61995J0094

1 Sosiaalipolitiikka - Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen - Työntekijän suoja työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa - Direktiivi 80/987/ETY - Palkkaturvan kohteena olevien maksamattomien palkkasaatavien määrittäminen - Työnantajan maksukyvyttömyyden alkamisen käsite

(Neuvoston direktiivin 80/987/ETY 3 artiklan 2 kohta ja 4 artiklan 2 kohta)

2 Yhteisön oikeus - Yksityisten oikeudet - Jäsenvaltio rikkoo velvollisuuttaan panna direktiivi täytäntöön - Velvollisuus korvata yksityisille aiheutettu vahinko - Korvauksen suuruus - Direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteiden taannehtiva ja täydellinen soveltaminen - Riittävä korvaus - Edellytykset

(Neuvoston direktiivi 80/987/ETY)

3 Käsitettä "työnantajan maksukyvyttömyyden alkaminen", jonka perusteella direktiivin 80/987/ETY 3 artiklan 2 kohdan ja 4 artiklan 2 kohdan mukaan määritetään direktiivissä säädetyn palkkaturvan piiriin kuuluvat maksamattomat palkkasaatavat, on tulkittava siten, että sillä tarkoitetaan sitä päivää, jolloin velkojien yhteiseen tyydyttämiseen tähtäävän menettelyn aloittamista pyydettiin, koska palkkaturvaa ei voida myöntää ennen kuin tällaisen menettelyn aloittamisesta on päätetty tai on todettu, että yritys on lopetettu omaisuuden vähäisyyden vuoksi. Tällä tulkinnalla otetaan huomioon sekä edellä mainitun direktiivin sosiaaliset tavoitteet että tarve vahvistaa täsmällisesti ne viiteajanjaksot, joilla direktiivin mukaan on oikeudellisia vaikutuksia.

Jos näet työnantajan maksukyvyttömyyden alkaminen riippuisi "maksukyvyttömyydelle" direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten täyttymisestä tai velkojien yhteistä tyydyttämistä koskevan menettelyn aloittamispäätöksestä, joka voidaan antaa pitkän ajan kuluttua menettelyn aloittamista koskevan pyynnön tekemisestä, maksamattomien palkkojen maksamista ei 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut ajalliset rajoitukset huomioon ottaen voitaisi koskaan turvata sellaisten syiden perusteella, jotka ovat täysin työntekijöistä riippumattomia.

4 Siitä johtuva vahinko, että direktiivi 80/987/ETY on täytäntöönpantu säädetyn määräajan jälkeen, voidaan korvata soveltamalla direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteitä taannehtivasti ja täydellisesti ja rajoittamalla palkkaturvajärjestelmien maksuvelvollisuutta edellyttäen, että direktiivi on säännönmukaisesti täytäntöönpantu. Kansallisen tuomioistuimen on kuitenkin varmistettava, että edunsaajille myönnettävä vahingonkorvaus vastaa kärsittyä vahinkoa. Tätä tarkoitusta varten riittää, että direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteitä sovelletaan taannehtivasti, säännönmukaisesti ja täydellisesti, paitsi jos edunsaajat näyttävät toteen, että heille on aiheutunut myös muita menetyksiä siitä syystä, etteivät he voineet aikanaan saada direktiivillä turvattuja rahallisia etuja, ja että nämä menetykset on myös korvattava.

Yhdistetyissä asioissa C-94/95 ja C-95/95,

jotka Pretura circondariale di Bassano del Grappa (Italia) on saattanut EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäviksi saadakseen tässä kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevissa asioissa

Danila Bonifaci ym. (C-94/95) ja

Wanda Berto ym. (C-95/95)

vastaan

Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)

ennakkoratkaisun työntekijöiden suojaa työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 20 päivänä lokakuuta 1980 annetun neuvoston direktiivin 80/987/ETY (EYVL L 283, s. 23) 4 artiklan 2 kohdan tulkinnasta ja pätevyydestä sekä siitä, miten jäsenvaltion vastuuta koskevaa periaatetta on tulkittava, kun valtio yhteisön oikeutta rikkomalla aiheuttaa vahinkoa yksityisille,

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN

(viides jaosto),

toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja J. C. Moitinho de Almeida sekä tuomarit L. Sevón, D. A. O. Edward, P. Jann ja M. Wathelet (esittelevä tuomari),

julkisasiamies: G. Cosmas,

kirjaaja: hallintovirkamies L. Hewlett,

ottaen huomioon kirjalliset huomautukset, jotka sille ovat esittäneet

- pääasioiden kantajat, edustajinaan asianajajat C. Mondin, A. Campesan ja A. Dal Ferro, Vicenza,

- Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), edustajinaan asianajajat R. Sarto, L. Cantarini, Rooma, ja R. Di Iorio, Vicenza,

- Italian hallitus, asiamiehenään ulkoasiainministeriön diplomaattisten riita-asioiden osaston osastopäällikkö, professori U. Leanza, avustajanaan valtionasiamies D. Del Gaizo,

- Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus, asiamiehenään Treasury Solicitor's Departmentin virkamies L. Nicoll, avustajanaan barrister N. Green,

- Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään oikeudellisen yksikön päällikkö A. Sacchettini ja saman yksikön virkamies S. Marquardt,

- Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään oikeudellisen yksikön virkamies L. Gussetti, avustajanaan oikeudellisessa yksikössä toimiva kansallinen virkamies H. Kreppel,

ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,

kuultuaan pääasioiden kantajien, edustajinaan A. Campesan ja A. Dal Ferro, Italian hallituksen, asiamiehenään D. Del Gaizo, Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen, asiamiehinään L. Nicoll, N. Green ja barrister S. Richards, neuvoston, asiamiehenään A. Sacchettini, ja komission, asiamiehinään oikeudellisen yksikön virkamiehet L. Gussetti, M. Patakia ja samassa yksikössä toimiva kansallinen virkamies E. Altieri, 3.10.1996 pidetyssä istunnossa esittämät suulliset huomautukset,

kuultuaan julkisasiamiehen 23.1.1997 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

1 Pretura circondariale di Bassano del Grappa on esittänyt 21.3.1995 tekemillään päätöksillä, jotka ovat saapuneet yhteisöjen tuomioistuimeen 24.3.1995, EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla kolme ennakkoratkaisukysymystä työntekijöiden suojaa työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 20 päivänä lokakuuta 1980 annetun neuvoston direktiivin 80/987/ETY (EYVL L 283, s. 23, jäljempänä direktiivi) 4 artiklan 2 kohdan tulkinnasta ja pätevyydestä sekä siitä, miten jäsenvaltion vastuuta koskevaa periaatetta on tulkittava, kun valtio yhteisön oikeutta rikkomalla aiheuttaa vahinkoa yksityisille.

2 Nämä kysymykset on esitetty kahdessa riita-asiassa, joista toisessa kantajina ovat D. Bonifaci ym. ja toisessa W. Berto ym. ja joissa molemmissa on vastaajana Istituto nazionale della previdenza sociale (jäljempänä INPS) ja joissa on kysymys vahingonkorvauksesta silloin kun direktiivi on pantu täytäntöön säädetyn määräajan jälkeen.

3 Direktiivin tavoitteena on varmistaa työntekijöille yhteisön vähimmäissuoja työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa, edellä sanotun kuitenkaan rajoittamatta jäsenvaltioissa voimassa olevien, paremman turvan tarjoavien säännösten soveltamista. Tämän vuoksi direktiivissä säädetään etenkin erityisistä järjestelmistä heidän maksamattomien palkkojensa maksamisen turvaamiseksi.

4 Direktiivin 11 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden oli saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan ennen 23.10.1983.

5 Koska Italian tasavalta ei noudattanut tätä velvoitetta, yhteisöjen tuomioistuin totesi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen asiassa 22/87, komissio vastaan Italia, 2.2.1989 antamassaan tuomiossa (Kok. 1989, s. 143).

6 D. Bonifaci ja 33 muuta työntekijää, jotka olivat työskennelleet eräässä Valdasticoon (Italia) sijoittautuneessa, 5.4.1985 konkurssiin asetetussa yrityksessä ja joille tästä syystä oli syntynyt yli 253 miljoonan Italian liiran (ITL) suuruinen, tämän yrityksen kirjanpidossa vastattaviin merkitty palkkasaatava, nostivat huhtikuussa 1989 Pretura circondariale di Bassano del Grappassa kanteen Italian tasavaltaa vastaan ja vaativat, että Italian tasavalta velvoitettaisiin maksamaan kantajien palkkasaatavat ainakin kolmelta viimeiseltä kuukaudelta taikka ainakin suorittamaan heille vahingonkorvausta, koska sillä oli ollut velvollisuus soveltaa direktiiviä 23.10.1983 lukien.

7 Samaan aikaan myös Francovich, jolla oli noin 6 miljoonan ITL suuruinen työntekijän palkkasaatava yrityksestä, joka oli maksanut palkasta vain satunnaista ennakkoa, vetosi Pretura circondariale di Vicenzassa nostamassaan kanteessa siihen, että hänellä oli oikeus saada Italian valtiolta direktiivissä säädetty palkkaturva tai toissijaisesti vahingonkorvausta.

8 Kaksi edellä mainittua kansallista tuomioistuinta esittivät samansisältöiset ennakkoratkaisukysymykset, jotka koskivat direktiivin säännösten välitöntä oikeusvaikutusta ja sellaisten vahinkojen korvaamista, jotka olivat aiheutuneet välitöntä oikeusvaikutusta vailla olevista direktiivin säännöksistä. Yhteisöjen tuomioistuin vastasi näihin kysymyksiin yhdistetyissä asioissa C-6/90 ja C-9/90, Francovich I, 19.11.1991 antamallaan tuomiolla (Kok. 1991, s I-5357), jossa se totesi, että niitä direktiivin säännöksiä, joissa määritellään työntekijöiden oikeudet, on tulkittava siten, että asianomaiset eivät voi vedota näihin oikeuksiin jäsenvaltiota vastaan kansallisissa tuomioistuimissa, jos täytäntöönpanotoimenpiteisiin ei ole ryhdytty säädetyssä määräajassa, ja että jäsenvaltio on velvollinen korvaamaan direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnistä yksityisille aiheutuneet vahingot.

9 Italian hallitus antoi 29.12.1990 annetun valtuuslain nro 428 48 §:n nojalla 27.1.1992 asetuksen nro 80, jolla direktiivi pantiin täytäntöön (GURI nro 36, 13.2.1992, jäljempänä asetus).

10 Asetuksen 2 §:n 7 momentissa vahvistetaan edellytykset niiden vahinkojen korvaamiselle, jotka ovat aiheutuneet siitä, ettei direktiiviä ole täytäntöönpantu säädetyssä määräajassa, ja siinä viitataan niihin direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä annettuihin yksityiskohtaisiin sääntöihin, joilla säännellään palkkaturvajärjestelmille kuuluvaa velvollisuutta maksaa työntekijöiden palkkasaatavat työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa. Tämä säännös kuuluu seuraavasti:

"Määritettäessä direktiivin 80/987/ETY täytäntöönpanon laiminlyönnistä aiheutuneen vahingon perusteella työntekijöille mahdollisesti suoritettavaa vahingonkorvausta 1 §:n 1 momentissa tarkoitettujen menettelyjen yhteydessä (konkurssi, akordi, tuomioistuimen määräämä selvitystila ja vaikeuksissa olevien suuryritysten poikkeuksellinen hallinto), sovelletaan 1, 2 ja 4 momentissa säädettyjä määräaikoja, toimenpiteitä ja yksityiskohtaisia sääntöjä. Vahingonkorvauskanne on nostettava vuoden kuluessa tämän asetuksen voimaantulosta."

11 Asetuksen 2 §:n 1 momentissa säädetään, että palkkaturva koskee

"työsopimuksesta johtuvia maksamatta olevia palkkasaatavia, työsuhteen päättymisestä johtuvia palkkasaatavia lukuun ottamatta, niiltä työsuhteen kolmelta viimeiseltä kuukaudelta, jotka sisältyvät siihen kahdentoista kuukauden pituiseen ajanjaksoon, joka edeltää

a) päivää, jona jokin 1 §:n 1 momentissa mainituista menettelyistä aloitettiin".

12 Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevista päätöksistä ilmenee, että tässä säännöksessä tarkoitettu kahdentoista kuukauden pituinen ajanjakso lasketaan taannehtivasti siitä päivästä lukien, jolloin päätös kyseisen yrityksen asettamisesta konkurssiin tehdään.

13 Lisäksi asetuksen 2 §:n 2 momentissa säädetään seuraavasti:

"Rahaston 1 momentin perusteella maksama palkkaturva ei saa ylittää palkkaturvakassan yhdeltä kuukaudelta maksaman avustuksen enimmäismäärää kolminkertaisena eläke- ja sosiaaliturvamaksujen pidättämisen jälkeen."

14 Nämä säännökset huomioon ottaen INPS katsoi, että D. Bonifaci ym:iden asetuksen 2 §:n 7 momentin perusteella esittämät korvausvaatimukset oli hylättävä, koska työnantajat oli asetettu konkurssiin 23.10.1983 jälkeen ja ennen asetuksen voimaantuloa, sillä yksikään palkanmaksun perusteena olleista työskentelyajanjaksoista ei sisältynyt siihen kahdentoista kuukauden pituiseen viiteajanjaksoon, joka edelsi asetuksen 2 §:n 1 momentissa tarkoitettua, 5.4.1985 tehtyä päätöstä konkurssiin asettamisesta.

15 Pretura circondariale di Bassano del Grappa, jonka käsiteltäväksi asia saatettiin, toteaa, että Italian lainsäätäjä on direktiiviä täytäntöönpannessaan käyttänyt sille direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa annettua mahdollisuutta rajoittaa palkkaturvajärjestelmien vastuuta ja että se on käyttänyt samaa mahdollisuutta arvioidessaan niitä vahingonkorvauksia, joita sellaiset työntekijät, joilla on palkkasaatavia ennen direktiivin kansallisten täytäntöönpanotoimenpiteiden voimaantuloa konkurssiin asetetuilta työnantajiltaan, voivat vaatia Italian valtiolta sillä perusteella, että direktiivi on täytäntöönpantu säädetyn määräajan jälkeen.

16 Tältä osin on palautettava mieliin ne direktiivin säännökset, jotka ovat nyt esillä olevan asian kannalta merkityksellisiä.

17 Direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan työnantajaa pidetään maksukyvyttömänä

a) jos työnantajan velkojien yhteiseksi tyydyttämiseksi on pyydetty sellaisen menettelyn aloittamista, jossa työntekijöiden työnantajalta olevat palkkasaatavat voidaan ottaa huomioon; ja

b) jos toimivaltainen viranomainen on joko päättänyt menettelyn aloittamisesta tai todennut, että työnantajan yritys on kokonaan lopetettu ja omaisuutta on niin vähän, että menettelyn aloittaminen ei ole perusteltua.

18 Direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta toteuttaa tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että palkkaturvajärjestelmät turvaavat maksun työntekijöiden työsopimuksista tai työsuhteista johtuvista maksamatta olevista palkkasaatavista tiettyä päivää edeltävältä ajalta; tämän 3 artiklan 2 kohdan mukaisesti tämä päivä on jäsenvaltion valinnan mukaan päivä, jona työnantajan maksukyvyttömyys on alkanut, päivä, jona työntekijä on irtisanottu työnantajan maksukyvyttömyyden vuoksi, tai päivä, jona työnantajan maksukyvyttömyys on alkanut, tai vaihtoehtoisesti päivä, jona kyseisen työntekijän kanssa tehty työsopimus tai työsuhde on työnantajan maksukyvyttömyyden vuoksi päättynyt.

19 Direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaan maksuvelvollisuutta voidaan rajoittaa siten, että se koskee jäsenvaltioiden 3 artiklan 2 kohdan perusteella tekemän valinnan mukaisesti vain tietyiltä ajanjaksoilta maksamatta olevia palkkasaatavia, nimittäin

- niiltä kolmelta viimeiseltä kuukaudelta maksamatta olevia palkkasaatavia, jotka sisältyvät työnantajan maksukyvyttömyyden alkamispäivää edeltävään kuuden kuukauden jaksoon;

- niiltä sitä päivää edeltäviltä työsopimuksen tai työsuhteen kolmelta viimeiseltä kuukaudelta maksamatta olevia palkkasaatavia, jona työntekijä on irtisanottu työnantajan maksukyvyttömyyden vuoksi; tai

- niiltä sitä päivää edeltäviltä työsopimuksen tai työsuhteen 18 viimeiseltä kuukaudelta maksamatta olevia palkkasaatavia, jona työnantajan maksukyvyttömyys on alkanut tai jona työntekijän työsuhde on työnantajan maksukyvyttömyyden vuoksi päättynyt, jolloin jäsenvaltiot voivat rajoittaa maksuvelvollisuutta siten, että se koskee kahdeksan viikon jaksolta maksettavaa palkkaa, tai siten, että se koskee palkkaa usealta lyhyeltä ajanjaksolta, jotka yhteensä ovat kahdeksan viikkoa.

20 Lisäksi direktiivin 4 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat asettaa maksuille enimmäismäärän, jotta direktiivin sosiaaliset päämäärät ylittävien määrien maksamiselta vältytään.

21 Direktiivin 9 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat soveltaa tai antaa työntekijöille edullisempia säännöksiä.

22 Kansallinen tuomioistuin huomauttaa, että siitä rajoituksesta, joka asetuksen 2 §:n 1 kohdassa on direktiivin 4 artiklan 2 kohdan perusteella säädetty palkkaturvajärjestelmien maksuvelvollisuudelle ja johon viitataan myös asetuksen 2 §:n 7 kohdassa, joka koskee direktiivin myöhästyneen täytäntöönpanon perusteella suoritettavan vahingonkorvauksen määrittämistä, voi seurata - kun otetaan huomioon velkojien yhteistä tyydyttämistä koskevien menettelyjen kesto Italiassa - , ettei turvattujen palkkasaatavien eikä vahingonkorvausten maksamista voida turvata, vaikka kysymyksessä olevan työntekijän syyksi ei voida lukea minkäänlaista laiminlyöntiä.

23 Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen Pretura circondariale di Bassano del Grappa ilmaisi direktiivin 4 artiklan 2 kohdan tulkintaa ja pätevyyttä koskevat epäilynsä sekä epävarmuutensa siitä, sopivatko asetuksella korvauksen maksamiselle asetetut edellytykset yhteen edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Francovich I annetun tuomion 43 kohdan kanssa, jonka mukaan eri kansallisissa lainsäädännöissä säädetyt vahingonkorvauksen aineelliset ja menettelylliset edellytykset, jotka koskevat jäsenvaltion yhteisön oikeuden rikkomiseen perustuvaa vahingonkorvausvastuuta, eivät saa olla epäedullisempia kuin edellytykset, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia, eivätkä ne saa olla sellaisia, että korvauksen saaminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa.

24 Tämän vuoksi Pretura circondariale di Bassano del Grappa on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

"1) Onko neuvoston direktiivin 80/987/ETY 4 artiklan 2 kohdan säännöksiä tulkittava siten, että jäsenvaltiot voivat päättää rajoittaa palkkaturvalaitosten maksuvelvollisuutta tiettyyn ajanjaksoon, joka on tässä tapauksessa 12 kuukautta, myös sellaisissa tapauksissa, joissa kyseisen ajanjakson ylittymisen syynä ei ole ollut työntekijän syyksi luettava toimimattomuus, ja erityisesti tapauksissa, joissa vaaditaan korvauksia vahingosta, joka on aiheutunut siitä, ettei direktiiviä ole pantu täytäntöön tai että se on pantu täytäntöön tätä varten säädetyn määräajan päätyttyä?

2) Jos vastaus ensimmäiseen kysymykseen on myöntävä, voidaanko direktiivin 4 artiklan 2 kohtaa pitää pätevänä ottaen huomioon yhdenvertaisuusperiaate ja syrjintäkiellon periaate?

3) Onko yhteisöjen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa C-6/90 ja C-9/90, Francovich ym. vastaan Italian tasavalta, 19.11.1991 antaman tuomion 43 kohtaa tulkittava siten, että niiden aineellisten ja menettelyllisten edellytysten, jotka jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä on säädetty yhteisön direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnin perusteella esitettävälle vahingonkorvausvaateelle, on oltava samat (tai ne eivät saa olla ainakaan epäedullisempia) kuin ne edellytykset, jotka kansallinen lainsäätäjä on asettanut täytäntöönpannessaan tämän saman direktiivin säädetyn määräajan jälkeen?"

Ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottaminen

25 INPS katsoo, että kahta ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä, jotka koskevat direktiivin 4 artiklan 2 kohdan tulkintaa, ei voida tutkia, koska pyydetty tulkinta ei ole "objektiivisesti arvioituna tarpeellinen" asian ratkaisemiseksi kansallisessa tuomioistuimessa. INPS:n mukaan tämän artiklan tulkintatavalla ei ole minkäänlaista merkitystä pääasian ratkaisun kannalta, sillä sillä suojellaan vain sellaisia työntekijöitä, joiden työnantaja on tullut maksukyvyttömäksi sen jälkeen kun täytäntöönpanotoimi on tullut voimaan. INPS katsoo kolmannen kysymyksen, joka sen mukaan koskee asetuksella säädetyn vahingonkorvausjärjestelmän yhdenmukaisuutta edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Francovich I annetun tuomion kanssa, kuuluvan kansallisten tuomioistuinten yksinomaiseen toimivaltaan.

26 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta (ks. erityisesti asia C-297/94, Bruyère ym., tuomio 21.3.1996, Kok. 1996, s. I-1551, 19 kohta). Kansallisen tuomioistuimen esittämä pyyntö voidaan jättää tutkimatta vain, jos on ilmeistä, että kansallisen tuomioistuimen pyytämällä yhteisön oikeussäännön tulkitsemisella tai pätevyyden tutkimisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen (ks. erityisesti asia C-415/93, Bosman, tuomio 15.12.1995, Kok. 1995, s. I-4921, 61 kohta).

27 Tältä osin riittää, että todetaan, että asetuksella toteutetussa järjestelmässä, joka koskee työntekijöille direktiivin viivästyneen täytäntöönpanon perusteella aiheutuneiden vahinkojen korvaamista, viitataan nimenomaisesti niihin asetuksen säännöksiin, joilla tämä direktiivi saatetaan osaksi Italian oikeusjärjestystä, ja että kansallinen tuomioistuin on katsonut tarpeelliseksi pyytää, että yhteisöjen tuomioistuin tulkitsisi direktiivin 4 artiklan 2 kohtaa etenkin tarkistaakseen, onko kansallinen lainsäätäjä käyttänyt oikein tässä artiklassa sille annettua toimivaltaa.

28 Lisäksi, ja toisin kuin INPS väittää, kolmannella kysymyksellä ei pyritä siihen, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisisi kysymyksen asetuksen yhdenmukaisuudesta yhteisön oikeuden kanssa, vaan pääasiallisesti siihen, että yhteisöjen tuomioistuin esittäisi kansalliselle tuomioistuimelle sellaiset yhteisön oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, jotka ovat kansalliselle tuomioistuimelle tarpeen sen arvioidessa tätä yhteensopivuutta.

29 INPS:n esittämiä ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamista koskevia väitteitä ei näin ollen voida hyväksyä. Kansallisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin on siis vastattava.

Ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäinen osa ja toinen ennakkoratkaisukysymys

30 Ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäisellä osalla kansallinen tuomioistuin haluaa pääasiallisesti selvittää, onko direktiivin 4 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että jäsenvaltiot voivat päättää rajoittaa palkkaturvajärjestelmien maksuvelvollisuutta, vaikka tällainen rajoitus vaikuttaa siten, että kyseiset työntekijät eivät saa minkäänlaista palkkaturvaa, koska työtä ei ole tehty tässä säännöksessä säädetyn viiteajanjakson aikana, ja vaikka tätä seikkaa ei voida lukea työntekijän syyksi. Vastauksen ollessa myöntävä yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä arvioimaan direktiivin 4 artiklan 2 kohdan pätevyyttä yhdenvertaisen kohtelun periaatteen kannalta katsoen.

31 Ennakkoratkaisupyyntöjen esittämistä koskevista päätöksistä ja yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyistä huomautuksista käy ilmi, että nämä kysymykset on esitetty, koska täytäntöönpanoasetuksen 2 §:n 1 kohdassa, jolla direktiivin 3 artikla ja 4 artiklan 2 kohta on saatettu voimaan, palkkaturvan myöntämisessä käytettävän viiteajanjakson katsotaan alkavan kulua siitä päivästä, jona velkojien yhteistä tyydyttämistä koskeva menettely on aloitettu.

32 Tästä seuraa, että Italian oikeudessa niiden työskentelyajanjaksojen, joilta palkka on jäänyt maksamatta, on välttämättä sijoituttava sen kahdentoista kuukauden pituisen ajanjakson ajalle, joka edeltää velkojien yhteistä tyydyttämistä koskevan menettelyn aloittamista, jotta työntekijät voisivat saada direktiivissä säädettyä palkkaturvaa sellaisena kuin se on pantu täytäntöön Italian oikeusjärjestyksessä.

33 Jotta vastauksesta olisi hyötyä kansalliselle tuomioistuimelle, on aluksi tarkistettava, tarkoitetaanko direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa ja 4 artiklan 2 kohdassa mainitulla työnantajan maksukyvyttömyyden alkamispäivällä tosiasiallisesti direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua velkojien yhteistä tyydyttämistä koskevan menettelyn aloittamispäivää. Kansallinen tuomioistuin haluaa tällä ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellä selvittää, aiheutuuko tästä keskinäisestä vastaavuudesta vahinkoa työntekijöille, kun otetaan huomioon se aika, joka voi kulua velkojien yhteistä tyydyttämistä koskevan menettelyn aloittamista koskevan hakemuksen ja itse menettelyn aloittamista koskevan päätöksen välillä.

34 Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa C-479/93, Francovich II, 9.11.1995 antamassaan tuomiossa (Kok. 1995, s. I-3843, 18 kohta) katsonut direktiivin 2 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ilmenevän, että jotta työnantajaa voitaisiin pitää maksukyvyttömänä, on ensinnäkin välttämätöntä, että kyseisen jäsenvaltion laeissa, asetuksissa ja hallinnollisissa määräyksissä säädetään työnantajan omaisuutta koskevasta menettelyn aloittamisesta, jossa saatavat voidaan ottaa huomioon; toiseksi, että tässä menettelyssä voidaan ottaa huomioon työntekijöiden työsopimuksista tai työsuhteista johtuvat saatavat työnantajalta; kolmanneksi, että menettelyn aloittamista on pyydetty; ja neljänneksi, että edellä mainittujen kansallisten säännösten mukaan toimivaltainen viranomainen on joko päättänyt menettelyn aloittamisesta tai todennut, että työnantajan yritys tai liiketoiminta on kokonaan lopetettu ja omaisuutta on niin vähän, että menettelyn aloittaminen ei ole perusteltua.

35 Näin ollen direktiivin soveltaminen edellyttää kahden seikan olemassaoloa: ensinnäkin, että kansallista toimivaltaista viranomaista on pyydetty aloittamaan velkojien yhteistä tyydyttämistä koskeva menettely, ja toiseksi, että tämä toimivaltainen viranomainen on päättänyt aloittaa menettelyn tai todennut omaisuuden vähäisyyden perusteella, että yritys on lopetettu.

36 Vaikka direktiivissä säädetyn palkkaturvan saamisen edellytyksenä on tämän direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen kahden seikan toteutuminen, tällä perusteella ei kuitenkaan voida määrittää tämän turvan kattamia maksamatta olevia palkkasaatavia. Tätä kysymystä säännellään direktiivin 3 ja 4 artiklassa, joissa viitataan sellaiseen yhteen ainoaan päivään, jota edeltävälle ajanjaksolle näissä artikloissa tarkoitettujen viiteajanjaksojen on sijoituttava.

37 Jäsenvaltioille annetaan näin direktiivin 3 artiklassa mahdollisuus valita useista mahdollisuuksista se päivä, jota edeltävältä ajalta maksamatta olevat palkkasaatavat on turvattu. Nämä jäsenvaltioiden näin tekemät valinnat otetaan huomioon direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa, jossa määritetään ne maksamatta olevat palkkasaatavat, jotka palkkaturvavastuun on joka tapauksessa katettava siinä tapauksessa, että, kuten nyt esillä olevassa asiassa, jäsenvaltio päättää 4 artiklan 1 kohdan perusteella ajallisesti rajoittaa tätä vastuuta.

38 Nyt esillä olevassa asiassa Italian valtio on valinnut täksi tietyksi päiväksi 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa ja 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitetun työnantajan maksukyvyttömyyden alkamispäivän pidentäen viiteajanjakson kuudesta kahteentoista kuukauteen.

39 Edellä esitetystä seuraa, että vaikka direktiivillä säädetyn työntekijöiden suojaa koskevan järjestelmän soveltamisen edellytyksenä on samanaikaisesti se, että velkojien yhteistä tyydyttämistä on pyydetty kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, ja se, että menettelyn aloittamisesta on muodollisesti päätetty, direktiivillä turvatut maksamatta olevat palkkasaatavat määritetään 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan ja 4 artiklan 2 kohdan mukaan sen päivän mukaisesti, jona työnantajan maksukyvyttömyys on alkanut ja joka ei välttämättä ole sama kuin päivä, jona kyseinen päätös annettiin.

40 Kuten nyt esillä olevan asian olosuhteista ilmenee, päätös velkojien yhteistä tyydyttämistä koskevan menettelyn aloittamisesta, tai - kuten nyt esillä olevassa asiassa - tarkemmin ottaen konkurssiin asettamisesta, voidaan näet antaa pitkän ajan kuluttua menettelyn aloittamista koskevan pyynnön tekemisestä tai niiden työskentelyajanjaksojen päättymisestä, joilta palkat ovat jääneet maksamatta, ja tästä seuraa, että jos työnantajan maksukyvyttömyyden alkamisen edellytyksenä on oltava se, että direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät, direktiivillä ei voida koskaan turvata näiden palkkojen maksamista 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut ajalliset rajoitukset huomioon ottaen sellaisten syiden perusteella, jotka ovat täysin työntekijöistä riippumattomia. Tämä viimeksi mainittu seuraus olisi vastoin direktiivin tavoitetta, jonka mukaan - kuten sen ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmenee - työntekijöille on varmistettava tietty yhteisön vähimmäissuoja työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa.

41 Työnantajan maksukyvyttömyyden alkamisajankohtana ei voida kuitenkaan pitää palkkojen maksamisen lopettamisajankohtaa pääasian kantajien väittämin tavoin. Direktiivin 3 artiklassa ja 4 artiklan 2 kohdassa viitataan nimittäin maksukyvyttömyyden alkamispäivää edeltävään ajanjaksoon määritettäessä niitä maksamatta olevia palkkasaatavia, joiden on kuuluttava direktiivillä säädetyn palkkaturvajärjestelmän piiriin. Jos pääasioiden kantajien näkemykseen yhdyttäisiin, olisi katsottava, että työnantaja ei ole ennen tätä päivää lakannut maksamasta palkkoja, ja tästä seuraisi, ettei 3 artiklalla eikä 4 artiklan 2 kohdalla olisi enää merkitystä.

42 Kun otetaan huomioon direktiivin sosiaaliset tavoitteet ja se, että on tarpeen vahvistaa täsmällisesti ne viiteajanjaksot, joilla direktiivin mukaan on oikeudellisia vaikutuksia, direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa ja 4 artiklan 2 kohdassa käytettyä käsitettä "työnantajan maksukyvyttömyyden alkaminen" on tulkittava siten, että sillä tarkoitetaan sitä päivää, jolloin velkojien yhteiseen tyydyttämiseen tähtäävän menettelyn aloittamista pyydettiin, koska palkkaturvaa ei voida myöntää ennen kuin tällaisen menettelyn aloittamisesta on päätetty tai on todettu, että yritys on lopetettu omaisuuden vähäisyyden vuoksi.

43 Tällä työnantajan maksukyvyttömyyden alkamisen käsitteen määrittelyllä ei kuitenkaan rajoiteta direktiivin 9 artiklassa säädettyä jäsenvaltioiden oikeutta soveltaa tai antaa säännöksiä, jotka ovat työntekijöille edullisempia, etenkään sellaisten maksamatta olevien palkkasaatavien saattamiseksi turvan piiriin, jotka perustuvat velkojien yhteistä tyydyttämistä koskevan menettelyn aloittamista koskevan pyynnön esittämisen jälkeiseen ajanjaksoon (ks. myös asia C-373/95, Maso ym., tuomio 10.7.1997, Kok. 1997, s. I-4051, 46-52 kohta).

44 Koska direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa ja 4 artiklan 2 kohdassa mainitulla maksukyvyttömyyden alkamispäivällä tarkoitetaan päivää, jona velkojien yhteistä tyydyttämistä koskevan menettelyn aloittamista pyydettiin, eikä, kuten kansallinen tuomioistuin esittää, päivää, jona menettely päätettiin aloittaa - ja joka tässä tapauksessa tapahtui konkurssiinasettamispäätöksellä -, ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäisellä osalla ja toisella ennakkoratkaisukysymyksellä ei ole merkitystä.

Ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen toinen osa ja kolmas ennakkoratkaisukysymys

45 Kansallinen tuomioistuin kysyy ensimmäisen kysymyksen toisessa osassa yhteisöjen tuomioistuimelta, onko jäsenvaltiolla oikeus soveltaa säädetyn määräajan jälkeen annettuja täytäntöönpanotoimenpiteitä ja direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa säädettyjä rajoituksia taannehtivasti työntekijöihin, kun kyse on näille direktiivissä säädetyn määräajan jälkeen tapahtuneen täytäntöönpanon perusteella syntyneen vahingon korvaamisesta. Kolmannella kysymyksellä, jota on syytä käsitellä yhdessä ensimmäisen kysymyksen toisen osan kanssa, kansallinen tuomioistuin haluaa selvittää yleisemmin, mikä on jäsenvaltion korvausvastuun ulottuvuus silloin kun tämä vastuu perustuu siihen, että direktiivi on täytäntöönpantu säädetyn määräajan jälkeen.

46 Tältä osin on syytä muistuttaa, että, kuten yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti katsonut, periaate, jonka mukaan jäsenvaltio vastaa yhteisön oikeutta rikkomalla yksityisille aiheuttamastaan vahingosta, on erottamaton osa perustamissopimuksella luotua järjestelmää (em. yhdistetyt asiat Francovich I, tuomion 35 kohta; yhdistetyt asiat C-46/93 ja C-48/93, Brasserie du pêcheur ja Factortame, tuomio 5.3.1996, Kok. 1996, s. I-1029, 31 kohta; asia C-392/93, British Telecommunications, tuomio 26.3.1996, Kok. 1996, s. I-1631, 38 kohta; asia C-5/94, Hedley Lomas, tuomio 23.5.1996, Kok. 1996, s. I-2553, 24 kohta ja yhdistetyt asiat C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 ja C-190/94, Dillenkofer ym., tuomio 8.10.1996, Kok. 1996, s. I-4845, 20 kohta).

47 Edellä mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että jäsenvaltioiden vahingonkorvausvastuun syntymisellä on kolme edellytystä, nimittäin että rikotun oikeussäännön tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, että rikkominen on riittävän ilmeinen ja että jäsenvaltiolle kuuluvan velvoitteen noudattamatta jättämisen ja yksityisille aiheutuneen vahingon välillä on välitön syy-yhteys (em. yhdistetyt asiat Brasserie du pêcheur ja Factortame, tuomion 51 kohta; em. asia British Telecommunications, tuomion 39 kohta; em. asia Hedley Lomas, tuomion 25 kohta ja em. yhdistetyt asiat Dillenkofer ym., tuomion 21 kohta). Näitä edellytyksiä on arvioitava tilannekohtaisesti (em. yhdistetyt asiat Dillenkofer ym., tuomion 24 kohta).

48 Jäsenvaltiolle jäsenyysvelvoitteen noudattamatta jättämisen perusteella syntyvän vahingonkorvausvastuun ulottuvuuden osalta todetaan edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Brasserie du pêcheur ja Factortame annetun tuomion 82 kohdassa, että korvauksen on vastattava kärsittyä vahinkoa eli että sen on oltava sellainen, että vahinkoa kärsineiden yksityisten oikeussuoja tosiasiallisesti varmistetaan.

49 Edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Francovich I annetun tuomion (41-43 kohta) jälkeisestä vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että ellei kyseisessä tuomiossa aiemmin esitetystä muuta johdu, jäsenvaltion on korvattava aiheutettu vahinko kansallisen vahingonkorvausoikeuden mukaisesti ja että kansallisissa lainsäädännöissä säädetyt vahingonkorvauksen edellytykset eivät saa olla epäedullisempia kuin edellytykset, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia, eivätkä ne saa olla sellaisia, että korvauksen saaminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa.

50 Yhteisöjen tuomioistuin katsoi edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Francovich I annetun tuomion 46 kohdassa, että jäsenvaltio oli velvollinen korvaamaan vahingon, joka yksityisille oikeussubjekteille oli aiheutunut siitä, että direktiiviä ei ole säädetyssä määräajassa saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä.

51 Tällaisen jäsenyysvelvoitteen noudattamatta jättämisen perusteella maksettavan vahingonkorvauksen ulottuvuuden osalta on huomautettava, että yhteisön oikeuden rikkomisesta aiheutunut vahinko voidaan periaatteessa korvata soveltamalla direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteitä taannehtivasti ja täydellisesti niihin työntekijöihin, joille direktiivin viivästynyt täytäntöönpano aiheuttaa vahinkoa, edellyttäen, että direktiivi on säännönmukaisesti pantu täytäntöön. Tällä soveltamisella halutaan nimittäin taata näille työntekijöille ne oikeudet, jotka he olisivat saaneet, jos direktiivi olisi täytäntöönpantu säädetyssä määräajassa (ks. myös em. asia Maso ym., tuomion 39-42 kohta).

52 Direktiivin täytäntöönpanosäännösten taannehtivan soveltamisen välttämättömänä edellytyksenä on, että jos jäsenvaltio on tosiasiallisesti käyttänyt direktiivin 4 artiklan 2 kohdan yksityiskohtaisten sääntöjen mukaista oikeutta rajoittaa palkkaturvajärjestelmien maksuvelvollisuutta pannessaan direktiivin täytäntöön kansallisessa oikeusjärjestyksessä, myös näitä rajoituksia on voitava soveltaa.

53 Kansallisen tuomioistuimen on tämän tuomion 46-49 kohdassa mieliin palautetut yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevät periaatteet huomioon ottaen varmistettava käsiteltävänään olevassa asiassa, että edunsaajille myönnettävä vahingonkorvaus vastaa kärsittyä vahinkoa. Tätä tarkoitusta varten riittää, että direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteitä sovelletaan taannehtivasti, säännönmukaisesti ja täydellisesti, paitsi jos edunsaajat näyttävät toteen, että heille on aiheutunut myös muita menetyksiä siitä syystä, etteivät he voineet aikanaan saada direktiivillä turvattuja rahallisia etuja, ja että nämä menetykset on myös korvattava.

54 Ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäiseen osaan ja kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen on siis vastattava siten, että vahinko, joka on aiheutunut siitä, että direktiivi on täytäntöönpantu säädetyn määräajan jälkeen, voidaan korvata soveltamalla direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteitä taannehtivasti ja täydellisesti edellyttäen, että direktiivi on säännönmukaisesti täytäntöönpantu. Kansallisen tuomioistuimen on varmistettava, että edunsaajille myönnettävä vahingonkorvaus vastaa kärsittyä vahinkoa. Tätä tarkoitusta varten riittää, että direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteitä sovelletaan taannehtivasti, säännönmukaisesti ja täydellisesti, paitsi jos edunsaajat näyttävät toteen, että heille on aiheutunut myös muita menetyksiä siitä syystä, etteivät he voineet aikanaan saada direktiivillä turvattuja rahallisia etuja, ja että nämä menetykset on myös korvattava.$

Oikeudenkäyntikulut

55 Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneille Italian ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksille, Euroopan unionin neuvostolle ja Euroopan yhteisöjen komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Näillä perusteilla

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN

(viides jaosto)

on ratkaissut Pretura circondariale di Bassano del Grappan 21.3.1995 tekemillään päätöksillä esittämät kysymykset seuraavasti:

Vahinko, joka on aiheutunut siitä, että työntekijöiden suojaa työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 20 päivänä lokakuuta 1980 annettu neuvoston direktiivi 80/987/ETY on täytäntöönpantu tätä varten säädetyn määräajan jälkeen, voidaan korvata soveltamalla direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteitä taannehtivasti ja täydellisesti edellyttäen, että direktiivi on säännönmukaisesti täytäntöönpantu. Kansallisen tuomioistuimen on varmistettava, että edunsaajille myönnettävä vahingonkorvaus vastaa kärsittyä vahinkoa. Tätä tarkoitusta varten riittää, että direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteitä sovelletaan taannehtivasti, säännönmukaisesti ja täydellisesti, paitsi jos edunsaajat näyttävät toteen, että heille on aiheutunut myös muita menetyksiä siitä syystä, etteivät he voineet aikanaan saada direktiivillä turvattuja rahallisia etuja, ja että nämä menetykset on myös korvattava.