nro 23 (Planning Policy Guidance Note 23), joka koski kaupunkisuunnittelua ja saastumisen ehkäisyä. Kyseisessä ilmoituksessa selvitetään muun muassa kaupunkisuunnittelusta vastaavien viranomaisten tehtävän ja tästä hieman erillään olevan saastumisen ehkäisemisestä vastaavien toimijoiden tehtävän välistä suhdetta.
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
14 Vuosina 1997 ja 1998 komissio sai kaksi kantelua koskien Castle Cement -nimisen yhtiön Clitheroessa, Lancashiressa olevalle sementtitehtaalle myönnettyjä lupia käyttää nestemäisten teollisuusjätteiden seosta nimeltä ”Cemfuel” korvatakseen osan perinteisistä polttoaineistaan. Kantelijoiden mukaan toimivaltaiset kansalliset viranomaiset eivät ole selvittäneet, onko mainitun hankkeen osalta suoritettava ympäristövaikutusten arviointi ennen kyseisen luvan myöntämistä.
15 Komissiolle tehtiin lisäksi vuonna 1999 kantelu saman yhtiön Padeswoodissa, Flintshiressä olevasta sementtitehtaasta. Tässä asiassa oli kyse lisäuunin rakentamisesta samoin kuin perinteisen polttoaineen korvaamisesta Cemfuelilla, kokonaisesta paineilmajärjestelmästä ja jätepaperin ja muovimateriaalien seoksesta nimeltä ”Profuel”, joiden ympäristövaikutusten arviointi oli kyllä suoritettu mutta jotka National Assembly for Wales oli kantelijan mukaan hyväksynyt ennen kuin Environment Agency oli ratkaissut sen myönnettävänä olevaa lupaa koskevan hakemuksen.
16 Clitheroen sementtitehdasta koskevat kantelut johtivat kirjeenvaihtoon komission ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen välillä kahteen otteeseen 11.7.1997–30.3.1999. Padeswoodin sementtitehdasta koskeva kantelu johti niin ikään kirjeenvaihtoon komission pyydettyä 19.4.1999 selvitystä asiaan, mihin Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus vastasi 18.6.1999.
17 Näiden seikkojen perusteella komissio katsoi yhtäältä, että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten käyttämä, TCPA:ssa säädetty kriteeri, joka perustuu ”merkittävien muutosten toteuttamiseen rakennusten tai maa-alueiden käyttötapaan”, johtaa siihen, että eräisiin hankkeisiin, kuten polttoaineen vaihdokseen sementtitehtaassa, ei sovelleta direktiivissä 85/337 säädettyjä menettelyjä. Toisaalta Yhdistynyt kuningaskunta ei ole yhteensovittanut riittävästi kaupunkisuunnitteluun ja saastumisen ehkäisyyn sovellettavia sääntöjä, jotta varmistettaisiin mainitussa direktiivissä säädettyjen velvoitteiden ja tavoitteiden noudattaminen. Tästä syystä komissio osoitti 7.5.2001 mainitulle jäsenvaltiolle virallisen huomautuksen.
18 Koska Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten edellä mainittuun huomautukseen antama vastaus vakuutti komission siitä, että direktiivin 85/337 täytäntöönpano ja soveltaminen eivät olleet asianmukaisia, kyseiselle jäsenvaltiolle osoitettiin 18.7.2002 perusteltu lausunto, jossa sitä pyydettiin toteuttamaan mainitusta direktiivistä aiheutuvien velvoitteiden noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa perustellun lausunnon vastaan ottamisesta.
19 Koska komissio katsoi, ettei Yhdistyneen kuningaskunnan perusteltuun lausuntoon antama vastaus ollut tyydyttävä, se päätti nostaa nyt käsiteltävänä olevan kanteen.
Kanteen tutkittavaksi ottaminen
20 Aluksi on todettava, että yhteisöjen tuomioistuin voi tutkia viran puolesta, täyttyvätkö EY 226 artiklan edellytykset jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen nostamiselle (ks. etenkin asia C-362/90, komissio v. Italia, tuomio 31.3.1992, Kok. 1992, s. I-2353, 8 kohta ja asia C-525/03, komissio v. Italia, tuomio 27.10.2005, Kok. 2005, s. I-9405, 8 kohta).
21 Näin ollen mainitussa menettelyssä perustellussa lausunnossa ja kanteessa on esitettävä väitteet yhtenäisesti ja täsmällisesti, jotta jäsenvaltio ja yhteisöjen tuomioistuin voivat arvioida tarkasti sen yhteisön oikeuden rikkomisen laajuuden, josta jäsenvaltiota moititaan; tämä on välttämätön edellytys sille, että kyseinen jäsenvaltio voi käyttää hyödyllisesti puolustautumisoikeuksiaan ja että yhteisöjen tuomioistuin voi tutkia, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta väitetyllä tavalla (ks. vastaavasti asia C-98/04, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 4.5.2006, Kok. 2006, s. I-4003, 18 kohta).
22 Nyt esillä olevassa asiassa komissio pyytää yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Yhdistynyt kuningaskunta ei ole toteuttanut kaikkia direktiivin 85/337 2–6, 8 ja 9 artiklan täydellisen ja täsmällisen täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä.
23 Kanteensa tueksi komissio vetoaa kahteen kanneperusteeseen, joista ensimmäisessä moititaan TCPA:n 55 ja 57 §:ää, joiden nojalla kaupunkisuunnittelusta vastaavat viranomaiset soveltavat rakennuslupahakemusten yhteydessä kansallista kriteeriä, joka perustuu ”merkittävien muutosten toteuttamiseen rakennusten tai maa-alueiden käyttötapaan”, minkä johdosta eräät hankkeet jätetään komission mukaan direktiivin 85/337 soveltamisalan ulkopuolelle, ja toisessa sitä seikkaa, että kun Ison-Britannian hallitus saattoi mainittua direktiiviä osaksi kansallista lainsäädäntöä, se ei sovittanut yhteen riittävässä määrin kaupunkisuunnitteluun ja saastumisen ehkäisyyn sovellettavia säännöksiään varmistaakseen kaikkien direktiivin 3 ja 8 artiklassa säädettyjen velvoitteidensa noudattamisen.
24 On kuitenkin todettava, että komissio on kanteessaan nimenomaisesti myöntänyt, että Yhdistynyt kuningaskunta on kaupunki- ja maaseutusuunnittelusta (ympäristövaikutusten arviointi) vuonna 1988 – ja Englannin ja Walesin osalta vuonna 1999 – annetulla asetuksella antanut tarvittavan lainsäädännön direktiivin 85/337 saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä.
25 Näin ollen, koska nyt esillä oleva jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne perustuu ristiriitaisiin väitteisiin, se ei täytä tämän tuomion 21 kohdassa esitettyjä yhtenäisyyden ja täsmällisyyden vaatimuksia.
26 Edellä esitettyjen seikkojen perusteella kanne on jätettävä tutkimatta.
Oikeudenkäyntikulut
27 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Yhdistynyt kuningaskunta on vaatinut komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska komission nostama kanne on jätetty tutkimatta, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne jätetään tutkimatta.
2) Euroopan yhteisöjen komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Allekirjoitukset
* Oikeudenkäyntikieli: englanti.