EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 14.7.2026
COM(2026) 368 final
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
sisämarkkinoita vääristävistä ulkomaisista tuista 14 päivänä joulukuuta 2022 annetun asetuksen (EU) 2022/2560 täytäntöönpanosta ja noudattamisen valvonnasta kyseisen asetuksen 52 artiklan 2 kohdan mukaisesti
{SWD(2026) 183 final}
1.JOHDANTO
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2022/2560, annettu 14 päivänä joulukuuta 2022, sisämarkkinoita vääristävistä ulkomaisista tuista 1 , jäljempänä ’FSR-asetus’, annettiin sellaisiin sisämarkkinoiden vääristymiin puuttumiseksi, joita aiheuttavat kolmansien maiden tuet yrityksille, jotka osallistuvat taloudelliseen toimintaan Euroopan unionissa, jäljempänä ’unioni’. Asetuksen tarkoitus on varmistaa sisämarkkinoiden tasapuoliset toimintaedellytykset antamalla Euroopan komissiolle, jäljempänä ’komissio’, keinot tunnistaa ja arvioida kilpailua vääristäviä ulkomaisia tukia ja tarvittaessa puuttua niihin.
Ennen FSR-asetuksen hyväksymistä unionissa toimivat yritykset pystyivät rahoittamaan taloudellista toimintaansa sisämarkkinoilla kolmansilta mailta saamillaan tuilla. Tämä koski kaikkia talouden aloja ja siihen sisältyivät julkisiin hankintamenettelyihin osallistuminen, yritysten ostaminen ja mihin tahansa muuhun taloudelliseen toimintaan osallistuminen unionissa. Unionin valtiontukisäännöt eivät koskeneet tällaisia ulkomaisia tukia. Unionin oikeudellisessa kehyksessä ei ollut mekanismia näiden ulkomaisten tukien sisämarkkinoille aiheuttamien vääristymisen korjaamiseen, sillä perinteiset kaupan suojamekanismit koskevat vain tavarakauppatuontia. FSR suunniteltiin horisontaaliseksi välineeksi, jolla täydennettiin unionin nykyisiä sulautumia, kilpailua, valtiontukea, julkisia hankintoja ja kauppapolitiikkaa koskevia sääntöjä. Asetuksen tavoite on vaalia reilua kilpailua ja sisämarkkinoiden eheyttä.
FSR perustuu syrjimättömiin periaatteisiin ja puolueettomiin perusteisiin. Se kattaa kaikki alat ja taloudellisen toiminnan ja sen kohteina ovat ulkomaisten tukien sisämarkkinoille aiheuttamat vääristymät. FSR-asetusta sovelletaan kaikki kansainväliset sitoumukset huomioiden. Vaikka komissio on sitoutunut rakentavaan keskusteluun ja yhteistyöhön kolmansien maiden viranomaisten ja taloudellisten toimijoiden kanssa, se käyttää jatkossakin kaikkia FSR-asetuksen mahdollistamia tutkinnallisia ja menetelmällisiä työkaluja varmistaakseen asetuksen tehokkaan soveltamisen ja turvatakseen sisämarkkinoiden tasapuoliset toimintaedellytykset.
Tämän kertomuksen tarkoitus on esitellä FSR-asetuksen ensimmäisen arvion löydökset Euroopan parlamentille ja neuvostolle.
Kertomus on laadittu FSR-asetuksen 52 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Kyseisessä kohdassa edellytetään, että komissio tarkastelee FSR-asetuksen täytäntöönpanoa ja noudattamisen valvontaa koskevaa käytäntöään uudelleen erityisesti sen 4, 5, 6 ja 9 artiklan sekä 20 artiklan 3 kohdassa ja 28 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettyjen ilmoituskynnysarvojen osalta. Uudelleentarkastelun yhteydessä komission tulisi myös raportoida kansainvälisten suhteiden kehityksestä kolmansien maiden tukien valvontajärjestelmien osalta.
FSR tuli voimaan 13. tammikuuta 2023 ja sitä alettiin soveltaa 13. heinäkuuta 2023. FSR-asetuksen 21 artiklan mukaista keskittymiä koskevaa ja 28 artiklan mukaista julkisia hankintoja koskevaa ennakkoilmoitusvelvollisuutta alettiin soveltaa 13. lokakuuta 2023. Tämä kertomus kattaa FSR-asetuksen täytäntöönpanon ja soveltamisen ensimmäisen kolmen vuoden jakson.
Yksinomaan komissio panee FSR-asetuksen täytäntöön. Kilpailun pääosasto vastaa FSR-asetuksen soveltamisesta keskittymiin ja oma-aloitteisen tutkintamekanismin yleisestä käytöstä. Sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosasto vastaa FSR-asetuksen soveltamisesta julkisissa hankintamenettelyissä ja oma-aloitteisen tutkintamekanismin käytöstä julkisissa hankintamenettelyissä ja muussa vastaavassa julkisessa varainkäytössä. Tämä vastuunjako kuvastaa näiden komission yksiköiden kokemusta kilpailulainsäädännön täytäntöönpanosta sekä julkisista hankinnoista ja tukee FSR-asetuksen johdonmukaista soveltamista.
Komission arviointi FSR-asetuksen täytäntöönpanosta ja soveltamisesta sen alkuvaiheessa perustuu laadullisten ja määrällisten todisteiden yhdistelmään. Siihen sisältyvät ulkopuolisen toimeksisaajan suorittamasta FSR-asetuksen arviointitutkimuksesta 2 saadut tiedot. Arvioinnissa huomioidaan myös vastaukset komission julkiseen kuulemiseen (kohdennettu julkinen kuuleminen, julkinen palautekysely FSR-asetuksen toteutuksesta ja kannanottopyyntö) 3 sekä komission sisäinen arviointi sen toiminnasta.
FSR-asetuksen täytäntöönpanon ja soveltamisen varhaiset vaiheet ovat osoittaneet, että se on tarkoituksenmukainen väline sisämarkkinoiden tasapuolisten toimintaedellytysten varmistamiseksi. Komissio on jo käynnistänyt FSR-asetuksen nojalla useita perusteellisia tutkimuksia keskittymistä ja julkisista hankinnoista. Jotkin tutkimuksista päättyivät siten, että osapuolet tarjosivat sitoumuksia puuttuakseen ulkomaisten tukien aiheuttamiin vääristymiin sisämarkkinoilla. Komissio on käynnistänyt oma-aloitteisesti useita perusteellisia tutkimuksia, jotka ovat käynnissä julkaisuhetkellä. Se on myös käyttänyt tarkistus- ja harkintavaltaansa. Sidosryhmät ovat hyväksyneet ja tukevat laajasti FSR-asetuksen tavoitteita. Sidosryhmät ovat myös väittäneet FSR-asetuksen aiheuttavan suhteettoman suuria kustannuksia erityisesti ennakkoilmoitusmenettelyn yhteydessä. Sidosryhmät ovat pyytäneet tiettyjen FSR-asetuksen sääntöjen yksinkertaistamista ja oikeusvarmuuden lisäämistä.
Tähän tiedonantoon liitetty komission yksiköiden valmisteluasiakirja sisältää lisätietoja arvioinnista.
2.TARKASTELUN TULOKSET
2.1.FSR-asetuksen varhainen täytäntöönpano ja komission toimet ohjeiden antamiseksi sidosryhmille
2.1.1.Komission toimet
Komissio antoi 10. heinäkuuta 2023 täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2023/1441 FSR-asetuksen mukaisten komission menettelyjen yksityiskohdista, jäljempänä 'ulkomaisia tukia koskeva täytäntöönpanoasetus'. Ulkomaisia tukia koskevassa täytäntöönpanoasetuksessa esitellään myös lomakkeet FSR-asetuksen mukaisten ennakkoilmoitusten tekemiseksi komissiolle. 4 Ulkomaisia tukia koskeva täytäntöönpanoasetus ja siihen liittyvät lomakkeet mahdollistivat ilmoitusperusteisen täytäntöönpanomenettelyn nopean toteuttamisen.
Komissio on FSR-asetuksen voimaantulon jälkeen toteuttanut useita toimia lisätäkseen läpinäkyvyyttä ja ohjeistusta sidosryhmille jäljempänä esitettyjen erityisten ehtojen mukaisesti.
FSR-asetuksen keskeisiä käsitteitä selventävä komission yksiköiden valmisteluasiakirja 5 julkaistiin vuosi FSR-asetuksen voimaantulon jälkeen heinäkuussa 2024. Asiakirja sisälsi alustavia tietoja merkittävien FSR-asetuksen käsitteiden tulkinnasta ja erityisesti niistä tekijöistä, jotka on huomioitava arvioitaessa, esiintyykö vääristymiä. Se sisälsi myös tiedot tasapainotestissä sovellettavasta menetelmästä.
Komission yksiköt päivittävät säännöllisesti FSR-asetukseen liittyviä kysymyksiä ja vastauksia komission verkkosivustolla 6 . Nämä päivitykset koskevat käytännössä ilmeneviä toistuvia ongelmia. Niissä annetaan lisäohjeita eri aiheista, kuten menettelyllisistä ja lainkäyttövaltaan liittyvistä asioista (kuten ilmoitusvelvoitteet, ulkomaisia tukia koskevan täytäntöönpanoasetuksen alaiset poikkeukset, kynnysarvojen laskeminen ja ulkomaiset rahoitusosuudet).
Komissio julkaisi tammikuussa 2026 FSR-suuntaviivat 7 , mikä oli keskeinen välitavoite ennakoitavuuden ja avoimuuden parantamiseksi sidosryhmille. FSR-suuntaviivat antavat sidosryhmille kynnysarvot alittavien keskittymien ja julkisten hankintamenettelyjen osalta ohjeita ulkomaisten tukien aiheuttamien sisämarkkinavääristymien arvioimiseen ja tasapainotestiin sekä tietoja komission harkintavaltuuksista.
Komissio julkaisee säännöllisesti tietoa tapauksista, ei-luottamukselliset versiot FSR-asetuksen mukaisten perusteellisten tutkimusten päätöksistä ja tiivistelmät perusteellisten tutkimusten aloittamista koskevaista päätöksistä. Se julkaisee myös erityisiä muistioita tiettyjen menettelytapojen kehityksestä, kuten FSR-asetuksen noudattamisen valvonnan ensimmäiset 100 päivää 8 ja FSR-suuntaviivat 9 sekä tapauskäytännöstä, kuten tiivistelmä 10 ensimmäisestä lopullisesta FSR-asetuksen nojalla annetusta sitoumuksia sisältävästä päätöksestä asiassa FS.100011. Kilpailun pääosastolla on lisäksi keskittymämenettelyille erityinen FSR-rekisteri, joka lisää läpinäkyvyyttä ja kertoo yleisölle meneillään olevista keskittymätapauksista virallisen ilmoituksen jälkeen. 11
Komission yksiköt tekevät myös yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa erityisen kansallisten yhteyspisteiden ja komission asiantuntijaryhmien verkoston kautta. Komission yksiköt tekevät myös yhteistyötä sidosryhmien, kuten oikeusalan toimijoiden ja yritysten etujärjestöjen kanssa FSR-asetukseen liittyviin kysymyksiin keskittyvissä konferensseissa, mikä selkeyttää entisestään sen käytäntöjä.
2.1.2.Tarkastelun tulokset
Komission toimet FSR-asetusta koskevien lisäohjeiden antamiseksi olivat tervetulleita ja niitä pidettiin myönteisinä. Tarkastelussa on kuitenkin tullut esiin alueita, joilla sidosryhmät katsovat tarvittavan suurempaa oikeusvarmuutta. Tällaisia alueita ovat erityisesti useat merkittävät FSR-asetuksen käsitteet ja analyysikehysten soveltaminen yksittäisissä tapauksissa. Jäljempänä on joitakin esimerkkejä.
Sidosryhmät katsovat, että FSR-asetuksen 3 artiklassa tarkoitettu kolmansien maiden viranomaisten myöntämä ulkomainen taloudellinen panos on määriteltävä laajasti, jotta mahdollisesti vääristävien tukien havaitsemiseen voidaan käyttää laajaa valikoimaa keinoja. Palaute osoittaa kuitenkin myös, että laaja ulkomaisen taloudellisen panoksen käsite aiheuttaa haasteita, kun yritysten on kerättävä tiedot ulkomaisista taloudellisista panoksista useilta lainkäyttöalueilta ja määriteltävä niiden raportoitavuuden laajuus FSR-asetuksen mukaisia ennakkoilmoituksia varten.
FSR-asetuksen 4 artiklan mukaisen vääristymien arvioinnin osalta sidosryhmät ilmoittivat, että on vaikeaa ennustaa, miten toimintamallia sovelletaan yksittäisissä tapauksissa. Yksi tähän epävarmuuteen vaikuttava tekijä on se, että kertomuksen valmisteluun liittyvien kuulemistoimien ajankohtana komissiolla oli vain vähän asiaan liittyvää päätöskäytäntöä.
FSR-asetuksen 5 artiklan mukaisten todennäköisimmin sisämarkkinoita vääristävien ulkomaisten tukien osalta sidosryhmät toteavat, että vaikka niitä pidetään hyödyllisinä indikaattoreina, jonkin verran epävarmuutta liittyy tukiin, jotka ”edesauttavat keskittymää suoraan” tai mahdollistavat ”kohtuuttoman edullisten tarjousten” tekemisen.
Sidosryhmät suhtautuvat myönteisesti mahdollisuuteen toteuttaa FSR-asetuksen 6 artiklan mukainen tasapainotesti FSR-asetuksen puitteissa. Sen käytännön merkitystä pidetään kuitenkin rajallisena, sillä vielä ei ole käytännön esimerkkejä siitä, miten komissio soveltaisi testiä käytännössä.
2.2.FSR-asetuksen varhainen täytäntöönpano osoittaa, että väline on tarkoituksenmukainen.
Komissio panee FSR-asetuksen täytäntöön kolmella päämenettelytavalla:
a)Lykkäävä ennakkoilmoitus keskittymistä, joissa vähintään yksi sulautuvista yrityksistä, hankittu yritys tai yhteisyritys on sijoittautunut unioniin ja sen kokonaisliikevaihto unionissa on vähintään 500 miljoonaa euroa ja osapuolten vastaanottamat ulkomaiset taloudelliset panokset ovat yhteenlaskettuna yli 50 miljoonaa euroa sopimuksen tekemistä, julkisesta tarjouksesta ilmoittamista tai määräysvallan hankkimista edeltävien kolmen vuoden aikana.
b)Lykkäävä ennakkoilmoitus julkisista hankintamenettelyistä, joissa sopimuksen arvioitu arvo on vähintään 250 miljoonaa euroa, tai osaperusteisten hankintojen osalta vähintään 125 miljoonaa euroa, kun tarjoavan osapuolen ja sen pääasiallisten alihankkijoiden tai toimittajien yhteenlasketut ulkomaiset taloudelliset panokset olivat vähintään 4 miljoonaa euroa ilmoitusta edeltävien kolmen vuoden aikana. Julkisten hankintojen osalta osapuolten on tehtävä ilmoitus myös niissä tapauksissa, joissa ulkomaiset taloudelliset panokset jäävät 4 miljoonan euron kynnysarvon alapuolelle.
c)Oma-aloitteinen menettely kaikkien muiden sellaisten markkinatilanteiden tutkimiseksi, joissa komissio voi aloittaa tutkimuksen omasta aloitteestaan.
Kaiken kaikkiaan FSR-asetuksen varhaisen täytäntöönpanon tarkastelu osoittaa välineen olevan tarkoituksenmukainen ja toimivan hyvin käytännössä. Asetus tunnustetaan tehokkaaksi työkaluksi, jolla korjataan ennen sen hyväksymistä vallinnut sääntelyvaje. Lisäksi sen tavoitetta sisämarkkinoiden tasapuolisten toimintaedellytysten varmistamiseksi pidetään oikeutettuna ja oikeasuhtaisena. FSR-asetuksen täytäntöönpano on edennyt tasaisesti siitä lähtien, kun sitä alettiin soveltaa. Komissio on saanut arvokasta kokemusta sen varsinaisten säännösten ja menettelysäännösten soveltamisesta.
2.2.1.FSR-asetuksen mukaiset oma-aloitteiset tutkimukset
2.2.1.1.Tietoa tapauksista
Komissio arvioi jatkuvasti oman analyysinsä, sidosryhmiltä saatujen tietojen ja markkinatietoja koskevien tutkimusten perusteella, onko sillä riittävää näyttöä oma-aloitteisen tutkimuksen käynnistämiseksi.
Julkaisuhetkellä komissio on aloittanut perusteelliset tutkimukset FSR-asetuksen 10 artiklan 3 kohdan perusteella kahdessa tapauksessa:
a)Asia FS.100068 – Nuctech: Komissio käynnisti 11. joulukuuta 2025 perusteellisen tutkimuksen arvioidakseen hyötyivätkö Nuctechin toimet uhkien havaitsemisjärjestelmien tuotannossa ja myynnissä sekä niihin liittyvien palvelujen tarjoamisessa unionissa ulkomaisista tuista, jotka voisivat vääristää sisämarkkinoita Mahdolliset ulkomaiset tuet ovat avustuksia, etuuskohteluun perustuvia verotoimenpiteitä ja rahoitusta, jotka ovat voineet parantaa Nuctechin kilpailuasemaa sisämarkkinoilla ja vaikuttaa kielteisesti kilpailuun. 12 Asia pantiin vireille huhtikuussa 2024 päätöksellä vaatia Nuctechia suostumaan FSR-asetuksen 14 artiklan 3 kohdan mukaisiin tarkastuksiin, jäljempänä ’tarkastuspäätös’.
b)Asia FS.100143 – Goldwind: Komissio käynnisti 3. helmikuuta 2026 perusteellisen tutkimuksen arvioidakseen Goldwindin toimintaa tuulivoimaloiden tuotannossa ja myynnissä sekä niihin liittyvien palvelujen tarjoamisessa EU:ssa. Mahdollisia ulkomaisia tukia ovat avustukset, etuuskohteluun perustuvat verotoimenpiteet ja etuuskohteluun perustuva rahoitus lainojen muodossa. Komissio on ollut alustavasti huolissaan siitä, että nämä ulkomaiset tuet ovat saattaneet parantaa Goldwindin kilpailuasemaa sisämarkkinoilla ja vaikuttaa kielteisesti kilpailuun. 13
2.2.1.2.Unionin tuomioistuinten valvonta
Unionin tuomioistuimet ovat omasta aloitteestaan tutkineet joitakin komission tutkintatoimia:
a)Case T-284/24 – Nuctech: Nuctech nosti toukokuussa 2024 kumoamiskanteen 14 unionin yleisessä tuomioistuimessa ja riitautti komission tarkastuspäätöksen. Nuctech haki samaan aikaan myös välitoimia ja pyysi lykkäämään komission tarkastuspäätöstä siihen asti, kunnes pääasian käsittely on saatu päätökseen. 15 Unionin yleisen tuomioistuimen presidentti hylkäsi välitoimia koskevan hakemuksen elokuussa 2024 16 , minkä unionin tuomioistuimen varapresidentti vahvisti maaliskuussa 2025 tehdyssä muutoksenhakumenettelyssä 17 . Tämän kertomuksen julkaisuhetkellä kumoamiskanne on vireillä unionin yleisessä tuomioistuimessa.
b)Asia T-335/26 – Goldwind: Goldwind nosti toukokuussa 2026 kumoamiskanteen 18 unionin yleisessä tuomioistuimessa, riitautti komission tietopyynnön ja pyysi välitoimia 19 sen keskeyttämiseksi. Tietopyyntö lähetettiin osana perusteellista tutkimusta Goldwindin toiminnasta EU:n tuulivoima-alalla asiassa FS.100143. Julkaisuhetkellä molempiin hakemuksiin liittyvät menettelyt ovat vireillä unionin yleisessä tuomioistuimessa.
2.2.1.3.Tarkastelun tulokset
Komissio voi omasta aloitteestaan arvioida vääristäviä ulkomaisia tukia, jotka vaikuttavat mihin tahansa markkinatilanteeseen ja taloudelliseen toimintaan sisämarkkinoilla, ja puuttua niihin. Tarkastelun tulokset osoittavat, että oma-aloitteinen tutkintamekanismi toimii tarkoitetulla tavalla ja että asiaa koskevat säännökset tarjoavat tuloksellisen kehyksen, jolla voidaan pyrkiä FSR-asetuksen tavoitteeseen varmistaa tasapuoliset toimintaedellytykset sisämarkkinoilla.
Vaikka käynnissä olevat tutkimukset eivät ennakoi niiden tuloksia, FSR on antanut komissiolle mahdollisuuden toimia sellaisten riittävien viitteiden perusteella, jotka osoittavat ulkomaalaisten tukien vääristävän sisämarkkinoita. Ilman FSR-asetusta komissio ei olisi voinut suorittaa näitä tutkimuksia ja arvioida, johtuivatko sisämarkkinoiden vääristymät ulkomaisista tuista. Sidosryhmiltä saadun palautteen perusteella oma-aloitteisten tutkimusten kestosta ei ole varmuutta. Varhaiset kokemukset FSR-asetuksen täytäntöönpanosta kuitenkin osoittavat, että kesto vaihtelee ja on pidempi erityisesti tapauksissa, joissa tutkimuksen kohteena olevilla yrityksillä kestää kauemmin pyydettyjen tietojen toimittamisessa. Joissakin tapauksissa myös EU:n tuomioistuimissa nostetut kanteet vaikuttavat aikatauluun.
2.2.2.FSR-asetuksen mukainen ilmoitus keskittymistä
2.2.2.1.Tietoa tapauksista
Velvollisuus ilmoittaa ennakkoon keskittymistä alkoi 13. lokakuuta 2023, ja 31. toukokuuta 2026 mennessä komissio oli saanut 273 virallista ilmoitusta. Näistä asioista 247 päätettiin esiselvityksen jälkeen, neljä peruutettiin esiselvitysvaiheessa ja 19 tapauksessa esiselvitys oli edelleen kesken.
Komissio aloitti perusteelliset tutkimukset kolmessa tapauksessa:
a)Asia FS.100011 – e& / PPF Telecom: Tässä asiassa Yhdistyneisiin arabiemiirikuntiin sijoittunut Emirates Telecommunications Group (e&) osti PPF Telecom Groupin (sen tšekkiläistä liiketoimintaa lukuun ottamatta), joka on Tšekissä, Bulgariassa, Unkarissa, Serbiassa ja Slovakiassa toimiva televiestintäoperaattori. Komissio havaitsi ulkomaisia tukia rajoittamattoman valtiontakauksen, avustusten ja lainojen muodossa, ja näiden todettiin voivan vääristää kilpailua sulautuman tuloksena syntyvän yrityksen tasolla liiketoimen jälkeen. Näiden huolenaiheiden ratkaisemiseksi osapuolet sitoutuivat poistamaan valtiontakauksen ja panemaan täytäntöön erillisiä e&:n ja kohdeyrityksen EU-toiminnan toisistaan erottavia velvoitteita. Sitoumuksia sisältävän päätöksen lopullinen ei-luottamuksellinen versio 20 on julkaistu kilpailun pääosaston verkkosivustolla.
b)Asia FS.100156 – ADNOC/Covestro: Tässä asiassa Abu Dhabi National Oil Company (ADNOC) osti saksalaisen kemikaalien tuottajan Covestron. Komissio totesi, että ulkomaiset tuet, mukaan lukien rajoittamaton valtiontakaus ADNOCille ja pääomankorotus Covestrolle, aiheuttivat vääristymiä sekä hankintaprosessissa että sen jälkeisessä toiminnassa. Osapuolet sitoutuivat muuttamaan ADNOCin yhtiöjärjestystä valtiontakauksen poistamiseksi ja lisensoimaan tiettyjä Covestron patentteja markkinatoimijoille. Sitoumuksia sisältävän päätöksen väliaikainen ei-luottamuksellinen versio 21 on julkaistu kilpailun pääosaston verkkosivustolla.
c)Asia FS.100253 – JD.COM / CECONOMY: Tässä tapauksessa JD.com osti saksalaisen kuluttajaelektroniikkaan ja kodinkoneisiin erikoistuneen vähittäismyyjän CECONOMY AG:n. JD.com kuuluu kiinalaiseen konserniin, joka harjoittaa vähittäiskauppaa ja verkkokauppaa Kiinassa. Alustavan tutkimuksen aikana komissio havaitsi riittävästi viitteitä EU:n sisämarkkinoita vääristävistä ulkomaisista tuista ja aloitti 28. toukokuuta 2026 perusteellisen tutkimuksen. Perusteellinen tutkimus on edelleen käynnissä julkaisuajankohtana.
Tarkastelujakson aikana komissio ei ole käyttänyt FSR-asetuksen 21 artiklan 5 kohdan mukaista harkintavaltaansa kynnysarvot alittavien keskittymien osalta.
2.2.2.2.Tarkastelun tulokset
Keskittymiä koskevasta FSR-asetuksen ilmoitusmenettelystä saadut varhaiset kokemukset osoittavat, että väline on tarkoituksenmukainen. Tarkastelun tärkeimmät löydökset on esitetty jäljempänä.
Ilmoitusten määrä, noin 100 vuodessa, on ylittänyt komission alkuperäiset ennusteet. Säädösehdotuksen vaikutustenarvioinnissa 22 määräksi arvioitiin 30–40 vuodessa. Komissio päätti noin 97 prosenttia ilmoitetuista keskittymistä alustavan tarkastelun jälkeen aloittamatta perusteellista tutkimusta. Tämä osuus on yhdenmukainen yrityskeskittymien valvonnasta 20 päivänä tammikuuta 2004 annetun asetuksen (EY) N:o 139/2004, jäljempänä ”sulautuma-asetus”, ensimmäisen vaiheen mukaisesti tarkastettujen ja päätettyjen asioiden kanssa. 23
Komissio oli julkaisuajankohtana käynnistänyt perusteellisen tutkimuksen kolmesta keskittymästä. Niistä kaksi hyväksyttiin ehdollisesti sen jälkeen, kun komissio oli hyväksynyt ilmoituksen tehneiden osapuolten sitoumukset puuttua ulkomaisten tukien mahdollisesti aiheuttamiin markkinoiden vääristymiin. Yhtä keskittymää koskeva perusteellinen tutkimus oli edelleen käynnissä.
FSR on antanut komissiolle mahdollisuuden tutkia keskittymiä ja määrittää mahdolliset ulkomaiset tuet, jotka voisivat tosiasiallisesti tai mahdollisesti vääristää sisämarkkinoita, ja puuttua niihin FSR-asetuksen sääntelyprosessin avulla. Kaksi päätettyä tapausta sitoumuksilla osoittavat FSR-asetuksen merkityksen tasapuolisten toimintaedellytysten säilyttämisessä. Se myös viestittää hankkijoille, että vaikka unioni on edelleen avoin investoinneille, tällaisia investointeja tutkitaan ulkomaisten tukien osalta sen varmistamiseksi, että ne eivät vääristä sisämarkkinoita.
Sidosryhmät pitävät EU:n laajuista liikevaihdon kynnysarvoa selkeänä ja tarkoituksenmukaisena toimenpiteenä asiaankuuluvien liiketoimien tunnistamiseksi. Ne suhtautuivat myönteisesti myös yhteisyrityksiä koskevaan FSR-asetuksen lähestymistapaan, jossa liikevaihto lasketaan itse yhteisyrityksen liikevaihdon eikä sen emoyhtiöiden liikevaihdon perusteella. 24 Tämä on johtanut ilmoitettavien liiketoimien vähenemiseen sulautuma-asetukseen verrattuna.
Täytäntöönpanon varhaisesta vaiheesta saadut kokemukset osoittavat, että ilmoitusta edeltävä yhteydenpito komission tapausryhmiin on arvokasta. Ilmoittavat osapuolet puoltavat ja käyttävät sitä laajalti. Sidosryhmät ovat kiittäneet tapausryhmiä niiden reagoinnista, selkeydestä ja ilmoitusmenettelyn tehokkuudesta. Sidosryhmät suhtautuivat myönteisesti myös ulkomaisia tukia koskevan täytäntöönpanoasetuksen mukaisiin ilmoitusvelvoitteisiin sovellettaviin poikkeuksiin ja mahdollisuuteen pyytää komissiolta vapautuksia tietyistä tiedoista.
Tarkastelun tuloksissa tuodaan esiin myös kaksi sidosryhmien keskeistä huolenaihetta. Ensimmäinen koskee tiedonkeruuta, joka yritysten on tehtävä ulkomaisista taloudellisista panoksista ennen ilmoitusta. Sidosryhmät pitävät sitä resursseja vievänä, eivätkä kerättävät tiedot välttämättä ole merkityksellisiä vääristymisriskin tunnistamisen kannalta. Toinen huolenaihe liittyy komission harkintavaltaa koskevaan epävarmuuteen, jota pidetään mahdollisesti häiritsevänä transaktioiden suunnittelun ja riskinarviointien kannalta siitä huolimatta, että harkintavallan perusteltu tavoite on kattaa kynnysarvon alapuolella olevat keskittymät, joihin voi liittyä vääristäviä ulkomaisia tukia.
2.2.3.FSR-asetuksen mukaiset ilmoitukset julkisissa hankintamenettelyissä
2.2.3.1.Tietoa tapauksista
FSR-asetuksen 4 luvun mukaan talouden toimijoiden on ilmoitettava ulkomaiset taloudelliset panokset osallistuessaan suuriin julkisiin tarjouskilpailuihin. Näin on erityisesti silloin, kun hankintasopimuksen arvioitu arvo on yli 250 miljoonaa euroa, tai osiin jaettujen julkisten hankintojen osalta 125 miljoonaa euroa, ja talouden toimija on edeltävien kolmen vuoden aikana saanut ulkomaisia taloudellisia panoksia yhteensä vähintään 4 miljoonaa euroa kolmatta maata kohti.
Sen jälkeen, kun ilmoitusvelvollisuus alkoi 13. lokakuuta 2023, komissio vastaanotti 31. toukokuuta 2026 mennessä talouden toimijoilta 5 150 ilmoitusta koskien 863 julkista hankintamenettelyä, mukaan lukien 4 293 vakuutusta, 733 ilmoitusta ja 124 ennakkoilmoitusta. Näistä asioista komissio aloitti neljä perusteellista tutkimusta, joista yksi johti sitoumuksia sisältävään lopulliseen päätökseen. Kolme asiaa päätettiin talouden toimijoiden vetäydyttyä julkisista hankintamenettelyistä.
a)Asia FSP.100147 – Rautateiden liikkuvan kaluston tarjonta Bulgariassa: Komissio käynnisti 16. helmikuuta 2024 perusteellisen tutkimuksen arvioidakseen, saiko CRRC Qingdao Sifang, joka on osa kiinan valtion omistamaa CRRC-konsernia, ulkomaista tukea, jonka ansiosta se pystyi jättämään Bulgarian rautatiehanketta koskevan kohtuuttoman edullisen tarjouksen. Asia päätettiin 26. maaliskuuta 2024 tekemättä lopullista päätöstä FSR-asetuksen 31 artiklan nojalla sen jälkeen, kun talouden toimija oli vetäytynyt hankintamenettelystä.
b)Asiat FSP.100151 ja FSP.100154 – Romaniassa sijaitsevan aurinkosähköpuiston suunnittelu, rakentaminen ja toiminta: Komissio käynnisti 3. huhtikuuta 2025 kaksi perusteellista tutkimusta arvioidakseen, ovatko (i) Shanghai Electric UK Ltd. ja Shanghai Electric Hong Kong International Engineering Company ja (ii) ENEVO Group - LONGi Solar Technologie Consortium saaneet mahdollisesti vääristäviä tukia avoimessa julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä Romaniassa sijaitsevan aurinkosähköpuiston suunnitteluun, rakentamiseen ja toimintaan. Kumpikin asia päätettiin 7. kesäkuuta 2024 tekemättä lopullista päätöstä FSR-asetuksen 31 artiklan nojalla sen jälkeen, kun talouden toimijat olivat vetäytyneet hankintamenettelystä.
c)Asia FSP.103117 – Lissabonin metron violetin linjan suunnittelu ja rakentaminen, ajoneuvojen hankinta ja kunnossapitopalvelut Portugalissa: Mota-Engil Engenharia e Construção, S.A:n johtaman konsortion tarjous hyväksyttiin ehdollisesti 21. huhtikuuta 2026. Menettely koski Metropolitano de Lisboa, E.P.E:n avointa julkista hankintaa Lissabonin violetin metrolinjan suunnittelua ja rakentamista, ajoneuvojen hankintaa ja kunnossapitopalveluja varten. Mota-Engilin jättämä tarjous nojasi CRRC-yritysryhmään kuuluvaan Portugal CRRC:hen pääasiallisena alihankkijana liikkuvan kaluston ja siihen liittyvien palvelujen toimittamisessa. Komissio löysi näyttöä siitä, että ulkomaisia tukia on myönnetty julkisina avustuksina, verotoimenpiteinä ja julkisista hankinnoista saatuina korvauksina, ja että ne ylittivät liikevaihdon, joka olisi saavutettu kilpailullisessa, avoimessa ja syrjimättömässä menettelyssä. Tämän ansiosta Portugal CRRC pystyi toimittamaan Mota-Engilin johtamalle konsortiolle edullisen tarjouksen, minkä johdosta konsortio pystyi jättämään kohtuuttoman edullisen tarjouksen vääristäen kilpailua julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä. Vastatakseen näihin huolenaiheisiin Mota-Engil sitoutui korvaamaan Portugal CRRC:n puolalaisella Pojazdy Szynowe PESA Bydgoszcz Spóka Akcyjnalla (PESA) sopimuksen koko keston ajaksi. Julkaisuhetkellä sitoumukset sisältävän päätöksen lopullista ei-luottamuksellista versiota ei ole vielä julkaistu.
Näiden perusteellisten tutkimusten lisäksi komissio julisti kaksi tarjousta sääntöjenvastaisiksi puutteellisten tarjousten vuoksi.
a)Asiat FSP.101606 ja FSP.101626 – Päätökset tarjouskilpailun julistamisesta sääntöjenvastaiseksi: Päätökset koskivat asiaa FSP.101606, johon sisältyi tarjous pitkän matkan tunnelin rakentamisesta tarjouskilpailussa Puolassa ja asia FSP.101626, johon sisältyi tarjous tietokoneiden ja työasemien toimittamisesta tarjouskilpailussa Ranskassa. Kummassakin asiassa komissio teki päätöksen, jossa asianomaisten talouden toimijoiden tarjoukset julistettiin puutteellisiksi ja edellytettiin, että ne toimittavat täydellisen ilmoituksen 10 työpäivän kuluessa. Koska ilmoituksia ei toimitettu kummassakaan asiassa määräajassa, komissio teki maaliskuussa 2025 päätökset, joissa molemmat tarjoukset julistettiin sääntöjenvastaisiksi. Hankintaviranomaiset hylkäsivät lopulta sääntöjenvastaiset tarjoukset ja kumpikin talouden toimija jätettiin julkisten hankintamenettelyjen ulkopuolelle.
Komissiolla on myös FSR-asetuksen 29 artiklan 8 kohdan mukaisesti valtuudet pyytää ennakkoilmoitusta ulkomaisista taloudellisista panoksista julkisessa hankintamenettelyssä, joka ei ylitä kynnysarvoja. Tarkastelujakson aikana komissio on ensimmäistä kertaa käyttänyt tätä toimivaltaansa.
a)Asia FSP.103175 – Ennakkoilmoituspyyntö: Pyyntö esitettiin marraskuussa 2025 ja se kattoi kaksi julkista hankintamenettelyä, jotka käynnistettiin moottoritien eri osuuksien rakentamiseksi Kroatiassa. Koska ennakkoilmoitusvelvollinen talouden toimija ei täyttänyt ilmoitusvelvollisuutta, asianomainen hankintaviranomainen esitti asianomaiselle talouden toimijalle pyynnön puuttuvan ilmoituksen tekemisestä FSR-asetuksen 29 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Lopulta hankintaviranomainen katsoi ettei tarjousta voida hyväksyä, sillä se on ”epäkelpo, epätarkoituksenmukainen ja teknisesti mahdoton hyväksyä” ja jätti talouden toimijan menettelyn ulkopuolelle.
2.2.3.2.Tarkastelun tulokset
FSR-asetuksen varhainen täytäntöönpano osoittaa, että kehys on tarkoituksenmukainen ja täyttää sen tavoitteet, vaikka tarkentaminen olisi hyödyllistä.
Järjestelmä on osoittautunut tehokkaaksi. Ilmoituksia on käsitelty odotettua enemmän, vaikka perusteellinen tarkastelu on tehty vain muutamissa tapauksissa. Perusteellisten tutkimusten, sääntöjenvastaisuuksia koskevien tapausten ja yhden ennakkoilmoituspyynnön lisäksi FSR-asetuksen pelotevaikutus on osoitettu tapauksissa, joissa talouden toimijat ovat haluttomia jakamaan tietoja vastaanotetuista ulkomaisista taloudellisista panoksista. Tällaiset toimijat vetäytyivät julkisista hankintamenettelyistä, mikä tuki oikeudenmukaisempaa kilpailua.
Komissio on noudattanut tiukkoja määräaikoja ja saattanut alustavat tarkastelut päätökseen 20 työpäivän kuluessa huolimatta menettelykehyksen monimutkaisuudesta. Sidosryhmät ovat suhtautuneet tähän myönteisesti, koska se on vahvistanut yritysten oikeusvarmuutta ja tukenut hankintamenettelyjen sujuvaa toteuttamista. Lisäksi komission johdonmukaiset ohjeet jäsenvaltioille sekä säännöllinen ja rakentava yhteydenpito sidosryhmien kanssa ovat olleet laajalti tervetulleita ja edistäneet selkeyttä ja yhteistyötä kehyksen täytäntöönpanossa.
Haasteita on kuitenkin edelleen, erityisesti hankintaviranomaisten puutteellisten tietojen ja talouden toimijoiden puuttuvien ilmoitusten osalta. Tenders Electronic Daily (TED) 25 -verkkosivustolla julkaistujen suurten hankintamenettelyjen ja vähintään yhden FSR-ilmoituksen sisältävien hankintamenettelyjen vertailu viittaa siihen, että vaatimustenmukaisuus on ajan mittaan vähentynyt. FSR-ilmoitukset kasvoivat merkittävästi 40 prosentista 70 prosenttiin kahden ensimmäisen täytäntöönpanovuoden aikana, mutta sen jälkeen vaatimusten noudattaminen laski 45 prosenttiin vuoden 2025 lopussa.
Sidosryhmien esiin tuomia keskeisiä huolenaiheita ovat myös talouden toimijoihin kohdistuva hallinnollinen taakka, jonka taustalla ovat niiden mielestä laajat raportointivelvoitteet, monimutkaiset raportointikynnykset ja toimituslomakkeet. Ulkomaisten taloudellisten panosten tunnistamis- ja raportointivaikeudet johtavat usein puutteellisiin hakemuksiin, minkä vuoksi komission on kerättävä puuttuvia tietoja alustavan tarkastelun aikana. Tiukat määräajat ja ajan kulumisen pysäyttävän mekanismin puute rasittavat arviointeja erityisesti monimutkaisissa tapauksissa.
Vaikka ohjeiden antamisessa ja avoimuuden parantamisessa on edistytty, sidosryhmät selittävät edelleen, että nykyistä kehystä on parannettava ja yksinkertaistettava kohdennetusti ja että avoimuutta on lisättävä. Se tukisi johdonmukaisempaa täytäntöönpanoa ja parantaisi ennustettavuutta.
2.3.Kolmansien maiden tukien valvontajärjestelmien kehitys
FSR-asetuksen 52 artiklan 2 kohdan mukaan uudelleentarkastelun yhteydessä komission tulee myös raportoida kansainvälisten suhteiden kehityksestä kolmansien maiden tukien valvontajärjestelmien osalta.
Tästä syystä FSR-asetuksen tarkastelututkimuksessa arvioitiin myös kansainvälisten suhteiden kehitystä kolmansien maiden tukien valvontajärjestelmien osalta. Asiaa koskevat havainnot esitetään yksityiskohtaisemmin liitteenä olevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa.
Yhteenvetona voidaan todeta tämän kehityksen tarkastelun osoittavan, että kolmansien maiden tukien valvontajärjestelmissä ei ole tapahtunut merkittävää kehitystä FSR-asetuksen hyväksymisen jälkeen. FSR on edelleen merkityksellinen sellaisten ulkomaisten tukien aiheuttamien sisämarkkinoiden vääristymien korjaamiseksi, joita unionin perinteiset kaupan suojamekanismit eivät koske.
Tämän kehityksen jatkuva seuranta on kuitenkin edelleen tärkeää, erityisesti kun otetaan huomioon kolmansien maiden kehittyvä teollisuuspolitiikka ja mahdolliset tulevat uudistukset kansainvälisellä tasolla.
3.ARVIOINTI FSR-ASETUKSEN TULOKSELLISUUDESTA
Uudelleentarkastelun tulosten perusteella FSR-asetuksen yleinen tavoite on edelleen pätevä. FSR-asetuksen on yleisesti tunnustettu edistävän myönteisesti sisämarkkinoiden tasapuolisia toimintaedellytyksiä.
Merkittävien FSR-asetuksen käsitteiden osalta sidosryhmät ilmoittivat, että parempaa oikeusvarmuutta ja selkeyttä tarvitaan, mikä liittyy tyypillisesti uuden oikeudellisen kehyksen täytäntöönpanoon. Tältä osin komissio tekee useita aloitteita FSR-asetuksen käsitteiden selventämiseksi, mukaan lukien hiljattain julkaistut FSR-suuntaviivat, hyväksyttyjen lopullisten päätösten ei-luottamuksellisten versioiden julkaiseminen perusteellisten tutkimusten päätteeksi, FSR-asetukseen liittyvien kysymysten ja vastausten säännöllinen päivittäminen ja FSR-asetukseen liittyvien muistioiden julkaiseminen. Komissio noudattaa jatkossakin näitä käytäntöjä. Komissio odottaa myös, että FSR-asetuksen tapauskäytännön kertyminen tuo selkeyttä sidosryhmille ja auttaa ymmärtämään paremmin FSR-asetuksen erityisiä konsepteja.
Komissio jatkaa myös sidosryhmien ja jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa tehtävää yhteistyötä FSR-asetuksen osalta.
Selvityksen tulosten perusteella FSR ei tarvitse rakenteellisia muutoksia.
Komission vuosien 2024–2029 painopisteiden mukaisesti uudelleentarkastelussa tarkastellaan lisäksi yritysten, myös pienten ja keskisuurten yritysten, hallinnollista taakkaa täytäntöönpanoprosessissa.
3.1.FSR-asetuksen mukaiset oma-aloitteiset menettelyt
Uudelleentarkastelun perusteella FSR-asetuksen mukaisen oma-aloitteisen menettelyn tehtävä ja tavoite tunnustetaan laajasti.
Kahden oma-aloitteisen tutkinnan äskettäinen edistyminen FSR-asetuksen 10 artiklan 3 kohdan mukaiseen perusteelliseen tarkasteluun tarjoaa lisätietoa komission toimintatavoista mahdollisesti vääristävien ulkomaisten tukien arvioinnissa.
Oma-aloitteisten tutkimusten kestoon liittyvistä sidosryhmien ilmaisemista huolista komissio toteaa, että tämä selittyy suurelta osin yksittäistapausten monimutkaisuudella, unionin tuomioistuimille nostetuilla lisähaasteilla sekä tutkinnan kohteena olevien yritysten yhteistyön tasolla.
Edellä esitetyn perusteella komission kanta on, että oma-aloitteista menettelyä koskevia välittömiä toimia ei tarvita. Komissio on edelleen valmis hyödyntämään näitä menettelyjä kaikilta osin aina kun se on tarpeen, jotta sisämarkkinat, EU:n kilpailukyky ja taloudellinen turvallisuus eivät vaarannu vääristävien ulkomaisten tukien vuoksi. Komissio jatkaa ponnistelujaan avoimuuden lisäämiseksi ja lisätietojen antamiseksi oma-aloitteisia tapauksia koskevasta toimintamallistaan tässä kertomuksessa ja siihen liittyvässä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa esitettyjen käytäntöjen mukaisesti.
3.2.FSR-asetuksen keskittymiä koskevat ilmoitukset
Kuten uudelleentarkastelussa vahvistettiin, keskittymiä koskeva ennakkoilmoitusmenettely on edelleen tärkeä FSR-asetuksen täytäntöönpanoväline, jonka avulla komissio voi tunnistaa vääristäviä ulkomaisia tukia ja puuttua niihin keskittymien yhteydessä ja ennen niiden täytäntöönpanoa.
Samanaikaisesti komissio panee merkille sidosryhmien palautteen ulkomaisia taloudellisia panoksia koskevaan tiedonkeruuseen liittyvästä hallinnollisesta rasitteesta FSR-asetuksen mukaisia keskittymiä koskevien ilmoitusten tekemiseksi. Tämän palautteen perusteella komissio voi harkita muuttavansa menettelyjä, joilla pyritään vähentämään hallinnollista taakkaa ja helpottamaan vaatimusten noudattamista säilyttäen FSR-asetuksen tuloksellisuuden.
Lisäksi komissio on edelleen sitoutunut varmistamaan FSR-asetuksen täytäntöönpanon avoimuuden, mukaan lukien kysymysten ja vastausten päivittämisen, muistiot FSR-asetuksen keskeisistä aiheista ja tapauksiin liittyvien tietojen oikea-aikaisen julkaisemisen.
3.3.Julkisia hankintamenettelyjä koskevat ilmoitukset
Kuten uudelleentarkastelussa vahvistettiin, julkisia hankintoja koskeva ennakkoilmoitusmenettely on tärkeä osa FSR-kehystä. Sen avulla komissio voi tunnistaa ja puuttua mahdollisesti vääristäviin ulkomaisiin tukiin myös korkean arvon julkisia hankintoja koskevissa menettelyissä. Samalla varhaisessa vaiheessa saadut kokemukset yhdessä sidosryhmien palautteen kanssa näyttävät viittaavan siihen, että ulkomaisten taloudellisten panosten raportointiin liittyvät ilmoitusvaatimukset, erityisesti FS-PP-lomakkeen laatiminen ja siihen perustuva tiedonkeruuprosessi, voivat aiheuttaa kohtuuttoman rasitteen talouden toimijoille.
Näihin huolenaiheisiin vastaamiseksi komissio voi harkita menettelyjen muuttamista yritysten hallinnollisen taakan keventämiseksi ja sääntöjen noudattamisen helpottamiseksi säilyttäen samalla FSR-kehyksen tuloksellisuuden.
Samanaikaisesti komissio jatkaa ponnistelujaan tiedon ja vaatimustenmukaisuuden sekä täytäntöönpanokäytäntöjen avoimuuden lisäämiseksi, mukaan lukien tiedotustoimet hankintaviranomaisille, talouden toimijoille ja alojen toimijoille. Lisäksi komissio syventää edelleen vuoropuheluaan jäsenvaltioiden kanssa vaihtamalla säännöllisesti tietoja kansallisten yhteyspisteiden ja FSR-asetuksen julkisten hankintojen asiantuntijaryhmän kanssa varmistaakseen, että FSR-asetuksen velvoitteet ymmärretään johdonmukaisesti kaikkialla unionissa.
4.PÄÄTELMÄT
FSR-asetuksella on perustavanlaatuinen ja keskeinen rooli unionin pyrkimyksissä puuttua ulkomaisten tukien aiheuttamiin sisämarkkinoiden vääristymiin. FSR-asetuksen yleinen tavoite eli ulkomaisten tukien aiheuttamien sisämarkkinoiden vääristymien ehkäiseminen on laajalti tunnustettu ja erittäin merkityksellinen. Uudelleentarkastelun havainnot korostavat FSR-asetuksen merkitystä ja vahvistavat, että asetuksella on onnistuttu huomaamaan suuririskiset keskittymät ja julkiset hankinnat. Tämän ovat osoittaneet komission tapauskäytäntö ja FSR-asetuksen 3 ja 4 luvun mukaisesti hyväksytyt sitoumuksia sisältävät lopulliset päätökset sekä komission omasta aloitteesta käynnistämät tutkimukset, jotka ovat vielä julkaisuhetkellä kesken.
Sidosryhmien palautteen perusteella komissio voi harkita menettelyjen muuttamista niin, että pyritään vähentämään hallinnollista taakkaa ja helpottamaan vaatimusten noudattamista säilyttäen FSR-asetuksen tuloksellisuuden.
Komissio on edelleen valmis valvomaan FSR-asetuksen täytäntöönpanon noudattamista aina tarvittaessa varmistaakseen tasapuoliset toimintaedellytykset ja suojellakseen sisämarkkinoita vääristäviltä ulkomaisilta tuilta.