JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
PHILIPPE LÉGER
3 päivänä maaliskuuta 2005 (1)
Asia C-132/03
Ministero della Salute
vastaan
Coordinamento delle associazioni per la difesa dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) ja Federconsumatori
(Consiglio di Staton (Italia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Asetus (EY) N:o 49/2000 – Tietyistä geneettisesti muunnetuista organismeista valmistettujen elintarvikkeiden pakkausmerkinnät – Pakolliset maininnat pakkausmerkinnöissä – Soveltamatta jättäminen, kun kyseessä on satunnainen saastuminen ja pitoisuus on enintään yksi prosentti – Soveltamisalan ulkopuolelle jättämisen laajuus – Imeväisille ja pikkulapsille tarkoitetut elintarvikkeet
1. Onko imeväisille ja pikkulapsille tarkoitetut elintarvikkeet varustettava merkinnöillä, jotka sisältävät maininnan siitä, että kyseiset elintarvikkeet on valmistettu tietyistä geneettisesti muunnetuista organismeista (jäljempänä GMO), jos niissä on satunnaisesti sellaisista organismeista peräisin olevia aineksia enintään yhden prosentin pitoisuuksina?
2. Tämä on sen kysymyksen pääsisältö, jonka Consiglio di Stato (Italia) esitti menettelyssä, jossa riitautettiin erään ministeriön asetuksen laillisuus.
3. Tällä kysymyksellä yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään täsmentämään muiden kuin neuvoston direktiivissä 79/112/ETY säädettyjen pakollisten mainintojen liittämisestä tiettyjen geneettisesti muunnetuista organismeista valmistettujen elintarvikkeiden pakkausmerkintöihin 26 päivänä toukokuuta 1998 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1139/98,(2) sellaisena kuin se on muutettuna 10.1.2000 annetulla komission asetuksella N:o 49/2000, tiettyjen säännösten asiallinen soveltamisala.(3)
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Yhteisön lainsäädäntö
4. Elintarvikkeiden merkintöjen alalla on toteutettu hyvin monia johdetun oikeuden toimia. Joitakin niistä sovelletaan kaikkiin elintarvikkeisiin. Näitä säännöksiä sovelletaan siten yleisesti ja laaja-alaisesti. Toisia niistä puolestaan sovelletaan ainoastaan tiettyihin erityiselintarvikkeisiin, ja nämä säännökset muodostavat alan erityissäännöstön.
1. Elintarvikkeiden pakkausmerkintöjä koskeva yleinen lainsäädäntö
5. Elintarvikkeiden merkintöjä koskevan yleisen lainsäädännön olemassaolo perustuu kuluttajalle myytäväksi tarkoitettujen elintarvikkeiden merkintöjä, esillepanoa ja mainontaa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 18 päivänä joulukuuta 1978 annettuun neuvoston direktiiviin 79/112/ETY.(4)
6. Kuten direktiivin kolmannessa perustelukappaleessa todetaan, direktiivin tarkoituksena on antaa yleisiä ja laaja-alaisia yhteisön säännöksiä, joita sovelletaan kaikkiin markkinoille saatettaviin elintarvikkeisiin.
7. Direktiivin 3 artiklassa esitetään siten periaate, jonka mukaan elintarvikkeiden pakkausmerkintöjen on sisällettävä useita mainintoja, jotka luetellaan tyhjentävästi, muun muassa ainesosaluettelo.
8. Periaatteen soveltamiseen esitettiin kuitenkin monia poikkeuksia. Direktiivin 79/112 4 artiklassa todetaan, että mahdollisissa yhteisön erityissäännöksissä, joita sovelletaan tiettyihin erityiselintarvikkeisiin, voidaan sallia poiketa vaatimuksesta, joka koskee pakkausmerkintöihin sisällytettäviä mainintoja, kuten ainesosaluetteloa.(5) Tällaisissa säännöksissä voidaan myös vaatia sisällyttämään merkintöihin muita tietoja kuin ne, jotka luetellaan tyhjentävästi direktiivin 3 artiklassa.(6) Direktiivin 4 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat myös tiettyjen edellytysten täyttyessä säätää pakkausmerkintöjä koskevista vaatimuksista, jos yhteisön säännöksiä ei ole.(7)
9. Kaikki direktiivin 79/112 säännökset sisältyvät pääosin myös myytäväksi tarkoitettujen elintarvikkeiden merkintöjä, esillepanoa ja mainontaa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 20 päivänä maaliskuuta 2000 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2000/13/EY.(8) Juuri direktiivi 2000/13 oli voimassa 31.5.2001 annetun terveysministeriön asetuksen N:o 371(9) julkaisemishetkellä 16.10.2001 eli pääasian riidan yhteydessä kyseisen asetuksen laillisuuden arvioimiseksi tarkasteltavana ajankohtana.
2. Elintarvikkeiden pakkausmerkintöjä koskevat erityissäännökset
10. Direktiivin 79/112 4 artiklan mukaan imeväisille ja pikkulapsille tarkoitettuja sekä GMO:eista valmistettuja elintarvikkeita varten on annettu erityissäännöksiä.
a) Imeväisille ja pikkulapsille tarkoitettujen elintarvikkeiden pakkausmerkintöjä koskevat säännökset
11. Erityisravinnoksi tarkoitettuja elintarvikkeita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 3 päivänä toukokuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/398/ETY(10) 7 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että direktiiviä 79/112 sovelletaan direktiivin 89/398 1 artiklassa tarkoitettuihin valmisteisiin, joihin kuuluvat (terveille) vauvoille ja pikkulapsille tarkoitetut valmisteet.
12. Direktiivin 89/398 3 artiklan 1 kohdassa esitetään periaate, jonka mukaan kyseisten valmisteiden laadun ja koostumuksen täytyy olla sellaiset, että ne ovat sopivia sen ravitsemuksellisen tavoitteen kannalta, johon ne on tarkoitettu. Tältä osin mainitun direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa suunnitellaan sellaisten kyseisessä direktiivissä tarkoitettuja elintarvikkeita koskevien erityisdirektiivien antamista, joiden aiheena ovat erityisesti elintarvikkeiden laatu tai koostumus, raaka-aineiden laatu ja mainittujen elintarvikkeiden pakkausmerkinnät.
13. Seuraavat kaksi erityisdirektiiviä on annettu kyseisen 4 artiklan 1 kohdan perusteella:
– äidinmaidonkorvikkeista ja vieroitusvalmisteista 14 päivänä toukokuuta 1991 annettu komission direktiivi 91/321/ETY,(11) ja
– imeväisille ja pikkulapsille tarkoitetuista viljapohjaisista valmisruoista ja muista lastenruoista 16 päivänä helmikuuta 1996 annettu komission direktiivi 96/5/EY.(12)
14. Direktiivin 91/321 3 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan äidinmaidonkorvikkeet ja vieroitusvalmisteet on valmistettava direktiivin liitteissä tarkoitetuista proteiininlähteistä ja tapauskohtaisesti muista elintarvikkeen ainesosista, joiden soveltuvuus imeväisten erityisravinnoksi syntymästä lähtien on osoitettu yleisesti hyväksytyllä tieteellisellä aineistolla. Direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa todetaan samansuuntaisesti, että ainoastaan tiettyjä (sen liitteessä III tyhjentävästi lueteltuja) aineita voidaan käyttää äidinmaidonkorvikkeen ja vieroitusvalmisteen valmistukseen imeväisten ravitsemuksellisiin tarpeisiin vastaamiseksi.(13) Samalla todetaan, että näiden aineiden puhtausvaatimukset täsmennetään myöhemmin.
15. Näiden säännösten jälkeen direktiivin 91/321 6 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kyseiset valmisteet eivät saa sisältää mitään ainetta sellaista määrää, että siitä on haittaa imeväisten terveydelle. Tällaisten aineiden enimmäispitoisuudet on tarkoitus vahvistaa tarvittaessa myöhemmin.
16. Näiden imeväisille tarkoitettujen elintarvikkeiden valmistusta ja koostumusta koskevien säännösten lisäksi direktiivin 91/321 7 artiklan 2 kohdan mukaan mainittujen elintarvikkeiden pakkausmerkinnöissä on oltava joukko muita merkintöjä niiden lisäksi, joista säädetään direktiivissä 79/112.(14) Lisämerkinnät koskevat erityisesti mainittujen elintarvikkeiden vitamiini-, proteiini-, rasva- ja hiilihydraattipitoisuuksia sekä niiden energiamäärää tai käyttötapaa.
17. Kaikki nämä säännökset toistetaan pääosin myös direktiivissä 96/5 viljapohjaisten valmisruokien ja imeväisille (alle 12 kuukauden ikäisille) ja pikkulapsille (1–3-vuotiaille) tarkoitettujen elintarvikkeiden osalta.
18. Direktiiviä 91/321 on muutettu direktiivillä 1999/50/EY,(15) ja direktiiviä 96/5 on muutettu direktiivillä 1999/39/EY.(16) Viimeksi mainitut direktiivit on annettu direktiivin 91/321 6 artiklan tai direktiivin 96/5 6 artiklan nojalla noudattamalla ennalta varautumisen periaatetta.(17) Direktiiveillä mainittuun 6 artiklaan lisättiin torjunta-aineita koskevia säännöksiä niiden esiintyvyyden rajoittamiseksi imeväisille ja pikkulapsille tarkoitetuissa elintarvikkeissa.(18)
b) GMO:eista valmistettujen elintarvikkeiden pakkausmerkintöjä koskevat säännökset
19. GMO:eista valmistettujen elintarvikkeiden pakkausmerkintöjä koskevan säännöstön perusta esitetään geneettisesti muunnettujen organismien tarkoituksellisesta levittämisestä ympäristöön 23 päivänä huhtikuuta 1990 annetussa neuvoston direktiivissä 90/220/ETY.(19)
20. Kyseisten säännösten päätavoitteena oli ottaa käyttöön yhteinen menettely, jota sovelletaan saatettaessa GMO:eja sisältäviä tai niistä valmistettuja tuotteita yhteisön markkinoille ensimmäisen kerran. Menettelyn yhteydessä asianomaisen toimijan oli ilmoitettava asianomaiselle jäsenvaltiolle aikomuksestaan saattaa sellainen tuote jäsenvaltion alueelta yhteisön markkinoille ensimmäistä kertaa. Ilmoituksen oli sisällettävä erityisesti tuotteen osalta suunnitellut merkinnät, joissa osoitetaan muiden pakollisten merkintöjen lisäksi GMO:ien esiintyminen. Tämä pakollinen maininta oli sisällytettävä pakkausmerkintöihin heti kun markkinoille saattamista koskeva päätös oli tehty, koska tuotteen turvallisuuden arvioinnin jälkeen tuotteen katsottiin olevan vaaraton ihmisten terveydelle tai ympäristölle.(20)
21. Nämä direktiivin 90/220 säännökset toistetaan laajasti uuselintarvikkeista ja elintarvikkeiden uusista ainesosista 27 päivänä tammikuuta 1997 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 258/97.(21)
22. Asetuksessa N:o 258/97 säädettyjä pakkausmerkintävaatimuksia on alettu soveltaa tiettyihin tuotteisiin riippumatta niiden markkinoille saattamisen päivästä (toisin sanoen ennen kyseisen asetuksen voimaantuloa tai sen jälkeen).(22)
23. Tätä varten annettu asetus N:o 1813/97 on kumottu ja korvattu asetuksella N:o 1139/98. Ennakkoratkaisukysymys, jolla pyydetään täsmentämään mainitun asetuksen asiallista soveltamisalaa, koskee viimeksi mainittua asetusta, sellaisena kuin se on muutettuna.
24. Asetuksen N:o 1813/97 jälkeen annettua asetusta N:o 1139/98 sovelletaan sen 1 artiklan 1 kohdan mukaan elintarvikkeisiin ja elintarvikkeiden ainesosiin, jotka on tarkoitus toimittaa sellaisenaan lopulliselle kuluttajalle ja jotka on valmistettu kokonaan tai osittain geneettisesti muunnetuista soijapavuista, joihin sovelletaan päätöstä 96/281, tai geneettisesti muunnetusta maissista, johon sovelletaan päätöstä 97/98.
25. Asetuksen N:o 1139/98 2 artiklan 1 kohdassa esitetään periaate, jonka mukaan mainitun asetuksen soveltamisalaan kuuluviin elintarvikkeisiin sovelletaan merkintöjä koskevia erityisiä lisävaatimuksia. Vaatimusten, jotka määritetään saman artiklan 3 kohdassa, tarkoituksena on taata, että niiden ainesosien, joista asianomaiset elintarvikkeet on valmistettu, alkuperä ilmoitetaan kuluttajalle sisällyttämällä (direktiivissä 79/112 vaadittuun ainesosaluetteloon tai luettelon yhteyteen) maininta ”valmistettu geenitekniikalla muunnetusta soijasta” tai ”valmistettu geenitekniikalla muunnetusta maissista”.
26. Saman asetuksen 2 artiklan 2 kohdan mukaan tiettyihin elintarvikkeisiin (vaikka ne olisi valmistettu sellaisista GMO:eista) ei kuitenkaan sovelleta kyseisiä pakkausmerkintävaatimuksia, jos kyseiset elintarvikkeet eivät niihin kohdistetun käsittelyn jälkeen sisällä enää geneettisestä muunnoksesta peräisin olevaa proteiinia tai DNA:ta.(23)
27. Asetuksessa N:o 49/2000, jolla muutettiin asetusta N:o 1139/98, lisättiin toinen tapaus (joka on päinvastainen edellä mainittuun nähden), jonka osalta pakkausmerkintöjä koskevia lisävaatimuksia ei sovelleta. Tapauksesta säädetään viimeksi mainitun asetuksen, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan ensimmäisessä virkkeessä. Ennakkoratkaisukysymys koskee tarkemmin sanottuna kyseistä tapausta.
28. Kyseessä on tapaus, jossa asetuksen N:o 1139/98 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista GMO:eista peräisin olevaa ainesta ja mahdollisesti muista GMO:eista peräisin olevaa ainesta (joka on saatettu markkinoille asetuksen N:o 258/97 mukaisesti) esiintyy elintarvikkeiden ainesosissa tai yhdestä ainesosasta koostuvassa elintarvikkeessa, kun tämä esiintyminen on täysin satunnaista ja määrät ovat vähäisiä (pitoisuus on enintään yksi prosentti yksittäisessä elintarvikkeen ainesosassa tai yhdestä ainesosasta koostuvassa elintarvikkeessa).
29. Kuten asetuksen N:o 49/2000 neljännessä ja kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan, tällaista satunnaista saastumista voi tapahtua esimerkiksi ainesosien tai elintarvikkeiden viljelyn, sadonkorjuun, kuljetuksen, varastoinnin ja prosessoinnin aikana, toisin sanoen tuotantoketjun eri vaiheissa.
30. Asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan toisessa alakohdassa täsmennetään, että ”jotta voidaan vahvistaa, että tällaisen aineksen esiintyminen on satunnaista, toimijoiden on pystyttävä toimittamaan toimivaltaisia viranomaisia tyydyttävät todisteet siitä, että he ovat toteuttaneet tarvittavat toimenpiteet välttääkseen käyttämästä raaka-aineena 1 kohdassa tarkoitettuja (GMO:eja) (tai niistä valmistettuja elintarvikkeita)”.
31. Tässä tapauksessa toisin sanoen katsottiin, ettei kyseisiä ainesosia ja elintarvikkeita ollut valmistettu GMO:eista, minkä vuoksi pakkausmerkintöihin ei tarvinnut sisällyttää tällaista mainintaa.
32. Pääasian riidan osalta tarkasteltavan päivämäärän jälkeen asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettu 1 prosentin raja-arvo on laskettu 0,9 prosenttiin.(24)
B Kansallinen lainsäädäntö
33. Huhtikuun 6. päivänä 1994 annetun terveysministeriön asetuksen N:o 500,(25) jonka tarkoituksena on erityisesti panna direktiivi 91/321 täytäntöön, 4 §:n 1 momentin mukaan ”imeväisille tarkoitetut elintarvikkeet on valmistettava käyttämällä asetuksen liitteissä määritettyjä proteiininlähteitä ja liitteiden määräysten mukaisesti sekä käyttämällä sellaisia muita elintarvikkeiden ainesosia, joiden soveltuvuus imeväisten erityisravinnoksi syntymästä lähtien on osoitettu yleisesti hyväksytyn tieteellisen aineiston nojalla”.
34. Riidanalaisella asetuksella asetuksen N:o 500/1994 4 §:n 1 momenttiin on lisätty seuraavat säännökset: ”[GMO:eista] valmistettujen tuotteiden käyttö on kielletty kaikissa tapauksissa, jollei asetuksessa (EY) N:o 49/2000 toisin säädetä”. Pääasian riidan aiheena ovat juuri nämä säännökset.
II Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
35. Riidanalaisen asetuksen tultua voimaan siitä nostettiin kumoamiskanne. Kanne koski asetuksen niitä säännöksiä, joilla täydennettiin asetuksen N:o 500/1994 4 §:n 1 momenttia.
36. Kumoamiskanteen nosti Coordinamento delle associazioni per la difesa dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Italian ympäristönsuojelu- ja kuluttajajärjestöjen kattojärjestö).(26) Sen mukaan riidanalainen asetus oli laiton, koska samalla kun siinä viitataan asetuksen N:o 49/2000 soveltamiseen, siinä hyväksytään se, että imeväisille tarkoitetut elintarvikkeet sisältävät 1 prosentin GMO:eista peräisin olevaa ainesta ilman asiaa koskevaa mainintaa pakkausmerkinnöissä.
37. Tribunale amministrativo regionale del Lazio kumosi 14.5.2002 antamallaan tuomiolla riidanalaisen asetuksen riidanalaiset säännökset ainoastaan siltä osin kuin niissä otetaan sen mukaan käyttöön imeväisille tarkoitettujen elintarvikkeiden ja vieroitusvalmisteiden pakkausmerkintöjä koskevia erityissääntöjä koskeva poikkeus, jonka mukaan näissä tuotteissa satunnaisesti esiintyviä GMO:eista peräisin olevia aineksia, joiden pitoisuus on enintään yksi prosentti, ei tarvitse ilmoittaa kyseisten tuotteiden pakkausmerkinnöissä.(27)
38. Alioikeus esitti tämän kantansa sen perusteella, että imeväisille tarkoitettuihin elintarvikkeisiin ja vieroitusvalmisteisiin sovelletaan pakkausmerkintöjä koskevaa (direktiiveissä 91/321 ja 96/5 määriteltyä) erityisjärjestelyä, joka poikkeaa direktiivillä 79/112 säädetystä yleisestä järjestelmästä. Sen mukaan asetuksessa N:o 49/2000 oleva viittaus viimeksi mainittuun direktiiviin estää soveltamasta asetuksessa säädettyä merkintävaatimusta koskevaa poikkeusta imeväisille tai pikkulapsille tarkoitettuihin tuotteisiin tällaisessa tapauksessa saastumisen ollessa satunnaista ja pitoisuuden ollessa korkeintaan yksi prosentti.
39. Ministero della Salute (Italian terveysministeriö) valitti tästä tuomiosta Consiglio di Statoon. Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevasta päätöksestä käy ilmi, että valitus koskee ainoastaan tuomion sitä osaa, jonka seurauksena riidanalaiset kansalliset säännökset kumottiin.
40. Valituksensa tueksi Ministero della Salute väitti, ettei mikään imeväisille tarkoitettuja elintarvikkeita koskeva direktiivi sisällä sääntöjä, jotka koskevat GMO:ien esiintymistä koskevan tiedon sisällyttämistä pakkausmerkintään. Sen mukaan ainoastaan asetus N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, sisältää asiaa koskevia säännöksiä. Tämän vuoksi pakkausmerkintöjä koskevia sääntöjä, jotka esitetään mainitun asetuksen 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa, voidaan sen mukaan soveltaa imeväisille tarkoitettuihin elintarvikkeisiin.
41. Associazione Italiana Industrie Prodotti Alimentari (AIIPA; italialainen elintarviketeollisuusalan yhdistys) tukee väliintulijana Ministero della Salutea. Myös kuluttajayhdistykset Adusbef ja Federconsumatori tukevat väliintulijoina Codaconsia.
III Ennakkoratkaisukysymys
42. Osapuolten esittämien väitteiden vuoksi Consiglio di Stato päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko asetuksen (EY) N:o 1139/98 2 artiklan 2 kohdan b alakohtaa, sellaisena kuin se on korvattuna asetuksen (EY) N:o 49/2000 1 artiklalla, sovellettava myös imeväisille ja alle 3-vuotiaille pikkulapsille tarkoitettuihin elintarvikkeisiin, ja erityisesti jos tällaiset tuotteet ovat satunnaisesti saastuneet GMO:eista peräisin olevilla aineksilla, joiden pitoisuus on enintään yksi prosentti, onko ne ilmoitettava merkinnöissä?”
43. Tällä kysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, onko asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan säännöksiä tulkittava siten, että niitä voidaan soveltaa imeväisille ja pikkulapsille tarkoitettuihin elintarvikkeisiin.
IV Tapauksen tarkastelu
44. Tähän ennakkoratkaisukysymykseen vastaamiseksi tarkastelen ensiksi asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan ensimmäisen alakohdan sanamuotoa ja toiseksi asetuksen yleistä rakennetta kaiken sen elintarvikkeiden merkintöjä koskevan yhteisön lainsäädännön pohjalta, jonka osa kyseinen asetus on. Kolmanneksi tarkastelen asetuksen tavoitteita ja neljänneksi ennalta varautumisen periaatteesta seuraavia vaatimuksia.
A Asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 2 kohdan b alakodan ensimmäisen alakohdan sanamuoto
45. Muistutan, että asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan ensimmäisen alakohdan mukaan ”merkintöjä koskevia erityisiä lisävaatimuksia ei sovelleta erityisiin elintarvikkeisiin, jos – – 1 artiklan 1 kohdassa määritellyistä GMO:eista peräisin olevan aineksen ja muista GMO:eista peräisin olevan aineksen, joka on saatettu markkinoille asetuksen (EY) N:o 258/97 mukaisesti, pitoisuus on enintään yksi prosentti yksittäisessä elintarvikkeen ainesosassa tai yhdestä ainesosasta koostuvassa elintarvikkeessa, jos tällaisen aineksen esiintyminen on satunnaista”.(28)
46. Edellä mainituissa säännöksissä tarkoitetut erityiset elintarvikkeet ovat asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 1 kohdassa esitetyn määritelmän mukaan ”elintarvikkeita ja elintarvikkeiden ainesosia, jotka toimitetaan sellaisenaan lopulliselle kuluttajalle tai suurtalouksille – – ja jotka on valmistettu kokonaan tai osittain geneettisesti muunnetuista soijapavuista, joihin sovelletaan päätöstä 96/281/EY [tai] geneettisesti muunnetusta maissista, johon sovelletaan päätöstä 97/98/EY”.
47. Tämä määritelmä ei perustu mihinkään lopullisen kuluttajan ikää, kehitystasoa tai terveyttä koskevaan perusteeseen. Tämän vuoksi se, onko kyseiset elintarvikkeet tarkoitettu imeväisille vai pikkulapsille, on merkityksetöntä sovellettaessa asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 2 kohdan b alakohtaa.
48. Tämän vuoksi on todettava, ettei mikään näiden säännösten sanamuodossa estä soveltamasta asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 2 kohdan b alakohtaa elintarvikkeisiin, jotka on tarkoitus toimittaa sellaisenaan imeväisille ja pikkulapsille, mikäli kyseiset elintarvikkeet on saatu kokonaan tai osittain päätöksissä 96/281 ja 97/98 tarkoitetuista GMO:eista.
49. Mielestäni asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, yleinen rakenne ei kyseenalaista tätä toteamusta.
B Asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, yleinen rakenne
50. Mikään asetuksissa N:o 1139/98 ja 49/2000 ei anna aihetta olettaa, etteivät imeväisille tai pikkulapsille tarkoitetut elintarvikkeet kuuluisi kyseisten asetusten tai ainakin asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan soveltamisalaan.
51. Asetuksen N:o 1139/98 (jonka säännöksiä ei ole muutettu asetuksella N:o 49/2000) 2 artiklan 4 kohdassa tosin säädetään, että ”mitä tässä artiklassa (erityisesti sen 2 kohdan b alakohdassa) säädetään, ei rajoita elintarvikkeiden merkintöjä koskevien yhteisön lainsäädännön muiden vaatimusten soveltamista”.
52. Tästä sanamuodosta seuraa, että asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklaan sisältyviä elintarvikkeiden pakkausmerkintöjä koskevia erityisiä sääntöjä sovelletaan kyseisen asetuksen soveltamisalaan kuuluviin elintarvikkeisiin, edellyttäen, ettei laiminlyödä tai vaaranneta muiden aihetta koskevien voimassa olevien sääntöjen, erityisesti muiden erityisten sääntöjen,(29) jotka koskevat muun muassa imeväisille ja pikkulapsille tarkoitettuja elintarvikkeita, soveltamista.
53. Todettakoon kuitenkin, että asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklaan sisältyvien pakkausmerkintöjä koskevien erityissääntöjen soveltaminen ei ole osoitus direktiiveissä 91/321 ja 96/5 säädettyjen imeväisille ja pikkulapsille tarkoitettujen elintarvikkeiden pakkausmerkintöjä koskevien sääntöjen laiminlyönnistä, eikä se vaaranna niiden soveltamista.
54. Itse asiassa, kuten Ministero della Salute ja Euroopan yhteisöjen komissio ovat perustellusti korostaneet, direktiivi 91/321 ja direktiivi 96/5 eivät sisällä säännöksiä, joissa vaaditaan, että imeväisille ja pikkulapsille tarkoitettujen elintarvikkeiden pakkausmerkinnöissä on oltava maininta siitä, että kyseisissä elintarvikkeissa esiintyy GMO:eista peräisin olevaa ainesta tai että ne on valmistettu sellaisista aineksista.(30)
55. Mielestäni siitä, ettei tällaisia säännöksiä ole, ei voida kuitenkaan päätellä, että nämä direktiivit olisivat joka tapauksessa estäneet GMO:eista peräisin olevien ainesten esiintymisen mainituissa elintarvikkeissa ja ettei mitään aihetta koskevaa merkintävaatimusta ole tarpeen säätää tämän vuoksi.
56. Itse asiassa sekä direktiivin 91/321 että direktiivin 96/5 5 artiklassa ainoastaan säädetään, että ainoastaan tiettyjä aineita, jotka soveltuvat imeväisten tai pikkulasten erityisravinnoksi, voidaan käyttää heille tarkoitettujen elintarvikkeiden valmistukseen. Näiden aineiden puhtausvaatimukset täsmennetään myöhemmin. Saman ajattelutavan mukaisesti mainittujen direktiivien 6 artiklassa ainoastaan säädetään, etteivät kyseiset elintarvikkeet saa sisältää mitään ainetta sellaista määrää, että siitä on haittaa imeväisten tai pikkulasten terveydelle. Myös tältä osin kunkin aineen enimmäistasot on tarkoitus vahvistaa tarvittaessa myöhemmin.
57. Näiden säännösten perusteella ei voida päätellä, ettei imeväisille tai pikkulapsille tarkoitetuissa elintarvikkeissa voi olla pientäkään jälkeä aineksesta, joka on peräisin GMO:eista.
58. Toisin kuin torjunta-aineiden osalta,(31) mitään enimmäistasoa ei ole myöskään toistaiseksi vahvistettu direktiivien 91/321 ja 96/5 6 artiklan perusteella GMO:eista peräisin olevan aineksen esiintymien estämiseksi erityisesti imeväisille tai pikkulapsille tarkoitetuissa elintarvikkeissa.
59. Nämä näkökohdat on otettava huomioon tulkittaessa sitä seikkaa, ettei direktiiveissä 91/321 ja 96/5 täsmennetä sen velvoitteen soveltamisalaa, joka koskee imeväisille tai pikkulapsille tarkoitettujen elintarvikkeiden pakkausmerkintöihin sisällytettävää mainintaa GMO:ien tai niistä peräisin olevien ainesten esiintymisestä. Siitä, ettei näissä direktiiveissä ole tällaista mainintaa, voidaan ainoastaan päätellä, ettei niihin sisälly mitään tällaista merkintöjä koskevaa erityisvaatimusta.
60. Tämän perusteella voidaan päätellä, että mahdollisuus poiketa – asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella – GMO:eista peräisin olevan aineksen esiintymistä (tietyissä elintarvikkeissa) koskevasta erityisestä merkintävaatimuksesta, ei vaikuta itse asiassa millään tavoin direktiiveissä 91/321 ja 96/5 esitettyjen merkintöjä koskevien erityissääntöjen soveltamiseen.
61. Lisäksi toisin kuin Codacons antaa ymmärtää, se, että asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 2 kohdan b alakohta muodostaa poikkeuksen (saman artiklan 1 kohdassa esitetystä ja sen 3 kohdassa täsmennetystä) erityisestä merkintävelvollisuudesta ja että sitä on tämän vuoksi tulkittava suppeasti, ei voi olla perusteena sille, että imeväisille ja pikkulapsille tarkoitetut elintarvikkeet olisi tämän väitteen perusteella jätettävä näiden poikkeussäännösten soveltamisalan ulkopuolelle.
62. Vastakkaisen näkemyksen omaksuminen merkitsisi säännösten lisäämistä mainitun asetuksen 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan ensimmäisen alakohdan sanamuotoon. Itse asiassa, kuten olen juuri korostanut, mainitussa artiklassa säädetään nimenomaisesti, että sitä sovelletaan ”erityisiin elintarvikkeisiin”. Kuten olen myös todennut, tämä ilmaus kattaa kuitenkin epäsuorasti mutta väistämättä imeväisille ja pikkulapsille tarkoitetut elintarvikkeet (edellyttäen, että ne on valmistettu päätöksissä 96/281 ja 97/98 tarkoitetuista GMO:eista). Mainittujen elintarvikkeiden jättäminen kyseisen 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan soveltamisalan ulkopuolelle olisi pikemminkin osoitus lainkäytöstä kuin puhdas tulkinta.
63. Tämän vuoksi katson, että asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, yleinen rakenne ei estä soveltamasta asetuksen 2 artiklan 2 kohdan b alakohtaa imeväisille tai pikkulapsille tarkoitettuihin elintarvikkeisiin.
64. Myös mainitulla asetuksella tavoiteltujen päämäärien tarkastelu johtaa mielestäni tähän johtopäätökseen.
C Asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, tavoitteet
65. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on korostanut asiassa Glawischnig 12.6.2003 antamassaan tuomiossa, asetuksella N:o 1139/98 on kaksi tavoitetta.(32)
66. Ensinnäkin asetuksen neljännen perustelukappaleen mukaan asetuksen tarkoituksena on sellaisten mahdollisten esteiden poistaminen GMO:eista valmistettujen elintarvikkeiden ja elintarvikkeiden ainesosien liikkuvuudelta, jotka ovat seurausta niiden pakkausmerkintöjä koskevien kansallisten säännösten välisistä eroista. Toiseksi asetuksen yhdeksännen perustelukappaleen mukaan asetuksen tarkoituksena on varmistaa, että kuluttaja saa tiedot elintarvikkeen luonteesta ja sellaisista ominaisuuksista, jotka osoittavat sen, ettei elintarviketta voida pitää samanlaisena kuin olemassa oleva elintarvike, koska se on valmistettu GMO:eista.
67. Osoituksena näihin kahteen päämäärään pyrkimisestä on GMO:eista valmistettujen elintarvikkeiden ja elintarvikkeiden ainesosien (jotka on saatettu markkinoille päätösten 96/281 ja 97/98 nojalla) merkintöjä koskevien yhdenmukaisten sääntöjen antaminen. Tämän ajattelutavan mukaisesti asetuksen N:o 1139/98 12. perustelukappaleessa korostetaan, että merkintävaatimukset eivät saa olla tarpeettoman raskaita, mutta niiden on silti oltava riittävän yksityiskohtaisia, jotta kuluttajat saisivat tarvitsemansa tiedot.
68. Asetus N:o 49/2000, jolla muutettiin asetusta N:o 1139/98, kuuluu samaan asiayhteyteen. Kuten viimeksi mainitussa asetuksessa, siinä pyritään sovittamaan yhteen taloudellisten toimijoiden ja kuluttajien erilaiset intressit.
69. Itse asiassa se, että asetuksen N:o 49/2000 mukaan asetuksessa N:o 1139/98 säädetyistä erityisistä merkintävaatimuksista voidaan poiketa, jos tuotteessa esiintyy satunnaisesti aineksia, joiden pitoisuus on enintään yksi prosentti, on osoitus siitä, että yhteisön lainsäätäjä haluaa ottaa huomioon taloudellisten toimijoiden pyrkimykset välttää käyttämästä tiettyjä GMO:eja valmistamiensa tuotteiden raaka-aineena ja säilyttää samalla mahdollisuuksien mukaan kuluttajien oikeutetut edut tietojen saamisen osalta.
70. Asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan soveltamisala on määritettävä näiden kahden tavoitteen ja niihin liittyvien eri intressien yhteensovittamista koskevan yhteisön lainsäätäjän pyrkimyksen pohjalta.
71. Taloudellisten toimijoiden osalta on selvää, että on heidän etujensa mukaista, että mainittua artiklaa voidaan soveltaa imeväisille tai pikkulapsille tarkoitettuihin elintarvikkeisiin.
72. Itse asiassa kaikki sellaiset maininnat merkinnöissä, joissa viitataan GMO:eihin, saattavat todennäköisesti herättää asiakkaiden mielissä vaistomaisen torjuntareaktion, kun elintarvikkeet on tarkoitettu kyseiselle erityiselle väestöryhmälle. Näin on luultavasti myös, jos merkinnöissä mainitaan, että sellaisista organismeista peräisin olevia aineksia esiintyy mainituissa elintarvikkeissa ainoastaan satunnaisesti ja vähäisinä enintään yhden prosentin pitoisuuksina.
73. Se, että toimijoille esitetään tällainen pakkausmerkintöjä koskeva vaatimus aineksen esiintyessä satunnaisesti ja pieninä pitoisuuksina, on selvästi vastoin heidän etujaan, etenkin, kun toimijat ovat juuri tässä tapauksessa osoittaneet erityistä valppautta tällaisen saastumisen estämiseksi. Sellaisen vaatimuksen asettaminen olisi omiaan rajoittamaan imeväisille ja pikkulapsille tarkoitettujen elintarvikkeiden vapaata liikkuvuutta.
74. Kuluttajien etujen suojelemiseksi on päinvastoin hyvä, jos imeväisille ja pikkulapsille tarkoitettujen elintarvikkeiden merkintöjä koskevat vaatimukset ovat ankaria ja jos jopa vähäinen ja satunnainen esiintyminen on ilmoitettava.
75. Tämän vuoksi soveltamisalan määrittämiseksi täsmällisesti on pidettävä mielessä tiedottamista ja merkintöjä koskevan yhteisön lainsäätäjän asettaman vaatimuksen todellinen merkitys.
76. Vaatimuksen tarkoituksena on antaa kuluttajille mahdollisuus valita eri tuotteista tietoisina kaikista asiaan vaikuttavista tekijöistä, toisin sanoen siten, ettei heitä johdeta harhaan tarjottujen tuotteiden ominaispiirteiden osalta.
77. Tarkasteltavana olevassa asiassa on tämän vuoksi selvitettävä, onko se, ettei imeväisille ja pikkulapsille tarkoitettujen elintarvikkeiden pakkausmerkinnöissä ole mainintaa tiettyjen GMO:ien (joiden osalta markkinoille saattaminen on sallittu) esiintymisestä, omiaan johtamaan kuluttajia harhaan, jos kyseisten ainesten pitoisuus on korkeintaan yksi prosentti.
78. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sen ratkaisemiseksi, ovatko merkintöihin sisältyvät nimitykset, tavaramerkit tai tiedot omiaan johtamaan ostajaa harhaan, on otettava huomioon tavanomaisesti valistuneen, kohtuullisen tarkkaavaisen ja huolellisen keskivertokuluttajan oletetut odotukset.(33)
79. Mielestäni kyseinen oikeuskäytäntö on sovellettavissa tapaukseen, jossa pääasian tavoin on arvioitava, onko merkintä harhaanjohtava sen vuoksi, ettei se sisällä tiettyjä tietoja.
80. Näin ollen esitetty kysymys koskee sitä, voiko tavanomaisesti valistunut, kohtuullisen tarkkaavainen ja huolellinen keskivertokuluttaja odottaa, että imeväisille ja pikkulapsille tarkoitetuissa elintarvikkeissa esiintyy satunnaisesti GMO:eista (joiden markkinoille saattaminen on sallittu) peräisin olevia aineksia vähäisinä määrinä, joiden pitoisuus on enintään yksi prosentti.
81. Mielestäni näin voidaan todella olettaa. Itse asiassa GMO:ien esiintyminen ympäristössä on hyvin tunnettu ilmiö, jota selostetaan tiedotusvälineissä säännöllisesti. Lisäksi juuri tämän ilmiön vuoksi yhteisön lainsäätäjä valvoo tehokkaasti tällaisten organismien tarkoituksellista levittämistä ympäristöön niin, että lupa levittämiseen edellyttää useiden tiukkaan menettelyyn kuuluvien vaatimusten täyttämistä. Tältä osin sekä direktiivissä 90/220 että direktiivissä 2001/18 muistutetaan, että ”suuret tai pienet määrät eläviä organismeja levitettyinä ympäristöön koetarkoituksessa tai kaupallisina tuotteina voivat lisääntyä ympäristössä ja ylittää maiden rajat ja siten vaikuttaa toisiin jäsenvaltioihin”.(34)
82. GMO:ien esiintyminen ympäristössä on siten tosiseikka, josta valistunut, kohtuullisen tarkkaavainen ja huolellinen keskivertokuluttaja tuskin voi olla tietämätön. Voidaan lisäksi olettaa, että tällainen kuluttaja on tietoinen siitä, että myös imeväisille ja pikkulapsille tarkoitetut elintarvikkeet saattavat sisältää pieniä määriä epäpuhtauksia tai vieraita aineita siitä huolimatta, että taloudelliset toimijat pyrkivät estämään sellaisista organismeista peräisin olevien ainesten esiintymisen näissä tuotteissa.
83. Vaikka kuluttajat saattaisivatkin näin ollen yksittäistapauksissa olla tästä tietämättä ja he voisivat sen takia tulla harhaanjohdetuiksi, koska GMO:ien esiintymisestä ei ole mainintaa, tällainen vaara on vähäinen eikä sillä voida siten perustella tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoittamista, jollainen seuraisi velvollisuudesta sisällyttää pakkausmerkintöihin tällainen maininta, jos kyseinen esiintyminen on satunnaista ja pitoisuus korkeintaan yksi prosentti.(35)
84. Tämä päätelmä on sitäkin perustellumpi, jos GMO:eista peräisin olevan aineksen esiintyminen on satunnaista ja sen pitoisuus on korkeintaan yksi prosentti, niin että mahdollinen virhe ei koske kyseisten elintarvikkeiden hallitsevaa osaa tai olennaista ominaisuutta.(36)
85. Muutoin voidaan kysyä, eikö ”valmistettu geenitekniikalla muunnetusta soijasta” tai ”valmistettu geenitekniikalla muunnetusta maissista” kaltaisten mainintojen sisällyttäminen pakkausmerkintöihin asetuksen N:o 1139/98 mukaisesti ole omiaan johtamaan kuluttajaa pikemminkin harhaan kuin antamaan hänelle objektiivisia tietoja tarjottujen elintarvikkeiden ominaisuuksista. Sellainen maininta voi itse asiassa antaa vaikutelman, että mainitut elintarvikkeet on valmistettu tarkoituksella GMO:eista ja että ne sisältävät merkittäviä määriä sellaisista organismeista peräisin olevia ainesosia. Näin ei kuitenkaan ole sellaisessa asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetussa tapauksessa, jossa aineksia esiintyy satunnaisesti ja vähäisinä enintään yhden prosentin pitoisuuksina.
86. Näistä näkökohdista seuraa mielestäni, että tietojen antamista kuluttajille koskeva tavoite, johon mainitulla asetuksella pyritään, ei estä soveltamasta vapautusta asetuksen 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetusta pakkausmerkintävelvollisuudesta imeväisille ja pikkulapsille tarkoitettuihin elintarvikkeisiin. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, kun otetaan huomioon se jo toteamani seikka, että tietojen antamista kuluttajalle koskeva tavoite on sovitettava yhteen saman asetuksen erään toisen – elintarvikkeiden vapaan liikkuvuuden helpottamista koskevan – tavoitteen kanssa.
87. Tämän vuoksi katson, etteivät asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, tavoitteet estä soveltamasta mainitun asetuksen 2 artiklan 2 kohdan b alakohtaa imeväisille ja pikkulapsille tarkoitettuihin elintarvikkeisiin.
88. Edellä esitetyn perusteella katson, että asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 2 kohdan b alakohtaa on tulkittava siten, että sitä voidaan soveltaa imeväisille tai pikkulapsille tarkoitettuihin elintarvikkeisiin.
89. Mielestäni ennalta varautumisen periaate ei kyseenalaista tätä päätelmää.
D Ennalta varautumisen periaatteesta seuraavat vaatimukset
90. Codaconsin mukaan ne nykytekniikat, joiden avulla voidaan määrittää GMO:ien esiintyminen elintarvikkeissa, eivät tarjoa minkäänlaista varmuutta esiintyvän aineksen täsmällisen määrän mittaamiseksi. Tämän vuoksi tällä hetkellä ei ole sen mukaan mahdollista määrittää (asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti), onko GMO:eista peräisin olevan aineksen määrä elintarvikkeissa (tässä tapauksessa imeväisille tai pikkulapsille tarkoitetuissa elintarvikkeissa) suurempi kuin yksi prosentti.(37)
91. Edellä esitetystä seuraisi, että ennalta varautumisen periaatteen mukaisesti asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 2 kohdan b alakohtaa on tulkittava siten, ettei sitä voida soveltaa imeväisille ja pikkulapsille tarkoitettuihin elintarvikkeisiin.
92. En hyväksy tätä väitettä syistä, jotka esitän seuraavaksi.
93. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan(38) ennalta varautumisen periaatteesta tosin seuraa, että kun esiintyy epävarmuutta siitä, onko olemassa ihmisten terveyteen kohdistuvaa vaaraa, tai siitä, minkä laajuinen tämä vaara on, suojatoimenpiteitä saadaan toteuttaa tarvitsematta odottaa, että näiden vaarojen olemassaolo ja vaarojen vakavuus osoitetaan täysin.
94. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin täsmentänyt, että riskinarviointi ei voi perustua puhtaasti hypoteettisiin pohdiskeluihin.(39)
95. Sen oletuksen osalta, ettei nykytekniikoiden avulla voida mitata täsmällisesti GMO:eista peräisin olevien ainesten esiintymistä elintarvikkeissa, todettakoon, ettei tarkasteltavana olevassa asiassa ole tähän mennessä esitetty kuitenkaan mitään täsmällistä seikkaa, jonka ansiosta voitaisiin perustellusti katsoa, että sellaisten ainesten esiintyminen hieman yli yhden prosentin pitoisuutena on omiaan aiheuttamaan vaaran imeväisten tai pikkulasten terveydelle. Vaikka on totta, että asetuksessa N:o 49/2000 elintarvikkeiden pakkausmerkintöjen (ei niiden koostumuksen) osalta säädetty yhden prosentin raja-arvo on laskettu 0,9 prosenttiin (pääasian riidan kannalta merkityksellisen ajankohdan jälkeen), tämä seikka sinänsä ei ole mielestäni ratkaiseva.
96. Lisäksi mikäli oletetaan, että tällainen vaara on olemassa, sen osalta on toimittava asetuksen N:o 258/97 edellyttämällä tavalla jo sen menettelyn yhteydessä, joka koskee uusien elintarvikkeiden tai elintarvikkeiden ainesosien saattamista yhteisön markkinoille. Kuten komissio on korostanut, tämä menettely edellyttää itse asiassa sen arvioimista, ovatko elintarvikkeet vaarattomia, ja markkinoille saattamista koskeva lupa voidaan antaa vain, jos ne on todettu vaarattomiksi ihmisten terveydelle.
97. Lisäksi asetuksen N:o 258/97 12 artiklassa säädetään, että jos jollakin jäsenvaltiolla uusien tietojen tai jo olemassa olevien tietojen uudelleen arvioinnin vuoksi on perusteltua aihetta katsoa, että tämän asetuksen mukaisen elintarvikkeen tai elintarvikkeen ainesosan käyttö aiheuttaa vaaraa ihmisten terveydelle, tämä valtio voi väliaikaisesti rajoittaa kyseisen elintarvikkeen tai elintarvikkeen ainesosan kauppaa ja käyttöä tai keskeyttää sen kaupan ja käytön alueellaan. Sen on kuitenkin ilmoitettava tästä välittömästi muille jäsenvaltioille ja komissiolle sekä perusteltava päätöksensä. Komission on tällöin toteutettava kyseisen tapauksen edellyttämät toimenpiteet.
98. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on korostanut edellä mainitussa asiassa Monsanto Agricoltura Italia ym. antamassaan tuomiossa, asetuksen N:o 258/97 12 artiklassa säädetty suojalauseke on ennalta varautumisen periaatteen erityinen ilmentymä. Tämän perusteella se totesi, että kyseisen periaatteen on oltava olennainen osa päätöksentekomenettelyä, jossa päätetään mainitun asetuksen 12 ja 13 artiklaan perustuvien, ihmisten terveyden suojelemiseen tähtäävien toimenpiteiden toteuttamisesta.(40)
99. Mielestäni kaikki nämä (GMO:eja sisältävien tai niistä valmistettujen mutta niitä sisältämättömien elintarvikkeiden markkinoille saattamista koskevat) säännöt edistävät merkittävästi ennalta varautumisen periaatteen noudattamista.
100. Tässä tilanteessa ei ole mielestäni tarpeen edellyttää myöhemmässä vaiheessa saman periaatteen nojalla, että imeväisille ja pikkulapsille tarkoitettujen elintarvikkeiden osalta noudatetaan asetuksen N:o 1139/98 2 artiklan 3 kohdassa säädettyjä merkintävaatimuksia, vaikka mainituissa elintarvikkeissa esiintyisi satunnaisesti sellaisia vähäisiä määriä, joiden pitoisuus on pieni (GMO:ien tunnistusmenetelmien osalta tapahtuneesta edistymisestä riippumatta).
101. Tämän vuoksi ennalta varautumisen periaate ei mielestäni estä soveltamasta asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 2 kohdan b alakohtaa imeväisille ja pikkulapsille tarkoitettuihin elintarvikkeisiin.
102. Edellä esitetyn perusteella ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 2 kohdan b alakohtaa on tulkittava siten, että sitä voidaan soveltaa imeväisille ja pikkulapsille tarkoitettuihin elintarvikkeisiin.
V Ratkaisuehdotus
103. Kaikki nämä näkökohdat huomioon ottaen ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Consiglio di Staton esittämään kysymykseen seuraavasti:
Muiden kuin direktiivissä 79/112/ETY säädettyjen pakollisten mainintojen liittämisestä tiettyjen geneettisesti muunnetuista organismeista valmistettujen elintarvikkeiden pakkausmerkintöihin 26 päivänä toukokuuta 1998 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna 10.1.2000 annetulla komission asetuksella N:o 49/2000, 2 artiklan 2 kohdan b alakohtaa on tulkittava siten, että sitä voidaan soveltaa imeväisille ja pikkulapsille tarkoitettuihin elintarvikkeisiin.
1 – Alkuperäinen kieli: ranska.
2 – EYVL L 159, s. 4.
3 – EYVL L 6, s. 13 (jäljempänä asetus N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna).
4 – EYVL 1979, L 33, s. 1.
5 – Ks. direktiivin 79/112 4 artiklan 1 kohta.
6 – Ks. saman direktiivin 4 artiklan 2 kohdan ensimmäinen alakohta.
7 – Ks. mainitun direktiivin 4 artiklan 2 kohdan toinen alakohta.
8 – EYVL L 109, s. 29. Direktiivillä 2000/13 ainoastaan kodifioidaan sillä kumottava direktiivi 79/112, jota on muutettu useita kertoja.
9 – GURI nro 241, 16.10.2001, s. 4 (jäljempänä riidanalainen asetus).
10 – EYVL L 186, s. 27.
11 – EYVL L 175, s. 35. ”Äidinmaidonkorvikkeilla” tarkoitetaan elintarvikkeita, jotka on tarkoitettu imeväisten erityisravinnoksi ensimmäisten neljän–kuuden elinkuukauden aikana, ja täyttämään yksinään tämän henkilöryhmän ravitsemukselliset tarpeet (ks. 1 artiklan 2 kohdan c alakohta). ”Vieroitusvalmisteilla” tarkoitetaan elintarvikkeita, jotka on tarkoitettu yli neljän kuukauden (ja alle 12 kuukauden) ikäisten imeväisten erityisravinnoksi ja muodostamaan pääasiallisen nesteosuuden tämän henkilöryhmän jatkuvasti monipuolistuvassa ruokavaliossa (ks. 1 artiklan 2 kohdan d alakohta). Tässä direktiivissä 91/321 tarkoitetaan ”äidinmaidonkorvikkeita” ja ”vieroitusvalmisteita”, jotka on valmistettu lehmänmaidon proteiineista tai soijaproteiineista, sellaisenaan tai seoksena (toinen perustelukappale).
12 – EYVL L 49, s. 17. ”Viljapohjaisiin valmisruokiin” kuuluvat yksinkertaiset viljavalmisteet, jotka on saatettu tai jotka täytyy saattaa nautintavalmiiksi lisäämällä niihin maitoa tai muuta sopivaa nestemäistä ravintoa, viljavalmisteet, joihin on lisätty proteiinipitoista elintarviketta ja jotka on saatettu tai jotka täytyy saattaa nautintavalmiiksi lisäämällä niihin vettä tai muuta proteiinitonta nestettä, pastavalmisteet, jotka keitetään vedessä tai muussa sopivassa nesteessä, sekä korput ja keksit, joita käytetään joko sellaisenaan tai hienonnettuna lisäämällä niihin vettä, maitoa tai muuta sopivaa nestettä (1 artiklan 2 kohdan a alakohta). Lastenruokiin kuuluvat myös muut kuin ”viljapohjaiset valmisruoat” (1 artiklan 2 kohdan b alakohta). ”Imeväisillä” tarkoitetaan alle 12 kuukauden ikäisiä lapsia ja ”pikkulapsilla” 1–3 vuoden ikäisiä lapsia (1 artiklan 4 kohta).
13 – Ravitsemukselliset tarpeet koskevat kivennäisaineita, vitamiineja, aminohappoja, muita typpiyhdisteitä ja muita erityisiin ravitsemuksellisiin tarkoituksiin tarkoitettuja aineita.
14 – Tältä osin direktiivin 91/321 kuudennessa perustelukappaleessa muistutetaan, että direktiivissä 79/112 säädettyjä elintarvikkeiden merkintöjä koskevia yleisiä sääntöjä sovelletaan direktiivissä tarkoitettuihin erityisiin elintarvikkeisiin (äidinmaidonkorvikkeisiin ja vieroitusvalmisteisiin).
15 – 25.5.1999 annettu komission direktiivi (EYVL L 139, s. 29).
16 – 6.5.1999 annettu komission direktiivi (EYVL L 124, s. 8).
17 – Ks. tältä osin direktiivien 1999/39 ja 1999/50 ensimmäinen ja neljäs perustelukappale.
18 – Direktiiveissä 1999/39 ja 1999/50 esitetään periaate, jonka mukaan niissä tarkoitetut elintarvikkeet eivät saa sisältää torjunta-aineiden pitoisuuksia, jotka ylittävät 0,01 mg/kg tuotetta kohti. Direktiivien mukaan tiettyjä torjunta-aineita ei saa myöskään käyttää näiden elintarvikkeiden valmistukseen tarkoitetuissa maataloustuotteissa, sillä sellaisten torjunta-aineiden pitoisuus (vaikka se ei ylittäisi mainittua tasoa) saattaa mahdollistaa sen, että hyväksyttävän päiväannoksen arvo ylittyy imeväisten ja pikkulasten kohdalla. Huomattakoon, että näitä tiettyjä torjunta-aineita koskevia säännöksiä on täydennetty kahdella 10.2.2003 annetulla komission direktiivillä: direktiivillä 2003/13/EY, jolla muutetaan direktiiviä 96/5 (EYVL L 41, s. 33), ja direktiivillä 2003/14/EY, jolla muutetaan direktiiviä 91/321 (EYVL L 41, s. 37). Mainittuihin elintarvikkeisiin näiden ympäristössä esiintyvien torjunta-aineiden vuoksi kohdistuvan satunnaisen saastumisen riskin vuoksi direktiiveillä 2003/13 ja 2003/14 on otettu käyttöön olettamus, jonka mukaan näitä torjunta-aineita ei ole käytetty, jos niiden jäämät eivät ylitä 0,003 mg/kg:n tasoa. Direktiivissä täsmennetään, että tätä tasoa pidetään analyysimenetelmien määritysrajana, ja se tarkistetaan säännöllisesti tekniikan edistyessä.
19 – EYVL L 117, s. 15. Tämä direktiivi kumottiin myöhemmin 12.3.2001 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2001/18/EY (EYVL L 106, s. 1). Kumoaminen tuli voimaan vasta 17.10.2002, toisin sanoen pääasian riidan yhteydessä tarkasteltavan ajankohdan jälkeen, minkä vuoksi direktiiviä 90/220 sovellettiin edelleen kyseisenä ajankohtana.
20 – Tämä riski ihmisten terveydelle tai ympäristölle voitiin ottaa huomioon myös, kun tuote oli saatettu markkinoille. Itse asiassa kun jäsenvaltiolla oli perusteltuja syitä katsoa, että johonkin markkinoille jo saatettuun tuotteeseen liittyi sellainen riski, se saattoi väliaikaisesti rajoittaa tuotteen käyttöä tai myyntiä tai kieltää sen alueellaan, mikäli se ilmoitti asiasta komissiolle ja muille jäsenvaltioille asiaa koskevan päätöksen tekemiseksi.
21 – EYVL L 43, s. 1. Tämän asetuksen soveltamisala kyseisten tuotteiden osalta on laajempi kuin direktiivin 90/220 soveltamisala, koska se kattaa sekä mainitussa direktiivissä tarkoitetut GMO:eja sisältävät tai tällaisista organismeista koostuvat elintarvikkeet ja niiden ainesosat että GMO:eista valmistetut mutta niitä sisältämättömät elintarvikkeet ja elintarvikkeiden ainesosat (1 artiklan 2 kohdan a ja b alakohta).
22 – Tämä on seurausta muiden kuin direktiivissä 79/112 säädettyjen pakollisten mainintojen liittämisestä tiettyjen GMO:eista valmistettujen elintarvikkeiden pakkausmerkintöihin 19 päivänä syyskuuta 1997 annetusta komission asetuksesta (EY) N:o 1813/97 (EYVL L 257, s. 7). Asetusta sovellettiin glyfosaatti-nimiselle rikkakasvien torjunta-aineelle entistä sietokykyisempien geneettisesti muunnettujen soijapapujen (Glycine max L.) saattamisesta markkinoille direktiivin 90/220/ETY mukaisesti 3 päivänä huhtikuuta 1996 tehdyn komission päätöksen 96/281/EY (EYVL L 107, s. 10) soveltamisalaan kuuluvien geneettisesti muunnetuista soijapavuista valmistettujen tai geneettisesti muunnetun maissin (Zea mays L.), jolla yhdistetyn muuntamisen avulla on Bt-endotoksiinigeenin sille antamat insektisidiset ominaisuudet ja lisääntynyt sietokyky glufosinaattiammonium-nimiselle rikkakasvien torjunta-aineelle, markkinoille saattamisesta direktiivin 90/220 mukaisesti 23 päivänä tammikuuta 1997 tehdyn komission päätöksen 97/98/EY (EYVL L 31, s. 69) soveltamisalaan kuuluvasta geneettisesti muunnetusta maissista valmistettujen elintarvikkeiden tai elintarvikkeiden ainesosien pakkausmerkintöihin.
23 – Tämä johtuu siitä, että geneettisestä muunnoksesta peräisin oleva proteiini tai DNA ovat voineet tuhoutua tuotannon peräkkäisissä vaiheissa (ks. mainitun asetuksen 17. perustelukappale).
24 – Tämä on seurausta muuntogeenisistä elintarvikkeista ja rehuista 22 päivänä syyskuuta 2003 annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksesta (EY) N:o 1829/2003 (EYVL L 268, s. 1). Kyseisen asetuksen (jolla kumotaan asetus N:o 1139/98 sekä asetus N:o 49/2000) 12 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että siinä säädettyjä merkintöjä koskevia erityisvaatimuksia ei sovelleta elintarvikkeisiin, jotka sisältävät GMO:eja sisältäviä tai niistä koostuvia tai niistä valmistettuja aineksia sellaisessa suhteessa, joka on enintään 0,9 prosenttia elintarvikkeen kustakin ainesosasta tai elintarvikkeesta, jos se koostuu vain yhdestä ainesosasta, edellyttäen, että ainesten esiintyminen on satunnaista tai teknisesti mahdotonta välttää. Mainitun artiklan 4 kohdassa todetaan lisäksi, että tieteen ja tekniikan kehityksen huomioon ottamiseksi voidaan soveltaa alempia kynnysarvoja.
25 – GURI nro 189, 13.8.1994, s. 3 (jäljempänä asetus N:o 500/1994).
26 – Jäljempänä Codacons.
27 – Alioikeus sen sijaan katsoi, että riidanalaiset säännökset ovat laillisia siltä osin kuin niissä hyväksytään, että imeväisille ja pikkulapsille tarkoitetut elintarvikkeet voivat sisältää satunnaisesti GMO:eista peräisin olevia aineksia, joiden pitoisuus on enintään yksi prosentti.
28 – Kursivointi tässä.
29 – Asia on väistämättä näin siltä osin kuin kyseessä ovat elintarvikkeiden merkintöjä koskevat yleiset säännöt, joista on säädetty direktiivissä 79/112 ja sen jälkeen direktiivissä 2000/13. Asetuksen N:o 1139/98 2 artiklassa esitetyt pakolliset maininnat (jotka koskevat GMO:eista valmistettuja elintarvikkeiden merkintöjä) ainoastaan täydentävät mainintoja, joista säädetään jommassakummassa direktiivissä, niiden 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 8–10 kohta). Tämän vuoksi on selvää, ettei (asetuksen N:o 1139/98, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukainen) poikkeus tästä merkintöjä koskevasta lisävaatimuksesta vaikuta millään tavoin niiden elintarvikkeiden merkintöjä koskevien yleisten sääntöjen soveltamiseen, joista on säädetty direktiiveillä 79/112 ja 2000/13.
30 – Vaikka mainituissa direktiiveissä vaaditaan, että imeväisille ja pikkulapsille tarkoitettujen elintarvikkeiden merkintöjen on sisällettävä tiettyjä pakollisia mainintoja, maininnat ovat luonteeltaan erilaisia kuin asetuksessa N:o 1139/98 vaaditut merkinnät. Kuten olen jo todennut tämän ratkaisuehdotuksen 16 ja 17 kohdassa, näissä direktiiveissä säädetyt pakolliset maininnat koskevat esimerkiksi asianomaisten elintarvikkeiden vitamiini-, proteiini-, rasva-, hiilihydraatti- ja energiapitoisuuksia tai käyttötapaa. Tällaiset merkinnät koskevat muita seikkoja kuin GMO:eista peräisin olevien ainesten esiintymistä. Lisäksi koska erilaiset pakolliset maininnat (joista säädetään yhtäältä direktiivissä 91/321 ja direktiivissä 96/5 ja toisaalta asetuksessa N:o 1139/98) eivät ole keskenään yhteensoveltumattomia, ne voidaan esittää yhdessä.
31 – Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 18 kohta.
32 – Asia C-316/01, (Kok. 2003, s. I-5995, 30 kohta). Ks. julkisasiamies Tizzanon tässä asiassa antamansa ratkaisuehdotuksen 32 kohdassa esittämät samansuuntaiset toteamukset.
33 – Ks. erityisesti asia C-470/93, Mars, tuomio 6.7.1995 (Kok. 1995, s. I-1923, 24 kohta); asia C-210/96, Gut Springenheide ja Tusky, tuomio 16.7.1998 (Kok. 1998, s. I‑4657, 31 kohta); asia C-303/97, Sektkellerei Kessler, tuomio 28.1.1999 (Kok. 1999, s. I‑513, 36 kohta) ja asia C-465/98, Darbo, tuomio 4.4.2000 (Kok. 1995, s. I-2297, 20 kohta).
34 – Ks. ensin mainitun direktiivin toinen perustelukappale ja viimeksi mainitun direktiivin neljäs perustelukappale.
35 – Ks. erityisesti seuraavat samansuuntaiset tuomiot: asia C-238/89, Pall, tuomio 13.12.1990 (Kok. s. I-4827, 19 kohta); edellä mainittu asia Mars (19 kohta); asia C-51/94, komissio v. Saksa, tuomio 26.10.1995 (Kok. 1995, s. I-3599, 34 kohta) ja edellä mainittu asia Darbo (28 kohta).
36 – Vastaavanlaisen päättelyn osalta ks. em. asia Darbo (tuomion 30 kohta) ja tässä asiassa antamani ratkaisuehdotus (51 ja 73 kohta).
37 – Codaconsin mukaan virhemarginaali (elintarvikkeissa esiintyvien GMO:ien havaitsemiseksi nykytekniikoilla) on 30 prosenttia, niin että asetuksella N:o 49/2000 käyttöön otettu 1 prosentin raja-arvo on itse asiassa 1,30 prosenttia.
38 – Ks. erityisesti asia C-157/96, National Farmers’ Union ym., tuomio 5.5.1998 (Kok. 1998, s. I-2211, 63 kohta); asia C-180/96, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, tuomio 5.5.1998 (Kok. 1998, s. I-2265, 99 kohta); asia C-236/01, Monsanto Agricoltura Italia ym., tuomio 9.9.2003 (Kok. 2003, s. I-8105, 111 kohta); asia C-95/01, Greenham ja Abel, 5.2.2004, 43 kohta (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa); asia C-24/00, komissio v. Ranska, tuomio 5.2.2004, 56 kohta (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa) ja asia C-41/02, komissio v. Alankomaat, tuomio 2.12.2004, 52 kohta (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
39 – Ks. erityisesti em. asia Monsanto Agricoltura Italia ym. (tuomion 106 ja 113 kohta); asia C-192/01, komissio v. Tanska, tuomio 23.9.2003 (Kok. 2003, s. I-9693, 49 kohta) ja edellä mainitut tuomiot asioissa Greenham ja Abel (43 kohta); komissio v. Ranska (56 kohta) ja komissio v. Alankomaat (52 kohta).
40 – Ks. 133 kohta.