Asia C-105/02
Euroopan yhteisöjen komissio
vastaan
Saksan liittotasavalta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Yhteisöjen omat varat – Selvittämättömät TIR-carnet’t – Laiminlyönti siirtää vastaavia omia varoja
Julkisasiamies C. Stix-Hacklin ratkaisuehdotus 8.12.2005
Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (ensimmäinen jaosto) 5.10.2006
Tuomion tiivistelmä
1. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Oikeudenkäynnin kohde – Vaatimus, jolla pyritään velvoittamaan jäsenvaltio ryhtymään tiettyihin toimenpiteisiin – Tutkimatta jättäminen
(EY 226 artikla)
2. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Oikeudenkäynnin kohde – Määrittäminen oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä
(EÝ 226 artikla)
3. Euroopan yhteisöjen omat varat – Omien varojen toteaminen ja käyttöön asettaminen jäsenvaltioiden toimesta
(EY 10 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1552/89 6 artiklan 2 kohdan b alakohta ja 17 artikla)
4. Jäsenvaltiot – Velvollisuudet – Komissiolle annettu valvontatehtävä – Jäsenvaltioiden velvollisuus – Myötävaikuttaminen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeviin tutkimuksiin
(EY 10 ja EY 226 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1552/89 18 artikla)
1. EY 226 artiklan nojalla nostetun kanteen tarkoituksena on todeta jäsenvaltion laiminlyönti noudattaa jäsenyysvelvoitteitaan. Tällaisen laiminlyönnin toteaminen velvoittaa EY 228 artiklan mukaan asianomaisen jäsenvaltion toteuttamaan toimenpiteet yhteisöjen tuomioistuimen tuomion täytäntöön panemiseksi. Sitä vastoin tämä ei voi määrätä jäsenvaltiota ryhtymään tiettyihin toimiin. Tästä syystä yhteisöjen tuomioistuin ei voi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta käsitellessään lausua vaatimuskohtiin sisältyvistä argumenteista, joilla pyritään siihen, että se määräisi jäsenvaltion kirjaamaan tilille tiettyjä määriä, antamaan tiettyjä määriä ja tilisiirtoja koskevia tietoja ja maksamaan viivästyskorkoja.
(ks. 44 ja 45 kohta)
2. Komission jäsenvaltiolle esittämässä virallisessa huomautuksessa ja sittemmin komission EY 226 artiklan nojalla antamassa perustellussa lausunnossa rajataan oikeudenkäynnin kohde, jota ei sen jälkeen voida enää laajentaa. Se, että asianomaisella jäsenvaltiolla on mahdollisuus esittää huomautuksensa, muodostaa perustamissopimuksella tavoitellun olennaisen takeen, vaikka jäsenvaltio päättäisikin olla käyttämättä tätä mahdollisuutta, ja tämän takeen noudattaminen on olennainen menettelymääräys jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamista koskevassa menettelyssä. Kaikissa tilanteissa ei kuitenkaan voida vaatia, että virallisessa huomautuksessa esitettyjen väitteiden, perustellun lausunnon lausunto-osan ja kannekirjelmässä esitettyjen vaatimusten pitäisi aina olla täysin yhteneviä, kunhan oikeudenkäynnin kohdetta ei ole laajennettu tai muutettu vaan sitä vastoin ainoastaan rajattu.
(ks. 47 ja 48 kohta)
3. Jäsenvaltio laiminlyö noudattaa jäsenvaltioille yhteisöjen omista varoista tehdyn päätöksen 88/376 soveltamisesta annetun asetuksen N:o 1552/89 17 artiklan 1 kohdan perusteella kuuluvaa velvollisuutta toteuttaa kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että omat varat asetetaan komission käytettäviksi tässä asetuksessa säädettyjen edellytysten mukaisesti, kun se päättää yksipuolisesti pidättäytyä perimästä TIR-carnet’isiin merkittyjen tavaroiden kansainvälistä kuljetusta koskevan tulliyleissopimuksen 8 artiklassa tarkoitetuilta takaajayhdistyksiltä oikeusteitse TIR-carnet’isiin liittyviä todettuja saatavia, tehdä viimeksi mainittujen kanssa sopimuksia maksujen lykkäämisestä ja tästä syystä kirjata kyseiset maksut, jotka oli lopullisesti todettu, mainitun asetuksen 6 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuun erilliseen kirjanpitoon (B-kirjanpitoon) A-kirjanpitoon kirjaamisen sijasta TIR-järjestelmässä sovittuun taattuun enimmäismäärään asti silloin, kun takaajayhdistykset eivät ole riitauttaneet kyseisiä maksuja määräajassa, kun maksuihin ei voi riita-asian käsittelyn vuoksi kohdistua vaihteluja ja kun komissio on tätä vastustanut.
(ks. 76, 83, 86, 87, 89 ja 99 kohta sekä tuomiolauselma)
4. EY 10 artiklasta seuraa, että jäsenvaltioiden on toimittava vilpittömässä mielessä yhteistyössä komission kanssa tämän EY 226 artiklan perusteella aloittaman tutkinnan yhteydessä ja toimitettava komissiolle kaikki sen tätä tarkoitusta varten pyytämät tiedot.
Jäsenvaltioiden velvollisuudesta ryhtyä lojaalissa yhteistyössä komission kanssa toimiin, joilla voidaan taata mahdollisten omien varojen toteamista koskevien yhteisön säännösten soveltaminen, on todettu, että tuosta velvollisuudesta, joka on tarkastusten osalta vahvistettu tarkemmin yhteisöjen omista varoista tehdyn päätöksen 88/376 soveltamisesta annetun asetuksen N:o 1552/89 18 artiklassa, seuraa erityisesti, että kun komissio on laajalti riippuvainen asianomaisen jäsenvaltion antamista tiedoista, tämän on annettava komissiolle tositteet ja muut tarpeelliset asiakirjat asianmukaisella tavalla, jotta tämä voi tarkastaa, kuuluvatko kyseiset määrät – ja jos kuuluvat, missä määrin – yhteisön varoihin.
(ks. 93 ja 94 kohta)
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
5 päivänä lokakuuta 2006 (*)
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Yhteisöjen omat varat – Selvittämättä jääneet TIR-carnet’t – Laiminlyönti siirtää vastaavia omia varoja
Asiassa C-105/02,
jossa on kyse EY 226 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 21.3.2002,
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään G. Wilms, prosessiosoite Luxemburgissa,
kantajana,
vastaan
Saksan liittotasavalta, asiamiehinään W.‑D. Plessing ja R. Stüwe, avustajanaan Rechtsanwalt D. Sellner,
vastaajana,
jota tukee
Belgian kuningaskunta, asiamiehinään M. Wimmer ja A. Snoecx, avustajanaan avocat B. van de Walle de Ghelcke,
väliintulijana,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja P. Jann sekä tuomarit N. Colneric, J. N. Cunha Rodrigues (esittelevä tuomari), M. Ilešič ja E. Levits,
julkisasiamies: C. Stix-Hackl,
kirjaaja: hallintovirkamies K. Sztranc,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 4.5.2005 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 8.12.2005 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Euroopan yhteisöjen komissio vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut yhteisöjen omista varoista tehdyn päätöksen 88/376/ETY, Euratom soveltamisesta 29 päivänä toukokuuta 1989 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1552/89 (EYVL L 155, s. 1), joka on 31.5.2000 lukien korvattu yhteisöjen omista varoista tehdyn päätöksen 94/728/EY, Euratom soveltamisesta 22 päivänä toukokuuta 2000 annetulla neuvoston asetuksella (EY, Euratom) N:o 1150/2000 (EYVL L 130, s. 1), mukaisia velvoitteitaan,
– koska se ei ole sääntöjenmukaisesti lähtöleimannut tiettyjä passitusasiakirjoja (TIR-carnet’t), mistä on seurannut, että niihin perustuvia omia varoja ei ole asianmukaisesti otettu kirjanpitoon eikä asetettu määräajassa komission käyttöön, ja
– koska se ei ole ilmoittanut komissiolle niiden muiden, riidattomien tullimaksujen kaikkia määriä, joita on käsitelty samalla tavoin (”A-kirjanpidon” sijasta otettu ”B-kirjanpitoon”) siten, että Saksan tulli oli vuodesta 1994 lähtien siihen asti, kunnes 11.9.1996 annettua liittovaltion valtiovarainministeriön määräystä (III B 1 – Z 0912 – 31/96; jäljempänä vuoden 1996 liittovaltion määräys) muutettiin, jättänyt TIR-carnet’t lähtöleimaamatta.
Komissio vaatii myös yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että
– Saksan liittotasavallalla on velvollisuus välittömästi hyvittää komission tiliä omilla varoilla, joita ei ole maksettu edellä 1 ja 2 kohdassa mainittujen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisten vuoksi
– Saksan liittotasavallalla on tälle tilille jo mahdollisesti siirrettyjen määrien osalta velvollisuus ilmoittaa saatavan erääntymispäivä, erääntynyt määrä ja tarvittaessa tilisiirron päivämäärä
– Saksan liittotasavallalla on asetuksen N:o 1552/89 11 artiklan mukaisesti velvollisuus maksaa 31.5.2000 päättyneeltä ajanjaksolta ja asetuksen N:o 1150/2000 11 artiklan mukaisesti velvollisuus maksaa 31.5.2000 jälkeiseltä ajanjaksolta yhteisön talousarvioon viivästyneestä kirjanpitoon merkitsemisestä aiheutuneet korot.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
TIR-yleissopimus
2 TIR-carnet’isiin merkittyjen tavaroiden kansainvälistä kuljetusta koskeva tulliyleissopimus (jäljempänä TIR-yleissopimus) allekirjoitettiin Genevessä (Sveitsi) 14.11.1975. Saksan liittotasavalta on tämän sopimuksen osapuoli, kuten myös Euroopan yhteisö, joka hyväksyi sen 25.7.1978 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2112/78 (EYVL L 252, s. 1). Kyseinen yleissopimus tuli voimaan yhteisössä 20.6.1983 (EYVL L 31, s. 13).
3 TIR-yleissopimuksessa määrätään muun muassa, että TIR-menettelyn nojalla kuljetettujen tavaroiden osalta ei tule vaatia vienti- tai tuontitullien ja -verojen maksua eikä talletusta välitullitoimipaikoissa.
4 Näiden helpotusten toteuttamiseksi TIR-yleissopimuksessa vaaditaan, että tavaroiden mukana on koko kuljetuksen ajan yhdenmukaistettu asiakirja, TIR-carnet, jonka avulla toimenpiteen säännönmukaisuutta valvotaan. Yleissopimuksessa vaaditaan myös, että kuljetusten tulee tapahtua 6 artiklan määräysten mukaisesti sopimuspuolten hyväksymien yhdistysten takaamina.
5 TIR-yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa määrätään seuraavaa:
”Niillä ehdoilla ja sellaista vakuutta vastaan, jotka kukin sopimuspuoli määrää, se voi oikeuttaa yhdistykset joko itse tai muiden vastaavanlaisten yhdistysten välityksellä antamaan TIR-carnet’ita sekä toimimaan vakuuden myöntäjänä.”
6 TIR-carnet koostuu sivuista, joissa on irroteosa numero 1 ja irroteosa numero 2 niitä vastaavine kantaosineen, ja niiltä ilmenevät kaikki tarvittavat tiedot. Kultakin ylitetyltä alueelta käytetään molemmat irroteosat. Kantaosa numero 1 annetaan kuljetuksen alkaessa lähtötullitoimipaikalle; selvittäminen tapahtuu, kun kantaosa numero 2 palautuu samalla tullialueella sijaitsevasta lähtötullitoimipaikasta. Tämä menettely toistuu kultakin ylitetyltä alueelta käyttämällä tässä samassa carnet’ssa olevien irroteosien eri pareja.
7 TIR-carnet’iden painattamisesta ja jakelusta huolehtii Kansainvälinen maantiekuljetusliitto (International Road Transport Union, jäljempänä IRU), jonka kotipaikka on Geneve. Käyttäjille ne toimittavat sopimuspuolten viranomaisten tätä tarkoitusta varten valtuuttamat kunkin valtion takaajayhdistykset. TIR-carnet’n antaa lähtömaan takaajayhdistys, ja annetun takauksen turvaavat IRU ja Sveitsiin sijoittautunut vakuutusyhtiöiden pooli.
8 TIR-yleissopimuksen 8 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Takaajayhdistys sitoutuu maksamaan suoritettaviksi erääntyvät tuonti- tai vientitullit ja -verot mahdollisine korkoineen sen maan tullilakien ja -määräysten mukaan, jossa väärinkäytös on havaittu TIR-kuljetuksen yhteydessä. Se on velvollinen maksamaan tällaiset määrät yhteisvastuullisesti niiden henkilöiden kanssa, jotka ovat vastuussa edellä mainituista maksuista.
2. Milloin sopimuspuolen lainsäädännössä ja määräyksissä ei määrätä tuonti- tai vientitullien ja -verojen maksamista edellä 1 kappaleessa tarkoitetuissa tapauksissa, takaajayhdistyksen tulee sitoutua suorittamaan samoin ehdoin tuonti- tai vientitulleja ja -veroja vastaava määrä sekä mahdolliset viivästyskorot.
3. Jokaisen sopimuspuolen tulee määrätä TIR-carnet’n osalta se enimmäismäärä, joka takaajayhdistykseltä voidaan vaatia edellä olevien 1 ja 2 kappaleen määräysten nojalla.
4. Takaajayhdistyksen vastuu sen maan tulliviranomaisille, jossa lähtötullitoimipaikka sijaitsee, alkaa siitä hetkestä, jona TIR-carnet hyväksytään tullitoimipaikassa. Seuraavissa maissa, joiden kautta tavarat kuljetetaan TIR-menettelyn nojalla, vastuu alkaa siitä ajankohdasta, jona tavarat tuodaan maahan – – .
5. Takaajayhdistyksen vastuu ei ulotu yksinomaan sellaisiin tavaroihin, jotka on lueteltu TIR-carnet’ssa, vaan myös tavaroihin, joita TIR-carnet’ssa mainitsematta säilytetään maantiekulkuneuvon sinetillä suljetussa osassa tai sinetöidyssä kontissa. Vastuu ei ulotu muihin tavaroihin.
6. Tämän artiklan 1 ja 2 kappaleessa tarkoitettujen tullien ja verojen määräämistä varten oletetaan TIR-carnet’hen merkittyjen, tavaroita koskevien tietojen olevan oikeita, ellei muita todisteita esitetä.
7. Kun tämän artiklan 1 ja 2 kappaleessa mainitut määrät erääntyvät suoritettaviksi, asianomaisten viranomaisten tulee mahdollisuuksien mukaan vaatia maksua korvausvelvolliselta henkilöltä tai henkilöiltä ennen takaajayhdistykselle esitettävää vaatimusta.”
Yhteisön omia varoja koskeva järjestelmä
9 Asetuksen N:o 1552/89 I osastossa, jonka otsikko on ”Yleiset säännökset”, olevassa 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tätä asetusta sovellettaessa katsotaan, että päätöksen 88/376/ETY, Euratom 2 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdassa tarkoitettuihin omiin varoihin kuuluva maksu on todettu, kun jäsenvaltion toimivaltainen yksikkö on toimittanut maksuvelvolliselle tiedon hänen maksettavakseen kuuluvasta määrästä. Tiedonanto tehdään, kun velallinen tunnetaan ja kun toimivaltaiset hallintoviranomaiset voivat kaikkia asiaa koskevia yhteisön säännöksiä ja määräyksiä noudattaen laskea maksun määrän.
– – ”
10 Tätä säännöstä on muutettu 14.7.1996 lähtien 8.7.1996 annetulla neuvoston asetuksella (Euratom, EY) N:o 1355/96 (EYVL L 175, s. 3), jonka sisältö on otettu asetuksen N:o 1150/2000 2 artiklaan, joka kuuluu seuraavasti:
”1. Tätä asetusta sovellettaessa yhteisöille kuuluvaa maksua päätöksen 94/728/EY, Euratom 2 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdassa tarkoitetuista omista varoista pidetään todettuna, kun tullilainsäädännössä säädetyt edellytykset maksun määrän merkitsemisestä kirjanpitoon ja sen tiedoksiannosta maksuvelvolliselle on täytetty.
2. Edellä 1 kohdassa tarkoitetun toteamisen päivämäärä on tullilainsäädännössä säädetyn kirjanpitoon merkitsemisen päivämäärä. – – ”
11 Asetuksen N:o 1552/89 6 artiklan 1 kohdassa ja 2 kohdan a ja b alakohdassa (joista on tullut asetuksen N:o 1150/2000 6 artiklan 1 kohta ja 3 kohdan a ja b alakohta), joka kuuluu ”Omien varojen tilinpidoksi” otsikoituun II osastoon, säädetään seuraavaa:
”1. Omia varoja koskeva kirjanpito hoidetaan kunkin jäsenvaltion valtiovarainhallinnossa tai kunkin jäsenvaltion nimeämässä laitoksessa, ja se jaotellaan varojen luonteen mukaisesti.
2. a) Maksut, jotka on todettu 2 artiklan mukaisesti, otetaan [yleisesti A-kirjanpidoksi kutsuttuun] kirjanpitoon viimeistään maksun toteamiskuuta seuraavan toisen kuukauden 19 päivän jälkeisenä ensimmäisenä työpäivänä, jollei tämän kohdan b alakohdasta muuta johdu.
b) Maksut, jotka on todettu ja joita ei ole otettu a alakohdassa tarkoitettuun kirjanpitoon, koska niitä ei ole vielä peritty ja minkäänlaista vakuutta ei ole toimitettu, otetaan erilliseen [yleisesti B-kirjanpidoksi kutsuttuun] kirjanpitoon a alakohdassa säädetyssä määräajassa. Jäsenvaltiot voivat menetellä samalla tavoin, kun todetuista, takuiden kattamista maksuista syntyy erimielisyyttä ja niihin saattaa riita-asian käsittelyn vuoksi kohdistua vaihteluja.”
12 Asetusten N:o 1552/89 ja N:o 1150/2000 9 artiklassa, joka kuuluu III osastoon, jonka otsikko on ”Omien varojen käyttöön asettaminen”, säädetään seuraavaa:
”1. Kunkin jäsenvaltion on hyvitettävä omat varat 10 artiklassa määriteltyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti tilille, joka on avattu tätä tarkoitusta varten komission nimissä kyseisen jäsenvaltion valtiovarainhallinnossa tai sen nimeämässä laitoksessa.
Tämän tilin pitäminen on maksutonta.
2. Komissio muuntaa kirjatut summat ja ottaa ne kirjanpitoonsa – – ”
13 Asetusten N:o 1552/89 ja N:o 1150/2000 10 artiklan 1 kohdassa, joka kuuluu samaan III osastoon, säädetään seuraavaa:
”Sen jälkeen, kun [päätösten 88/376 ja 94/728] 2 artiklan 1 kohdan a ja b kohdassa tarkoitetuista omista varoista on vähennetty kymmenen prosenttia perimiskuluihin [näiden päätösten] 2 artiklan 3 kohdan mukaisesti, ne tuloutetaan viimeistään sitä kuukautta, jona maksu on tämän asetuksen 2 artiklan mukaisesti todettu, seuraavan toisen kuukauden 19 päivää seuraavana ensimmäisenä työpäivänä.
Ne maksut, jotka on otettu [B-k]irjanpitoon [6 artiklan 2 kohdan b alakohdan ja 6 artiklan 3 kohdan b alakohdan] mukaisesti, on kuitenkin tuloutettava viimeistään sitä kuukautta, jona maksut on peritty, seuraavan toisen kuukauden 19 päivää seuraavana ensimmäisenä työpäivänä.”
14 Asetusten N:o 1552/89 ja N:o 1150/2000 11 artiklassa, joka sekin kuuluu III osastoon, säädetään seuraavaa:
”Asianomaisen jäsenvaltion on maksettava kaikista 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulle tilille tehtävien tuloutusten viivästyksistä korkoa, jonka korkokanta on kyseisen jäsenvaltion rahamarkkinoilla eräpäivänä lyhyen aikavälin rahoitukseen sovellettava korkokanta kahdella pisteellä korotettuna. Korkokantaan lisätään 0,25 pistettä kutakin viivästyskuukautta kohden. Korotettua korkokantaa sovelletaan koko viivästyksen ajalta.”
15 Näiden asetusten 17 artiklan 1 ja 2 kohdassa, joka kuuluu VII osastoon, jonka otsikko on ”Tarkastusta koskevat säännökset”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että 2 artiklan mukaisesti todettuja maksuja vastaavat määrät asetetaan komission käytettäviksi tämän asetuksen mukaisesti.
2. Jäsenvaltiot saavat vapautuksen todettuja maksuja vastaavien määrien asettamisesta komission käyttöön ainoastaan, jollei perintää ole voitu toteuttaa ylivoimaisen esteen vuoksi. Lisäksi jäsenvaltioiden ei tarvitse asettaa kyseisiä määriä komission käytettäviksi yksittäistapauksissa, kun kaikkien kyseessä olevaan tapaukseen liittyvien asianmukaisten tietojen tarkemmassa tarkastuksessa osoittautuu, että jäsenvaltioista riippumattomista syistä on täysin mahdotonta toteuttaa perintää. – – ”
16 Asetuksen N:o 1552/89 18 artiklassa [josta on tullut asetuksen N:o 1150/2000 18 artikla] säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on tehtävä [päätösten 88/376 ja 94/728] 2 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdassa tarkoitettujen omien varojen toteamista ja käyttöön asettamista koskevat tarkastukset ja selvitykset. Komissio käyttää toimivaltaansa tämän artiklan mukaisesti.
2. Jäsenvaltioiden on 1 kohdan osalta
– tehtävä komission pyynnöstä täydentäviä tarkastuksia. Komission on pyynnössään ilmoitettava syyt, joilla täydentävää tarkastusta perustellaan;
– annettava komission sen niin pyytäessä osallistua tekemiinsä tarkastuksiin.
Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki toimenpiteet, jotka ovat omiaan helpottamaan kyseisiä tarkastuksia. Kun tarkastuksia tehtäessä annetaan komission osallistua niihin, jäsenvaltioiden on säilytettävä 3 artiklassa tarkoitetut liiteasiakirjat komission käytettävissä.
– – ”
Kansallinen lainsäädäntö
17 Vuoden 1996 liittovaltion määräyksessä säädetään seuraavaa:
”Tuontitullimaksuja yhteisön passitusmenettelyssä tai yhteisessä passitusmenettelyssä kannettaessa saatavilla on katsottava olevan vakuudet ainoastaan silloin, kun kutakin passitusmenettelyä varten on asetettu sitä koskeva vakuus ja kun tätä vakuutta ei ole vielä vapautettu.
Yhteisön passitusmenettelyssä tai yhteisessä passitusmenettelyssä taikka TIR-carnet-menettelyssä syntyviä kaikkia muita saatavia on pidettävä vakuudettomina – – .”
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
18 Saksassa 24.–28.11.1997 tehtyjen perinteisiä omia varoja koskevien komission tarkastusten perusteella todettiin, että passitusmenettelyn yhteydessä komissiolle maksettavien omien varojen maksamisessa oli puutteita ja viivästyksiä sen vuoksi, ettei asetuksen N:o 1552/89 6 artiklan 2 kohdan a alakohdan kirjanpitosääntöjä ollut noudatettu. Komission mukaan Saksan viranomaiset eivät olleet passitusmenettelyssä säännönmukaisesti lähtöleimanneet tiettyjä passitusasiakirjoja, jolloin ne olivat perustaneet menettelynsä vuoden 1996 liittovaltion määräykseen. Kyse oli vuosia 1993–1995 koskevista 509 TIR-carnet’sta, ja kyseiset tullit olivat sen mukaan kokonaismäärältään noin 20 miljoonaa Saksan markkaa (DEM). Tullitoimipaikat olivat tosin ajoissa esittäneet tulleja koskevan maksuvaatimuksen asettaen takaajayhdistykselle määräajan, mutta maksuja ei kuitenkaan suoritettu eivätkä Saksan viranomaiset vaatineet saatavia oikeusteitse, vaikka niiden olisi pitänyt näin menetellä. Komission mukaan kyseisten tullien perintä keskeytettiin, jopa jätettiin aloittamatta, koska Saksan hallitus oli tehnyt takaajayhdistysten kanssa sopimuksia, joilla se luopui tilapäisesti vetoamasta oikeuksiinsa.
19 Saksan viranomaisten mukaan kyseisiä summia oli pidettävä vuoden 1996 ministeriön asetuksessa tarkoitetuin tavoin vakuudettomina. Tämän vuoksi ne olivat kirjanneet kyseiset määrät B-kirjanpitoon, vaikka kullekin TIR-carnet’lle oli annettu 50 000 Yhdysvaltojen dollarin suuruinen sopimusperusteinen vakuus TIR-yleissopimuksen nojalla.
20 Komissio on arvostellut tätä menettelyä väittäen, että sopimusperusteista vakuutta on pidettävä erillisenä tai kiinteämääräisenä vakuutena, joten siltä osin kuin kyseiset saatavat eivät olleet riidanalaisia, ne olisi pitänyt kirjata A-kirjanpitoon.
21 Komissio kehotti näin ollen 19.12.1997 päivätyssä kirjeessään Saksan viranomaisia ilmoittamaan sille tämän tuomion 18 kohdassa mainittujen sopimusten ja toisten takaajayhdistysten kanssa mahdollisesti tehtyjen, muiden vastaavien sopimusten sisällön, ja ilmoittamaan lähtöleimaamattomia TIR-carnet’ita koskevien todettujen ja perimättömien omien varojen osalta, milloin ja missä muodossa ne asetetaan komission käyttöön.
22 Saksan viranomaiset totesivat 22.1.1998 päivätyssä kirjeessään, että petokset TIR-carnet’iden avulla tapahtuvissa passitusmenettelyissä olivat lisääntyneet ja aiheuttaneet sen, että vakuutusyhtiöiden pooli oli 5.12.1994 irtisanonut jälleenvakuutussopimuksen ja keskeyttänyt maksujen suorittamisen saksalaisille takaajayhdistyksille, joiden jälleenvakuuttajana toimi IRU. Saksan viranomaisten oli näin ollen ollut välttämätöntä tilapäisesti luopua maksuvaatimusten esittämisestä oikeusteitse estääkseen näiden yhdistysten konkurssin ja sen myötä TIR-järjestelmän hajoamisen koko Euroopan unionissa. Saksan viranomaisten mukaan IRU:n ja vakuutusyhtiöiden poolin välinen välimiesmenettely on vielä vireillä. Selvittämättä jääneestä passitusmenettelystä aiheutuvilla saatavilla on Saksan viranomaisten mukaan asetuksessa N:o 1552/89 tarkoitetut vakuudet ainoastaan silloin, kun asetetut vakuudet koskevat yksittäisiä kuljetuksia ja kattavat todellisen riskin, mitä ne eivät tässä tapauksessa tehneet.
23 Komissio uudisti 30.3.1998 päivätyssä kirjeessään kyseisten omien varojen käyttöön asettamista koskevan vaatimuksensa katsoen, että selvittämättä jääneistä passitusmenettelyistä aiheutuneilla saatavilla, jotka oli todettu marraskuussa 1997 pidetyssä omien varojen tarkastuksessa, oli vakuudet.
24 Saksan viranomaiset vastasivat 22.5.1998 päivätyllä kirjeellä, etteivät ne voineet suostua tähän vaatimukseen, sillä se uhkasi kuormittaa kohtuuttomasti Saksan talousarviota, koska kyseiset vakuudet kattoivat vain osan näiden tullien määrästä. Saksan liittotasavalta oli ennen vuoden 1996 liittovaltion määräyksen antamista kirjannut saatavat, joilla oli yhteinen vakuus, A-kirjanpitoon ja oli asettanut omat varat komission käyttöön siitä riippumatta, oliko tullit maksettu vai ei, myös kun muilla jäsenvaltioilla oli toimivalta tullien kantamiseen niiden alueella sattuneiden rikkomusten tai väärinkäytösten vuoksi. Tällaista Saksan talousarvion liiallista kuormittamista ei enää ollut voitu sallia.
25 Komissio kehotti 8.6.1998 päivätyllä kirjeellään Saksan viranomaisia toimittamaan sille sen aiemmin pyytämät tiedot asetuksen N:o 1552/89 11 artiklassa tarkoitetun mahdollisen viivästyskoron laskemiseksi. Kyseiset viranomaiset pysyivät 18.9.1998 antamassaan vastauksessa aiemmassa, 22.1. ja 22.5.1998 päivätyissä kirjeissään esittämässään kannassa.
26 Komissio vaati 30.10.1998 päivätyllä kirjeellään Saksan hallitusta muun muassa maksamaan tietyn summan etumaksuna kirjeen lähettämistä seuraavan toisen kuukauden viimeiseen päivään mennessä ja ilmoittamaan komissiolle kaikki muut riidattomat tullimaksut, jotka oli kirjattu A-kirjanpidon sijasta B-kirjanpitoon ja jotka liittyvät Saksan tullitoimipaikkojen vuosina 1994–1998 lähtöleimaamatta jättämiin TIR-carnet’isiin.
27 Saksan viranomaiset uudistivat kantansa 4.3.1999 päivätyssä kirjeessä ja ilmoittivat komissiolle, että ne kieltäytyivät suostumasta sen pyyntöihin.
28 Komissio kiisti 24.3.1999 päivätyssä kirjeessä ja tämän jälkeen 15.11.1999 päivätyssä virallisessa huomautuksessa tulkinnan, jonka Saksan hallitus oli esittänyt asetuksesta N:o 1552/89. Se toteaa siinä, että toisin kuin Saksan viranomaiset väittävät, kyse ei ole useille saataville yhteisesti annetuista vakuuksista vaan kullekin TIR-carnet’lle annetuista vakuuksista, jotka suurimmassa osassa tapauksista kattavat saatavat kokonaisuudessaan tai suurelta osin.
29 Menettely, jolla toistuvasti kieltäydytään ilmoittamasta komissiolle takaajayhdistysten kanssa tehtyjen sopimusten sisältöä, on komission mukaan EY 10 artiklan vastainen. Lisäksi vuoden 1994 lopussa tehty jälleenvakuutussopimuksen irtisanominen ei koskenut vuosiin 1993 ja 1994 liittyviä TIR-carnet’ita. Saksan liittotasavalta on vuotta 1995 koskevien TIR-carnet’iden osalta toistaiseksi luopunut vaatimasta saataviaan takaajayhdistykseltä, edellyttäen, että takaajayhdistyksen vastuu pysyisi ”riittävän määräisenä” ja että se antaisi vakuudeksi jälleenvakuuttajalta olevat saatavansa. Tästä syystä vuodelta 1995 ja sitä seuraavilta vuosilta olevilla saatavilla oli niilläkin vakuudet ja ne olisi pitänyt – ainakin osittain – kirjata A-kirjanpitoon ja asettaa komission käyttöön niiltä osin kuin niitä ei ollut määräajassa riitautettu. Siitä, että B-kirjanpitoon kirjattujen määrien perimisestä oli toistaiseksi luovuttu, komissio toteaa, että Saksan viranomaisilla on asetuksen N:o 1552/89 17 artiklan perusteella velvollisuus vaadittavalla huolellisuudella toteuttaa kaikki ne toimenpiteet, jotka ovat tarpeen todettuja omia varoja perittäessä.
30 Saksan viranomaiset pysyivät kannassaan ja kehittelivät sitä 1.2.2000 päivätyssä ilmoituksessa ja toimittivat komissiolle takaajayhdistysten kanssa maksujen lykkäämisestä tehdyt sopimukset.
31 Komissio osoitti 8.11.2000 Saksan liittotasavallalle perustellun lausunnon. Komission mukaan saatavia ei voida pitää riidanalaisina IRU:n ja vakuutusyhtiöiden poolin välisen välimiesmenettelyn vuoksi. Maksuvelvolliset eivät olleet riitauttaneet keskeisiä saatavia eikä kyseisen vakuutusyhtiöiden poolin voitu katsoa riitauttaneen pääsaatavia, kun se oli kieltäytynyt velallisvastuusta. Saksan viranomaiset olivat toistaiseksi luopuneet saatavistaan ainoastaan takaajayhdistysten taustalla olevien jälleenvakuuttajien vastuun osalta. Tämä ei näin ollen vaikuta maksuvelvollisten eikä näin ollen Saksan liittotasavallan velvoitteeseen, joka liittyy yhteisön talousarvioon. Toisin kuin tuo jäsenvaltio väittää, asiassa ei ole syytä soveltaa asetuksen N:o 1552/89 17 artiklan 2 kohtaa, jota voidaan soveltaa vain silloin, kun omia varoja ei ole voitu periä ylivoimaisen esteen vuoksi (kyseisen säännöksen ensimmäinen virke) tai kun perintää on jäsenvaltioista riippumattomista syistä täysin mahdotonta toteuttaa (saman säännöksen toinen virke).
32 Komissio vaati uudelleen, että Saksan viranomaiset asettaisivat välittömästi komission käyttöön etumaksuna vuosina 1996 ja 1997 lähtöleimaamatta jääneiden TIR-carnet’iden määrää vastaavan 10 552 875 DEM:n suuruisen määrän lisäviivästyskorkojen kertymisen estämiseksi, että se ilmoittaisi komissiolle kaikkien niiden muiden riidattomien tullien määrät, joiden syynä olivat myös Saksan tullitoimipaikkojen vuoden 1994 ja vuoden 1996 liittovaltion määräyksen muuttamisen välisenä ajanjaksona lähtöleimaamatta jättämät TIR-carnet’t, ja että se asettaisi kyseiset omat varat välittömästi komission käyttöön lisäviivästyskorkojen kertymisen estämiseksi. Saksan liittotasavaltaa kehotettiin toteuttamaan perustellun lausunnon noudattamisen edellyttämät toimet kahden kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta.
33 Saksan hallitus vastasi perusteltuun lausuntoon 10.1.2001 päivätyllä kirjeellä, jossa se uudisti aiemmin esittämänsä kannan, toisin sanoen sen, että ainoastaan ”suoraan ja välittömästi realisoitavissa” olevien vakuuksien kattamat määrät pitää asettaa komission käyttöön. Tämä ei TIR-yleissopimuksen perusteella koskenut kyseessä olevia vakuuksia, sillä kansalliset yhdistykset eivät voineet enää tukeutua IRU:n jälleenvakuutukseen eikä se voinut enää luottaa vakuutusyhtiöiden poolin suorituksiin siitä syystä, että vahinkojen määrä oli paljon vakuutussopimuksissa sovittua suurempi, mikä johtui järjestäytyneiden rikollisten tekemistä vakavammista petoksista. Vakuuden määrä, toisin sanoen 60 024 euroa, ei kata tavaroista aiheutuneita saatavia. Lisäksi TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kappaleesta seuraa, että TIR-kuljetuksen jäätyä lähtöleimaamatta maksua on vaadittava ensisijaisesti päävelalliselta. Takaajayhdistysten vastuuseen voidaan vedota vasta sitten, kun maksua ei ole tältä saatu.
34 Lisäksi saatavia on Saksan hallituksen mukaan pidettävä asetuksen N:o 1552/89 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuin tavoin riitautettuina, koska niistä oli erimielisyyttä takaajayhdistysten ja viranomaisten välillä. Saksan tuomioistuimissa oli lisäksi vireillä hallintovalitusasioita ja oikeudenkäyntejä, mikä oikeuttaa määrien kirjaamisen B-kirjanpitoon. Kyseisten yhdistysten kanssa tehty sopimus ei merkitse sitä, että valtio olisi niiden osalta luopunut vetoamasta oikeuksiinsa, vaan pelkästään sitä, että näitä oikeuksia ei toistaiseksi panna täytäntöön, mikä on välttämätöntä vääjäämättömän maksukyvyttömyyden estämiseksi.
35 Tässä tilanteessa komissio päätti nostaa nyt esillä olevan kanteen.
36 Belgian kuningaskunta hyväksyttiin yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 9.9.2002 antamalla määräyksellä väliintulijaksi tukemaan Saksan liittotasavallan vaatimuksia.
Kanne
Oikeudenkäyntiväite, jonka mukaan kanne on jätettävä osittain tutkittavaksi ottamatta
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
37 Saksan liittotasavalta väittää Belgian kuningaskunnan tukemana, että kanne on jätettävä osittain tutkittavaksi ottamatta, koska komissio pyrkii vaatimustensa kolmannessa, neljännessä ja viidennessä kohdassa velvoittamaan vastaajan ”välittömästi hyvittämään komission tiliä” tässä oikeudenkäynnissä tarkoitetuilla ”omilla varoilla, joita ei ole maksettu – – jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen vuoksi”, ilmoittamaan ”tälle tilille jo mahdollisesti siirrettyjen määrien osalta saatavan erääntymispäivän, erääntyneen määrän ja tarvittaessa tilisiirron päivämäärän” ja maksamaan ”yhteisön talousarvioon viivästyneestä kirjanpitoon merkitsemisestä aiheutuneet korot”.
38 EY 228 artiklan 1 kohdasta ilmenee Saksan hallituksen mukaan selvästi, että yhteisöjen tuomioistuimen tehtävä rajoittuu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamiseen, eikä se voi velvoittaa vastaajaa toimimaan tietyllä tavalla, sillä kansallisten elinten tehtäviin kuuluu päättää, mitä seurauksia jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamisesta saattaa olla, mutta tietenkin niin, että sen on loputtava välittömästi. Velvollisuudet, jotka liittyvät jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen lopettamiseen, voidaan tosin mainita yhteisöjen tuomioistuimen tuomion perusteluissa, mutta ei sen tuomiolauselmassa (ks. mm. asia 303/84, komissio v. Saksa, tuomio 20.3.1986, Kok. 1986, s. 1171, 19 kohta).
39 Saksan liittotasavallan mukaan vaatimusten kolmas ja viides kohta on siis hylättävä, sillä näiden vaatimusten varjolla komissio esittää todellisuudessa maksuvaatimuksia. Sama koskee vaatimusten neljättä kohtaa, jossa komissio esittää epämääräisiä tutkimuksia koskevan vaatimuksen, vaikka yhteisöjen tuomioistuin voi tarvittaessa vain todeta tiedonantovelvollisuuden ja lojaalisuusvelvollisuuden loukkaamisen (asia C-10/00, komissio v. Italia, tuomio 7.3.2002, Kok. 2002, s. I-2357). Tällä viimeksi mainitulla vaatimuksella, jota ei lisäksi ole esitetty oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä, käännetään jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen todistustaakkaa, joka kuuluu komissiolle eikä vastaajajäsenvaltiolle.
40 Komission mukaan EY 228 artiklan sanamuodolla ei estetä sitä, että yhteisöjen tuomioistuin esittää jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen poistamisen kannalta hyödyllisiä toteamuksia. Komissio huomauttaa vaatimusten neljännestä kohdasta, että se on laajalti riippuvainen jäsenvaltioiden antamista tiedoista, kun se tarkistaa, maksavatko nämä oikein erääntyneiden omien varojen määrät. Jäsenvaltioilla on erityinen yhteistyövelvollisuus (em. asia komissio v. Italia, tuomion 88 kohta ja sitä seuraavat kohdat), joka on nimenomaisesti konkretisoitu asetuksen N:o 1552/89 18 artiklan 2 ja 3 kohdassa, joten komissio sai suhteellisuusperiaatetta loukkaamatta vaatia, kuten se oli tehnyt oikeudenkäyntiä edeltävästä menettelystä lähtien, vastaajalta tietoja, jotka olivat tarpeen sen tarkistamiseksi, oliko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta ja miten laajalti, minkä se oli kuvannut täysin kumoamattomasti. Vaatimusten toisella ja neljännellä kohdalla on juuri tämä tavoite.
41 Viidennestä vaatimuskohdasta komissio toteaa, että asetuksen N:o 1552/89 11 artiklassa asetetaan täsmällinen ja ehdoton velvollisuus maksaa viivästyskorkoja ja että yhteisöjen tuomioistuin on jo viitannut tähän velvollisuuteen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevissa muissa asioissa (ks. mm. em. asia komissio v. Saksa, tuomion 19 kohta). Kun maksuvelvollisuutta ei ole noudatettu, jäsenvaltiolla ei ole minkäänlaista valtaa harkita, millä tavoin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen lopetettaisiin.
42 Komissio on istunnossa muotoillut uudelleen vaatimusten viidennen kohdan siten, että se vastedes vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että ”Saksan liittotasavalta on rikkonut asetuksen N:o 1552/89 11 artiklaa, kun se ei ole hyvittänyt yhteisön talousarviota erääntyneillä koroilla”.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
43 Komissio vaatii kanteensa kolmannessa ja neljännessä vaatimuskohdassa sekä viidennessä vaatimuskohdassa, sellaisena kuin se oli alun perin, että yhteisöjen tuomioistuin velvoittaa Saksan liittotasavallan ”välittömästi hyvittämään komission tiliä omilla varoilla, joita ei ole maksettu edellä 1 ja 2 kohdassa mainittujen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisten vuoksi”, ilmoittamaan ”tälle tilille jo mahdollisesti siirrettyjen määrien osalta – – saatavan erääntymispäivän, erääntyneen määrän ja tarvittaessa tilisiirron päivämäärän” ja maksamaan ”yhteisön talousarvioon viivästyneestä kirjanpitoon merkitsemisestä aiheutuneet korot” asetuksen N:o 1552/89 11 artiklan nojalla 31.5.2000 päättyneeltä ajanjaksolta ja asetuksen N:o 1150/2000 11 artiklan nojalla 31.5.2000 jälkeiseltä ajanjaksolta.
44 On kiistatonta, että EY 226 artiklan nojalla nostetun kanteen tarkoituksena on todeta jäsenvaltion laiminlyönti noudattaa jäsenyysvelvoitteitaan. Tällaisen laiminlyönnin toteaminen velvoittaa EY 228 artiklan mukaan asianomaisen jäsenvaltion toteuttamaan toimenpiteet yhteisöjen tuomioistuimen tuomion täytäntöön panemiseksi. Sitä vastoin tämä ei voi määrätä jäsenvaltiota ryhtymään tiettyihin toimiin (ks. mm. asia C-04/02, komissio v. Saksa, tuomio 14.4.2005, Kok. 2005, s. I-2689, 49 kohta).
45 Tästä syystä yhteisöjen tuomioistuin ei voi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta käsitellessään lausua vaatimuskohtiin sisältyvistä argumenteista, joilla – kuten tässä tapauksessa – pyritään siihen, että se määräisi jäsenvaltion kirjaamaan tilille tiettyjä määriä, antamaan tiettyjä määriä ja tilisiirtoja koskevia tietoja ja maksamaan viivästyskorkoja.
46 Viidennen vaatimuskohdan uudelleen muotoilun osalta on muistutettava, että asianosainen ei lähtökohtaisesti saa asian käsittelyn aikana muuttaa oikeudenkäynnin varsinaista kohdetta ja että kanteen perusteltavuutta tutkittaessa voidaan ottaa huomioon yksinomaan kannekirjelmään sisältyvät vaatimukset (ks. vastaavasti asia 232/78, komissio v. Ranska, tuomio 25.9.1979, Kok. 1979, s. 2729, Kok. Ep. IV, s. 539, 3 kohta; asia C-256/98, komissio v. Ranska, tuomio 6.4.2000, Kok. 2000, s. I-2487, 31 kohta ja asia C-508/03, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 4.5.2006, 61 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
47 Vakiintunutta oikeuskäytäntöä on myös se (ks. mm. asia C-365/97, komissio v. Italia, tuomio 9.11.1999, Kok. 1999, s. I-7773, 23 kohta ja asia C-441/02, komissio v. Saksa, tuomio 27.4.2006, Kok. 2006, 59 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa), että komission jäsenvaltiolle esittämässä virallisessa huomautuksessa ja sittemmin komission antamassa perustellussa lausunnossa rajataan oikeudenkäynnin kohde, jota ei sen jälkeen voida enää laajentaa. Se, että asianomaisella jäsenvaltiolla on mahdollisuus esittää huomautuksensa, muodostaa EY:n perustamissopimuksella tavoitellun olennaisen takeen, vaikka jäsenvaltio päättäisikin olla käyttämättä tätä mahdollisuutta, ja tämän takeen noudattaminen on olennainen menettelymääräys jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamista koskevassa menettelyssä.
48 Yhteisöjen tuomioistuin on vielä katsonut, että kaikissa tilanteissa ei voida vaatia, että virallisessa huomautuksessa esitettyjen väitteiden, perustellun lausunnon lausunto-osan ja kannekirjelmässä esitettyjen vaatimusten pitäisi aina olla täysin yhteneviä, kunhan oikeudenkäynnin kohdetta ei ole laajennettu tai muutettu vaan sitä vastoin ainoastaan rajattu (em. asia komissio v. Saksa, tuomio 27.4.2006, 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
49 Saksan hallitus saattoi tämän oikeuskäytännön valossa niin oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn kuin yhteisöjen tuomioistuimessa vireillä olleen kirjallisen käsittelynkin kuluessa perustellusti katsoa, ettei sen tarvinnut esittää viidettä vaatimuskohtaa koskevia huomautuksia siltä osin kuin sillä voitiin katsoa vaadittavan siihen kohdistuvan määräyksen antamista. Komission ensimmäistä kertaa istunnossa esittämä uudelleenmuotoiluvaatimus, jolla pyritään muuttamaan kyseinen määräyksen antamista koskeva vaatimus, jonka komissio on esittänyt vastineessaan vastatessaan Saksan liittotasavallan tältä osin puolustuksessaan esittämään oikeudenkäyntiväitteeseen, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaksi vaatimukseksi, on näin ollen jätettävä tutkittavaksi ottamatta.
50 Edellä olevat seikat huomioon ottaen ne tässä asiassa esitetyt vaatimukset, joissa vaaditaan Saksan liittotasavallan määräämistä hyvittämään komission tilille siirtämättä jääneet omat varat, maksamaan asetusten N:o 1552/89 ja N:o 1150/2000 11 artiklan nojalla viivästyskorkoja ja ilmoittamaan maksamatta jääneet muut määrät, on jätettävä tutkittaviksi ottamatta.
51 Tätä kannetta tutkittaessa rajoitutaan siis arvioimaan ensimmäisessä ja toisessa vaatimuskohdassa esitettyjä perusteita, toisin sanoen perustetta, jonka mukaan vuosia 1993–1995 koskevia 509:aa TIR-carnet’ta ei ollut säännönmukaisesti lähtöleimattu, perustetta, jonka mukaan vastaavia omia varoja ei ollut käsitelty oikein kirjanpidossa eikä asetettu komission käyttöön, ja perustetta, jonka mukaan komissiolle oli kieltäydytty ilmoittamasta sellaisia muita riidattomia tulleja, jotka koskivat vuodesta 1994 lähtien syyskuuhun 1996 saakka säännönmukaisesti lähtöleimaamatta jääneitä TIR-carnet’ita, jotka oli nekin kirjattu B-kirjanpitoon.
Pääasia
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee tiettyjen TIR-carnet’iden käsittelyyn liittyviä väärinkäytöksiä, virheellistä käsittelyä kirjanpidossa ja sitä, ettei vastaavia määriä ollut asetettu komission käyttöön
– Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
52 Komissio väittää, että koska tämän oikeudenkäynnin kohteena olevilla saatavilla oli vakuudet, ne piti kirjata A-kirjanpitoon asetuksen N:o 1552/89 6 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla. TIR-järjestelmässä tullien maksaminen taataan vakuudella, toisin sanoen takaajayhdistysten antamilla carnet’illa, ja viimeksi mainitut vastaavat yhteisvastuullisesti päävelallisen kanssa tullien ja maksujen maksamisesta silloin, kun TIR-kuljetukseen liittyy väärinkäytöksiä tai petoksia.
53 Komissio väittää, ettei B-kirjanpidon tarkoituksena ole suojella jäsenvaltioita niiden talousarvioon kohdistuvilta liiallisilta rasituksilta, vaan sen tarkoituksena on mahdollistaa se, että komissio voi paremmin seurata jäsenvaltioiden toimintaa, kun ne perivät omia varoja, erityisesti silloin, kun kyse on petoksista tai väärinkäytöksistä. Tästä tavoitteesta tulisi merkityksetön, jos jokaisella jäsenvaltiolla olisi vapaus oman halunsa mukaan arvioida vakuuksien laatua ja päättää yksin komission kanssa siitä sopimatta, millä hetkellä saatava, jolla on vakuus, pitää kirjata jompaankumpaan kirjanpitoon.
54 Asetuksen N:o 1552/89 6 artiklasta, kun sitä luetaan yhtenä kokonaisuutena, ilmenee komission mukaan, että edellytyksenä tullien kirjaamiselle A-kirjanpitoon ei ole, että vakuus olisi ”suoraan ja välittömästi realisoitavissa”. Sen pitää olla realisoitavissa yksinkertaisesti tilanteessa, jossa vakuutta esitettäessä maksukyvytön velallinen ei lopultakaan voi maksaa tullivelkaa.
55 Komission mukaan Saksan viranomaiset, jotka yleisesti kiistävät sen, että TIR-carnet-kohtainen, 60 024 euron suuruinen vakuus riittäisi useimmissa tapauksissa kattamaan voimakkaasti verotettavista tavaroista maksettavat tullit, eivät konkreettisesti kiistä sitä, että tässä tapauksessa vakuudet riittivät saatavien kattamiseen. Ne eivät myöskään kiistä, että kyseiset vakuudet riittivät ainakin osittain kattamaan saatavat kaikissa tapauksissa, joten ne olisi pitänyt vähintäänkin tältä osin kirjata A-kirjanpitoon ainakin, jos toisenlainen arviointi ei ollut aiheellinen sen vuoksi, että vakuutusyhtiöiden pooli irtisanoi sopimuksen vuoden 1994 lopussa.
56 Koska asian kannalta ratkaisevan tärkeänä pidetään ajankohtaa, jona TIR-kuljetus alkaa, ja ajankohtaa, jona vakuus asetetaan, vuotta 1995 edeltävät saatavat olisi komission mukaan joka tapauksessa pitänyt kirjata A-kirjanpitoon ja asettaa komission käyttöön. Vuodesta 1995 lukien syntyneitä saatavia koskevan Saksan viranomaisten toteamuksen, jonka mukaan saatavia oli tuona ajankohtana pidettävä vakuudettomina siitä syystä, että vakuutusyhtiöiden pooli oli irtisanonut sopimuksen, olisi pitänyt johtaa siihen, että nuo viranomaiset eivät olisi hyväksyneet TIR-menettelyä, koska vakuutta ei ollut. Kun ne sen kuitenkin hyväksyivät ja kun ne kirjasivat saatavat B-kirjanpitoon tällä perusteella, niiden pitää myös ottaa kantaakseen riski, joka liittyy näiden saatavien perintään. Lähtökohtana on syytä pitää sitä, että ainakin osittainen vakuus asetettiin. Saksan liittotasavalta oli toistaiseksi pidättäytynyt vaatimasta erääntyneitä saataviaan takaajayhdistykseltä sillä edellytyksellä, että sen vastuu pysyisi riittävän määräisenä ja että se luovuttaisi jälleenvakuuttajalta olevat saatavansa vakuudeksi. Näin ollen vuoden 1995 ja sitä seuranneiden vuosien saatavilla oli vakuudet, ja ne olisi – ainakin osittain – pitänyt kirjata A-kirjanpitoon ja asettaa komission käyttöön, siltä osin kuin niitä ei ollut riitautettu määräajassa.
57 Komission mukaan sillä seikalla, että takaajayhdistysten vastuu oli toissijaista, ei oikeastaan ole merkitystä silloin, kun saatavia ei voida periä päävelalliselta. Toissijainen vastuu on ajallisesti myöhennetty täydentävä vakuus, joka mahdollistaa sen, että velkoja saa suorituksen takaajan varoista, kun velallisen varat eivät tähän riitä. TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 1 kappaleen mukaan jäsenvaltioilla on mahdollisuus vedota oikeuksiinsa takaajayhdistyksiä kohtaan.
58 Komissio korostaa, että tässä oikeudenkäynnissä se vetoaa vain laillisesti todettuihin saataviin. Asetuksen N:o 1552/89 6 artiklan 2 kohdan b alakohdan toisessa virkkeessä olevaa viittausta maksuihin, joista ”syntyy erimielisyyttä”, ei sovelleta, kun saatavalle asetettu vakuus vaarantuu sen vuoksi, että vakuudenantaja ei kiistä pääsaatavaa vaan ainoastaan sen kyky maksaa vakuus on epävarma.
59 Komissio väittää myös, että ne toteamukset, jotka Belgian kuningaskunta on esittänyt siitä mahdollisuudesta, että takaajayhdistys riitauttaisi maksut, ovat luonteeltaan teoreettisia, koska riidanalaisten saatavien olemassaolosta ei ole erimielisyyttä. Vain takaussopimus oli irtisanottu, minkä jälkeen jäsenvaltio oli mielivaltaisesti myöntänyt maksun lykkäyksen eikä ollut asettanut yhteisön talousarvion käyttöön vakuuden kattamia määriä sille asetuksen N:o 1552/89 perusteella kuuluvien velvollisuuksien mukaisesti. Kyseinen talousarvio ei kestä tällaista menettelyä.
60 Lopuksi Saksan viranomaiset eivät ole esittäneet mitään näyttöä tukeakseen väitettään, jonka mukaan jättäessään toistaiseksi perimättä kyseiset saatavat, ne olivat toimineet yhteisön edun nimissä estääkseen TIR-järjestelmän hajoamisen. Tuollaisessa tilanteessa näiden viranomaisten olisi pitänyt yhteisön edun nimissä neuvotella komission ja muiden jäsenvaltioiden kanssa ennen kun ne päättivät tällaisesta perimättä jättämisestä. Kyseisten viranomaisten yksipuolinen toiminta osoittaa kaikin puolin, että EY 10 artiklassa määrättyä yhteistyövelvoitetta ei ole noudatettu, minkä osoittaa myös se, että ne olivat viivytelleet vastatessaan komission useaan otteeseen esittämään pyyntöön, jossa se pyysi ilmoittamaan liittovaltion hallituksen ja takaajayhdistyksen välillä sekä muiden vakuudenantajien kanssa mahdollisesti tehtyjen sopimusten sisällön.
61 Siitä, että B-kirjanpitoon kirjatut määrät oli toistaiseksi jätetty perimättä, komissio toteaa, että Saksan viranomaisilla on velvollisuus toteuttaa vaadittavalla huolellisuudella kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että todetut omat varat peritään (asetuksen N:o 1552/89 17 artiklan 1 kohta). Nyt esillä oleva asia ei kuulu asetuksen N:o 1552/89 17 artiklan 2 kohdan ensimmäisen ja toisen virkkeen soveltamisalaan, koska Saksan liittotasavalta ei voi vedota siihen, että tässä säännöksessä luetellut edellytykset täyttyvät, sillä se ei ole noudattanut säädettyä menettelyä ja tämän säännöksen soveltamista koskevat aineelliset perusteet (ennalta-arvaamattomuus, poikkeukselliset asianhaarat) puuttuvat. Jälleenvakuutusjärjestelmän hajoamisen kaltaiset teoreettiset tapahtumat eivät riitä perusteeksi Saksan viranomaisten menettelylle.
62 Saksan liittotasavalta puolestaan väittää, että koska takaajayhdistykset eivät enää vuodesta 1993 antaneet riittäviä vakuuksia selvittämättömistä TIR-carnet’ista aiheutuneille saataville sen vuoksi, että vakuutusyhtiöiden, jotka kieltäytyivät yhä useammin ottamasta vastattavikseen takauksia alkuperäisin ehdoin, pooliin kohdistuvat vaatimukset olivat lisääntyneet huimasti, tulliviranomaiset ovat toimineet perustellusti, kun ne ovat ensin kirjanneet kyseiset saatavat B-kirjanpitoon.
63 Asetuksen N:o 1552/89 6 artiklan 2 kohdan sanamuodosta ja tämän asetuksen perustelukappaleista ilmenee Saksan liittotasavallan mukaan, että A-kirjanpitoon on otettava ainoastaan saatavat, joilla on vakuus ja joiden osalta on varmaa, että vakuus voidaan todellisuudessa realisoida, ja näin ei ole asian laita maksukyvyttömien takaajayhdistysten osalta, joiden omaisuus on tunnetusti riittämätön, tai irtisanottujen taikka puutteellisten kansainvälisten takausketjujen (TIR-yleissopimuksen 6 artikla) osalta. Saatavat, joita ei ole peritty mutta joilla on vakuus, kuuluvat lähtökohtaisesti ”maksuihin, joita ei ole vielä peritty” (asetuksen N:o 1552/89 6 artiklan 2 kohdan b alakohta) ja tästä lähtökohdasta voidaan poiketa vain silloin, kun vakuudet osoittautuvat vaikeuksitta realisoitaviksi. Jäsenvaltioilla ei ole velvollisuutta maksaa etukäteen saatavia, joilla ei ole vakuutta tai joiden vakuus on riittämätön.
64 Muissa tullijärjestelmissä, toisin kuin TIR-carnet’isiin perustuvassa järjestelmässä, jossa tulliviranomaisilla on velvollisuus hyväksyä kansainvälisesti määritelty ”vakuus” (tullivelan syntymismaan yhdistyksen antama vakuus, jolla on enimmäismäärä kunkin carnet’n osalta), kyseisten tullivelkojen määrä on Saksan liittotasavallan mukaan koko ajan vakuuden kattama (yhteisön tullikoodeksista 12 päivänä lokakuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 (EYVL L 302, s. 1) 192 artikla, jäljempänä yhteisön tullikoodeksi). Tullisaatavia, jotka osoittautuvat sellaisiksi, ettei niitä voida periä kansainvälisellä yleissopimuksella luodun takausjärjestelmän vuoksi, ei voida samaistaa asetuksessa N:o 1552/89 tarkoitettuihin vakuudellisiin saataviin. Jos näin ei olisi, jäsenvaltioilla olisi aina velvollisuus käyttää tavallisia talousarviovaroja voidakseen kattaa perimättä jäävät saatavat, vaikka ne eivät millään tavoin ole vastuussa siitä, että tämä perintä on mahdotonta.
65 Komissio erottaa Saksan liittotasavallan mukaan virheellisesti toisistaan 1.1.1995 edeltävän ja sitä seuranneen ajanjakson. Vakuutusyhtiöiden poolin toimittama jälleenvakuutussopimuksen irtisanominen aiheutti maksujen välittömän ja taannehtivan lakkaamisen. Koska takaus on ominaisuuksiltaan toissijainen, Saksan viranomaisten oli aloitettava ja saatettava päätökseen joskus useitakin vuosia kestäneitä tutkimus- ja veromenettelyjä (TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 7 kappale), ennen kuin ne saattoivat laillisesti kääntyä takaajayhdistysten puoleen, siis vuoden 1994 jälkeen.
66 Toisin kuin komissio väittää, jälleenvakuutussopimuksen tultua vuoden 1994 lopussa irtisanotuksi Saksan viranomaiset eivät voineet kieltäytyä hyväksymästä TIR-menettelyn käyttämistä hyväksymättä samalla itä-länsi-suunnassa tapahtuvan kaupan melkein täydellisen halvaantumisen lisäksi yhteisön tullioikeuden (tullikoodeksin 91 artikla) olennaisen osan yksipuolista rikkomista. Jäsenvaltio ei nimittäin voi omasta aloitteestaan vaatia lisävakuuksia TIR-järjestelmän määräyksiä rikkomatta.
67 Saksan hallitus toteaa toissijaisesti, että vaikka olisikin katsottava, että kyse oli ”saatavista, joilla on vakuus”, kyseisiä määriä ei pitänyt asettaa komission käytettäviksi, sillä niitä ei ollut voitu periä asetuksen N:o 1552/89 17 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetun ylivoimaisen esteen vuoksi. Näiden määrien ei siis tarvinnut ilmetä A- eikä B-kirjanpidosta, olipa kyse sitten pääsaatavasta tai liitännäisestä saatavasta, kuten esimerkiksi takauksesta. Saksan viranomaiset olivat tehneet kaikkensa periäkseen erääntyneet saatavat takaajayhdistyksiltä (kautta aikojen ensimmäinen oikeudenkäynti takaajayhdistyksiä vastaan ja yhdistysten omaisuuden riittämättömyyden tarkistaminen).
68 Koska IRU oli ollut pakotettu aloittamaan pitkiä, yhä edelleen vireillä olevia välimiesmenettelyjä vakuutusyhtiöiden poolia vastaan ja koska takaajayhdistysten taloudellinen elpyminen kestää useita vuosia, alusta asti oli selvää, että perintä oli asetuksen N:o 1552/89 17 artiklan 2 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitetuin tavoin mahdotonta pitkällä aikavälillä, jopa lopullisesti, sen vuoksi että takaajayhdistysten omaisuus oli selvästi ja vakavasti riittämätön ja että vakuutusyhtiöiden poolilta puuttui tahto maksamisvastuun ottamiseen. Takaajayhdistysten kanssa tehdyt sopimukset olivat olleet ensimmäinen merkki niiden maksukyvyn palauttamisesta mahdollistaen niiden toiminnan jatkamisen.
69 Belgian kuningaskunta väittää, että jäsenvaltioiden pitää asettaa tullimaksut komission käytettäviksi vain silloin, kun ne on todellisuudessa maksettu kokonaisuudessaan, eikä viimeksi mainitun väittämin tavoin silloin, kun osa maksuista on katettu takauksin. Muunlainen ratkaisu olisi ristiriidassa B-kirjanpidon tavoitteen kanssa, jonka mukaan jäsenvaltioiden ei tarvitse asettaa käytettäviksi määriä, joita ne eivät voi periä.
70 Belgian hallitus katsoo myös, että Saksan liittotasavalta ei ole loukannut yhteisön lojaaliteettiperiaatetta. Saksan liittotasavalta oli takaajayhdistysten kanssa tehdyillä maksunlykkäyssopimuksilla selittäminsä tavoin välttänyt TIR-järjestelmän kannalta vieläkin suuremman vahingon, sillä jos nämä yhdistykset olisi ajettu oikeuteen, ne olisivat välittömästi joutuneet konkurssiin, mikä olisi aiheuttanut TIR-järjestelmän hajoamisen ja asetuksen N:o 1552/89 17 artiklan 2 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitetun perinnän mahdottomuuden. Lisäksi komissio ei menettele kovin lojaalisti moittiessaan jäsenvaltioita siitä, etteivät ne ole noudattaneet yhteisön oikeuteen perustuvia velvollisuuksiaan, vaikka komissio oli selvillä niistä maksuvaikeuksista, joita takaajayhdistyksillä on.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
71 Tässä kanneperusteessa komissio moittii Saksan viranomaisia siitä, että ne olivat yksipuolisesti pidättäytyneet perimästä takaajayhdistyksiltä oikeusteitse tässä oikeudenkäynnissä tarkoitettuihin TIR-carnet’isiin liittyviä todettuja saatavia, että ne olivat käsitelleet virheellisesti kirjanpidossa vastaavia omia varoja, kun ne eivät olleet ottaneet niitä A-kirjanpitoon, ja että ne eivät olleet asettanut niitä ajallaan komission käytettäviksi, rikkoen näin muun muassa asetuksen N:o 1552/89 17 artiklan 1 kohtaa.
72 Heti aluksi on todettava, ettei Saksan hallitus kiistä, että riidanalaisiin TIR-carnet’ihin liittyviä oikeudellisia perintämenettelyjä oli lykätty, jopa jätetty aloittamatta, koska takaajayhdistysten kanssa oli tehty sopimuksia, joissa Saksan viranomaiset pidättäytyivät toistaiseksi vetoamasta oikeuksiinsa. Tuo hallitus myöntää myös, että vastaava saatavien määrä on otettu B-kirjanpitoon ja että kyseiset TIR-kuljetuksista syntyneet saatavat on todettu lopullisesti vuosina 1993–1995, joten kyse on asetuksen N:o 1552/89 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista todetuista maksuista. Saksan hallitus kiistää sitä vastoin sen, että näin menetellessään se olisi laiminlyönyt sille asetuksen N:o 1552/89 mukaan kuuluvat velvollisuudet.
73 Kuten yhteisöjen tuomioistuin on asiassa C-392/02, komissio vastaan Tanska, 15.11.2005 annetun tuomion (Kok. 2005, s. I-9811) 66 kohdassa todennut, asetuksen N:o 1552/89 17 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että saman asetuksen 2 artiklan mukaisesti todettuja maksuja vastaavat määrät asetetaan komission käytettäviksi. Jäsenvaltiot vapautetaan tästä velvollisuudesta ainoastaan, jollei perintää ole voitu toteuttaa ylivoimaisen esteen vuoksi tai jos osoittautuu, että jäsenvaltioista riippumattomista syistä on täysin mahdotonta toteuttaa perintää.
74 Asetuksen N:o 1552/89 6 artiklan 1 kohdassa säädetään omia varoja koskevasta kirjanpidosta, että jäsenvaltioiden on hoidettava näiden varojen kirjanpito valtiovarainhallinnossa tai niiden nimeämässä laitoksessa. Saman artiklan 2 kohdan a ja b alakohdan mukaan jäsenvaltioilla on velvollisuus ottaa maksut, jotka on todettu tämän asetuksen 2 artiklan mukaisesti, A-kirjanpitoon viimeistään maksun toteamiskuuta seuraavan toisen kuukauden 19 päivän jälkeisenä ensimmäisenä työpäivänä, tämän kuitenkaan estämättä sitä, että saman määräajan kuluessa kirjataan B-kirjanpitoon ne todetut maksut, joita ”ei ole vielä peritty” ja joille ”minkäänlaista vakuutta ei ole toimitettu”, sekä sellaiset todetut ja takuiden kattamat maksut, joista ”syntyy erimielisyyttä ja niihin saattaa riita-asian käsittelyn vuoksi kohdistua vaihteluja”.
75 Omien varojen käyttöön asettamiseksi asetuksen N:o 1552/89 9 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kunkin jäsenvaltion on hyvitettävä omat varat kyseisen asetuksen 10 artiklassa määriteltyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti tilille, joka on avattu tätä tarkoitusta varten komission nimissä. Viimeksi mainitun säännöksen 1 kohdan mukaan perimiskulujen vähentämisen jälkeen omat varat tuloutetaan viimeistään sitä kuukautta, jona maksu on saman asetuksen 2 artiklan mukaisesti todettu, seuraavan toisen kuukauden 19 päivää seuraavana ensimmäisenä työpäivänä, kuitenkin siten, että maksut, jotka on otettu B-kirjanpitoon tämän asetuksen 6 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti, on tuloutettava viimeistään sitä kuukautta, jona maksut on ”peritty”, seuraavan toisen kuukauden 19 päivää seuraavana ensimmäisenä työpäivänä.
76 Saksan hallitus ei ole tässä oikeudenkäynnissä väittänyt, että riidanalaiset maksut olisi määräajassa riitautettu ja että niihin saattaisi riita-asian käsittelyn vuoksi kohdistua vaihteluja asetuksen N:o 1552/89 6 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetuin tavoin. Nyt esillä olevassa asiassa on kiistatonta, että riita-asioissa on kyse vakuuksien täytäntöönpanosta eikä riidanalaisten saatavien olemassaolosta tai määrästä, joka on lopullisesti todettu.
77 Saksan hallitus väittää, että kyseiset perimättä olevat maksut voitiin kuitenkin perustellusti kirjata B-kirjanpitoon, sillä ne eivät olleet todellisuudessa vakuuksien kattamia siten kuin asetuksen N:o 1552/89 6 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädetään. Kyseinen hallitus ei kiistä sinänsä sitä, että takaajayhdistysten TIR-kuljetukselle antama takaus luonnehditaan kyseisessä säännöksessä tarkoitetuksi ”vakuudeksi”. Se väittää, että kun otetaan huomioon, että vuodesta 1993 lähtien TIR-carnet’illa katetun passitusmenetelmän perustana ollut takausjärjestelmä oli konkurssikypsä sen seurauksena, että vakuutusyhtiöiden pooli oli kieltäytynyt suorittamasta korvauksia saksalaisille takaajayhdistyksille, kyseiset takaukset osoittautuivat realisointikelvottomiksi näiden yhdistysten maksukyvyttömyyden vuoksi, mistä aiheutui, että kyseiset maksut piti kirjata B-kirjanpitoon vakuudettomina saatavina.
78 On syytä todeta, että TIR-yleissopimuksen mukaisen takaajayhdistyksen oikeuksia ja velvollisuuksia säännellään samanaikaisesti niin kyseisellä yleissopimuksella, yhteisön oikeudessa kuin sen Saksan liittotasavallan kanssa tekemällä takaussopimuksellakin, johon sovelletaan Saksan oikeutta (asia C-78/01, BGL, tuomio 23.9.2003, Kok. 2003, s. I-9543, 45 kohta).
79 Tullikoodeksin 193 artiklan nojalla tullivelan maksamisen varmistamiseksi vaaditun vakuuden voi antaa takaaja, ja saman koodeksin 195 artiklan mukaan takaajan on kirjallisesti sitouduttava yhteisvastuullisesti velallisen kanssa maksamaan se tullivelan määrä, jonka maksamisen vakuudeksi takaus annetaan.
80 Erityisesti TIR-carnet’illa tapahtuvasta tavarankuljetuksesta, josta säädetään tullikoodeksin 91 artiklan 2 kohdan b alakohdassa, TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 1 kappaleessa määrätään, että takaajayhdistykset sitoutuvat samalla tavoin takaussopimuksella maksamaan korvausvelvollisen suoritettaviksi erääntyvät tullit ja verot ja ne ovat velvollisia maksamaan tällaiset määrät yhteisvastuullisesti niiden henkilöiden kanssa, jotka ovat vastuussa edellä mainituista maksuista, vaikka toimivaltaisten viranomaisten pitääkin saman määräyksen 7 kohdan nojalla mahdollisuuksien mukaan vaatia maksua korvausvelvolliselta henkilöltä tai henkilöiltä ennen takaajayhdistykselle esitettävää vaatimusta.
81 Näin ollen ei voida kiistää, että takaajayhdistysten TIR-kuljetuksille antama takaus kuuluu asetuksen N:o 1552/89 6 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetun käsitteen ”vakuus” alaan.
82 On kuitenkin täsmennettävä, että TIR-yleissopimuksen 8 artiklan 3 kappaleen mukaan jäsenvaltioiden tehtäviin kuuluu määrätä TIR-carnet’n osalta se enimmäismäärä, joka takaajayhdistykseltä voidaan vaatia.
83 Tästä syystä, kuten komissiokin on myöntänyt, TIR-kuljetuksiin liittyvät todetut maksut on lähtökohtaisesti otettava A-kirjanpitoon ja asetettava komission käyttöön asetuksen N:o 1552/89 10 artiklan mukaisesti TIR-järjestelmässä sovittuun taattuun enimmäismäärään asti, siinäkin tapauksessa, että tullivelan määrä ylittäisi kyseisen määrän.
84 Kuten julkisasiamies on perustellusti todennut ratkaisuehdotuksensa 86 ja 89 kohdassa, tämä tulkinta on B-kirjanpidon käyttöön ottamisella tavoiteltujen päämäärien mukainen, sillä sen lisäksi, että B-kirjanpidolla – kuten asetuksen N:o 1552/89 viidennessä perustelukappaleessa todetaan – pyritään mahdollistamaan se, että komissio voi paremmin seurata jäsenvaltioiden toimintaa, kun ne perivät omia varoja, sillä pyritään ottamaan huomioon jäsenvaltioille aiheutuva taloudellinen riski.
85 Saksan hallituksen lausumia, joiden mukaan TIR-järjestelmän kriisistä, joka oli aiheuttanut tämän järjestelmän perustana olevan takausjärjestelmän hajoamisen, oli seurannut, ettei riidanalaisilla saatavilla enää vuodesta 1993 lähtien todellisuudessa ollut vakuuksia, mistä seurasi, että vastaavat määrät oli kirjattava B-kirjanpitoon, ei voida hyväksyä.
86 Ilman että olisi tarpeen tutkia, toimiko TIR-yleissopimuksella käyttöön otettu takausjärjestelmä asianmukaisesti vuodesta 1993 lähtien, komission väittämin tavoin vaikuttaa siltä, että Saksan viranomaisten yksipuolisella päätöksellä lykätä takaajayhdistyksiä vastaan vireillä olleita, riidanalaisia perintämenettelyjä sekä tehdä niiden kanssa sopimuksen maksujen lykkäämisestä ja tästä syystä kirjata kyseiset maksut, jotka oli lopullisesti todettu, B-kirjanpitoon, rikotaan joka tapauksessa jäsenvaltioille asetuksen N:o 1552/89 17 artiklan 1 kohdan perusteella kuuluvaa velvollisuutta toteuttaa kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että omat varat asetetaan komission käytettäviksi tässä asetuksessa säädettyjen edellytysten mukaisesti.
87 Kyseinen 17 artiklan 1 kohta on nimittäin erityinen ilmaisu EY 10 artiklassa määrätylle lojaalille yhteistyölle asetettavista vaatimuksista, joiden mukaan jäsenvaltioiden on yhtäältä saatettava yhteisön oikeuden soveltamisessa kohdatut ongelmat komission arvioitaviksi (ks. vastaavasti mm. asia C-499/99, komissio v. Espanja, tuomio 2.7.2002, Kok. 2002, s. I-6031, 24 kohta) ja toisaalta pidättäydyttävä kansallisten säilyttämistoimenpiteiden toteuttamisesta vastoin komission esittämiä huomautuksia tai varauksia taikka sen asettamia edellytyksiä (ks. vastaavasti asia 804/79, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 5.5.1981, Kok. 1981, s. 1045, Kok. Ep. VI, s. 81, 32 kohta). Tässä tapauksessa on kiistatonta, että Saksan liittotasavalta on toiminut yksipuolisesti ja komission vastustuksesta huolimatta.
88 Tämä velvollisuus on sitäkin tärkeämpi, koska, kuten yhteisöjen tuomioistuin on edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Tanska annetun tuomion 54 kohdassa todennut, oletettua pienemmät tulot tiettyihin omiin varoihin on korvattava muilla omilla varoilla tai menojen mukauttamisella.
89 Saksan hallitus ei voi vedota asetuksen N:o 1552/89 17 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun ”ylivoimaisen esteen” olemassaoloon. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ylivoimaisen esteen käsite on ymmärrettävä sellaisina epätavallisina ja ennalta arvaamattomina olosuhteina, joihin siihen vetoavan ei ole ollut mahdollista vaikuttaa ja joiden seurauksia ei olisi voitu välttää kaikesta noudatetusta huolellisuudesta huolimatta (ks. mm. asia 145/85, Denkavit, tuomio 5.2.1987, Kok. 1987, s. 565, 11 kohta). Koska Saksan liittotasavalta on toiminut tämän tuomion 86 kohdassa kuvatuin tavoin yksipuolisesti, se ei ole noudattanut kaikkea huolellisuutta välttääkseen mainitut seuraukset.
90 Näin ollen on päätettävä, että ensimmäinen kanneperuste on perusteltu.
Toinen kanneperuste, jonka mukaan komissiolle kieltäydyttiin ilmoittamasta B-kirjanpitoon virheellisesti kirjattuja muita määriä
– Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
91 Komissio toteaa, että asetuksen N:o 1552/89 18 artiklan 2 ja 3 kohta ilmentävät jäsenvaltioille yhteisön omien varojen alalla kuuluvaa yhteistyövelvollisuutta. Näin ollen komissio katsoo suhteellisuusperiaatetta loukkaamatta voivansa vaatia, että Saksan liittotasavalta ilmoittaa ne tiedot, jotka tarvitaan tutkittaessa, onko komission tässä oikeudenkäynnissä väittämä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen tapahtunut ja miten laaja se on.
92 Saksan hallitus vastaa tähän, ettei komissio voi vedota yleiseen tiedonsaantioikeuteen. Tällaista oikeutta ei ole olemassa, koska Euroopan unionin neuvosto ei ole antanut sitä koskevaa sääntelyä. EY 10 artiklaan kirjatulla, lojaalia yhteistyötä koskevalla velvoitteella ei oikeuteta sitä, että komissio vaatii jäsenvaltioita ilmoittamaan kohtuuttomia tietoja, etenkään silloin, kun tähän pyyntöön vastaamisella halvaannutettaisiin toimivaltaisten tullitoimipaikkojen työskentely useiden viikkojen ajaksi.
– Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
93 EY 10 artiklasta seuraa, että jäsenvaltioiden on toimittava vilpittömässä mielessä yhteistyössä komission kanssa tämän EY 226 artiklan perusteella aloittaman tutkinnan yhteydessä ja toimitettava komissiolle kaikki sen tätä tarkoitusta varten pyytämät tiedot (ks. mm. asia C-478/01, komissio v. Luxemburg, tuomio 6.3.2003, Kok. 2003, s. I-2351, 24 kohta).
94 Jäsenvaltioiden velvollisuudesta ryhtyä lojaalissa yhteistyössä komission kanssa toimiin, joilla voidaan taata mahdollisten omien varojen toteamista koskevien yhteisön säännösten soveltaminen, yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että tuosta velvollisuudesta, joka on tarkastusten osalta vahvistettu tarkemmin asetuksen N:o 1552/89 18 artiklassa, seuraa erityisesti, että kun komissio on laajalti riippuvainen asianomaisen jäsenvaltion antamista tiedoista, tämän on annettava komissiolle tositteet ja muut tarpeelliset asiakirjat asianmukaisella tavalla, jotta tämä voi tarkastaa, kuuluvatko kyseiset määrät – ja jos kuuluvat, missä määrin – yhteisön varoihin (em. asia komissio v. Italia, tuomio 7.3.2002, 89–91 kohta).
95 Komission virkamiesten Saksassa marraskuussa 1997 suorittamien tarkastusten, joissa tuli esille tietty määrä tapauksia, joissa lopullisesti todettuja, TIR-kuljetuksiin liittyviä maksuja oli kirjattu B-kirjanpitoon, jälkeen komissio oli useaan otteeseen jo lokakuusta 1998 lähtien pyytänyt Saksan viranomaisia ilmoittamaan sille ne muut maksut, joita ei ollut riitautettu ja joita oli käsitelty kirjanpidossa samalla tavalla ja jotka koskivat Saksan tullin vuodesta 1994 lähtien lähtöleimaamatta jättämiä TIR-carnet’ita.
96 Koska Saksan liittotasavalta ei vastannut tähän pyyntöön, se on jättänyt noudattamatta sille erityisesti asetuksen N:o 1552/89 18 artiklan 2 kohdan nojalla kuuluvan velvoitteen, jonka mukaan jäsenvaltioiden on muun muassa tehtävä täydentäviä tarkastuksia komission pyynnöstä, jossa on ilmoitettava syyt, joilla täydentävää tarkastusta perustellaan.
97 Kuten tämän tuomion 95 kohdassa on todettu, komission pyyntöä perusteltiin sillä, että marraskuussa 1997 toimitetussa tarkastuksessa oli tullut esille tietty määrä tapauksia, joista tuon toimielimen mukaan ilmeni asetuksen N:o 1552/89 rikkominen. Komissiolla oli näin ollen täysi oikeus pyytää Saksan liittotasavaltaa toimittamaan tämän asetuksen 18 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja lisätarkastuksia antaakseen komissiolle tietoja muista samankaltaisista tapauksista kyseessä olevana ajanjaksona.
98 Näin ollen myös toinen kanneperuste on perusteltu.
99 Edellä esitetty huomioon ottaen on katsottava, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut asetuksen N:o 1552/89, joka on 31.5.2000 lukien korvattu asetuksella N:o 1150/2000, mukaisia velvoitteitaan,
– koska se ei ole sääntöjenmukaisesti lähtöleimannut tiettyjä passitusasiakirjoja (TIR-carnet’t), mistä on seurannut, että niihin perustuvia omia varoja ei ole asianmukaisesti otettu kirjanpitoon eikä asetettu määräajassa komission käyttöön, ja
– koska se ei ole ilmoittanut komissiolle niiden muiden, riidattomien tullimaksujen kaikkia määriä, joita on käsitelty samalla tavoin (A-kirjanpidon sijasta kirjattu B-kirjanpitoon) siten, että Saksan tulli oli vuodesta 1994 lähtien vuoden 1996 liittovaltion määräyksen muuttamiseen asti jättänyt TIR-carnet’t lähtöleimaamatta.
Oikeudenkäyntikulut
100 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Saksan liittotasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska tämä on pääosin hävinnyt asian, Saksan liittotasavalta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Saman artiklan 4 kohdan mukaan Belgian kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut yhteisöjen omista varoista tehdyn päätöksen 88/376/ETY, Euratom soveltamisesta 29 päivänä toukokuuta 1989 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1552/89, joka on 31.5.2000 lukien korvattu yhteisöjen omista varoista tehdyn päätöksen 94/728/EY, Euratom soveltamisesta 22 päivänä toukokuuta 2000 annetulla neuvoston asetuksella (EY, Euratom) N:o 1150/2000, mukaisia velvoitteitaan,
koska se ei ole sääntöjenmukaisesti lähtöleimannut tiettyjä passitusasiakirjoja (TIR-carnet’t), mistä on seurannut, että niihin perustuvia omia varoja ei ole asianmukaisesti otettu kirjanpitoon eikä asetettu määräajassa Euroopan yhteisöjen komission käyttöön, ja
koska se ei ole ilmoittanut komissiolle niiden muiden, riidattomien tullimaksujen kaikkia määriä, joita on käsitelty samalla tavoin (A-kirjanpidon sijasta kirjattu B-kirjanpitoon) siten, että Saksan tulli oli vuodesta 1994 lähtien siihen asti, kunnes 11.9.1996 annettua liittovaltion valtiovarainministeriön määräystä muutettiin, jättänyt TIR-carnet’t lähtöleimaamatta.
2) Muilta osin kanne hylätään.
3) Saksan liittotasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
4) Belgian kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset
* Oikeudenkäyntikieli: saksa.