JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
CHRISTINE STIX-HACKL
27 päivänä helmikuuta 2003 (1)

Asia C-311/01

Euroopan yhteisöjen komissio
vastaan
Alankomaiden kuningaskunta

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Sosiaaliturvajärjestelmien soveltaminen yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin – Työttömyysetuudet – Rajatyöntekijät – Oikeus etuuksiin, kun työntekijä hakee työtä toisessa jäsenvaltiossa

I Johdanto

1. Komissio vaatii kanteessaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Alankomaiden kuningaskunta ei ole noudattanut sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä 14 päivänä kesäkuuta 1971 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71 (2) (jäljempänä asetus) 69 ja 71 artiklan mukaisia velvoitteitaan.

2. Komission moite koskee ─ kansallisen korkeimman oikeuden oikeuskäytännössä lainmukaiseksi katsottua ─ Alankomaiden työmarkkinaviranomaisten käytäntöä, jonka mukaan kokonaan työttömiltä Alankomaissa asuvilta rajatyöntekijöiltä evätään mahdollisuus lähteä toiseen jäsenvaltioon hakemaan työtä säilyttäen samalla oikeutensa työttömyysetuuksiin.

II Asetus N:o 1408/71

3. Johdanto-osan 14 ja 25 perustelukappale kuuluvat seuraavasti:Rajatyöntekijöiden ja kausityöntekijöiden osalta olisi heidän erityinen tilanteensa huomioon ottaen säädettävä erityisiä säännöksiä, etenkin siltä osin kuin on kyse sairaudesta ja työttömyydestä.Työn etsimisen helpottamiseksi eri jäsenvaltioissa olisi ennen muuta myönnettävä yksityisille työntekijöille etu käyttää rajoitetun ajan sen jäsenvaltion lainsäädännössä säädettyjä työttömyysetuuksia, jonka lainsäädännön alainen hän on viimeksi ollut.1 artiklassa säädetään muun muassa seuraavaa: Määritelmät─ ─

o) toimivaltaisella laitoksella tarkoitetaan: ─ ─

ii) laitosta, josta sillä, jonka etua asia koskee, on oikeus tai olisi oikeus etuuksiin, jos hän tai hänen perheenjäsenensä asuisivat sen valtion alueella, jossa laitos sijaitsee;

─ ─

q) toimivaltaisella valtiolla tarkoitetaan jäsenvaltiota, jonka alueella toimivaltainen laitos sijaitsee;

69 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään: Etuutta koskevan oikeuden säilyttämisen edellytykset ja rajoitukset1) Työntekijä, joka on kokonaan työtön ja täyttää jäsenvaltion lainsäädännön mukaiset edellytykset oikeudesta etuuksiin ja joka lähtee yhteen tai useampaan muuhun jäsenvaltioon hakeakseen siellä työtä, säilyttää oikeuden tällaisiin etuuksiin seuraavin edellytyksin ja rajoituksin:

a) ennen lähtöään hänet on täytynyt rekisteröidä työnhakijana, ja hänen täytyy pysyä toimivaltaisen valtion työvoimaviranomaisten käytettävänä vähintään neljän viikon ajan työttömäksi tulemisen jälkeen. Kuitenkin toimivaltaiset viranomaiset tai laitokset voivat antaa luvan hänen lähtöönsä ennen tällaisen ajan päättymistä;

b) hänen täytyy rekisteröityä työnhakijana jokaisen sellaisen jäsenvaltion työvoimaviranomaisissa, joihin hän lähtee, ja kuulua niiden valvontamenettelyn alaisuuteen. Tämä edellytys katsotaan täytetyksi ajalta ennen rekisteröitymistä, jos se, jonka etua asia koskee, rekisteröityy seitsemän päivän kuluessa siitä päivästä, jolloin hän lakkasi olemasta työvoimaviranomaisten käytettävissä valtiossa, josta hän lähti. Poikkeuksellisissa tapauksissa toimivaltaiset viranomaiset tai laitokset voivat jatkaa tätä aikaa;

c) oikeus etuuksiin jatkuu kolmen kuukauden enimmäisajan siitä päivästä, jona se, jonka etua asia koskee, lakkasi olemasta työvaltionsa työvoimaviranomaisten käytettävissä edellyttäen, että etuuksien kokonaiskesto ei ylitä niiden etuuksien kestoa, joihin hänellä oli oikeus tämän valtion lainsäädännön mukaan. Kausityöntekijän kohdalla tämä kesto voidaan kuitenkin rajoittaa sen kauden jäljellä olevaan aikaan, jona hän työskentelee. 2) Jos se, jonka etua asia koskee, palaa toimivaltaiseen valtioon ennen sen kauden loppumista, jonka aikana hänellä on oikeus etuuksiin 1 kohdan c alakohdan säännösten mukaisesti, hänellä on edelleen oikeus etuuksiin tämän valtion lainsäädännön mukaan; hän menettää kaikki oikeudet etuuksiin toimivaltaisen valtion lainsäädännön mukaan, jos hän ei palaa sinne ennen tämän kauden päättymistä. Poikkeuksellisissa tapauksissa toimivaltaiset viranomaiset tai laitokset voivat jatkaa tätä määräaikaa.

70 artiklan 1 kohdassa säädetään: Edellä 69 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa etuudet antaa kunkin sellaisen valtion laitos, johon työtön lähtee hakeakseen työtä.Sellaisen jäsenvaltion toimivaltainen laitos, jonka lainsäädäntöä työntekijään sovellettiin hänen viimeisen työskentelynsä aikana, on velvollinen korvaamaan tällaisten etuuksien määrän.71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdassa säädetään: 1) Työtön, joka aiemmin oli työssä ja joka viimeisen työskentelynsä aikana asui muun jäsenvaltion kuin toimivaltaisen valtion alueella, saa etuudet seuraavien säännösten mukaisesti:a) ─ ─

ii) rajatyöntekijä, joka on kokonaan työtön, saa etuudet sen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, jonka alueella hän asuu, niin kuin hän olisi ollut tämän lainsäädännön alainen viimeksi työskennellessään; nämä etuudet antaa asuinpaikan laitos omalla kustannuksellaan;

III Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet

4. Kokonaan työttömiltä rajatyöntekijöiltä, jotka Alankomaissa sijaitsevan asuinpaikkansa perusteella saavat työttömyysetuuksia (jäljempänä etuudet), evätään näiden etuuksien maksaminen niin kauan kuin he oleskelevat toisen jäsenvaltion alueella hakeakseen siellä työtä. Tämä Alankomaiden viranomaisten hallintokäytäntö on katsottu kansallisen korkeimman oikeuden tuomiossa asetuksen mukaiseksi.

5. Koska komissio päätyi siihen käsitykseen, että asetusta ei sovelleta Alankomaissa asianmukaisesti, se antoi Alankomaiden hallitukselle 29.5.1998 päivätyn virallisen huomautuksen, jossa se vaati kannanottoa huomautukseen kahden kuukauden kuluessa.

6. Kun Alankomaiden hallituksen 2.10.1998 päivätty vastaus ei komission näkemyksen mukaan poistanut epäilystä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä, komissio osoitti Alankomaiden kuningaskunnalle 30.7.1999 päivätyn perustellun lausunnon, jossa se huomautti, että mahdollisuuden epääminen kokonaan työttömiltä rajatyöntekijöiltä, jotka saavat etuuksia Alankomaissa sijaitsevan asuinpaikkansa perusteella, lähteä muihin jäsenvaltioihin hakemaan työtä, on asetuksen 69 ja 71 artiklan vastainen sekä vaati Alankomaiden kuningaskuntaa ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin kahden kuukauden kuluessa. Alankomaiden hallitus toimitti komissiolle 8.10.1999 päivätyn vastauksen.

7. Koska komissio päätyi siihen käsitykseen, että Alankomaat ei ole noudattanut jäsenyysvelvoitteitaan, se nosti Alankomaiden kuningaskuntaa vastaan kanteen yhteisöjen tuomioistuimessa EY 226 artiklan mukaisesti 7.8.2001 päivätyllä kannekirjelmällä, joka on kirjattu yhteisöjen tuomioistuimen rekisteriin 7.8.2001.

8. Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin

2) toteaa, että Alankomaiden kuningaskunta ei ole noudattanut sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä 14 päivänä kesäkuuta 1971 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71 69 ja 71 artiklan mukaisia velvollisuuksiaan, koska se on evännyt kokonaan työttömiltä rajatyöntekijöiltä mahdollisuuden hyödyntää asetuksen 69 artiklassa tarkoitettua mahdollisuutta lähteä artiklassa mainittujen edellytysten täyttyessä yhteen tai useampaan muuhun jäsenvaltioon hakeakseen siellä työtä ja säilyttäen samalla oikeutensa työttömyysetuuksiin

3) velvoittaa Alankomaiden kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

IV Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä

A Asianosaisten lausumat

9. Komissio on sitä mieltä, että sen jäsenvaltion toimivaltaisten laitosten toimesta, jossa asianomaisella työntekijällä on vakituinen asuinpaikka (jäljempänä asuinvaltio) on asetuksen perusteella sovellettava kumulatiivisesti asetuksen 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohtaa ja asetuksen 69 artiklaa (tässä tapauksessa 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohtaa tai 69 artiklaa).

10. Komissio vetoaa aluksi 71 artiklan 1 alakohdan a alakohdan ii alakohdan sanamuotoon, jonka perusteella kokonaan työtön rajatyöntekijä on täysin integroitu asuinvaltionsa hallintoon ja jonka perusteella hänellä on ensisijainen oikeus ( een originaire aanspraak) kyseisen jäsenvaltion etuuksiin. Asetuksen 1 artiklan o alakohdan ii alakohdassa tarkoitettu toimivaltainen laitos on siten yksinomaan asuinvaltion toimivaltainen laitos. Sama koskee myös 69 artiklan soveltamista.

11. Komissio vetoaa edelleen 69 artiklan sanamuotoon, jonka 1 kohdan a alakohdassa puhutaan toimivaltaisesta valtiosta ja b ja c alakohdassa valtiosta, josta hän lähti. Koska valtio, josta kokonaan työtön rajatyöntekijä lähtee, on hänen asuinvaltionsa, tämä valtio on myös toimivaltainen turvaamaan 69 artiklan mukaiset oikeudet.

12. Komissio vastustaa vetoamista tuomioihin asioissa Cochet (3) ja Huijbrechts, (4) joista Alankomaiden hallitus päättelee yleisesti, että valtio, jossa rajatyöntekijä viimeksi on työskennellyt (jäljempänä työskentelyvaltio), pysyy kokonaan työttömän rajatyöntekijän toimivaltaisena valtiona. Yhteisöjen tuomioistuin on mainituissa tuomioissa ainoastaan vahvistanut, että vaikka 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohta syrjäyttää 13 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisen työskentelyvaltion yleisen toimivallan, se kuitenkin palautuu, mikäli kokonaan työttömän rajatyöntekijän asuinpaikka vaihtuu jälkikäteen työskentelyvaltioon. Näistä kummastakin tuomiosta sekä yhteisöjen tuomioistuimen asioissa Miehte, de Laat sekä Grisvard ja Kreitz (5) antamista tuomioista seuraa, että kokonaan työttömän rajatyöntekijän tapauksessa lähtökohtaisesti ainoastaan asuinvaltio on toimivaltainen antamaan näitä etuuksia.

13. Komission käsityksen mukaan 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan sääntely sisältää oikeudellisen fiktion, kun tarkastellaan etuuksien saamiselle asetettuja edellytyksiä. Myös asetuksen 67 artiklaan, jossa säädetään ulkomaisten vakuutus- ja työskentelykausien huomioon ottamisesta, sisältyy vastaava fiktio. Työttömät, jotka saavat etuuksia ainoastaan tämän fiktion perusteella, voisivat kuitenkin epäilemättä vedota myös 69 artiklan soveltamiseen. Asetuksen 69 artiklaa olisi siis sovellettava myös etuuksiin, jotka annettaisiin 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan perusteella.

14. Komissio vetoaa lisäksi asetuksen 25 perustelukappaleeseen sekä yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön. (6) Näistä seuraa erityisesti, että asetuksen mukaan on kiellettyä asettaa rajatyöntekijöille heidän erityisen asemansa vuoksi työn hakemiseen ja työhönottoon liittyviä esteitä tai soveltaa asetusta siten, että siitä aiheutuu rajatyöntekijöille haittaa.

15. Sikäli kuin Alankomaiden hallitus vetoaa siihen, että asuinvaltion laitokset tämän johdosta kantavat etuuksista johtuvat kustannukset loppujen lopuksi kokonaisuudessaan, vaikka niille ei ole suoritettu mitään maksuja, komissio viittaa asiassa Van Gestel annettuun tuomioon. (7) Asiassa vahvistettiin, että yhteisön lainsäätäjän pyrkimyksenä on ollut turvata työttömälle mahdollisimman hyvät mahdollisuudet uudelleensijoittautumiseen asuinvaltiossaan, ja että kustannusten jakautumista koskeva sääntely on ollut tietoinen ratkaisu.

16. Asetuksen 69 artiklaa koskevan muutosehdotuksen osalta, jonka komissio teki vuonna 1980 ja johon Alankomaiden hallitus tukeutuu, komissio toteaa, että ehdotus on tehty yli 20 vuotta sitten ja että yhteisöjen tuomioistuimen 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan tulkintaa koskevaa oikeuskäytäntöä ei vielä ehdotuksen esittämisen aikaan ollut. Lisäksi koko muutosehdotus vedettiin tuolloin takaisin, eikä vastaavaa 69 artiklaa koskevaa muutosehdotusta, johon Alankomaiden hallitus viittaa, sisältynyt asetuksen viimeisimpään muutosehdotukseen. (8)

17. Alankomaiden hallituksen käsityksen mukaan kokonaan työttömät rajatyöntekijät, jotka saavat etuuksia asuinvaltiossaan 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan perusteella, eivät voi samanaikaisesti vedota 69 artiklaan voidakseen edelleen saada näitä etuuksia hakiessaan työtä toisessa jäsenvaltiossa.

18. Asuinvaltio ei ole toimivaltainen valtio sovellettaessa 69 artiklan 1 kohtaa. Asetuksen 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan sanamuodosta sekä tuomioista asioissa Cochet, Huijbrechts, (9) Bonaffini ym. (10) ja Testa ym. (11) ilmenee, että toimivaltainen valtio ennen työttömyyttä ja sen aikana on yksinomaan työskentelyvaltio.

19. Oikeus etuuksiin asuinvaltiossa ei ole mikään ensisijainen oikeus. Sitä vastoin etuudet ainoastaan lasketaan asuinvaltion lainsäädännön mukaisesti ja annetaan sen kustannuksella. Tällainen tilanne ei ole asetukselle vieras. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut asiassa Rebmann, (12) on hyvinkin ajateltavissa, että kokonaan työtön rajatyöntekijä, joka saa etuuksia 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan perusteella, on samanaikaisesti sekä asuinvaltion että työskentelyvaltion lainsäädännön piirissä.

20. Sitä, että yksinomaan työskentelyvaltio on 69 artiklan tarkoittamissa tilanteissa toimivaltainen valtio, puoltavat myös oikeusvarmuusnäkökohdat. Toimivaltaisen valtion käsitteellä olisi nimittäin muutoin saman säännöksen puitteissa erilainen merkitys riippuen siitä, sovelletaanko sitä kokonaan työttömiin rajatyöntekijöihin vai sellaisiin kokonaan työttömiin, jotka asuvat työskentelyvaltiossa.

21. Myös asetuksen 25 perustelukappale puhuu sitä vastaan, että kokonaan työttömät rajatyöntekijät voisivat viedä asuinvaltion etuudet valtioon, jossa he hakevat työtä. Perustelukappaleessa on nimenomaisesti puhe etuuksista, joita työtön saa sen valtion lainsäädännön mukaisesti, jonka lainsäädännön alainen hän on viimeksi ollut, eli siis työskentelyvaltion etuuksista.

22. Edelleen asetuksen 6 luvun 2 jakson, johon asetuksen 69 artiklan säännös kuuluu, otsikossa puhutaan nimenomaisesti muuhun jäsenvaltioon kuin toimivaltaiseen valtioon lähtevistä työttömistä. Asioissa Cochet ja Huijbrechts (13) annetuista tuomioista seuraa kuitenkin, että työskentelyvaltio on toimivaltainen valtio.

23. Lisäksi toimivaltaisen valtion käsite on määritelty asetuksen 1 artiklan q kohdassa siten, että se voi olla mikä tahansa jäsenvaltio, jonka alueella toimivaltainen laitos sijaitsee. Sitä, mikä on toimivaltainen laitos, ei määritellä tässä puheena olevassa asetuksessa, vaan asetuksessa N:o 574/72 (14) (jäljempänä toimeenpanoasetus). Asuinvaltion laitos määritellään toimeenpanoasetuksessa ─ muita sosiaaliturvaetuuksia koskevien säännösten ohella (15) ─ kokonaan työttömille rajatyöntekijöille maksettavien työttömyysetuuksien suhteen vain asetuksen 84 artiklassa nimenomaisesti toimivaltaiseksi laitokseksi. Tämä artikla liittyy kuitenkin ainoastaan vakuutuskausien yhteenlaskemista koskeviin toimeenpanosäännöksiin (asetuksen 67 artiklan soveltamista koskeva toimeenpanoasetuksen 80 artikla), eikä siis asetuksen 69 artiklan soveltamiseen.

24. Yhdistetyissä asioissa Testa ym. (16) annetusta tuomiosta ilmenee, että asetuksen 69 artikla sisältää asianomaisille etuja luovan erityissääntelyn. Nämä edut muodostavat poikkeuksen, ja niitä voitaisiin siten myöntää vain asetuksen 69 artiklassa mainittujen tiukkojen edellytysten vallitessa. Tämä ilmenee myös tuomiosta asiassa Bonaffini ym. (17)

25. Lisäksi asiassa Bastos Moriana (18) annetusta tuomiosta voidaan päätellä, että asetuksen 69 artiklan soveltaminen tulee kysymykseen vain sellaisten työttömien kohdalla, jotka voivat johtaa oikeuden etuuksiin välittömästi kansallisesta lainsäädännöstä, mutta ei sellaisten kokonaan työttömien rajatyöntekijöiden kohdalla, joiden oikeus perustuu 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohtaan.

26. Asetuksen 69 artiklan soveltamatta jättäminen kokonaan työttömiin rajatyöntekijöihin ei myöskään ole työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevien säännösten (EY 39 artikla ja sitä seuraavat) tarkoituksen vastainen.

27. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee nimittäin, että 17 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan tarkoituksena on antaa kokonaan työttömälle rajatyöntekijälle mahdollisuus hakea työtä asuinvaltiossaan, koska mahdollisuudet työn saamiseen ovat siellä yleensä todennäköisimmät. Asetuksen 69 artiklan mukaisten oikeuksien toteuttamisen johdosta nämä työttömät kuitenkin juuri menettäisivät parhaat edellytykset työn saamiseen.

28. Asianomaiset eivät myöskään menettäisi niitä sosiaaliturvaetuuksia, jotka heille olisivat kuuluneet, jos he eivät olisi käyttäneet oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen. Yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut asiassa Petroni (19) antamassaan tuomiossa, että ainoastaan niiden etuuksien, jotka työttömälle kuuluvat kansallisen lainsäädännön perusteella, menettäminen olisi vapaata liikkuvuutta koskevien säännösten tarkoituksen vastaista. Tässä tapauksessa etuudet saadaan kuitenkin asetuksen perusteella.

29. Sitä paitsi komission oikeudellinen kanta on asetuksen 70 artiklan 1 kohdan 2 alakohdan vastainen. Tämä säännös koskee sellaisten etuuksien suorittamista, jotka työttömälle maksaa sen jäsenvaltion laitos, jossa työn hakeminen 69 artiklassa tarkoitettuja oikeuksia toteuttaen tapahtuu. Säännöksessä vahvistetaan nimenomaisesti, että sen jäsenvaltion laitoksen, jonka lainsäädäntöä työttömään sovellettiin hänen viimeisen työskentelynsä aikana, on tehtävä kyseinen suoritus. Tämä jäsenvaltio on asetuksen 13 artiklan 2 kohdan mukaan työskentelyvaltio. Muussa tapauksessa asuinvaltion laitoksen olisi kannettava kaikki kustannukset sovellettaessa 69 artiklaa kokonaan työttömiin rajatyöntekijöihin, vaikka asianomainen työtön ei mahdollisesti koskaan olisi suorittanut maksuja kyseiselle laitokselle.

30. Alankomaiden hallitus viittaa lopuksi säädöksen historialliseen taustaan. Asetuksen 69 artiklaa vastaavaa säännöstä ei sisältynyt aikaisempaan asetukseen, ja säännös lisättiin vasta vuonna 1971 vaikeiden neuvottelujen jälkeen. Komission vuonna 1980 tekemässä muutosehdotuksessa aiottiin lisätä 69 artiklaan uusi 4 kohta, jossa olisi säädetty, että 69 artikla koskee myös kokonaan työttömiä rajatyöntekijöitä, jotka saavat etuja asuinvaltiossaan. Tämä tarkoittaa, ettei sääntelyn voida katsoa sisältyvän voimassa olevaan asetukseen. Asetuksen myöhempien muutosten perusteella sovelletaan kuitenkin vanhuus-, sairaus-, invaliditeetti- ja perhe-etuuksiin yhtenäisesti asuinvaltion oikeusjärjestystä, kun kyseessä on kokonaan työtön rajatyöntekijä. Asetuksen 69 artiklan perusteella annettavien etuuksien osalta yhteisön lainsäätäjä ei kuitenkaan ole lisännyt vastaavaa sääntelyä.

B Arviointi

31. Vaikka asianosaiset eivät nimenomaisesti asiaa näin esitä, ne lähtevät kannanotoissaan ilmeisesti kahdesta oikeudellisesta kysymyksestä, joita on tutkittava peräkkäin: Onko asetuksen 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohtaa tulkittava siten, että työttömyysetuuksien saamista koskevia asuinvaltion säännöksiä sovelletaan työskentelyvaltion lainsäädännön sijasta siinäkin tapauksessa, että kokonaan työtön rajatyöntekijä hakee työtä toisessa jäsenvaltiossa? Mikäli tähän vastataan myöntävästi, onko asetuksen 69 artiklaa tulkittava siten, että sitä voidaan soveltaa myös kokonaan työttömiin rajatyöntekijöihin ja että se siten on ensisijainen asetuksen 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan mukaan sovellettavaan asuinvaltion lainsäädäntöön nähden?

1. Kysymykseen asetuksen 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan tulkinnasta

a) Yleistä kokonaan työttömien rajatyöntekijöiden etuuksia koskevasta jäsenvaltion toimivallasta

32. Osapuolet käsittelevät kysymystä 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan tulkinnasta aluksi asuinvaltion toimivaltaa koskevana ongelmana.

33. Jäsenvaltion toimivallasta sosiaaliturvaetuuksien myöntämiseen asetuksen soveltamisalan piirissä ei säädetä, kuten Alankomaiden hallitus on esittänyt, asetuksen 1 artiklan q kohdassa. Tämä säännös viittaa nimittäin ainoastaan asetuksen 1 artiklan o kohdan ii alakohtaan, jonka mukaan se jäsenvaltio on toimivaltainen, jonka alueella toimivaltainen laitos sijaitsee. Sitä, mikä laitos on toimivaltainen, ei määritellä asetuksen 1 artiklassa.

34. Toimivaltaisuutta ei määritellä myöskään esimerkiksi toimeenpanoasetuksessa olevassa toimivaltaisen laitoksen kuvauksessa, sillä toimeenpanoasetus vain konkretisoi asetuksessa olevia säännöksiä.

35. Jäsenvaltion toimivaltaisuus seuraa yksistään asetuksen II ja III osaston säännöksistä. Niihin sisältyvät ensinnäkin pääsäännöt ja sen jälkeen eri tyyppisiä sosiaaliturvaetuuksia koskevat erityissäännökset. Erityissäännösten puitteissa säädetään toimivallasta tietyissä erityistapauksissa, esimerkiksi rajatyöntekijöitä koskien.

36. Työntekijöitä koskevan toimivaltasääntelyn pääsääntö sisältyy asetuksen 13 artiklan 2 kohdan a alakohtaan. Sen mukaan yleinen toimivalta kuuluu työskentelyvaltiolle.

37. Työttömyysetuuksien osalta 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdassa on kokonaan työttömiä rajatyöntekijöitä koskeva pääsäännöstä poikkeava sääntely, jonka mukaan asianomaiset saavat etuuksia yksinomaan asuinvaltion laitokselta asuinvaltion lainsäädännön mukaisesti. Kyseisessä säännöksessä ei tosin puhuta asuinvaltion toimivallasta, vaan siitä, että rajatyöntekijä saa etuudet [asuinvaltion] lainsäädännön mukaisesti.

38. Asianosaisilla on erilainen käsitys siitä, minkä tehtävän 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohta osoittaa asuinvaltion lainsäädännölle.

b) Asetuksen 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan tulkinta asuinvaltion lainsäädännön tehtävän osalta

39. Komissio näyttäisi olevan sitä mieltä, että kokonaan työttömien rajatyöntekijöiden oikeus etuuksiin riippuu 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan perusteella välittömästi asuinvaltion lainsäädännöstä. Tämän näkemyksen soveltaminen johtaa siis statuutin vaihdokseen , ja asuinvaltion lainsäädäntö muodostaa etuuksien oikeudellisen perustan ja mittapuun (jäljempänä statuutinvaihdosteoria).

40. Alankomaiden hallitus puolestaan on sitä mieltä, että kokonaan työttömät rajatyöntekijät ovat 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan soveltamisalan puitteissa sekä asuinvaltion että työskentelyvaltion lainsäädännön piirissä. Tämän näkemyksen mukaisesti kyseessä on etuuksien maastavienti , jolloin oikeus etuuksiin riippuu työskentelyvaltion lainsäädännöstä ja asuinvaltion lainsäädäntö on vain mittapuuna etuuksien antamiselle (jäljempänä vientiteoria).

41. Asianosaisten kannanotoista voidaan päätellä, että ne antavat näkemyserolle seuraavan merkityksen:

42. Statuutinvaihdosteorian mukaan sovellettaisiin ainoastaan asuinvaltion lainsäädäntöä, jota vastassa on ensisijainen ja välittömästi sovellettava asetuksen 69 artikla. (20)

43. Vientiteorian mukaan 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan soveltaminen johtaisi siihen, että kokonaan työtön rajatyöntekijä olisi samanaikaisesti asuinvaltion ja työskentelyvaltion oikeusjärjestyksen piirissä. Asuinvaltion lainsäädäntö sivuuttaisi siis työskentelyvaltion lainsäädännön ainoastaan siinä määrin kuin on kyse etuuksien myöntämisestä. Tässä yhteydessä asuinvaltion lainsäädäntöä sovellettaisiin vain siltä osin, kuin se palvelee työn hakemista asuinvaltiossa. Mikäli työn hakeminen kuitenkin tapahtuisi muussa jäsenvaltiossa kuin asuinvaltiossa, etuuksien maastaviennin peruste poistuisi, ja sovellettavaksi tulisi enää vain työskentelyvaltion lainsäädäntö. Tällä tavoin nähtynä asuinvaltion osalta ei enää tarvitsisi esittää kysymystä 69 artiklan sovellettavuudesta.

i) Asetuksen 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan tulkinnasta suhteessa osapuolten esittämiin olennaisiin kannanottoihin

71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan sanamuodosta

44. Kumpikin osapuoli vetoaa oikeudellisen kantansa tueksi ensinnäkin 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan sanamuotoon. Muotoilu saa etuudet sen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti , jonka alueella hän asuu, niin kuin (21) sisältää kuitenkin vain hyvin epämääräisen lausuman asuinvaltion lainsäädännön tehtävästä. Muotoilusta ei voida riittävällä varmuudella päätellä, että asuinvaltion lainsäädäntö muodostaisi etuuksien oikeudellisen perustan tai että sen tulisi muodostaa vain etuuksien mittapuu. Myöskään 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan muut kieliversiot, kuten hollanninkielinen, asian oikeudenkäyntikielet, taikka englannin-, ranskan- tai espanjankieliset versiot, eivät johda mihinkään selkeään lopputulokseen suuntaan tai toiseen.

Asetuksen muiden säännösten sanamuodosta

45. Alankomaiden hallitus vetoaa edelleen 70 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan sanamuotoon, jonka mukaan 69 artiklan soveltamisesta aiheutuvista kustannuksista vastaa sellaisen jäsenvaltion toimivaltainen laitos, jonka lainsäädäntöä työntekijään sovellettiin hänen viimeisen työskentelynsä aikana. Tämä sanamuoto näyttää tukevan Alankomaiden hallituksen esittämää vientiteoriaa sikäli kuin työskentelyvaltion lainsäädäntöä on sovellettava toisessa jäsenvaltiossa työtä hakeviin työttömiin, siis myös kokonaan työttömiin rajatyöntekijöihin.

46. Asetuksen 70 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään kuitenkin vain kysymyksestä, minkä jäsenvaltion laitoksen on loppujen lopuksi vastattava kustannuksista toisessa jäsenvaltiossa tapahtuvan työnhaun aikana. (22) Yleisiä johtopäätöksiä sen suhteen, mikä on asuinvaltion lainsäädännön tehtävä yhdessä 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan kanssa, ei kuitenkaan voida yksistään tästä johtaa.

47. Myöskään asetuksen 69 ja 70 artiklan edellä olevasta otsikosta, joka kuuluu Muuhun jäsenvaltioon kuin toimivaltaiseen valtioon lähtevät työttömät, ei voida nähdäkseni vetää tässä käsiteltävää kysymystä koskevaa johtopäätöstä. Asuinvaltio olisi nimittäin vain siinä tapauksessa toimivaltainen valtio, jos voitaisiin olettaa, että asetuksen 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohtaa olisi tulkittava statuutinvaihdosteorian (23) mukaisesti ─ mikä tässä kuitenkin nimenomaan on kyseenalaista.

48. Alankomaiden hallitus vetoaa lopuksi vientiteoriansa tueksi asetuksen johdanto-osan 25 perustelukappaleen sanamuotoon, jossa perustellaan 69 artiklan tarkoitus. Tästäkään kohdasta ei kuitenkaan löydy viitteitä sen kysymyksen ratkaisemiseksi, mitä 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohta ilmaisee asuinvaltion lainsäädännön tehtävästä. Johdanto-osan 25 perustelukappaleessa puhutaan nimittäin ainoastaan yleisellä tasolla siitä, että työttömälle myönnetään sen jäsenvaltion lainsäädännössä säädettyjä työttömyysetuuksia, jonka lainsäädännön alainen hän on viimeksi ollut. Tällä voitaisiin kuitenkin tarkoittaa sekä viimeisen työskentelyjakson aikana sovellettua työskentelyvaltion lainsäädäntöä, että niitä työttömyyden alkamisen jälkeen ─ välittömästi ennen työn hakemista muussa jäsenvaltiossa kuin asuinvaltiossa ─ sovellettua asuinvaltion lainsäädäntöä. Mainitusta 25 perustelukappaleesta ei siis voida missään tapauksessa johtaa, että yhteisön lainsäätäjä ─ vientiteorian tarkoittamalla tavalla ─ olisi lähtenyt siitä, että haettaessa työtä muussa jäsenvaltiossa kuin asuinvaltiossa työskentelyyn voitaisiin enää soveltaa vain työskentelyvaltion lainsäädäntöä.

Asetusta koskevista muutosehdotuksista

49. Sikäli kuin Alankomaiden hallitus 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan yhteydessä viittaa asetuksen syntyhistoriaan, komission vuonna 1980 antamaan muutosehdotukseen, joka ei enää ole voimassa, sekä viimeiseen muutosehdotukseen vuodelta 1996 (24) vientiteoriansa tueksi, on sitä vastaan esitettävä seuraavaa: 69 artiklan hyväksyminen lienee ollut jäsenvaltioiden kesken hyvin kiistelty. Tarkasteltaessa yllä mainitun 25 perustelukappaleen väljää muotoilua, siitä ei sinällään voida päätellä, että yhteisön lainsäätäjä olisi lähtenyt siitä, että asetuksen 69 artiklaa ei voitaisi soveltaa kokonaan työttömien rajatyöntekijöiden etuuksiin.

50. Vuoden 1980 muutosehdotukseen sisältyneellä, mutta viimeisestä muutosehdotuksesta puuttuvalla säännöksellä, joka koskee 69 artiklan nimenomaista sovellettavuutta kokonaan työttömien rajatyöntekijöiden etuuksiin, on voinut olosuhteista riippuen olla myös yksinkertaisesti selventävä tarkoitus. Ilman lisätietoja vuoden 1980 ehdotuksen laatimiseen liittyvistä komission tarkoitusperistä ja ehdotuksen peruuttamisesta, ehdotuksesta sinällään ei voida näin ollen johtaa perusteita, jotka puhuisivat vientiteorian puolesta. Tästä riippumatta komission muutosehdotusten sisällöllä ei sinänsä lähtökohtaisesti voi olla merkitystä asetuksen, siinä muodossa kuin neuvosto on sen hyväksynyt, tulkinnan kannalta.

Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä

51. Oikeudellisen tulkintaerimielisyyden painopiste on yhteisöjen tuomioistuimen asioissa Cochet ja Huijbrechts annetuissa tuomioissa. (25) Molemmissa oli kyse kokonaan työttömistä rajatyöntekijöistä, jotka, sen jälkeen kun olivat alkaneet saada etuuksia asuinvaltiossaan, muuttivat asumaan entiseen työskentelyvaltioonsa. Tässä yhteisöjen tuomioistuin vahvisti, että etuuksien saamisen jatkumiseen on sovellettava vain työskentelyvaltion lainsäädäntöä, koska 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan nojalla ─ ─ se valtio, jossa asianomainen viimeksi työskenteli ─ ─ lakkaisi olemasta pääsäännön mukaisesti toimivaltainen valtio (26) ja että 71 artiklan säännökset eivät kuitenkaan vaikuta siihen pääsääntöön, että toimivaltainen valtio on se valtio, jossa työntekijä viimeksi työskenteli. (27)

52. Yhteisöjen tuomioistuin puhuu myös työskentelyvaltion toimivallan pääsäännöstä. Tämä seuraa kuitenkin jo siitä, että 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan mukainen asuinvaltion toimivalta on riidattomasti erityissäännös verrattuna asetuksen 13 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaiseen työskentelyvaltion toimivaltaan. Erityissäännöstä on kuitenkin aina silloin sovellettava, kun sen kaikki soveltamisedellytykset ovat käsillä. Näin ei (enää) ollut kummassakaan lähtökohtana olevista tapauksista, sillä asuinpaikka ei enää ollut asuinvaltiossa. Tarkasteltavana ajankohtana oli käsillä (enää) vain pääsäännön mukainen työskentelyvaltion toimivalta, sillä asuinvaltio ja valtio, jossa asianomainen viimeksi työskenteli, olivat (jälleen) yksi ja sama valtio.

53. Kokonaan työtön rajatyöntekijä, jonka oikeuksista on kysymys nyt käsiteltävässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa asiassa, säilyttää kuitenkin asuinpaikkansa asuinvaltiossa, niin että sen lainsäädäntöä on 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan mukaan epäilyksettä sovellettava. Näin ollen kysymys siitä, onko asuinvaltion lainsäädännön asemaa 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan mukaan tulkittava statuutinvaihdosteorian vai vientiteorian mukaisesti, jää myös yllä mainittujen tuomioiden valossa edelleen avoimeksi.

54. Sama pätee sikäli kuin Alankomaiden hallitus vetoaa yhteisöjen tuomioistuimen asioissa Bonaffini ja Testa antamiin tuomioihin. (28) Kummassakaan asiassa ei ollut kysymys rajatyöntekijöistä, joten 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohta ei ollut lainkaan käsittelyn kohteena siinä mielessä kuin sillä nyt käsiteltävässä asiassa on merkitystä.

55. Alankomaiden hallitus vetoaa lisäksi tuomioon asiassa Rebmann, (29) jossa yhteisöjen tuomioistuin sen näkemyksen mukaan on vahvistanut, että kokonaan työttömät rajatyöntekijät voivat 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan puitteissa olla ─ vientiteorian tarkoittamalla tavalla ─ samanaikaisesti sekä asuinvaltion että työskentelyvaltion lainsäädännön piirissä.

56. Tuossa asiassa oli kysymys siitä, sivuuttaako 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan, joka kuitenkin koskee yksinomaan työttömyysetuuksia, soveltaminen työskentelyvaltion lainsäädännön vanhuuteen perustuvien etuuksien osalta. Yhteisöjen tuomioistuin vastasi tähän kieltävästi vedoten siihen, että rajatyöntekijöiden työttömyysetuuksia koskevan erityissäännöksen laajentaminen koskemaan muita sosiaaliturvan puitteissa maksettavia etuuksia, käsiteltävässä tapauksessa vanhuuden johdosta maksettavia etuuksia, ei ole mahdollista. Näissä tapauksissa sovelletaan siten samanaikaisesti kahden jäsenvaltion kansallista lainsäädäntöä; tilannetta ei kuitenkaan voi verrata tässä riidanalaiseen oikeustosiseikastoon. (30)

57. Komissio vetoaa (statuutinvaihdos-) teoriansa tueksi asioissa Miethe, de Laat sekä Grisvard ja Kreitz annettuihin tuomioihin. (31) Tältä osin on todettava, ettei yhteisöjen tuomioistuimen tarvinnut myöskään näissä kolmessa asiassa pohtia kysymystä siitä, mikä tehtävä asuinvaltion lainsäädännöllä on asetuksen 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan mukaan.

58. Asioissa Miethe ja de Laat oli kummassakin kysymys vain siitä, mitä 71 artiklan 1 kohdan säännöstä olisi sovellettava (a alakohtaa vai b alakohtaa tai a alakohdan i vai ii alakohtaa), eikä siitä, mikä on a alakohdan ii alakohdan säännöksen sisältö.

59. Asiassa Grisvard ja Kreitz oli kyse etuuksien laskemisesta asetuksen 68 artiklan mukaan. Yhteisöjen tuomioistuin on tässä yhteydessä todennut: (32) 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan mukaan ─ ─ Kyseisessä artiklassa säädetään yksiselitteisesti, että ainoastaan asuinvaltion lainsäädäntöä on sovellettava, mikä sulkee pois työskentelyvaltion lainsäädännön, mukaan lukien mahdolliset rajoitussäännökset. Tuomion kohta tukee statuutinvaihdosteoriaa kuitenkin vain näennäisesti. Tuomio on nimittäin nähtävä pääasian oikeudenkäynnin, jossa oli kyse etuuden määrän laskemisesta, erityistä taustaa vasten. Asiassa Grisvard ja Kreitz oli kysymys siitä, onko työskentelyvaltion lainsäädäntö, tukeutuen asiassa Fellinger annettuun tuomioon, (33) sovellettavissa myös huomioon otettavien maksujen enimmäismääriin. Ainoastaan tähän liittyen yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut, että 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdassa määrätään yksiselitteisesti, että ainoastaan asuinvaltion lainsäädäntöä on sovellettava. (34)

Alustava kannanotto

60. Koska asetuksen asianomaisten säännösten sanamuoto, komission muutosehdotukset tai esitetty yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö eivät näin ollen tuo riittävää selvyyttä 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan tulkintaan siltä osin, mikä on asuinvaltion lainsäädännön asema, on seuraavaksi tutkittava kumpaakin tulkintateoriaa asetuksen ja erityisesti sen rajatyöntekijöitä koskevien säännösten tarkoituksen valossa.

ii) 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan tulkinnasta säännöksen tarkoituksen valossa

61. Kumpikin asianosainen myöntää, että asetuksen tarkoituksena on yleisesti helpottaa työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, eikä sitä voida siten tulkita niin, että sosiaaliturvaetuuksien saaminen vaikeutuu tai että sellaiset oikeudet, joita työntekijöillä ilman asetuksen säännösten soveltamista olisi, menetetään kokonaan. (35) Tämän prosessin keskeinen kysymys ei nähdäkseni vaadi asianosaisten esittämien kannanottojen yksityiskohtaista vastakkainasettelua tämän osalta. Asetuksen 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan tulkintaa asuinvaltion lainsäädännön tehtävän suhteen ei nimittäin voida yksistään selvittää haittojen välttämistä tai vapaan liikkuvuuden helpottamista koskevien näkökohtien avulla.

62. Asetuksen 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohtaa ei voida siis yleisellä tasolla ymmärtää pelkäksi sosiaalisäännökseksi. Säännös heijastaa pikemminkin yhteisön lainsäätäjän määrittelemää yhteensovittamista eri tahojen (kokonaan työttömän rajatyöntekijän, asianomaisten etuuksia antavien laitosten ja eri jäsenvaltioiden kansallisten työmarkkinoiden) intressien välillä.

63. Asetuksen 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan tarkoituksena kuitenkin on ─ kuten myös yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut (36) ─ myös se, että kokonaan työttömien rajatyöntekijöiden olisi helpompi hankkia työtä, sillä mahdollisuudet työnsaantiin näyttävät asuinvaltiossa lähtökohtaisesti parhailta.

64. Tähän liittyvä pakko olla työn hakemisen aikana yksinomaan (37) asuinvaltion työnvälityksen alaisuudessa voidaan kuitenkin selittää tällä vain osittain. Kokonaan työttömät rajatyöntekijät ovat nimittäin juuri silloin, kun työn hakeminen asuinvaltiossa ei työmarkkinatilanteen vuoksi näytä tuloksekkaalta, (38) lähtökohtaisesti pakotettuja olemaan asuinvaltion työnvälityksen käytettävissä. Tämä tarkoittaa, että asuinvaltion työmarkkinoilla joka tapauksessa on ensisijainen tarttumisoikeus työnhakijaan. Toisaalta työntekijällä ei kuitenkaan välttämättä ole mahdollisuutta valita tuloksekkaimmalta näyttävää työnvälitystahoa.

65. Myöskään 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan kustannusvastuusäännöstä ei voida yksinomaan selittää työntekijöiden vapaan liikkuvuuden tukemisella tai haittapuolien välttämisellä. Työntekijöille, jotka käyttävät tai ovat käyttäneet oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen, lienee nimittäin yleensä merkityksetöntä, kuka etuudet maksaa siinä tapauksessa, että he joutuvat työttömäksi. Kustannusvastuun jakautuminen yksittäistapauksessa riippuu lisäksi ─ kuten yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut (39) ─ yhteisön lainsäätäjän määrittelystä.

66. Kun 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan tarkoitus näin ollen liittyy eri intressien yhteensovittamiseen, on kysyttävä, mitkä näistä intresseistä puhuvat statuutinvaihdosteorian ja mitkä vientiteorian puolesta.

67. Näyttää siltä, että statuutinvaihdosteorian etuna olisi oikeudellisen rakenteen selkeys, joka palvelee sekä kokonaan työttömiä rajatyöntekijöitä että myös asianomaisia etuuksia antavia laitoksia.

68. Vientiteoria sen sijaan näyttää palvelevan vain asuinvaltion laitosten etuja, sillä se saattaa kyseenalaiseksi 69 artiklan soveltamisen kokonaan työttömiin rajatyöntekijöihin näiden laitosten toimesta (hallinnollinen purkaminen, kustannusvastuu). Asetuksen 69 artikla tosin koskee vain poikkeustilannetta (työn hakeminen toisessa jäsenvaltiossa), mutta ei voida kuitenkaan poissulkea, etteivätkö vientiteorian vaikutukset kaiken kaikkiaan voisi koskea 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan soveltamista. Tätä teoriaa sovellettaessa voisi kokonaan työttömille rajatyöntekijöille myös yleisesti herätä kysymys siitä, onko heillä oikeus tiettyihin sosiaalietuuksiin, joita koskevien säännösten mukaiset edellytykset kansallisen lainsäädännön mukaan liittyvät työttömyysetuuksien saamiseen (esimerkiksi asumistuet ja henkilöliikenteen alennukset). Koska oikeus etuuksiin nimittäin vientiteorian mukaan riippuisi työskentelyvaltion eikä asuinvaltion lainsäädännöstä, voisi olla epäselvää, täyttyisivätkö tällaisten sosiaalietuuksien saamista koskevat edellytykset kansallisen lainsäädännön mukaan. Tätä oikeudellista epävarmuutta kokonaan työttömän rajatyöntekijän vahingoksi ei voida nähdäkseni perustella edes esitetyn instressivertailun kannalta.

69. Sellaisia perusteita ei siis ole nähtävissä, jotka puhuisivat selkeästi Alankomaiden hallituksen esittämän vientiteorian puolesta. Komission esittämän statuutinvaihdosteorian etuina sen sijaan ovat yksinkertaisuus ja oikeusvarmuus.

70. On siis lähdettävä siitä, että kun 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan soveltamisedellytykset ovat käsillä, oikeus etuuksiin määräytyy ja on myös myönnettävä asuinvaltion lainsäädännön mittapuiden mukaisesti.

71. Kun siis kokonaan työtön rajatyöntekijä lähtee hakemaan työtä muuhun jäsenvaltioon kuin asuinvaltioonsa, asuinvaltion lainsäädäntöä sovelletaan etuuksiin edelleen. Tämä pätee niin kauan kuin 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan (40) soveltamisedellytykset täyttyvät.

2. Asetuksen 69 artiklan sovellettavuudesta kokonaan työttömiin rajatyöntekijöihin

72. Kun kokonaan työtön rajatyöntekijä lähtökohtaisesti säilyy asuinvaltionsa lainsäädännön soveltamisalan piirissä myös hakiessaan työtä toisessa jäsenvaltiossa, näyttäisi tässä olevan vielä kyseenalaista, onko asetuksen 69 artiklaa tulkittava siten, että sitä voidaan soveltaa myös kokonaan työttömiin rajatyöntekijöihin, kun he hakevat työtä.

73. Tältä osin on ensin tutkittava, voisiko 69 artiklasta itsestään aiheutua mahdollisia perusteita sille, ettei sitä voitaisi soveltaa kokonaan työttömiin rajatyöntekijöihin. Asetuksen 6 luvun 2 jakson otsikko tai 69 artiklan 1 kohdan sanamuoto itsessään eivät kuitenkaan ole esteenä säännöksen soveltamiselle kokonaan työttömiin rajatyöntekijöihin.

74. Kuten on esitetty, asuinvaltion lainsäädäntö sitä paitsi muodostaa 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohtaa sovellettaessa yksinomaan etuuksien oikeudellisen perustan ja niiden myöntämisen kriteerit.

75. Loppujen lopuksi voidaan lähteä siitä, että myös artikla 69 perustuu intressivertailuun työntekijän, asianomaisten jäsenvaltioiden työmarkkinoiden ja etuuden antavan kansallisen laitoksen välillä: (41) tämä intressivertailu puhuu sen puolesta, että artiklaa 69 tulisi soveltaa kokonaan työttömiin rajatyöntekijöihin.

76. Ensinnäkin 69 artiklan mukaisten oikeuksien toteuttaminen palvelee kokonaan työttömän rajatyöntekijän työnsaantimahdollisuuksia, koska toisessa jäsenvaltiossa avautuu lisämahdollisuuksia työhönottoon. Samalla 69 artiklan soveltaminen kokonaan työttömiin rajatyöntekijöihin palvelee myös eri jäsenvaltioiden kansallisten työmarkkinoiden intressejä. Tämä työmarkkinoiden välisten intressien sovittelu voi tosin merkitä 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdassa tarkoitetun edun menettämistä, joka asuinvaltion työmarkkinoilla on muihin jäsenvaltioihin nähden ( ensisijainen tarttumisoikeus), mutta toisaalta 69 artiklan 1 alakohdan a alakohta asettaa toisessa jäsenvaltiossa tapahtuvan työnhaun edellytykseksi vähintään neljä viikkoa kestäneen, tuloksettoman työnvälitysyrityksen.

77. Kustannusvastuun osalta ilmenee seuraavaa: Kokonaan työtön rajatyöntekijä, jolta evätään 69 artiklan mukaiset oikeudet, on todennäköisesti taipuvainen luopumaan työn hakemisesta toisessa jäsenvaltiossa, jos se johtaa siihen, että hän menettää oikeutensa etuuksiin. Mikäli tällainen työtön jää asuinvaltioonsa, sen laitosten on annettava hänelle etuudet edelleen 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan mukaisen yleisen toimivallan perusteella. Tämä tarkoittaa, ettei 69 artiklan soveltamatta jättäminen kokonaan työttömiin rajatyöntekijöihin juurikaan vaikuttaisi kustannusten jakautumiseen asuinvaltion laitosten kannalta haitallisesti. Toisaalta 69 artiklan tarkoituksena on nimenomaan lyhentää etuuksien saamisen kokonaiskestoa toimivaltaisessa jäsenvaltiossa laajentamalla mahdollisuuksia työnhakuun toisessa jäsenvaltiossa. (42)

78. Yhteenvetona on siis todettava, ettei sellaisia perusteita ole nähtävissä, jotka estäisivät 69 artiklan soveltamisen kokonaan työttömiin rajatyöntekijöihin.

V Lopputulos

79. Yhteenvetona voidaan siis todeta, että asetuksen 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohtaa sovellettaessa tapahtuu statuutinvaihdos, jonka mukaisesti ainoastaan asuinvaltion lainsäädäntö muodostaa kokonaan työttömille rajatyöntekijöille annettavien työttömyysetuuksien oikeudellisen perustan ja mittapuun. Asuinvaltion lainsäädäntöä on näin ollen sovellettava myös silloin, kun kokonaan työtön rajatyöntekijä oleskelee väliaikaisesti toisessa jäsenvaltiossa hakeakseen siellä työtä.

80. Asetuksen 69 artiklaa voidaan soveltaa kokonaan työttömiin rajatyöntekijöihin, ja jäsenvaltion on tuettava työn hakemista toisessa jäsenvaltiossa säännöksen mukaisesti, kun sen soveltamisedellytykset ovat käsillä.

81. Jäsenvaltio, joka kieltäytyy antamasta etuuksia kokonaan työttömille rajatyöntekijöille, jotka lähtevät toiseen jäsenvaltioon noudattaen asetuksen 69 artiklan edellytyksiä hakeakseen siellä työtä, taikka jäsenvaltion laitos, joka laiminlyö 69 artiklan mukaisten oikeuksien toteuttamiseksi välttämättömät toimenpiteet, rikkoo siten asetuksen 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohtaa ja 69 artiklaa.

VI Ratkaisuehdotus

82. Tämän johdosta ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin

─

─

1 –: Alkuperäinen kieli: saksa.

2 –: EYVL L 149, s. 2.

3 –: Asia 145/84, Cochet, tuomio 7.3.1985 (Kok. 1985, s. 801).

4 –: Asia C-131/95, Huijbrechts, tuomio 13.3.1997 (Kok. 1997, s. I-1409).

5 –: Asia 1/85, Miethe, tuomio 12.6.1986 (Kok. 1986, s. 1837); asia C-444/98, de Laat, tuomio 15.3.2001 (Kok. 2001, s. I-2229) ja asia C-201/91, Grisvard ja Kreitz, tuomio 1.10.1992 (Kok. 1992, s. I-5009).

6 –: Asia 39/76, Mouthaan, tuomio 15.12.1976 (Kok. 1976, s. 1901); asia 227/81, Aubin, tuomio 27.5.1982 (Kok. 1982, s. 1991); asia 92/63, Nonnenmacher, tuomio 9.6.1964 (Kok. 1964, s. 557); asia 58/87, Rebmann, tuomio 29.6.1988 (Kok. 1988, s. 3467); asia C-215/00, Rydergård, tuomio 21.2.2002 (Kok. 2002, I-1817) ja edellä alaviitteessä 5 mainitut asiat Miethe, de Laat sekä Grisvard ja Kreitz.

7 –: Asia C-454/93, Van Gestel, tuomio 29.6.1995 (Kok. 1995, s. I-1707).

8 –: CNS 96/0004, EYVL C 68, s. 11.

9 –: Mainittu edellä alaviitteissä 3 ja 4.

10 –: Asia 27/75, Bonaffini ym., tuomio 10.7.1975 (Kok. 1975, s. 971).

11 –: Yhdistetyt asiat 41/79, 121/79 ja 796/79, Testa ym., tuomio 19.6.1980 (Kok. 1980, s. 1979, Kok. Ep. V, s. 249).

12 –: Mainittu edellä alaviitteessä 6.

13 –: Mainittu edellä alaviitteessä 3 ja 4.

14 –: Sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin ja heidän perheenjäseniinsä annetun asetuksen (ETY) N:o 1408/71 täytäntöönpanomenettelystä 21 päivänä maaliskuuta 1972 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 574/72 (EYVL L 74, s. 1).

15 –: 19 a artiklan 2 kohta, 23 artiklan 2 kohta, 31 artiklan 2 kohta sekä 93 artiklan 2 kohta.

16 –: Mainittu edellä alaviitteessä 11.

17 –: Mainittu edellä alaviitteessä 10.

18 –: Asia C-59/95, Bastos Moriana ym., tuomio 27.2.1997 (Kok. 1997, s. I-1071).

19 –: Asia 24/75, Petroni, tuomio 21.10.1975 (Kok. 1975, s. 1149, Kok. Ep. II, s. 487).

20 –: Tämä pätee tosin vain, jos 69 artiklasta itsestään ei voida johtaa, että säännös ei sovellu kokonaan työttömiin rajatyöntekijöihin; tästä jäljempänä 73 kohta ja sitä seuraavat kohdat.

21 –: Kursivointi tässä.

22 –: Säännös ei kuitekaan määrittele jäsenvaltioiden velvollisuuksia, joita niillä on 69 artiklan perusteella työtöntä kohtaan (esim. tarvittavien todistusten E 303/0─E 303/5 antaminen toimeenpanoasetuksen 83 artiklan mukaisesti).

23 –: Ks. edellä ratkaisuehdotuksen 39 kohta.

24 –: Mainittu edellä alaviitteessä 8.

25 –: Mainittu edellä alaviitteessä 3 ja 4.

26 –: Edellä alaviitteessä 4 mainittu asia Huijbrechts, tuomion 26 kohta.

27 –: Edellä alaviitteessä 3 mainittu asia Cochet, tuomion 15 kohta.

28 –: Mainittu edellä alaviitteessä 10 ja 11.

29 –: Mainittu edellä alaviitteessä 6.

30 –: Lisäksi jo asetuksesta itsestään käy ilmi, että sen mukaan kahden kansallisen oikeusjärjestyksen samanaikaiseen soveltamiseen johtava etuuksien maastavienti on lähtökohtaisesti mahdollista. Tästä voidaan esimerkkinä mainita 69 artiklan tavallinen soveltamistilanne. Sen valtion lainsäädäntö, josta työntekijä lähtee, muodostaa etuuden oikeusperusteen, ja sen jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa työntekijä hakee työtä, on tietyssä määrin etuuksien mittapuuna.

31 –: Mainittu edellä alaviitteessä 5.

32 –: Edellä alaviitteessä 5 mainittu asia Grisvard ja Kreitz, tuomion 16 kohta.

33 –: Asia 67/79, Fellinger, tuomio 28.2.1980 (Kok. 1980, s. 535). Tässä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että kokonaan työttömien rajatyöntekijöiden, joiden oikeus etuuksiin määritellään laskemalla yhteen vakuutus- ja työskentelykaudet 67 artiklan mukaisesti, etuuden määrä on laskettava, asetuksen 68 artiklasta poiketen, viimeisen työskentelyvaltiossa suoritetun maksun perusteella.

34 –: Edellä alaviitteessä 5 mainittu asia Krisvard ja Kreitz, tuomion 16 kohta.

35 –: Edellä alaviitteessä 19 mainittu asia Petroni ja alaviitteessä 18 mainittu asia Bastos Moriana.

36 –: Edellä alaviitteessä 6 mainittu asia Mouthaan.

37 –: Toisin tässä asiassa puheena olevilla aidoilla rajatyöntekijöillä, kokonaan työttömillä epäaidoilla rajatyöntekijöillä on tältä osin oikeus valita (asetuksen 71 artiklan 1 alakohdan b alakohdan ii alakohta sekä edellä alaviitteessä 5 mainittu tuomio asiassa Miethe).

38 –: Oletettavasti työntekijät työskentelevät rajatyöntekijöinä yleensä juuri silloin, kun ulkomaiset työmarkkinat näyttävät yleisesti houkuttelevammilta.

39 –: Edellä alaviitteessä 7 mainittu asia Van Gestel, tuomion 26 kohta: Yhteisön lainsäätäjä on kuitenkin halunnut tällaista seurausta, ja yhteisön lainsäätäjän pyrkimyksenä on ollut suoda työntekijälle parhaat mahdolliset keinot ammatillista uudelleensijoittautumista varten.

40 –: Ennen muuta tavallinen asuinpaikka siinä mielessä, missä koti sijaitsee, ks. edellä alaviitteessä 6 mainittu asia Aubin.

41 –: Ks. myös edellä 61 kohta ja sitä seuraavat kohdat.

42 –: On myös huomattava, että asianomainen menettää 69 artiklan 2 kohdan mukaan kaikki jäljellä olevat oikeutensa etuuksiin, jos hän ei palaa ennen kolmen kuukauden määräajan kulumista asuinvaltionsa työvoimaviranomaisten käytettäväksi.