JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
F. G. JACOBS
22 päivänä tammikuuta 2004 (1)
Asia C‑173/02
Espanjan kuningaskunta
vastaan
Euroopan yhteisöjen komissio
1. Tässä asiassa Espanja on nostanut kanteen komission päätöksestä 2002/411/EY,(2) jossa todetaan Espanjan valtiontuki Asturian maidontuottajille yhteismarkkinoille soveltumattomaksi.
2. Kyseessä oleva tuki oli maidontuottajien lisämaitokiintiöiden hankkimiseksi myönnettyjen lainojen korkotuen muodossa. Komissio katsoi tuen yhteismarkkinoille soveltumattomaksi, koska se rikkoi maito‑ ja maitotuotealan yhteistä markkinajärjestelyä koskevia asiaankuuluvia yhteisön sääntöjä. Komission mukaan tuesta ei säädetty nimenomaisesti maito‑ ja maitotuotealan lisämaksusta 28 päivänä joulukuuta 1992 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 3950/92.(3) Se oli myös ristiriidassa tämän lainsäädännön taustalla olevien tavoitteiden kanssa.
3. Tässä asiassa on näin ollen kysymys siitä, voiko jäsenvaltio toteuttaa muita kuin yhteisön lainsäädännössä nimenomaisesti säädettyjä toimenpiteitä maitokiintiöiden uudelleenjakamiseksi, ja missä tilanteessa se voi tämän tehdä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
4. EY 36 artiklan mukaan perustamissopimuksen valtiontukia koskevia määräyksiä (EY 87, EY 88 ja EY 89 artikla) sovelletaan maataloustuotteiden tuotantoon ja kauppaan vain siltä osin kuin neuvosto yhteisen maatalouspolitiikan suunnittelemista ja sen toteuttamista koskevassa lainsäädännössä määrittää.
5. Maito‑ ja maitotuotealan yhteinen markkinajärjestely vahvistetaan neuvoston asetuksella N:o 1255/1999,(4) jonka 37 artiklan mukaan valtiontukia koskevia määräyksiä sovelletaan näihin tuotteisiin, ”jollei tässä asetuksessa toisin säädetä”.
6. Maito‑ ja maitotuotealan lisämaksusta säädetään tällä hetkellä neuvoston asetuksella N:o 3950/92 (jäljempänä asetus).(5) Johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa esitetään järjestelyn historia ja selitetään, että sen tavoitteena on ”vähentää maidon ja maitotuotteiden tarjonnan ja kysynnän välistä epätasapainoa sekä siitä johtuvia rakenteellisia ylijäämiä”.
7. Kuudennessatoista perustelukappaleessa todetaan, että ”maidontuotannon rakenneuudistuksen ja ympäristön parantamisen jatkamiseksi olisi laajennettava joitakin tilakohtaista viitemäärää koskevia poikkeuksia ja annettava jäsenvaltioille lupa säilyttää mahdollisuus ottaa käyttöön kansallisia rakenneuudistusohjelmia ja järjestää viitemäärille tietty liikkumisvapaus määritetyn maantieteellisen alueen sisällä asiallisten perusteiden mukaisesti”.
8. Asetuksen 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Edellä 3 artiklassa tarkoitettujen määrien sisällä jäsenvaltio voi kasvattaa valtakunnallista varastoa tilakohtaisten viitemäärien kautta linjan tehtävän alentamisen vuoksi, jotta ylimääräiset tai erityiset viitemäärät voitaisiin myöntää tietyille tuottajille komission kanssa sovituilla asiallisilla perusteilla.”
9. Asetuksen 8 artiklassa säädetään tämän asian kannalta merkityksellisiltä osiltaan seuraavaa:
”Jotta kansallisella, alueellisella tai keräilyvyöhykkeiden tasolla voitaisiin toteuttaa hyvin maidontuotannon rakenneuudistus tai jotta ympäristöä voitaisiin parantaa, jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön yhden tai useamman seuraavista toimenpiteistä sellaisia yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen, jotka jäsenvaltio antaa ottaen huomioon osapuolten oikeudelliset edut:
– myöntää tuottajille, jotka sitoutuvat lopettamaan kokonaan tai osittain maidontuotantonsa, yhtenä tai useampana eränä maksettava korvaus ja kasvattaa valtakunnallista varastoa näin vapautuneilla viitemäärillä,
– määrittää asiallisilla perusteilla ne edellytykset, joiden perusteella toimivaltainen viranomainen tai sen nimeämä toimielin voi jakaa uudelleen tuottajille ennakkomaksua vastaan 12 kuukauden pituisen jakson alussa muilta sellaisilta tuottajilta lopullisesti vapautuneet viitemäärät, joille on maksettu yhtenä tai useampana eränä edellä mainitun ennakkomaksun suuruinen korvaus,
– – .”
10. Komissio on laatinut tietyt yhteisön suuntaviivat maatalousalan valtiontuesta (jäljempänä suuntaviivat), joita se soveltaa tällaista tukea arvioidessaan.
11. Suuntaviivojen 3.2 kohdassa komissio esittää seuraavan näkemyksensä:
”Vaikka [EY] 87, 88 ja 89 artiklaa sovelletaan sellaisenaan yhteisten markkinajärjestelyjen piiriin kuuluviin aloihin, niiden soveltaminen riippuu kuitenkin kyseisissä asetuksissa vahvistetuista säännöksistä. Toisin sanoen jäsenvaltion turvautumista 87, 88 ja 89 artiklan määräyksiin ei voida asettaa etusijalle kyseisen markkinoiden alan markkinajärjestelystä annetun asetuksen säännöksiin nähden. Näin ollen komissio ei voi missään olosuhteissa hyväksyä tukea, joka olisi ristiriidassa yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevien säännösten kanssa tai joka häiritsisi yhteisen markkinajärjestelyn asianmukaista toimivuutta.”
12. Suuntaviivojen 3.5 kohdassa komissio toteaa seuraavaa:
”Jotta tukitoimenpidettä voitaisiin pitää yhteismarkkinoille soveltuvana, siihen on aina sisällyttävä jokin kannustava piirre tai siinä on edellytettävä tuensaajalta jonkinlaista vastasuoritusta. Ellei yhteisön lainsäädännössä tai näissä suuntaviivoissa ole erityisesti mainittu poikkeuksesta, yksinomaan tuottajien taloudellisen aseman parantamiseen tarkoitetut yksipuoliset valtiontuet, jotka eivät millään tavoin edistä alan kehitystä, ja erityisesti pelkästään hinnan, määrän, tuotantoyksikön tai tuotantovälineyksikön perusteella myönnettävät tuet katsotaan toimintatuiksi, jotka eivät sovellu yhteismarkkinoille. Lisäksi jo kyseisten tukien luonteeseen kuuluu, että ne todennäköisesti vaikuttavat myös yhteisten markkinajärjestelyjen mekanismeihin.”
13. Suuntaviivojen 4.1.1.6 kohdassa komissio toteaa, että ”tuotanto-oikeuksien hankintakustannuksiin myönnetään tukea ainoastaan, jos kyseisiä markkinoita koskevien yhteisten markkinajärjestelyiden erityissäännöksiä ja perustamissopimuksen 87, 88 ja 89 artiklassa määrättyjä periaatteita noudatetaan”.
Tosiseikat ja riidanalainen päätös
14. Markkinointivuonna 1998/1999 Espanjan Asturian alueen viranomaiset toteuttivat maitokiintiöiden hankkimista koskevan tukitoimenpiteen (jäljempänä tuki tai kyseessä oleva tuki). Tuensaajia olivat ne lehmänmaidon tuottajat, jotka luokiteltiin ensisijaisessa asemassa oleviksi tuottajiksi viitemäärien jakamiseksi valtakunnallisesta varastosta. Tuki oli maitokiintiöiden hankkimiseksi muilta tuottajilta myönnettyjen lainojen korkotuen muodossa.
15. Komissio sai tietää tuesta vasta sitä toteutettaessa kantelun jälkeen. Espanja keskeytti tuen maksamisen 31.12.1998 komission suorittaessa tutkimuksia. Komissio teki 12.3.2002 päätöksen (jäljempänä riidanalainen päätös),(6) jossa se katsoi tuen yhteismarkkinoille soveltumattomaksi.
16. Riidanalaisessa päätöksessä katsottiin, että tuki kuuluu EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan,(7) että 87 artiklan 2 kohdassa täsmennettyjä poikkeuksia ei selvästi voida soveltaa(8) ja että 87 artiklan 3 kohdan mukaista poikkeusta ei voida soveltaa tukeen, koska tuki on ristiriidassa maito‑ ja maitotuotealan yhteistä markkinajärjestelyä koskevien sääntöjen kanssa.(9)
17. Yhteinen markkinajärjestely on täydellinen ja tyhjentävä järjestelmä, jossa jäsenvaltioiden ei sallita toteuttavan toimenpiteitä, joilla loukataan sitä tai poiketaan siitä.(10) Kyseisen asetuksen 5 ja 8 artiklassa annetaan jäsenvaltioille erityiset ja riittävät keinot rakenneuudistuksen edistämiseksi ja tuotantorakenteiden tehokkuuden kasvattamiseksi.(11) Kumpaakaan säännöstä ei voida tulkita siten, että niissä sallittaisiin tuki.
18. Tuen yhteydessä siirrettyjä viitemääriä ei jaettu valtakunnallisesta varastosta, mitä 5 artiklassa edellytetään. Niitä ei myöskään saatu kautta linjan tehtävän viitemäärien alentamisen vuoksi eikä tuottajilta, jotka eivät ole pitäneet maitoa tai maitotuotteita kaupan 12 kuukauden aikana.(12)
19. Asetuksen 8 artiklan osalta valtio ei ollut saanut tuen seurauksena siirrettyjä viitemääriä korvausta vastaan kyseisen artiklan ensimmäisen luetelmakohdan mukaisesti, eikä toimivaltainen viranomainen tai muu nimetty toimielin ollut myöskään siirtänyt niitä niiden saajille, mitä toisessa luetelmakohdassa edellytetään. Saajien maksama määrä ei myöskään vastannut siirtäjille maksettua määrää.(13)
20. Tuki oli näin ollen ristiriidassa maito‑ ja maitotuotealan yhteistä markkinajärjestelyä koskevien säännösten kanssa, ja suuntaviivojen(14) 4.1.1.6 kohta huomioon ottaen komissio ei voinut missään tapauksessa hyväksyä sitä 88 artiklan 3 kohdan perusteella.(15)
21. Komission mukaan sillä, oliko tuki asiaa koskevien yhteisön sääntöjen tavoitteiden mukainen, ei ollut merkitystä. Kun yhteisö on vahvistanut tietyn alan yhteisen markkinajärjestelyn, se vastaa ongelmien ratkaisemisesta yhteisen maatalouspolitiikan mukaisesti. Jäsenvaltiot eivät näin ollen saa toteuttaa yksipuolisia toimenpiteitä, vaikka ne olisivat yhteisön yhteisen politiikan mukaisia.(16)
22. Komissio katsoi joka tapauksessa, että tuella voidaan nostaa maitokiintiöiden hintaa ja tällä tavoin vääristää yhteisen markkinajärjestelyn moitteeton toiminta. Kiintiöiden myyjä voi nostaa hintaa ostajan käytössä tuen vuoksi olevien lisävarojen huomioon ottamiseksi.(17)
Menettely ja asianosaisten vaatimukset
23. Espanja vaatii riidanalaisen päätöksen kumoamista. Komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta hylkäämään kanteen perusteettomana. Kumpikaan asianosainen ei pyytänyt suullista käsittelyä, joten sellaista ei pidetty.
24. Espanjan hallitus esittää kolme väitettä osoittaakseen, että komissio erehtyi katsoessaan riidanalaisessa päätöksessä, että kyseessä oleva tuki on yhteismarkkinoille soveltumaton.
25. Yhteistä markkinajärjestelyä koskevilla yhteisön säännöillä on ensinnäkin etusija valtiontukia koskeviin määräyksiin nähden. Kyseessä olevan tuen soveltuvuus yhteismarkkinoille riippuu näin ollen siitä, onko se asetuksen mukainen.
26. Toiseksi arvioitaessa sitä, onko tuki asetuksen mukainen, ei ole välttämätöntä osoittaa, että se sallitaan nimenomaisesti asetuksessa. On riittävää osoittaa, että se on asetuksen taustalla olevien tavoitteiden mukainen ja että se ei riko tai loukkaa mitään muuta yhteisön lainsäädännön sääntöä tai periaatetta. Tässä tapauksessa on näin.
27. Kolmanneksi toisin kuin riidanalaisessa päätöksessä katsottiin, kyseessä olevaan tukeen ei liity seurauksia, jotka ovat asetuksen tavoitteiden vastaisia ja jotka tämän vuoksi uhkaavat vääristää maito‑ ja maitotuotealan yhteisen markkinajärjestelyn moitteetonta toimintaa.
28. Espanjan esittämän ensimmäisen väitteen osalta komissio myöntää, että tässä asiassa on kyse siitä, sallitaanko tuki maitomarkkinoiden yhteistä markkinajärjestelyä koskevien sääntöjen perusteella. Tätä seikkaa ei näin ollen ole tarpeen tarkastella yksityiskohtaisemmin, ja aion tarkastella ratkaisuehdotuksessa tämän jälkeen Espanjan hallituksen kahta muuta väitettä.
Onko asetuksessa annettava nimenomaisesti lupa kyseessä olevaan tukeen?
29. Espanja väittää, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltiot voivat toteuttaa yksipuolisia toimenpiteitä, joista ei nimenomaisesti säädetä maatalouden yhteistä markkinajärjestelyä koskevissa yhteisön säännöissä, edellyttäen, että nämä toimenpiteet ovat yhteisön tavoitteiden mukaiset ja että niillä ei muuten rikota tai loukata yhteisön lainsäädännön sääntöä tai periaatetta. Komissio katsoi tämän vuoksi virheellisesti, että kyseessä oleva tuki ei ole asetuksen mukainen yksinomaan siksi, että siitä ei säädetä asetuksessa nimenomaisesti.
30. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi asiassa Pigs and Bacon,(18) että ”kun tietyn alan yhteisestä markkinajärjestelystä on annettu – yhteisön säännöstö, jäsenvaltioiden on heti pidättäydyttävä kaikista siitä poikkeavista tai sitä mahdollisesti heikentävistä toimenpiteistä”.(19) Yhteisöjen tuomioistuin ei kuitenkaan katso, että jäsenvaltioiden on pidättäydyttävä kaikista yksipuolisista toimenpiteistä.
31. Asiassa Italia vastaan komissio,(20) asiassa 216/84, komissio vastaan Ranska(21) ja asiassa 90/86, rikosoikeudenkäynti Zonia vastaan,(22) yhteisöjen tuomioistuin vaikuttaa vahvistavan laajemman kiellon. Se toteaa kussakin näistä asioista, että kun yhteisö on vahvistanut tietyn alan yhteisen markkinajärjestelyn, jäsenvaltioiden on pidättäydyttävä toteuttamasta yksipuolisia toimenpiteitä, vaikka näillä toimenpiteillä todennäköisesti tuettaisiin yhteisön yhteistä politiikkaa. Tällaisessa tilanteessa yhteisön – ei jäsenvaltioiden – on etsittävä ratkaisuja ongelmiin.(23)
32. Espanjan hallitus kuitenkin selittää näiden kolmen asian lopputuloksen suppeammin. Asiassa Italia vastaan komissio yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että kansallinen toimenpide oli yhteisön lainsäädännön vastainen, koska se oli itse asiassa ristiriidassa yhteisen markkinajärjestelyn tavoitteiden kanssa. Kahdessa muussa asiassa tarkasteltavana olleet kansalliset toimenpiteet estivät tavaroiden vapaata liikkuvuutta ja rikkoivat tai loukkasivat tämän vuoksi toista yhteisön lainsäädännön sääntöä tai periaatetta.
33. Espanjan hallitus pyrkii vastauksessaan tukeutumaan väitteensä tueksi myös yhteisöjen tuomioistuimen tuomioon asiassa C‑313/99, Mulligan,(24) joka annettiin Espanjan jätettyä kannekirjelmänsä. Kyseisessä asiassa High Court (Irlanti) esitti ennakkoratkaisukysymyksiä, jotka koskivat niin kutsutun takaisinperintäjärjestelyn (clawback), jonka mukaan maitotilaa myytäessä 20:tä prosenttia tähän tilaan liittyvästä maitokiintiöstä ei siirretä tilan mukana, vaan se lisätään Irlannin valtakunnalliseen varastoon, yhteensoveltuvuutta yhteisön lainsäädännön kanssa. Tämän asian kannalta merkityksellinen kysymys koski järjestelyn yhteensoveltuvuutta asetuksen kanssa. Espanjan hallitus tulkitsee tuomiota siten, että yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että vaikka järjestelyä ei nimenomaisesti sallittu asetuksessa, se oli kuitenkin asetuksen tavoitteiden mukainen, minkä vuoksi se voitiin pitää voimassa.
34. Espanja väittää, että tässä asiassa kyseessä oleva tuki edisti selkeästi asetuksen 5 ja 8 artiklan taustalla olevia tavoitteita. Sillä pyrittiin maidontuotannon rakenneuudistukseen, mikä on tavoite, joka mainitaan nimenomaisesti asetuksen johdanto-osan kuudennessatoista perustelukappaleessa. Tämä toteutettiin objektiivisin perustein. Tuki ei myöskään ollut ristiriidassa minkään muun yhteisön lainsäädännön säännön tai periaatteen kanssa. Sen riitauttamiseen ei näin ollen ollut perusteita.
35. Espanja katsoo, että kyseessä olevan tuen kaltaisen toimenpiteen kieltäminen olisi järjetöntä. Jäsenvaltiot voivat asetuksen mukaisesti myöntää vastikkeetta kiintiöitä tuottajille. Asetuksen 8 artiklan toisen luetelmakohdan mukaan ne voivat myös jakaa kiintiöitä tuottajille hinnoin, joita ei tueta. Kyseessä oleva tuki on näiden kahden vaihtoehdon välissä oleva mekanismi. Asturian alueviranomaiset toteuttivat sen, koska niillä ei ollut varaa hankkia kiintiöitä vastikkeettomaan jakeluun, mutta koska ne ymmärsivät, että ensisijaisessa asemassa olevilla tuottajilla ei olisi varaa siirtoihin, joita ei tueta. Ratkaisulla, johon ne päätyivät, saavutettiin rakenneuudistusta koskeva yhteisön tavoite turvautumatta valtion varoihin tavalla, johon ei ole varaa. Se oli myös lähempänä suuntaviivojen 3.5 kohtaa kuin asetuksessa vahvistetut vaihtoehdot, koska siihen sekä sisältyi tuottajille suunnattu kannustava piirre että siinä edellytettiin tuottajien jonkinlaista vastasuoritusta.
36. Espanjan hallituksen väitteet eivät vakuuta minua.
37. Yleisesti ottaen katson, että kun yhteisö on vahvistanut tiettyä asiaa koskevia sääntöjä osana maatalouden yhteistä markkinajärjestelyä, jäsenvaltiot eivät voi täydentää näitä sääntöjä yksipuolisin toimenpitein, ellei niillä ole lupaa tähän. Yksipuolisten toimien kielto koskee jopa toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on yhteisön lainsäätäjän tavoitteiden edistäminen.
38. On totta, että jäsenvaltion on näin ollen joissain tilanteissa omaksuttava tietty ratkaisu, jolle yhteisö antaa etusijan, siitä huolimatta, että on olemassa muu sellainen tapa saavuttaa sama tarkoitus, jonka se katsoo soveltuvan paremmin tilanteeseensa.
39. Jos kuitenkin olisi toisin, jäsenvaltiot voisivat täydentää tietyn alan yhteistä markkinajärjestelyä tietyillä yksipuolisilla aloitteilla, jotka perustuvat niiden omaan näkemykseen olemassa olevista yhteisön tavoitteista. Näitä tavoitteita voidaan tulkita eri tavoin. Yhteisessä maatalouspolitiikassa on lisäksi usein vertailtava toisiinsa useita ristiriitaisia tavoitteita. Kuten komissio asianmukaisesti toteaa, tällöin olisi varsin todennäköistä, että kansalliset toimenpiteet heikentäisivät yhteisön lainsäädännön yhtenäistä tehokkuutta.
40. Tällainen näkökulma on mielestäni täysin yhdenmukainen yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Mulligan antaman tuomion kanssa. Minusta on selvää, että yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että asetuksen 7 artiklan 1 kohdassa annetaan nimenomaisesti lupa sen tyyppiseen takaisinperintäjärjestelyyn, josta asiassa Mulligan oli kyse.(25) Se vahvisti tämän jälkeen, että ”tällainen tulkinta” ei ole yhteisön lainsäätäjän erityistavoitteen vastainen.(26) Espanja hallituksen väite, jonka mukaan yhteisöjen tuomioistuin pysytti kansallisen toimenpiteen, josta ei nimenomaisesti säädetty yhteisön säännöissä, on näin ollen virheellinen.
41. On tietenkin niin, että jäsenvaltioille myönnetään maatalouden markkinajärjestelyä koskevassa yhteisön lainsäädännössä usein huomattavasti harkintavaltaa. Jäsenvaltiolla voi olla erittäin laajasti määritellyt toimivaltuudet. Niiden voi olla mahdollista valita tietyistä erityisvaihtoehdoista. Niiltä voidaan myös edellyttää tietyn säännön soveltamista koskevien yksityiskohtaisten säännösten vahvistamista tai niille voidaan antaa valtuudet tähän. Ilman jonkinlaista tällaista lupaa ne eivät kuitenkaan voi toteuttaa omia toimenpiteitään sovellettavien yhteisön sääntöjen täydentämiseksi.
42. Espanjan hallitus viitaa vastauksessaan siihen, että asetuksen 8 artiklan mukaisesti jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön ”yhden tai useamman seuraavista toimenpiteistä sellaisia yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen, jotka jäsenvaltio antaa ottaen huomioon osapuolten oikeudelliset edut”. Se katsoo, että 8 artiklassa annetaan tällä tavoin nimenomaisesti jäsenvaltioille harkintavaltaa täydentää artiklassa yksilöityjä vaihtoehtoja.
43. En ole samaa mieltä. Tämä 8 artikla päinvastoin tukee puoltamaani tulkintaa.
44. Viittaus ”yhteen tai useampaan seuraavaan toimenpiteeseen” sallii jäsenvaltioiden toteuttaa yhden tai kaikki luetellut toimenpiteet erikseen tai yhdessä. Siinä ei anneta niille lupaa kehittää uudentyyppisiä toimia. ”Yksityiskohtaisilla säännöillä”, jotka jäsenvaltiot voivat vahvistaa, on samoin toteutettava yksi tai useampi luetelluista toimenpiteistä.
45. Katson näin ollen, että Espanjan hallituksen toinen väite on hylättävä ja että sen nostama kanne on hylättävä. Kyseessä olevan kaltaista tukea ei sallita asetuksessa, joten sitä ei sallita maito‑ ja maitotuotealan yhteistä markkinajärjestelyä koskevissa yhteisön säännöissä. Komission oli asianmukaista todeta kyseessä oleva tuki yhteismarkkinoille soveltumattomaksi pelkästään tällä perusteella.
Heikentääkö kyseessä oleva tuki maito‑ ja maitotuotealan yhteistä markkinajärjestelyä?
46. Komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessä myös, että kyseessä oleva tuki vaikutti maito‑ ja maitotuotealan yhteistä markkinajärjestelyä heikentävästi. Tämä seikka on riidanalaisen päätöksen itsenäinen perusta, jota Espanjan hallituksen pitäisi käsitellä, vaikka sen aikaisempi väite hyväksyttäisiinkin.
47. Riidanalaisessa päätöksessä mainitaan nimenomaisesti vaara siitä, että tuki nostaa maitokiintiöiden hintaa. Kuten komissio toteaa, tämä heikentäisi asetuksen perustavoitetta, joka on sen estäminen, että kiintiöitä ei käytetä ”maidon tuottamiseksi tai kaupan pitämiseksi, vaan pelkästään taloudellisen hyödyn saamiseksi kiintiöiden markkina-arvoa hyväksi käyttäen”.(27)
48. Espanjan hallitus väittää vastauksena, että kyseessä oleva tuki suunniteltiin, jotta ensisijaisessa asemassa olevat tuottajat voisivat hankkia kiintiöitä, joihin heillä ei muuten olisi varaa. Toisin kuin riidanalaisessa päätöksessä esitetään, tuki ei mahdollistaisi sitä, että myyjät nostaisivat hintaansa tuen määrällä, koska jos näin olisi, ensisijaisessa asemassa olevat tuottajat eivät olisi enää maksukykyisiä.
49. Tämä väite ei vakuuta minua.
50. Kuten komissio väittää ja kuten riidanalaisessa päätöksessä todetaan, vaikuttaa todennäköiseltä, että ostajien ostovoiman kasvu ja näin ollen maitokiintiöiden kokonaiskysynnän kasvu johtaisi ainakin jonkinlaiseen tällaisten kiintiöiden hintojen nostopaineeseen.
51. Espanjan hallitus esittää vastauksessaan kaksi lisäväitettä sen osoittamiseksi, että kyseessä oleva tuki ei olisi voinut nostaa maitokiintiöiden hintaa.
52. Espanja viittaa ensiksi maitoalan nykyaikaistamisesta ja sen kilpailukyvyn parantamisesta 10.7. annetun kuninkaan asetuksen 1486/1998 eri säännöksiin.(28) Näissä säännöksissä asetetaan edellytyksiä maitokiintiöiden siirtämiselle Espanjassa, jotta kiintiöt eivät ole kauppatavaroita ja jotta niiden hinta ei nouse. Espanja väittää, että kun kyseessä olevaa tukea tarkastellaan nämä säännökset huomioon ottaen, se ei voinut aiheuttaa niitä negatiivisia seurauksia, joita siihen riidanalaisessa päätöksessä liitettiin.
53. Espanja väittää toiseksi, että alueviranomaiset olisivat itse asiassa myöntäneet tuen ainoastaan, kun kyseessä ovat siirrot, joissa ei ylitetä enimmäisostohintaa, joka vahvistettiin sellaisen korvauksen tasolle, jonka Espanjan valtio oli hyväksynyt 8 artiklan toisen luetelmakohdan mukaisesti.
54. Komissio väittää, että Espanjan hallituksen esittämiä uusia väitteitä ei voida ottaa tutkittavaksi, koska ne esitetään menettelyn liian myöhäisessä vaiheessa. Espanjan hallitus ei viitannut niihin riidanalaista päätöstä edeltäneiden komission tutkimusten aikana. Ne esiintyvät nyt ensimmäistä kertaa vastauksessa.
55. Mielestäni ei olisi asianmukaista hyväksyä Espanjan hallituksen väitteitä, jotka koskevat kuninkaan asetusta 1486/1998 ja enimmäishinnan määrittelyä kyseessä olevan tuen edellytyksenä.
56. On epävarmaa, voidaanko jäsenvaltion sallia nostaa kanne komission valtiontukea koskevasta päätöksestä sillä perusteella, että komissio ei tarkastellut tukea koskevaa seikkaa, jota jäsenvaltio itse ei tuonut esiin.
57. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 42 artiklan 2 kohdassa todetaan joka tapauksessa, että asian käsittelyn kuluessa ei saa vedota uuteen perusteeseen, ellei se perustu kirjallisen käsittelyn aikana esille tulleisiin tosiseikkoihin tai oikeudellisiin seikkoihin. Komission väite, joka koskee riidanalaisen päätöksen vaikutusta kiintiöiden hintaan, sisältyy riidanalaiseen päätökseen, joten Espanja tiesi siitä ennen tätä menettelyä. Työjärjestyksen 42 artiklan 1 kohdasta ilmenee myös, että vaikka asianosainen voi vedota vastauksessaan lisänäyttöön, sen on ilmoitettava syy, miksi näyttöön ei ole vedottu aikaisemmin. Espanjan hallitus ei anna tällaista selitystä.
58. Espanjan hallituksen toinen väite pitäisi mielestäni lisäksi jättää tutkimatta siksi, että sitä ei ole täsmennetty riittävästi. Espanja hallitus ei pyri täsmentämään, millä valtion yleisillä säännöillä kyseessä oleva tuki on tarkoitus rajoittaa siirtoihin, jotka eivät ylitä enimmäishintaa. Tämän vuoksi komission on mahdotonta vastata asianmukaisesti Espanjan hallituksen väitteeseen, ja yhteisöjen tuomioistuimen on mahdotonta tehdä oma arvionsa siitä.
59. Asianosaiset esittävät lisäksi huomautuksia siitä, voiko kyseessä oleva tuki vaikuttaa maidon ja maitotuotteiden hintaan. Riidanalaisessa päätöksessä ei kuitenkaan nimenomaisesti esitetä tällaista väitettä, jolla ei mielestäni voi olla merkitystä päätöksen pätevyyttä arvioitaessa.
60. Katson näin ollen, että Espanja hallitus ei ole onnistunut osoittamaan, että komissio erehtyi katsoessaan, että kyseessä oleva tuki heikensi maito‑ ja maitotuotealan yhteisen markkinajärjestelyn tavoitetta. Riidanalaista päätöstä ei näin ollen voida pitää pätemättömänä, vaikka kyseessä olevan kaltainen tuki ei olisi lainvastainen siksi, että siihen ei anneta lupaa asetuksessa, toisin kuin olen edellä esittänyt.(29)
Ratkaisuehdotus
61. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
1) hylkää kanteen perusteettomana ja
2) velvoittaa Espanjan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
1 – Alkuperäinen kieli: englanti.
2 – Espanjan ensisijaisiksi katsotuille lehmänmaidontuottajille myöntämästä valtiontuesta 12 päivänä maaliskuuta 2002 tehty komission päätös 2002/411/EY (EYVL L 144, s. 49).
3 – EYVL L 405, s. 1.
4 – Maito‑ ja maitotuotealan yhteisestä markkinajärjestelystä 17 päivänä toukokuuta 1999 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1255/1999 (EYVL L 160, s. 48).
5 – Mainittu alaviitteessä 3.
6 – Mainittu alaviitteessä 2.
7 – Kannekirjelmän 19–25 kohta.
8 – Kannekirjelmän 27 kohta.
9 – Kannekirjelmän 29–48 kohta.
10 – Kannekirjelmän 38 kohta, jossa mainitaan asia C‑177/78, Pigs and Bacon, tuomio 26.6.1979 (Kok. 1979, s. 2161, Kok. Ep. IV, s. 497).
11 – Kannekirjelmän 37 kohta.
12 – Kannekirjelmän 36 kohta.
13 – Kannekirjelmän 37 kohta.
14 – Mainittu kannekirjelmän 47 kohdassa.
15 – Kannekirjelmän 40 ja 41 kohta.
16 – Kannekirjelmän 45 kohta, jossa mainitaan asia C‑86/89, Italia v. komissio, tuomio 6.3.1990 (Kok. 1990, s. I‑3891).
17 – Kannekirjelmän 43 ja 46 kohta.
18 – Mainittu alaviitteessä 10.
19 – Tuomion 14 kohta.
20 – Mainittu alaviitteessä 16.
21 – Tuomio 23.2.1988, Kok. 1988, s. 793.
22 – Tuomio 14.7.1988, Kok. 1988, s. 4285.
23 – Asia Italia v. komissio, mainittu alaviitteessä 20, tuomion 19 kohta; asia komissio v. Ranska, mainittu alaviitteessä 21, tuomion 18 kohta ja asia rikosoikeudenkäynti Zonia vastaan, mainittu alaviitteessä 22, tuomion 26 kohta.
24 – Tuomio 20.6.2002, Kok. 2002, s. I‑5719.
25 – Ks. tuomion 29 kohta. Tämä oli myös julkisasiamies Geelhoedin päätelmä ratkaisuehdotuksen 71 kohdassa.
26 – Tuomion 30 kohta.
27 – Alaviitteessä 24 mainittu asia Mulligan, tuomion 30 kohta.
28 – Real Decreto 1486/1998 de 10.07.1998 sobre modernización y mejora de la competitividad del sector lácteo (BOE 165, 11.7.1998, s. 2328).
29 – Ratkaisuehdotuksen 36–45 kohta.