Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Alber 24 päivänä maaliskuuta 1998. - Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin Yhdistynyt kuningaskunta vastaan Euroopan yhteisöjen komissio. - EMOTR - Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen - Varainhoitovuodet 1992 ja 1993 - Naudanliha. - Asia C-209/96.
Oikeustapauskokoelma 1998 sivu I-05655
A Johdanto
1 Tämä asia koskee EMOTR:n(1) varoista maksettavista menoista tehtyä kiinteää vähennystä, jonka kantaja on riitauttanut. Asian vastaaja komissio perustelee vähennystä sillä, että kansalliset viranomaiset ovat hyväksyneet interventio-ostojen yhteydessä moninkertaisia tarjouksia (ryhmätarjouksia tai toisiinsa liittyviä tarjouksia), jotka eivät ole sallittuja.(2) Tällaiset tarjoukset voivat olla spekulatiivisia. Jos interventioon myytäväksi tarjotaan erittäin suuria määriä naudanlihaa, määriä täytyy pienentää kerrointa soveltamalla.(3) Koska tarjouksen tekijät kuitenkin edelleen yrittävät saada kaiken tarjoamansa lihan myydyksi interventioon, ne spekuloivat tekemällä ylimitoitettuja tarjouksia. Jos tarjouksen tekijä uskoo tietynsuuruisen vähennyskertoimen vahvistamiseen, se tarjoaa interventioon myytäväksi vastaavasti suuremman määrän lihaa. Jos vahvistettu vähennyskerroin onkin pienempi kuin mitä tarjouksen tekijä oletti, tämän on toimitettava interventioelimelle enemmän lihaa kuin mitä sillä itse asiassa on käytettävissään. Jos tarjouksen tekijä pystyy toimittamaan interventioelimen kanssa tehdyn sopimuksen mukaisesta määrästä alle 95 prosenttia mutta vähintään 85 prosenttia, se menettää kokonaismäärästä annetun vakuuden osittain, ja jos se pystyy toimittamaan alle 85 prosenttia, se menettää vakuuden kokonaan.(4)
2 Jos tarjouksen tekijä jakaa alkuperäisen tarjouksensa useaan pienempään tarjoukseen, jotka se esittää välikäsien avulla, riski vakuuden menettämisestä pienenee. Vaikkei tarjouksen tekijä pystykään toimittamaan koko tarjottua määrää, se voi täyttää tekemistään useista pienistä tarjouksista ainakin joitakin siihen määrään saakka, ettei se menetä vakuutta. Vakuus tietenkin siirtyy niiden tarjousten osalta, joita tarjouksen tekijä ei enää pysty täyttämään; tätä vakuutta ei kuitenkaan ole laskettu tarjouksen tekijän esittämien kaikkien tarjousten yhteismäärästä vaan kunkin tarjouksen omasta, pienemmästä määrästä. Menetetyn vakuuden määrä on näin vähäisempi, ja saatu voitto yleensä ylittää sen.
3 Komission mukaan tämä osoittaa selvästi, että moninkertaisten tarjousten tekeminen suosii spekulaatiota, koska vakuuden asettamisen vaikutus pienenee.
4 Komission mukaan spekulaatio, jossa määrien uskotellaan olevan todellista suurempia, on intervention tarkoituksen vastaista. Interventiolla pyritään - markkinahintojen laskiessa alle tietyn rajan - vakauttamaan markkinat ja estämään hintojen huomattava aleneminen tai lieventämään sitä esimerkiksi interventio-ostoilla.(5) Asetuksella N:o 859/89(6) otettiin käyttöön tarjouskilpailumenettely.(7) Tarjouskilpailumenettelyssä ostohinnat ja -määrät vahvistetaan saatujen tarjousten perusteella.(8)
5 Spekulatiiviset tarjoukset, joita - kuten edellä on todettu - moninkertaisten tarjousten esittäminen suosi, ovat estäneet interventiotoimenpiteiden täytäntöönpanon onnistumisen. Jos tarjoukset koskevat suurempaa lihamäärää kuin mitä markkinoilla todella on käytettävissä, saatujen tarjousten perusteella vahvistettavia ostohintoja ja -määriä ei enää voida määrätä markkinoiden olosuhteiden mukaisesti. Spekulatiiviset tarjoukset ovat näin ollen estäneet komissiota saamasta tarkkaa käsitystä markkinatilanteesta. Tämän perusteella on pidettävä lähestulkoon varmana, että näiden spekulatiivisten tarjousten ja niitä edistävien "moninkertaisten" tarjousten vuoksi interventioelimet ovat ostaneet suurempia määriä lihaa korkeampaan hintaan. On lisäksi otettava huomioon, että useiden tarjousten tekeminen mahdollistaa myös hintaspekulaation. Jos ostettavat määrät ovat liian suuria, EMOTR:lle aiheutuu enemmän kuluja kuin mitä markkinoiden tukeminen vaatisi.
B Tosiseikat ja säännökset
6 Tällä kanteella Yhdistynyt kuningaskunta vaatii yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan komission päätöksen olla hyväksymättä vastattavaksi Yhdistyneen kuningaskunnan varainhoitovuoden 1992 menoista 3 356 000 Englannin punnan (GBP) summaa, joka on aiheutunut naudanlihan ostoista(9) (jäljempänä päätös). Se, ettei näitä menoja hyväksytä, ilmenee päätöksen liitteestä I. Tämä summa vastaa kiinteää kahden prosentin suuruista korjausta vuoden 1992 menoista.
7 Komissio perustelee kokonaisselvityksessään(10) vähennystä sillä, ettei Yhdistynyt kuningaskunta ole valvonut, onko tehty moninkertaisia tarjouksia.
8 Tämä olisi ollut helppo todeta, koska tarjousten tekijät eivät juurikaan olleet nähneet vaivaa naamioidakseen keskinäiset yhteytensä. Asiakirjoista ilmenee, että vaikka tarjousten tekijät olivat olleet riippumattomia oikeushenkilöitä, eräissä tapauksissa sama henkilö oli kuitenkin allekirjoittanut tarjoukset, ja ne oli lähetty samalla telekopiolaitteella. Tarjouksissa oli ilmoitettu maksusuorituksia varten samat tilinumerot, ja yksi ja sama henkilö oli antanut vakuuden kaikista näistä tarjouksista. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten on siis täytynyt tietää tarjousten tekijöiden menettelystä jo alusta saakka.
9 Yhdistyneen kuningaskunnan toimivaltaisen viranomaisen (Intervention Board) menettely ei siten ollut yhteisön oikeuden säännösten mukainen, ja se oli johtanut sääntöjä noudattaneiden toimijoiden syrjintään.
10 Kantaja sitä vastoin katsoo noudattaneensa kaikkia interventiota koskevia säännöksiä. Se ei ollut hyväksynyt yhtään sääntöjenvastaista tarjousta, joten se ei ole rikkonut myöskään valvontavelvollisuuttaan.
11 Säännös, johon tämä riita-asia perustuu, on asetuksen N:o 859/89 9 artiklassa, jonka 1 kohdassa säädetään seuraavaa: "Tarjouksen tekijä saa osallistua tarjouskilpailuun ainoastaan sitoutuessaan kirjallisesti siihen, että kaikkia kyseisiä ostoja koskevia sääntöjä noudatetaan."(11)
12 Tämän artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa: "Asianomaisten on tehtävä tarjouksensa sen jäsenvaltion interventioelimelle, jonka alueella tarjouskilpailu on avattu, esittämällä kirjallinen tarjous vastaanottoilmoitusta vastaan tai millä tahansa muulla interventioelimen hyväksymällä kirjallisella tiedonannolla, johon on liitetty interventioelimen vastaanottoilmoitus; kukin asianomainen saa esittää ainoastaan yhden tarjouksen laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohti."(12)
13 Käsitteiden "tarjouksen tekijä" ja "asianomainen" välisellä erolla on komission mukaan merkitystä tässä yhteydessä. Eri ilmaisujen käyttäminen osoittaa, ettei asianomaisia voida samaistaa tarjouksen tekijöihin. "Asianomaisen" käsite ei sisällä pelkästään niitä, jotka ovat todella toimineet ja esittäneet tarjouksen. Se kattaa huomattavasti laajemman ryhmän henkilöitä; kielto tehdä useampia kuin yksi tarjous ei siis koske ainostaan yksittäistä tarjouksen tekijää eli sitä, jota todella tekee tarjouksen. Kielto koskee päinvastoin kaikkia, jotka tekevät tarjouksia samasta lihamäärästä.
14 Kantaja sitä vastoin katsoo, että käsitteet "tarjouksen tekijä" ja "asianomainen" ovat vaihdettavissa keskenään. Ainoa havaittava ero käsitteiden välillä - jos sellaista ylipäänsä on - on se, että "asianomaisilla" tarkoitetaan mahdollisia tarjouksen tekijöitä; "tarjouksen tekijät" sitä vastoin ovat henkilöitä, jotka ovat todella tehneet tarjouksen. Asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 2 kohdan toiseen virkkeeseen sisältyvä kielto tarkoittaa siis vain sitä, että henkilö, joka lopulta tekee tarjouksen, saa tehdä niitä vain yhden.
15 Se, että tämä säännös koskee myös muita henkilöitä kuin tarjouksen tekijää, ilmeni vasta neuvoston asetuksen (ETY) N:o 805/68 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä naudanliha-alan yleisten ja erityisten interventiotoimenpiteiden osalta 1 päivänä syyskuuta 1993 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 2456/93(13) 11 artiklan 3 kohdasta; asetus ei vielä ollut voimassa nyt kyseessä olevien tapahtumien aikaan. Tässä kohdassa säädetään seuraavaa:
"Kukin asianomainen saa esittää ainoastaan yhden tarjouksen laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohti.
Kunkin jäsenvaltion on varmistettava, että asianomaiset ovat toisistaan riippumattomia johtonsa, henkilökuntansa ja toimintansa osalta.
Jos ilmenee, että tämä ei ole toteutunut tai että tarjous ei vastaa taloudellista todellisuutta, tämän tarjouksen hyväksyttävyyden edellytyksenä on tarjouksen tekijän esittämät asianmukaiset todisteet toisen alakohdan säännösten noudattamisesta.
Jos todetaan, että asianomainen on esittänyt useamman kuin yhden tarjouksen, kaikki tarjoukset hylätään."
16 Kantaja, joka vastoin komission kantaa katsoo täysin noudattaneensa asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 2 kohdan toista virkettä tarjouskilpailumenettelyssä, on toukokuussa 1995 saattanut asian sovitteluelimen(14) käsiteltäväksi. Käytännöstä, että tehdään "moninkertaisia" tarjouksia, jotka taloudellista kannalta ovat itse asiassa peräisin samalta taloudelliselta toimijalta, sovitteluelin on kantajan mukaan todennut seuraavaa: Vaikka jäsenvaltiot eivät olleet ryhtyneet mihinkään toimenpiteisiin torjuakseen tämän käytännön, ei ole mahdollista, etteivät komission yksikötkin olisi tienneet tästä käytännöstä. Ne eivät kuitenkaan olleet reagoineet siihen ennen vuotta 1993. Sovitteluelin totesi edelleen, että koska käytäntö ei ilmeisesti ollut aiheuttanut rahastolle mitään taloudellista vahinkoa, korjausta, joka oli kaksi prosenttia kokonaismenoista, oli näissä olosuhteissa vaikea perustella.
17 Komissio tähdentää tältä osin, ettei sillä - toisin kuin kansallisilla viranomaisilla - ollut käytettävissään oikeastaan mitään näistä tiedoista. Koska tarjoukset annettiin komissiolle tiedoksi ilman nimiä, se havaitsi nämä sääntöjenvastaisuudet vasta tehdessään tarkastuksia.
18 Kun komissio oli päätöksellään vahvistanut kokonaisselvityksessä ehdottamansa kahden prosentin suuruisen vähennyksen, kantaja saattoi asian yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi kesäkuussa 1996 vaatien, että yhteisöjen tuomioistuin
- kumoaa päätöksen(15) olla ottamatta Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston tukiosastosta maksettavaksi Yhdistyneen kuningaskunnan varainhoitovuoden 1992 menoihin sisältyvää 3 356 000 GBP:n summaa,
- velvoittaa komission korvaamaan kantajan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
- hylkää kanteen,
- velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
C Tapauksen erittely
Asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen tarkoitus ja päämäärä
19 Kantaja väittää ensinnäkin, että komissio on tulkinnut 9 artiklan 2 kohdan toista virkettä väärin. Siinä vaaditaan vain, että viranomaista kohtaan tarjouksen tekijöinä esiintyvät luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt tekevät ainoastaan yhden tarjouksen. Asetuksessa N:o 859/89 ei lausuta mitään niistä yksittäisten tarjouksen tekijöiden mahdollisista keskinäisistä yhteyksistä, jotka olisi otettava huomioon. Asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 2 kohdan toisella virkkeellä säännellään vain tarjousten lukumäärää. Siinä ei lausuta mitään tarjouksen tekijöiden ominaisuuksista. Yhdistyneessä kuningaskunnassa on valvottu tarjousten lukumäärää. Kansallinen viranomainen on tarkastanut, ovatko yksittäiset tarjouksen tekijät aina rekisteröityjä oikeushenkilöitä. Yhdistyneessä kuningaskunnassa ei ole valvottu sitä, onko tarjouksen tehneillä yksittäisillä yrityksillä mahdollisesti keskinäisiä yhteyksiä, koska tämän valvominen ei ollut välttämätöntä.
20 Vaikka tätä olisi valvottu, asetus N:o 859/89 ei olisi tarjonnut kantajalle mitään oikeudellista perustaa toisiinsa liittyvien tarjousten hylkäämiselle.
21 Kantaja huomauttaa, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan EMOTR:n tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä komission kuuluu osoittaa, että jäsenvaltio on rikkonut yhteisön oikeuden säännöksiä. Kuten on osoitettu, komissio ei ole pystynyt esittämään tätä näyttöä. Kantaja tähdentää lisäksi sitä, että säännösten, joista voi aiheutua jäsenvaltioille rahoituksellisia seuraamuksia, on sanamuodoltaan oltava selviä ja täsmällisiä.
22 Kantaja viittaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Sen mukaan "EMOTR rahoittaa ainoastaan yhteisön sääntöjen mukaisesti myönnetyt vientituet ja toteutetut interventiot maatalousalan yhteisen markkinajärjestelyn yhteydessä - - ".(16) Komission on osoitettava, että maatalousalan yhteisen markkinajärjestelyn sääntöjä on rikottu.(17)
23 Yhteisöjen tuomioistuin on sitä paitsi todennut säännösten sanamuotoon liittyvistä vaatimuksista seuraavaa: "Koska sellaisen säännön, jonka noudattamatta jättämisestä on aiheuduttava rahoituksellisia seuraamuksia, on oltava riittävän selvä ja täsmällinen, komissio ei voinut EMOTR:n tilejä tarkastettaessa ja hyväksyttäessä päätyä - - alanimikkeen - - sanamuodon perusteella tulkintaan, joka ei väistämättä seurannut käytettyjen sanojen tavallisesta merkityksestä."(18)
24 On siis arvioitava, täyttääkö asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen muotoilu nämä vaatimukset eli salliiko se sellaisen tulkinnan, johon komissio on päätynyt. Vaikuttaa mielekkäältä tarkastella ensin sitä, miten komissio haluaa tulkita 9 artiklan 2 kohdan toista virkettä. Kirjelmissä puhutaan yleensä "moninkertaisista" tarjouksista. Kysymys ei voi olla tarjouksista, joita yksi ja sama tarjouksen tekijä esittää yhdellä nimellä. Tällaiset tarjoukset eivät nimittäin ole sallittuja Yhdistyneessä kuningaskunnassakaan. Kirjelmistä ilmenee myös, ettei komissio arvostele kaikkia yksittäisten tarjousten välisiä yhteyksiä. Komissio toteaa esimerkiksi, että jos henkilöllä on kaksi toisistaan riippumatonta teurastamoa, molemmat voivat esittää oman tarjouksen. Komissio on suullisessa käsittelyssä todennut, että sen käsityksen mukaan 9 artiklan 2 kohdan toisessa virkkeessä kielletään ainoastaan samaa lihamäärää koskevat tarjoukset. Yhteisön säännösten mukaan kiellettyä on se, että asianomainen ei tee tarjousta omasta lihaerästään vain itse vaan myös välikäsien kautta, ja jäsenvaltioiden viranomaisten on estettävä tämä.
25 Komissio korostaa, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan säännöstä ei pidä tulkita pelkästään sen sanamuodon perusteella vaan huomioon on otettava myös sen tarkoitus ja päämäärä.(19) Komissio päättelee tästä, että riidanalainen säännös ei saavuttaisi päämääräänsä, jos voitaisiin esittää moninkertaisia tarjouksia välikäsien avulla ja näin kiertää kieltoa.
26 Komission mukaan Yhdistyneessä kuningaskunnassa interventio-ostojen osalta noudatettu menettelykäytäntö vaarantaa interventiojärjestelmän, kuten edellä on osoitettu. Liian suurten määrien ostaminen aiheuttaa kuluja, jotka ylittävät sen, mitä markkinoiden tukemiseksi tarvittaisiin. Ei ole myöskään taattu, että kaikilla tarjouskilpailusta kiinnostuneilla on yhtäläinen mahdollisuus osallistua siihen, siten kuin edellytetään asetuksen N:o 805/68 6 artiklan 6 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 571/89.
27 Komission mukaan asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 2 kohdan toista virkettä on tulkittava ottaen huomioon sen tarkoitus ja päämäärä siten, ettei interventiotoimenpiteiden haittaaminen voi olla mahdollista. Jos tarjoukset koskevat samaa lihamäärää, ne ovat tosiasiassa peräisin vain yhdeltä tarjouksen tekijältä. Tällaiset tarjoukset ovat lainvastaisia.
28 Komission mukaan tämä ilmenee myös sanamuodosta. Tässä yhteydessä on todettava, että erilaisten termien käyttäminen 9 artiklan 1 ja 2 kohdassa voisi hyvinkin merkitä, että ne tarkoittavat eri asiaa. Tästä voitaisiin päätellä, ettei ole riittävää valvoa, että tarjouksen todella esittäneet esittävät niitä vain yhden eli että kysymys on aina riippumattomasta (oikeus)henkilöstä. Asianomaisella voitaisiin siis tarkoittaa henkilöä, joka haluaisi myydä lihaa interventioon. Kuten edellä on todettu, tämä henkilö ei välttämättä ole sama kuin tarjouksen tekijä eli henkilö, joka on todella esittänyt tarjouksen. Jos lihaa tarjotaan esimerkiksi välikäsien kautta, asianomaisia on vain yksi mutta tarjouksen tekijöitä useita. Jos kuitenkin tarkastellaan sitä, miten molempia käsitteitä on käytetty naudanliha-alan interventiotoimenpiteitä koskevissa muissa asetuksissa, voidaan todeta, ettei edellä todettua eroa ole aina noudatettu. Esimerkiksi asetuksen N:o 2271/90(20) ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan olevan tarpeen säätää, "että tarjouksen tekijä saa esittää ainoastaan yhden - - tarjouksen laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohti". Asetuksen N:o 859/89 9 artiklan korvanneen asetuksen N:o 2456/93 11 artiklan 3 kohdan saksankielisessä versiossa käytetään tarjousten esittämisen yhteydessä sekä käsitettä "asianomainen" että käsitettä "tarjouksen tekijä".(21)
29 Erosta, joka asetuksen N:o 859/89 9 artiklassa on tehty "tarjouksen tekijän" ja "asianomaisen" välillä, ei siis voida tehdä pidemmälle meneviä johtopäätöksiä.
30 Nyt kyseessä olevia säännöksiä edeltäneiden säännösten tarkasteleminen on sitä vastoin valaisevampaa. Vuonna 1990 tehtiin mahdolliseksi useiden tarjousten esittäminen eri hintaan. Asetuksella N:o 1282/90(22) muutettiin 9 artiklan 2 kohdan toista virkettä seuraavasti:
"Ne saavat esittää laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohti useita tarjouksia eri hinnoin."
31 Tämä asetus kuitenkin kumottiin jo elokuussa 1990. Sen tilalle tulleen asetuksen N:o 2271/90 ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: " - - saadut kokemukset huomioon ottaen on tarpeen säätää, että tarjouksen tekijä saa esittää ainoastaan yhden - - tarjouksen laatuluokkaa ja tarjouskilpailua kohti - - ."
32 Kantajan mielestä tällä säännellään vain sitä, kuinka monta tarjousta tarjouksen tekijä saa esittää. Asetuksen N:o 1282/90 kumoamisen jälkeen on kuitenkin samalla selvää, ettei tarjouksen tekijä saa enää esittää useita tarjouksia samasta lihamäärästä. Riidanalaisen säännöksen eli 9 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen tarkoituksena ja päämääränä on joka tapauksessa sen estäminen, että tietystä lihamäärästä esitetään useita tarjouksia. Tässä sääntelyssä ei ole mitään mieltä, jos sitä voidaan helposti kiertää käyttämällä välikäsiä.
33 Kantajankin on täytynyt tietää tästä tarjouksia vastaanottaessaan. Yhtäältä on selvää, että säännöistä tulee tarkoituksettomia, jos niitä kierretään esimerkiksi siten, että useat henkilöt tarjoavat samaa lihamäärää, kuten tässä tapauksessa on väitetty tapahtuneen. Toisaalta kantaja on itsekin tuntenut intervention tarkoituksen ja päämäärän. Näin ollen sen on täytynyt olla tietoinen myös siitä, että on intervention päämäärän vastaista, että markkinoilla käytettävissä olevasta lihasta esitetään useita tarjouksia.
34 Yhteisöjen tuomioistuin on sitä paitsi katsonut, että kun yhteisön oikeutta sovelletaan objektiivisesti väärin kansallisten viranomaisten vilpittömässä mielessä omaksuman tulkinnan perusteella, asetuksen N:o 729/70(23) 2 ja 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on silti vastattava näistä kuluista.(24) Se, että edellytyksiä, joiden täyttyessä EMOTR ottaa menoja vastattavakseen, on väistämättä tulkittava suppeasti, johtuu asetukselle N:o 729/70 asetetuista tavoitteista. Koska yhteisen maatalouspolitiikan täytäntöönpanon on taattava jäsenvaltioiden taloudellisten toimijoiden tasa-arvoisuus, jonkin jäsenvaltion viranomaiset eivät saa tiettyä säännöstä laajasti tulkitsemalla suosia tämän jäsenvaltion taloudellisia toimijoita suppeampaa tulkintaa noudattavien jäsenvaltioiden toimijoiden vahingoksi.(25)
35 Kantaja kylläkin toteaa perustellusti, että asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 2 kohdan toisessa virkkeessä ei ole säädetty siitä, ketkä ovat yksittäisiä tarjouksen tekijöitä ja miten niiden väliset suhteet on järjestettävä. Tämä ei kuitenkaan ole välttämätöntä. Asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen tarkoituksesta ja päämäärästä ilmenee, että lihan tarjoaminen välikäsien avulla on kiellettyä. Kantaja ei voi tyytyä toteamaan, ettei 9 artiklan sanamuoto velvoita sitä valvomaan yksittäisten tarjouksen tekijöiden välisiä mahdollisia yhteyksiä. Kysymys on vain siitä, miten 9 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen kaltaisen kieltonormin noudattamista voidaan valvoa.
36 On siis hyväksyttävä komission kanta, jonka mukaan 9 artiklan 2 kohdan toisessa virkkeessä kielletään myös sellaiset tarjoukset, jotka tosin ovat peräisin erillisiltä oikeushenkilöiltä, mutta kuitenkin koskevat samaa lihaa, jolloin voidaan katsoa, että tarjoukset on esitetty välikäsien kautta.
37 Toisin kuin kantaja väittää, tällaisten tarjousten hylkäämiselle on perusta, nimittäin mainittu 9 artiklan 2 kohdan toinen virke.
Jäsenvaltion valvontavelvollisuus
38 Komission mukaan tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä tehty vähennys on perusteltu sen vuoksi, ettei kantaja ollut valvonut säännöstön noudattamista.
39 On selvää, että tarjousten valvonta on Yhdistyneessä kuningaskunnassa koskenut vain sitä, ovatko ne peräisin erillisiltä oikeushenkilöiltä. Perusteellisempaa valvontaa ei ole ollut. Seuraavaksi on arvioitava, voidaanko jo tämän perusteella katsoa, että kantaja ei ole noudattanut yhteisön oikeuden säännöksiä.
40 Kantaja nimittäin toteaa, ettei komissio ole esittänyt ainuttakaan konkreettista esimerkkiä tapauksesta, jossa tarjouksia olisi todella tehty välikäsien avulla.
41 Komissio ei sitä paitsi voisikaan esittää tällaista näyttöä, koska kantaja ei ole harjoittanut tältä osin mitään valvontaa. Valvonta on koskenut pelkästään sitä, olivatko tarjoukset peräisin erillisiltä (oikeus)henkilöiltä. Komissiolla ei siis ole mitään sellaisia tietoja, joiden avulla se voisi arvioida tilannetta tarkemmin. Komissio voi tietenkin itse harjoittaa valvontaa, mutta yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan EMOTR:sta myönnettävän rahoituksen hallinnointi kuuluu kuitenkin ensisijaisesti kansallisille viranomaisille, joiden on valvottava yhteisön lainsäädännön tarkkaa noudattamista. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut lisäksi seuraavaa: "komissio ei harjoita tässä luottamukseen perustuvassa järjestelmässä mitään systemaattista valvontaa, jonka toteutusta sen lisäksi tosiasiallisesti olisi mahdotonta taata - - Yksinomaan jäsenvaltio pystyy tarkkaan tuntemaan ja määrittämään EMOTR:n tilien laatimiseen tarpeelliset tiedot, koska komissio ei ole riittävän lähellä toimijoita saadakseen niiltä tarvitsemansa tiedot".(26)
42 Koska komissio on EMOTR:n tilejä tarkastettaessa ja hyväksyttäessä riippuvainen jäsenvaltioiden kokoamista tiedoista, se ei pysty tässä esittämään konkreettista esimerkkiä tarjouskilpailun yhteydessä tapahtuneesta sääntöjenvastaisuudesta. Komissio voi - ja sen täytyy - ainoastaan osoittaa, ettei kantaja valvonut kaikkia kyseisen säännöksen noudattamisen kannalta välttämättömiä edellytyksiä. Komissio on osoittanut tämän.
43 Kun arvioidaan, osoittaako tämä kantajan rikkoneen yhteisön oikeutta, on otettava huomioon myös se, oliko kantajalla velvollisuus harjoittaa perinpohjaisempaa valvontaa. Tässä yhteydessä on viitattava asetukseen N:o 729/70. Asetuksen perustelukappaleissa todetaan muun muassa seuraavaa: "on toteutettava toimenpiteitä sääntöjenvastaisuuksien estämiseksi - - ".(27) Kahdeksas perustelukappale kuuluu seuraavasti: "yhteisön menoista on tehtävä perusteelliset tarkastukset; jäsenvaltioiden omasta aloitteestaan tekemien ja edelleen olennaisen tärkeiden tarkastusten täydentämiseksi on syytä säätää komission virkamiesten tekemistä tarkastuksista sekä näiden käytössä olevasta mahdollisuudesta kääntyä jäsenvaltioiden puoleen".
44 Näitä perustelukappaleita vastaavassa asetuksen 8 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Jäsenvaltiot toteuttavat kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti toimenpiteet, jotka ovat tarpeen:
- rahastosta rahoitettavien toimien tosiasiallisen toteuttamisen ja niiden asianmukaisuuden varmistamiseksi,
- sääntöjenvastaisuuksien estämiseksi ja niihin kohdistuvien seuraamusten toteuttamiseksi,
- sellaisten summien takaisinperimiseksi, jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena.
- - "
45 Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansallisten viranomaisten kuuluu valvoa yhteisön säännösten tarkkaa noudattamista.(28) Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Exportslachterijen van Oordegem 2.6.1994 antamassaan tuomiossa täsmentänyt, kuinka laaja tämä jäsenvaltioiden velvollisuus on EMOTR:sta myönnettävän rahoituksen yhteydessä. Yhteisöjen tuomioistuin on siinä todennut asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdasta seuraavaa:
"Tässä säännöksessä, joka on tällä erityisalalla ilmaus jäsenvaltioille EY:n perustamissopimuksen 5 artiklassa asetetuista velvoitteista, määritellään yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti periaatteet, joiden mukaisesti yhteisön ja jäsenvaltioiden on järjestettävä EMOTR:sta rahoitettavia maatalouden interventiotoimia koskevien yhteisön päätösten täytäntöönpano ja näihin interventiotoimiin liittyvien petosten sekä sääntöjenvastaisuuksien torjunta (ks. em. yhdistetyt asiat BayWa v. Balm, tuomion 13 kohta).
Tässä artiklassa asetetaan jäsenvaltioille yleinen velvollisuus ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että EMOTR:sta rahoitettavat toimet todella on sääntöjen mukaisesti toteutettu, vaikka yhteisön tietyssä yksittäisessä säädöksessä ei nimenomaisesti edellytettäisikään minkään tietyn valvontamenetelmän käyttöön ottamista (ks. asia C-8/88, Saksa v. komissio, tuomio 12.6.1990, Kok. 1990, s. I-2321, 16 ja 17 kohta)."(29)
46 Tästä seuraa, että jäsenvaltioilla voi olla valvontavelvollisuus silloinkin, kun kyseisessä säännöksessä ei ole nimenomaisesti säädetty tällaisesta velvollisuudesta.
47 On siis kysyttävä, oliko kantajalla tässä konkreettisessa tapauksessa velvollisuus harjoittaa perinpohjaisempaa valvontaa; toisin sanoen olisiko sen pitänyt tai olisiko se voinut tehdä enemmän, ja jos olisi, niin mitä?
48 Kuten komissio on todennut, rahastolle aiheutuu haittaa siitä, että spekulatiivisia tarjouksia suositaan asianomaisen esittäessä välikäsien avulla moninkertaisia tarjouksia. Jos tarkastellaan vain komission spekulatiivisten tarjousten vastaista toimintaa sellaisenaan, voidaan kysyä, oliko kantaja velvollinen ryhtymään perinpohjaisempiin toimenpiteisiin.
49 Jotta estettäisiin spekulatiiviset tarjoukset, joissa tietynsuuruisen korjauskertoimen vahvistamista ennakoiden tarjotaan suurempaa lihamäärää kuin mitä on käytettävissä, 10 artiklan 1 kohdalla on otettu käyttöön vakuus(30) "sen varmistamiseksi, että tarjoukset ovat todellisia ja että säädettyjä edellytyksiä noudatetaan".(31) Toisin sanoen jäsenvaltiot ovat tältä osin velvollisia ainoastaan valvomaan, että vakuuden määrä talletetaan. Niiden ei tarvitse valvoa, onko jokin tarjouksen tekijä tarjonnut suuremman määrän lihaa kuin mitä sillä on käytettävissään.
50 Tässä tapauksessa oli kuitenkin kyse täydentävästä säännöstöstä, jota oli noudatettava ja jota ei saanut kiertää: asianomainen, joka halusi myydä lihaa interventioon, ei saanut tehdä moninkertaisia tarjouksia. Tämä seurasi intervention tarkoituksesta. Ajatus tosin konkretisoitui vasta myöhemmin asetuksessa N:o 2456/93.(32) Tämä ei kuitenkaan millään tavalla muuta sitä, että tarkoituksen oli täytynyt olla tunnettu jo aikaisemmin.
51 Voidaan siis pitää selvänä, että kantajan olisi pitänyt harjoittaa perinpohjaisempaa valvontaa, jotta olisi voitu todeta, olivatko esitetyt tarjoukset itse asiassa peräisin yhdeltä ja samalta tarjouksen tekijältä. Tämä pitää paikkansa etenkin, kun otetaan huomioon edellä mainitut selvät osoitukset eri tarjouksen tekijöiden välisistä yhteyksistä. Vaikkei niistä voitukaan varmuudella päätellä, että 9 artiklan 2 kohdan toista virkettä oli rikottu, ne olivat kuitenkin sellaisia, että tarkempaa valvontaa voitiin pitää ja sitä oli pidettävä välttämättömänä, ja vain tällä oli merkitystä.
52 Kantaja on väittänyt, ettei tällaista valvontaa voitu harjoittaa, koska eläimet teurastettiin tarjousten esittämisen jälkeen. Sen mukaan tuona ajankohtana ei siis ollut mahdollista varmistua siitä, että tarjouksen kohteena oleva liha todella oli olemassa. Tähän on todettava, ettei tämä ollut ainoa tapa, jolla olisi voitu tarkastaa, oliko tarjous tehty välikäden avulla. Valvonta olisi voinut yhtä hyvin kohdistua esimerkiksi eri tarjouksen tekijöiden välisiin yhteyksiin ja siihen, olisiko kukin niistä ylipäänsä pystynyt tarjoamaan omaa lihaerää. Tämän vuoksi asetuksessa N:o 2456/93 säädetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että asianomaiset ovat toisistaan riippumattomia johtonsa, henkilökuntansa ja toimintansa osalta.(33) Tällaista valvontaa olisi voitu harjoittaa jo ennen vuoden 1993 asetuksen voimaantuloa. Kuten edellä on osoitettu, jäsenvaltioilla voi olla valvontavelvollisuus, vaikkei siitä olisikaan nimenomaisesti säädetty asiaa koskevassa säännöstössä. Tämä velvollisuus seurasi intervention tarkoituksesta jo kauan ennen asetusta N:o 2456/93. Tärkeää on tässä yhteydessä se, että jäsenvaltio valvoo tarjousten todella koskevan eri lihaeriä. Se saa itse päättää, miten valvonta järjestetään. Ei ole tarpeen, että komissio antaisi tätä koskevia nimenomaisia sääntöjä. Sen vuoksi ei voida myöskään katsoa, että komissio aikoo soveltaa asetusta N:o 2456/93 takautuvasti näihin tosiseikkoihin, kuten kantaja väittää.
53 On siis katsottava, että kantajan olisi pitänyt harjoittaa perinpohjaisempaa valvontaa, mutta se ei ole sitä harjoittanut.
Näyttö EMOTR:lle aiheutuneesta vahingosta - todistustaakka
54 Seuraavaksi on tutkittava, onko komission tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä tekemä vähennys perusteltu. Kantajan mukaan vähennys ei ole perusteltu, koska rahastolle ei ole aiheutunut mitään vahinkoa.
55 Jotta tähän kysymykseen voitaisiin vastata, on tarkasteltava yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, joka koskee vahingon toteen näyttämistä ja todistustaakkaa EMOTR:n tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että EMOTR rahoittaa ainoastaan yhteisön sääntöjen mukaisesti myönnetyt vientituet ja toteutetut interventiot maatalousalan yhteisen markkinajärjestelyn yhteydessä.(34) Yhteisöjen tuomioistuin jatkoi, että silloin kun komissio kieltäytyy hyväksymästä EMOTR:sta maksettavaksi tiettyjä menoja sillä perusteella, että menot ovat aiheutuneet jäsenvaltion yhteisön lainsäädännön vastaisesta menettelystä, jäsenvaltion on näytettävä, että komission epäämän rahoituksen saamisen edellytykset ovat täyttyneet.(35)
56 On kysyttävä, mitä vaatimuksia on asetettava komission selvitykselle taloudellisen vahingon aiheutumisesta. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun on mahdotonta varmuudella osoittaa, missä määrin yhteisön oikeuden kanssa ristiriidassa oleva kansallinen toimenpide on aiheuttanut EMOTR:n jonkin budjettikohdan menojen kasvua, komissiolla ei ole "muuta mahdollisuutta" kuin jättää hyväksymättä kyseiset menot kokonaisuudessaan, eli se ei voi evätä rahoitusta ainoastaan johonkin prosenttimäärään saakka.(36)
57 Nyt saattaisi olla kysymys tällaisesta tapauksesta, koska komissio ei juuri tarpeellisen valvonnan puuttumisen vuoksi voinut todeta, missä määrin kantajan menettely oli aiheuttanut vahinkoa EMOTR:lle. Voidaan esittää vain hypoteettisia pohdintoja siitä, mitkä kustannukset olisivat jääneet syntymättä, jos kantaja olisi harjoittanut sääntöjenmukaista valvontaa.
58 Toisaalta sellaisessa tapauksessa, jossa komissio oli asettanut jäsenvaltion ilmoittamien tietojen paikkansapitävyyden kyseenalaiseksi, yhteisöjen tuomioistuin on todennut seuraavaa: "Komissiolla ei nimittäin ole velvollisuutta tyhjentävästi osoittaa jäsenvaltioiden antamien tietojen virheellisyyttä, vaan sen kuuluu esittää näyttöä kansallisten viranomaisten ilmoittamia lukuja kohtaan tuntemastaan vakavasta ja oikeutetusta epäilystä. Näyttövaatimuksen tällainen lieventäminen komission osalta selittyy sillä, että - - jäsenvaltiolla on paremmat mahdollisuudet kerätä ja tarkastaa EMOTR:n tilien tarkastamisessa ja hyväksymisessä tarvittavat tiedot, joten jäsenvaltiolla on velvollisuus esittää mahdollisimman yksityiskohtainen ja täydellinen näyttö ilmoittamiensa lukujen paikkansapitävyydestä ja tarpeen vaatiessa komission laskelmien virheellisyydestä."(37)
59 Tämä aikaisempi tapaus ei tosin ole suoraan rinnastettavissa nyt käsiteltävänä olevaan tapaukseen, koska komissio ei nyt väitä kantajan ilmoittaneen virheellisiä lukuja. Luvut olisivat pikemminkin voineet olla erilaisia, jos kantaja olisi harjoittanut riittävää valvontaa. Komissio ei kuitenkaan ole vain väittänyt EMOTR:n kärsineen vahinkoa. Se on päinvastoin osoittanut, että kantaja on rikkonut yhteisön oikeutta ja miten se on sitä rikkonut. Lisäksi komissio on selvittänyt, miten tämä rikkominen on voinut suosia tarjouksen tekijöiden spekulaatiota. Se on lopuksi esittänyt, miten tästä käyttäytymisestä oli saattanut seurata, että markkinoita oli arvioitu virheellisesti ja tämän johdosta oli mahdollisesti ostettu liian suuria määriä naudanlihaa asianmukaisia korkeammin hinnoin. Komissio on siis joka tapauksessa esittänyt näyttöä siitä, että EMOTR:lle on voinut aiheutua vahinkoa.
60 Komissiolle ei voida asettaa raskaampaa todistustaakkaa, koska myös tässä tapauksessa on edellä mainittuja näyttövaatimuksen lieventämiseen johtavia seikkoja. Ei voida varmuudella sulkea pois sitäkään mahdollisuutta, että kantajan menettely oli vaarantanut yhteisen markkinajärjestelyn toiminnan.(38)
61 Kuten edellä 55 kohdassa lainatusta tuomiosta ilmenee, kantajan on osoitettava, että menettely, josta sitä on moitittu, ei aiheuttanut EMOTR:n menojen kasvua. Kantajan mukaan komissio ei ole riippuvainen jäsenvaltioiden ilmoittamista interventiomyyntitarjouksista, vaan sillä on käytettävissään muitakin keinoja saada tietoja senhetkisestä markkinatilanteesta.
62 Tähän on todettava, että asetuksen N:o 571/89 mukaan ostohinnat ja -määrät vahvistetaan saatujen tarjousten perusteella.(39) Tästä seuraa, että näillä tarjouksiin liittyvillä numerotiedoilla on ainakin jonkinlainen osa markkinoita arvioitaessa sekä hintoja ja ostettavia määriä vahvistettaessa. Ei siis voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että ylimitoitetut tarjoukset ovat saattaneet johtaa virhearviointiin.
63 Koska komissio on näin ollen ainakin esittänyt näyttöä siitä, että kantajan käyttäytyminen on voinut aiheuttaa vahinkoa EMOTR:lle, kantajan on osoitettava, ettei näin ollut.
64 Tällainen todistustaakan jako näyttää asianmukaiselta myös yhteisöjen tuomioistuimen muiden tuomioiden perusteella, jotka koskevat tilien tarkastamista ja hyväksymistä. Tapauksissa, joissa tuki voitiin yhteisön oikeuden mukaan maksaa vain, jos tiettyjä näyttö- ja valvontamuodollisuuksia oli noudatettu, yhteisöjen tuomioistuin on pitänyt tämän edellytyksen vastaisesti maksettua tukea yhteisön oikeuden vastaisena. Siihen liittyvää maksua ei voitu ottaa EMOTR:sta vastattavaksi edes silloin, kun oli osoitettu, ettei mitään aineellista sääntöjenvastaisuutta ollut tapahtunut.(40)
65 Muotovaatimusten noudattamisesta yhteisöjen tuomioistuin on samaten todennut seuraavaa: "Riittää, kun todetaan, että kahteen prosenttiin asianomaisista kuluista rajoitettua summaa, jota komissio ei hyväksynyt, ei voida pitää kohtuuttomana ja suhteettomana, kun otetaan huomioon se, että noudattamatta jätetyt muodollisuudet olivat olennaisia, että tuotteiden viemiselle asetettujen määräaikojen noudattamista oli mahdotonta valvoa ja että näin ollen yhteisön talousarviota koskevat tappiot ja jopa petokset olivat todennäköisiä".(41) Tästä ilmenee, että arviointiperusteena voidaan käyttää myös pelkkää tappioiden todennäköisyyttä. Tällainen todennäköisyys on syntynyt tässäkin tapauksessa, kun otetaan huomioon edellä esiin tuodut seikat ja puuttuva valvonta.
66 Enää on siis kysyttävä, onko kantaja selvityksellään osoittanut, ettei EMOTR:lle ole aiheutunut mitään vahinkoa. Kantaja väittää ensinnäkin, että komission kuuluu osoittaa, että vahinkoa on syntynyt. Kuten edellä on todettu,(42) tämä ei pidä paikkansa. Lisäksi kantaja väittää, ettei EMOTR:lle ole sen tietojen mukaan aiheutunut suurempia kuluja. Myöskään tätä väittämää ei voida pitää riittävänä.
67 Kantaja toteaa lisäksi, että kyseisenä aikana menetettiin vain hyvin pieniä määriä vakuuksia. Tarjouksiin liittyvä spekulaatio ei siis voinut olla laajaa. Komission mukaan juuri tämä osoittaa, miten onnistuneesti niin sanottujen moninkertaisten tarjousten käytäntö pienensi yksittäisen tarjouksen tekijän riskiä.
68 Kuten komissio perustellusti toteaa, niin sanottujen moninkertaisten tarjousten käytäntö mahdollistaa sen, että tarjouksen tekijä voi spekuloida useammilla tarjouksilla, jolloin väärästä spekulaatiosta aiheutuva tappio pienenee, koska pienemmästä määrästä annetaan pienempi vakuus.
69 Niin sanottujen moninkertaisten tarjousten käytäntö ei siten välttämättä vähennä sellaisia tapauksia, joissa vakuus menetetään, mutta se pienentää mahdollisesti pidätettävän vakuuden määrää.
70 Kantaja mainitsee lisäksi esimerkkejä tapauksista, joissa tehdyiksi väitetyt moninkertaiset tarjoukset eivät ole tuoneet tarjouksen tekijöille mitään etua. Jos moninkertaisia tarjouksia tehneet olisivat komission moittimissa tapauksissa nimittäin tehneet vain yhden - yhteisen - tarjouksen, vakuudesta olisi menetetty pienempi osa; joissain tapauksissa vakuuksia ei olisi menetetty lainkaan. Kantaja kuitenkin lähtee siitä, että tarjoukset koskevat eri lihamääriä, jotka mahdollisesti ovat toisiinsa vaihdettavissa. Komission esimerkissä sitä vastoin tarjous koskee samaa lihamäärää.
71 Lopuksi kantaja väittää, että niin sanottuun turvaverkkomenettelyyn kuuluvissa tarjouskilpailuissa osallistujien piiri ei juurikaan poikkea tavanomaisiin tarjouskilpailuihin osallistuvista.(43) Koska turvaverkkomenettelyssä hyväksytään kaikki tarjoukset, ei ole mitään tarvetta turvautua spekulatiivisiin tarjouksiin. Jos näihin interventioihin osallistuvien piiri on sama kuin tavanomaisiin interventioihin osallistuvien - kuten kantaja väittää -, voi todellakin olla kyseenalaista, onko tavanomaisissa interventioissa tehty moninkertaisia tarjouksia.
72 Kuten komissio toteaa, vain hyvin pienessä määrässä interventiotoimenpiteitä on käytetty turvaverkkomenettelyä, joten pelkästään kantajan tämän väitteen perusteella ei vielä voida päätellä, ettei moninkertaisia tarjouksia tehty eikä EMOTR:lle siis aiheutunut vahinkoa, kun otetaan huomioon muut asiaan liittyvät seikat. Pelkästään tämä väite ei myöskään vielä osoita, etteikö samasta lihamäärästä olisi joissakin yksittäistapauksissa esitetty useita tarjouksia.
73 Näin ollen on selvää, ettei kantaja ole pystynyt kumoamaan komission päätelmää EMOTR:lle aiheutuneesta taloudellista vahingosta.
Mahdollisuus esittää kiinteämääräinen arvio taloudellisen vahingon suuruudesta
74 Kantaja kuitenkin riitauttaa lisäksi komission kiinteämääräisen arvion taloudellisesta vahingosta. Koska sillä ei ole mitään yhteyttä vahinkoon, kysymys on pikemminkin seuraamuksesta, jolle on oltava nimenomainen oikeudellinen perusta. Kantajan mukaan sellaista ei ole.
75 Tähän on huomautettava, että kantaja lähtee virheellisesti siitä, ettei käsiteltävänä olevassa asiassa voida todeta mitään yhteyttä vahinkoon. Kuten edellä on osoitettu,(44) ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että EMOTR:lle on aiheutunut vahinkoa. Sitä paitsi riittää, kun viitataan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön tapauksissa, joissa komissio on kaikkien rikkomukseen liittyvien menojen hylkäämisen sijasta yrittänyt määrittää lainvastaisen toimenpiteen taloudellista vaikutusta laskelmilla. Nämä perustuvat vertailuun kyseisillä markkinoilla toteutuneen tilanteen ja sen tilanteen välillä, joka olisi ollut tuloksena, jollei säännöksiä olisi rikottu. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan tällaisissa tapauksissa jäsenvaltion asiana on osoittaa, että komission epäämän rahoituksen saamisen edellytykset ovat täyttyneet.(45) Myös tässä tapauksessa kantajan on osoitettava komission arvioinnin virheellisyys. Kuten edellä on todettu, kantaja ei ole pystynyt tätä osoittamaan.
Komission suuntaviivat (Belle-työryhmän selvitys)
76 Tässä yhteydessä on vielä uudelleen muistutettava siitä, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan vastattavaksi ottamisesta kieltäytyminen voi koskea menoja jopa kokonaisuudessaan, jos yhteisön oikeuden vastaisen toimenpiteen tarkkaa taloudellista vaikutusta ei voida määrittää.(46)
77 Komissio on yksiköiden välisen työryhmän esityksestä antanut suuntaviivat kiinteämääräisiä oikaisuja varten (Belle-työryhmän selvitys). Suuntaviivoissa ehdotetaan seuraavia kolmea kiinteämääräistä vähennystä:
- kaksi prosenttia menoista, jos puute rajoittuu valvontajärjestelmän merkityksettömämpään osaan tai valvontatoimenpiteisiin, jotka eivät ole olennaisia menojen sääntöjenmukaisuuden takaamisen kannalta, siten että voidaan päätellä, että EMOTR:n kohtaama tappioriski oli vähäinen:
- viisi prosenttia menoista, jos puute liittyy valvontajärjestelmän tai valvontatoimenpiteiden tärkeisiin osiin, jotka ovat merkittäviä menojen sääntöjenmukaisuuden takaamiseksi, siten että voidaan päätellä, että EMOTR:n kohtaama tappioriski oli huomattava;
- kymmenen prosenttia menoista, jos puute liittyy valvontajärjestelmän tai -toimenpiteiden kokonaisuuteen tai niiden perustavaa laatua oleviin osiin, jotka ovat olennaisia menojen sääntöjenmukaisuuden takaamiseksi, siten että voidaan päätellä, että EMOTR:n kohtaama tappioriski oli erittäin suuri.
78 Suuntaviivojen mukaan korjaus voidaan jättää tekemättä sellaisten valvonnassa ilmenneiden vähäisten puutteiden osalta, joista aiheutunutta tappioriskiä pidetään erittäin pienenä. Tämä koskee erityisesti tapauksia, joissa kansalliset viranomaiset ovat toteuttaneet tehokkaita toimenpiteitä puutteiden korjaamiseksi heti, kun ne ovat ilmenneet, ja tapauksia, joissa puutteet ovat johtuneet yhteisön säädöstekstien tulkintavaikeuksista.
79 Kantaja vetoaa tähän sääntöön. Vaikka voitaisiin lähteä siitä, että valvontajärjestelmän puutteet johtuivat vaikeudesta tulkita asetuksen N:o 859/89 9 artiklan 2 kohdan toista virkettä, on kuitenkin tähdennettävä, että suuntaviivoissa mainittu valvonnan (vain) vähäistä puutteellisuutta koskeva edellytys ei täyty tässä. Valvontajärjestelmässä ei ole vähäisiä puutteita; valvontaa ei itse asiassa harjoitettu lainkaan sen selvittämiseksi, esitettiinkö samasta lihaerästä useita tarjouksia välikäsien avulla. Kun otetaan huomioon tästä aiheutuva taloudellinen riski, komission valitsemaa kahden prosentin korjauskerrointa on näissä olosuhteissa pidettävä oikeassa suhteessa olevana ja asianmukaisena.
80 Kantaja ei siis ole pystynyt osoittamaan virheelliseksi komission arviointia tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä tehtävästä rahoitusta koskevasta korjauksesta.
Onko EY:n perustamissopimuksen 190 artiklaa rikottu?
81 Kantaja väittää lopuksi, että komission päätös on kumottava siitä syystä, että sillä rikotaan EY:n perustamissopimuksen 190 artiklaa. Komissio ei ole esittänyt riittäviä perusteluja sille, että moninkertaisilla tarjouksilla oli ne vaikutukset, joita komissio on väittänyt niillä olleen. Kuten edellä on osoitettu, komissio on tässä asiassa joka tapauksessa täyttänyt näyttövelvollisuutensa. Lisäperusteluja ei siis tarvita.
82 On lisäksi viitattava yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevia päätöksiä ei tarvitse perustella yksityiskohtaisesti, koska asianomainen maa on laajalti osallistunut päätöksen valmisteluun ja näin ollen tuntee ne syyt, joiden vuoksi komissio ei katsonut kyseisen summan kuuluvan EMOTR:n vastattavaksi.(47)
83 On siis katsottava, ettei kantajan komission päätöstä vastaan esittämillä väitteillä ole merkitystä.
Oikeudenkäyntikulut
84 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
D Ratkaisuehdotus
85 Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Yhdistynyt kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(1) - Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto.
(2) - Myös asiassa C-232/96, Ranska v. komissio (Kok. 1998, s. I-5699); asiassa C-233/96, Tanska v. komissio (Kok. 1998, s. I-5759); asiassa C-238/96, Irlanti v. komissio (Kok. 1998, s. I-5801) ja asiassa C-242/96, Italia v. komissio (Kok. 1998, s.I-5863) on ainakin osittain kyse samasta ongelmasta.
(3) - Tästä on säädetty naudanliha-alan interventiotoimenpiteiden soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 29 päivänä maaliskuuta 1989 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 859/89 (EYVL L 91, s. 5) 11 artiklan 3 kohdassa.
(4) - Asetuksen N:o 859/89 13 artiklan 4 kohta.
(5) - Naudanliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä 27 päivänä kesäkuuta 1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 805/68 (EYVL L 148, s. 24) neljäs perustelukappale ja 5 artikla.
(6) - Mainittu edellä alaviitteessä 3.
(7) - Asetuksen N:o 859/89 kolmas perustelukappale sekä 7 artikla ja sitä seuraavat artiklat.
(8) - Naudanliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun asetuksen (ETY) N:o 805/68 muuttamisesta, asetuksen (ETY) N:o 1302/73 kumoamisesta ja asetuksen (ETY) N:o 4132/88 voimassaoloajan pidentämisestä 2 päivänä maaliskuuta 1989 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 571/89 (EYVL L 61, s. 43) toinen perustelukappale.
(9) - Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1992 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien sekä tiettyjen varainhoitovuoden 1993 menojen tarkastamisesta ja hyväksymisestä 10 päivänä huhtikuuta 1996 tehty komission päätös 96/311/EY (EYVL L 117, s. 19).
(10) - Asiakirja VI/6355/95.
(11) - Kursivointi tässä.
(12) - Kursivointi tässä.
(13) - EYVL L 225, s. 4.
(14) - Sovitteluelin on perustettu sovittelumenettelyn perustamisesta osaksi Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä 1 päivänä heinäkuuta 1994 annetun komission päätöksen 94/442/EY (EYVL L 182, s. 45) nojalla.
(15) - Ks. alaviite 9.
(16) - Asia C-48/91, Alankomaat v. komissio, tuomio 10.11.1993 (Kok. 1993, s. I-5611, 13 ja 14 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(17) - Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Alankomaat v. komissio (tuomion 18 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); asia C-281/89, Italia v. komissio, tuomio 19.2.1991 (Kok. 1991, s. I-347, 19 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); asia 347/85, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, tuomio 24.3.1988 (Kok. 1988, s. 1749, 16 kohta) ja asia C-55/91, Italia v. komissio, tuomio 6.10.1993 (Kok. 1993, s. I-4813, 13 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(18) - Asia 349/85, Tanska v. komissio, tuomio 27.1.1988 (Kok. 1988, s. 169, 16 kohta).
(19) - Asia C-283/91, Contarini, tuomio 3.12.1992 (Kok. 1992, s. I-6359, 14 kohta) ja yhdistetyt asiat C-296/93 ja C-307/93, Ranska ja Irlanti v. komissio, tuomio 29.2.1996 (Kok. 1996, s. I-795, 21 kohta).
(20) - Naudanliha-alan interventiotoimenpiteiden soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen (ETY) N:o 859/89 muuttamisesta 1 päivänä elokuuta 1990 annettu komission asetus (ETY) N:o 2271/90 (EYVL L 204, s. 45).
(21) - Tällainen ero on myös englanninkielisessä versiossa, jossa käytetään ilmaisuja "interested parties" ja "tenderer".
(22) - Naudanliha-alan interventiotoimenpiteiden soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen (ETY) N:o 859/89 muuttamisesta 15 päivänä toukokuuta 1990 annettu komission asetus (ETY) N:o 1282/90 (EYVL L 126, s. 31).
(23) - Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21 päivänä huhtikuuta 1970 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 729/70 (EYVL L 94, s. 13).
(24) - Asetuksen N:o 729/70 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: "Yhteisön sääntöjen mukaisesti yhteisen maatalouden markkinajärjestelyn yhteydessä aloitetut maatalousmarkkinoiden säätelemiseen tähtäävät interventiot rahoitetaan 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti."
(25) - Asia 11/76, Alankomaat v. komissio, tuomio 7.2.1979 (Kok. 1979, s. 245, 8 ja 9 kohta).
(26) - Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Alankomaat v. komissio (tuomion 11 kohta).
(27) - Asetuksen N:o 729/70 seitsemäs perustelukappale.
(28) - Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Alankomaat v. komissio (tuomion 11 kohta); asia C-366/88, Ranska v. komissio, tuomio 9.10.1990 (Kok. 1990, s. I-3571, 20 kohta); asia C-8/88, Saksa v. komissio, tuomio 12.6.1990 (Kok. 1990, s. I-2321, 17 kohta) ja yhdistetyt asiat 146/81, 192/81 ja 193/81, BayWa v. Balm, tuomio 6.5.1982 (Kok. 1982, s. 1503, 26 kohta).
(29) - Asia C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, tuomio 2.6.1994 (Kok. 1994, s. I-2283, 17 ja 18 kohta).
(30) - Asetuksen N:o 859/89 10 artikla.
(31) - Asetuksen N:o 859/89 kolmas perustelukappale.
(32) - Asetuksen N:o 2456/93 kolmas perustelukappale.
(33) - Asetuksen N:o 2456/93 11 artiklan 3 kohdan toinen alakohta.
(34) - Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Alankomaat v. komissio (tuomion 14 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.).
(35) - Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Alankomaat v. komissio (tuomion 16 kohta) ja edellä alaviitteessä 17 mainittu asia Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio (tuomion 14 kohta).
(36) - Asia C-50/94, Kreikka v. komissio, tuomio 4.7.1996 (Kok. 1996, s. I-3331, 26 kohta); yhdistetyt asiat 15/76 ja 16/76, Ranska v. komissio, tuomio 7.2.1979 (Kok. 1979, s. 321, 32 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ja edellä alaviitteessä 17 mainittu asia Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio (tuomion 13 kohta).
(37) - Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Alankomaat v. komissio (tuomion 17 kohta).
(38) - Asia 55/83, Italia v. komissio, tuomio 27.2.1985 (Kok. 1985, s. 683, 16 kohta).
(39) - Asetuksen N:o 571/89 toinen perustelukappale (mainittu edellä alaviitteessä 8).
(40) - Asia 327/85, Alankomaat v. komissio, tuomio 25.2.1988 (Kok. 1988, s. 1065, 25 kohta).
(41) - Asia C-49/94 Irlanti v. komissio, tuomio 14.9.1995 (Kok. 1995, s. I-2683, 22 kohta).
(42) - Ks. 54 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(43) - Turvaverkkotoimenpiteisiin ryhdytään markkinahinnan alentuessa erittäin huomattavasti. Näiden toimenpiteiden yhteydessä hyväksytään kaikki enintään 80 prosentin tasolla interventiohinnasta olevat tarjoukset (asetuksen N:o 805/68 6 artiklan 5 kohta, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 571/89).
(44) - Ks. 54 kohta ja sitä seuraavat kohdat, erityisesti 63 kohta.
(45) - Edellä alaviitteessä 17 mainittu asia Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio (tuomion 14 ja 15 kohta).
(46) - Ks. alaviite 36.
(47) - Edellä alaviitteessä 17 mainittu asia Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio (tuomion 60 kohta).