EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 23.1.2026
COM(2026) 18 final
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE
vuosien 2021–2027 verotuksen alan yhteistyötä koskevan Fiscalis-ohjelman väliarvioinnista
{SWD(2026) 9 final}
1.Johdanto
Fiscalis-ohjelma on yksi tärkeimmistä yhteistyöaloitteista, joilla tuetaan Euroopan unionin veropolitiikan täytäntöönpanoa. Se auttaa jäsenvaltioita kehittämään ja ylläpitämään merkittäviä Euroopan laajuisia tietotekniikkajärjestelmiä verotuksen alalla. Ohjelma tarjoaa puitteet sisämarkkinoiden toiminnan parantamiselle tehostamalla osallistuvien maiden ja niiden veroviranomaisten ja virkamiesten välistä yhteistyötä. Se tukee unionin verolainsäädännön täytäntöönpanoa ja veropetosten, verovilpin ja aggressiivisen verosuunnittelun torjuntaa mahdollistamalla tietojen vaihdon, tukemalla hallinnollista yhteistyötä ja parantamalla osallistuvien maiden hallinnollisia valmiuksia.
Fiscalis-ohjelma perustettiin verotuksen alan yhteistyötä koskevan Fiscalis-ohjelman perustamisesta 20 päivänä toukokuuta 2021 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2021/847, jäljempänä ’ohjelma-asetus’. Ohjelma-asetuksen 15 artiklan 2 kohdan mukaisesti komissio tekee väliarvioinnin viimeistään neljän vuoden kuluttua siitä, kun ohjelman toteutus on käynnistynyt. Se toimittaa väliarvioinnin ja loppuarvioinnin päätelmät, mukaan lukien omat huomautuksensa, Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle.
Nykyinen Fiscalis-ohjelma (2021–2027) on linjassa alkuperäisen tavoitteen kanssa, joka on veroviranomaisten välisen yhteistyön parantaminen. Fiscalis-ohjelmaa koskevassa ehdotuksessa komissio antoi tunnustusta ohjelman aiempien versioiden onnistumisille mutta samalla totesi, että veroviranomaisten välisen yhteistyön edistämisessä on edelleen tehtävää. Tuloksena olevassa asetuksessa, jonka neuvosto ja parlamentti hyväksyivät vuosia 2021–2027 koskevasta monivuotisesta rahoituskehyksestä tehdyn sopimuksen jälkeen, Fiscalis-ohjelmalle osoitetaan 269 miljoonaa euroa käypinä hintoina, kun kaudella 2014–2020 tämä määrä oli 223,2 miljoonaa euroa. Ohjelman tärkeimmät edunsaajat ovat EU:n jäsenvaltioiden verohallinnot. Lisäksi ohjelmaan voivat osallistua ehdokasmaat ja mahdolliset ehdokasmaat, jotta voidaan edistää lähentymistä ja tukea ohjelman tavoitteita.
Ohjelmasta rahoitetaan toimia, jotka kuuluvat seuraavaan kolmeen pääluokkaan: 1) unionin verolainsäädännön täytäntöönpanemiseksi tarvittavat eurooppalaiset sähköiset järjestelmät, 2) yhteistyötoimet, joiden avulla verohallinnot ja muut sidosryhmät voivat tavata ja tehdä yhteistyötä, ja 3) valmiuksien kehittämistoimet, kuten verkkokurssit ja muut verkossa tai paikan päällä järjestettävät tilaisuudet. Ohjelma käynnistettiin vuonna 2021, minkä jälkeen siitä on tuettu 30:tä yksittäistä eurooppalaista sähköistä järjestelmää sekä niihin liittyviä sovelluksia ja niiden ylläpitoa. Näiden toimien osuus talousarviosta oli yli 80 prosenttia vuoden 2024 lopussa. Lisäksi Fiscalis-ohjelmalla on edistetty 225:tä yhteistyötoimea, mukaan lukien jäsennelty yhteistoiminta, kuten hankeryhmät ja asiantuntijaryhmät, sekä kokoukset, seminaarit, työpajat, työvierailut ja hallinnollisen yhteistyön välineet, kuten monenväliset tarkastukset. Ohjelman puitteissa toteutetaan myös koulutusta ja valmiuksien kehittämistä koskevia aloitteita, kuten verkkokursseja, tietotekniikkakoulutuksia ja Yhteisen oppimisen tapahtumien ohjelmaan (Common Learning Event Programme, CLEP) sisältyviä tapahtumia.
2.Väliarvioinnin tulokset
Tässä kertomuksessa esitetään vuosien 2021–2027 Fiscalis-ohjelman väliarvioinnin tulokset ohjelma-asetuksen 15 artiklan mukaisesti. Kertomus perustuu komission yksiköiden valmisteluasiakirjaan, jossa tarkastellaan yksityiskohtaisesti Fiscalis-ohjelman tähänastista (2021–2024) täytäntöönpanoa ja tuloksellisuutta. Väliarvioinnissa tarkastellaan ohjelman vaikuttavuutta, tehokkuutta, johdonmukaisuutta, EU:n tason lisäarvoa ja merkityksellisyyttä paremman sääntelyn kriteerien mukaisesti.
1.1.Arvioinnin rakenne
Väliarvioinnissa keskityttiin erityisesti eurooppalaisten sähköisten järjestelmien yhteisiin osiin. Samalla siinä päivitettiin myös aiemmissa arvioinneissa 1 toteutettu yhteistyötoimien analyysi. Tältä osin arvioinnissa keskityttiin näkökohtiin, jotka ovat uusia tai joihin on tehty muutoksia nykyisessä ohjelmassa, kuten seuranta- ja arviointikehykseen sekä asiantuntijaryhmiin, joita myös tutkittiin tarkemmin, koska ne on sisällytetty yhteistyötoimiin suhteellisen hiljattain, Fiscalis 2020 ‑ohjelman kaudella.
Menetelmien osalta arvioinnissa yhdistettiin asiakirjatutkimus tapaustutkimuksista saatuun syvällisempään tietoon. Tietoa täydennettiin kohdennetuilla ja yleisillä tutkimuksilla, jotka kattoivat ohjelman tukien koko kirjon. Tietyistä eurooppalaisista sähköisistä järjestelmistä tehtiin neljä erillistä tapaustutkimusta. Viidennessä tapaustutkimuksessa tarkasteltiin oppimisen hallintajärjestelmää (Learning Management System, LMS). Tämä toimintamalli on suhteellisuusperiaatteen mukainen, koska eurooppalaisten sähköisten järjestelmien osuus menoista on suurin ja koska tällä mallilla korjataan aiempien arviointisyklien puutteellista näyttöä.
Valitut tapaustutkimukset koskivat seuraavia:
·Transaction Network Analysis (TNA) ‑järjestelmä – TNA on automatisoitu alusta rajatylittävien arvonlisäveropetosten, kuten MTIC-petosten (missing trader ‑petosten) ja karusellipetosten, havaitsemiseksi. Se mahdollistaa reaaliaikaisen tietojen jakamisen kansallisten veroviranomaisten kesken sekä tietojen käsittelyn.
·DAC6‑keskusrekisteri (DAC6 CD) – DAC6 CD on keskitetty järjestelmä rajatylittäviä järjestelyjä koskevien tietojen vaihtamiseksi. Järjestelmän tarkoituksena on varmistaa verotukseen liittyvien raportointivaatimusten noudattaminen ja estää veronkierto.
·VIES-järjestelmän verkkopalvelu (VIES-on-the-Web) – VIES-on-the-Web on vuonna 2001 käyttöön otettuun alv-tietojen vaihtojärjestelmään (VIES) integroitu verkkopohjainen rajapinta, joka mahdollistaa arvonlisäverotietojen vaihtamisen jäsenvaltioiden verohallintojen välillä.
·Valmisteveron alaisten tuotteiden siirtojen valvontajärjestelmä (EMCS) – EMCS on EU:n järjestelmä, jolla seurataan valmisteveron alaisten tuotteiden (kuten alkoholin, tupakan ja energiatuotteiden) siirtoja pyrkimyksenä parantaa näiden tuotteiden valvonnan tehokkuutta ja turvallisuutta.
·Oppimisen hallintajärjestelmä (LMS) – LMS on vuonna 2021 käyttöön otettu alusta, joka tarjoaa keskitetyn ympäristön Tulli- ja Fiscalis-ohjelmien puitteissa kehitetyille verkkokursseille sekä CLEP-ohjelmaan kuuluvien tapahtumien järjestämiselle.
Ohjelman arviointia varten toteutetussa tiedonkeruussa koottiin yhteen olemassa olevia asiakirjoja, kuten toimintapoliittisia ja ohjelma-asiakirjoja, Fiscalis-ohjelman vuotuisia tilannekatsauksia sekä seuranta- ja arviointikehyksestä saatuja tietoja, jotta saataisiin käsitys perustiedoista ja kontekstista. Keskeiset tiedot ja tietopuutteet kartoitettiin järjestelmällisesti lisätietojen keräämistä varten. Tapaustutkimuksia ja ohjelman arviointia varten suoritetussa tiedonkeruussa käytettiin kolmea eri menetelmää:
1)asiakirjatutkimus, jossa perehdyttiin useisiin asiaankuuluviin sekundaaridatan ja ‑tietojen lähteisiin;
2)yhteensä 84 haastattelua seuraavien tahojen edustajien kanssa:
a.kansalliset veroviranomaiset
b.Euroopan komissio
c.talouden toimijat ja ulkoiset toimeksisaajat;
3)kolme erillistä kohdennettua kyselytutkimusta:
a.yksi kyselyistä suunnattiin osallistuvien maiden kansallisten veroviranomaisten Fiscalis-koordinaattoreille (27 vastausta)
b.kaksi verkkopohjaista käyttäjäkyselyä toteutettiin osana seuraavaa kahta tapaustutkimusta:
I.VIES-on-the-Web (1 248 vastausta) ja
II.LMS-järjestelmä (62 vastausta).
Arvioinnissa pyrittiin keräämään laadullista ja määrällistä tietoa sekä tietoa ohjelman täytäntöönpanosta ja sen vaikutuksista.
1.2.Vaikuttavuus
Arvioinnin havainnot vahvistivat suurelta osin Fiscalis 2020 ‑ohjelman loppuarvioinnin keskeiset päätelmät, joiden mukaan ohjelma paransi unionin sisämarkkinoiden toimintaa tukemalla veropetosten, verovilpin ja aggressiivisen verosuunnittelun torjuntaa. Samaa sanoivat myös arvioinnin aikana kuullut kansalliset Fiscalis-koordinaattorit, jotka korostivat, että eurooppalaiset sähköiset järjestelmät, yhteistyötoimet ja valmiuksien kehittämistoimet tuottavat edelleen myönteisiä vaikutuksia. Yleisesti ottaen useat verotuksen ja tulliliiton pääosaston (TAXUD) keräämät seuranta- ja arviointikehyksen indikaattorit viittaavat siihen, että veropetosten ja verovilpin vähentymisellä on ollut myönteisiä vaikutuksia jäsenvaltioiden veropohjan turvaamiseen 2 .
Väliarvioinnissa vahvistettiin Fiscalis-ohjelman keskeinen rooli eurooppalaisten sähköisten järjestelmien yhteisten osien tukemisessa, mikä edistää turvallista, luotettavaa ja tehokasta vuorovaikutusta veroviranomaisten välillä ja talouden toimijoiden kanssa ja parantaa siten veroviranomaisten hallinnollisia ja toiminnallisia valmiuksia.
Sen jälkeen, kun rahoituskausi käynnistyi vuonna 2021, ohjelmasta on tuettu 30 eurooppalaisen sähköisen järjestelmän keskeisten osien kehittämistä, käyttöönottoa, ylläpitoa ja päivittämistä, ja toteutusvaiheessa olevien tietotekniikkahankkeiden määrä on saavuttanut tai ylittänyt asetetut tavoitteet jokaisena vuonna vuodesta 2021 lähtien. Tärkeä tekijä on eurooppalaisten sähköisten järjestelmien tehokkuuden lisääntyminen. Nämä järjestelmät tarjoavat veroviranomaisille digitaalisen ympäristön, jonka avulla ne voivat tehdä tiivistä yhteistyötä ja varmistaa unionin verolainsäädännön yhtenäisen tulkinnan, soveltamisen ja täytäntöönpanon.
Eurooppalaiset sähköiset järjestelmät ovat uusia tai paranneltuja alustoja, jotka helpottavat ja nopeuttavat vuorovaikutusta sekä kannustavat suoraan yhteistyöhön ja yhteisten ratkaisujen löytämiseen. Esimerkiksi TNA-järjestelmä on saanut kiitosta erityisesti siitä, että se havaitsee arvonlisäveropetokset erittäin tehokkaasti. Järjestelmä tuottaa kustannussäästöjä, koska veroviranomaiset voivat nopeasti lähettää toisilleen viestejä ja/tai jakaa asiakirjoja järjestelmän kautta sen sijaan, että niiden olisi turvauduttava hitaampiin ja raskaampiin virallisiin kahdenvälisiin yhteistyömenettelyihin.
Ohjelmasta rahoitetut yhteistyötoimet saivat osallistujilta laajaa kiitosta. Niitä pidetään laadukkaina ja hyödyllisinä veroviranomaisten päivittäisen työn kannalta. Edellisen arvioinnin tulosten mukaisesti tätä arviointia varten toteutetuissa kuulemisissa kävi ilmi, että valtaosa osallistuvien verohallintojen virkamiehistä pitää ohjelmasta rahoitettuja toimia hyödyllisinä. Tämä myönteinen palaute ei rajoitu mihinkään tiettyyn toiminnan tyyppiin, vaan sekä asiantuntijaryhmät että muut yhteistoiminnan muodot saavat paljon kiitosta. Tämä osoittaa, että ohjelma vastaa sen kohderyhmien moninaisiin tarpeisiin.
Tietoteknisten valmiuksien kehittäminen ja yhteistyötoimet ovat osoittautuneet tehokkaiksi välineiksi jäsenvaltioiden veroviranomaisten käytettävissä olevien välineiden ja osaamisen vahvistamisessa, mikä on lisännyt viranomaisten valmiuksia ja parantanut niiden operatiivista suorituskykyä. Yksi yhteistyötoimien keskeisistä tavoitteista on veroviranomaisten verkostoitumismahdollisuuksien lisääminen. Yli 80 prosenttia osallistuvien maiden verovirkailijoista on tästä samaa mieltä. Fiscalis-ohjelmasta rahoitettuihin yhteistyötoimiin sisältyy useita ”vahvistetun” yhteistyön välineitä, mukaan lukien työvierailut, monenväliset tarkastukset sekä virastokäynteihin ja hallinnollisiin tutkimuksiin osallistuminen. Nämä toimet mahdollistavat suoran kahden- tai monenvälisen vuorovaikutuksen eri verohallintojen virkamiesten välillä, ja niitä pidetään malliesimerkkeinä ohjelman tuella saavutetusta hedelmällisestä yhteistyöstä.
Nykyiselle rahoituskaudelle käyttöön otettu LMS-järjestelmä auttaa levittämään koulutusmateriaaleja aiempaa tehokkaammin, mahdollistaa laajemman yleisön tavoittamisen ja tarjoaa parannetun käyttökokemuksen. Suurin osa arviointien aikana kuulluista LMS-käyttäjistä ja verohallinnoista vahvistaa, että uusi LMS-järjestelmä tuo lisäarvoa jäsenvaltioiden aloitteisiin, helpottaa tiedon saamista koulutustoimista ja lisää osallistumista koulutukseen.
Ohjelman toimet ovat näin ollen edistäneet unionin verolainsäädännön yhdenmukaista täytäntöönpanoa ja siten parantaneet EU:n sisämarkkinoiden toimintaa. Fiscalis-ohjelman tuki eurooppalaisten sähköisten järjestelmien yhteisille osille on olennainen tekijä unionin veropolitiikan ja sen täytäntöönpanon kannalta. Koska suurin osa EU:n viimeaikaisista veropolitiikoista ja lainsäädännöstä edellyttää digitaalisia ratkaisuja, tietoteknisten valmiuksien kehittäminen on välttämätöntä uusien aloitteiden ja toimien toteuttamiseksi.
1.3.Tehokkuus
Arvioinnissa yksilöitiin useita hyötyjä, joita eurooppalaiset sähköiset järjestelmät ovat tuoneet veroviranomaisille ja talouden toimijoille. Prosessien automatisointi on johtanut huomattaviin tehokkuushyötyihin, joiden ansiosta verohallinnot ovat voineet siirtyä paperittomaan toimintaympäristöön ja säästää resursseja ja ohjata niitä analogisista tehtävistä tuottavampiin, strategisiin tehtäviin, kuten petosten havaitsemiseen. Hyvä esimerkki eurooppalaisten sähköisten järjestelmien tehokkuudesta veropetosten havaitsemisessa on TNA-järjestelmä 3 , joka on myös tuonut merkittäviä kustannussäästöjä veroviranomaisille. Lisäksi näillä järjestelmillä on ollut useita epäsuoria myönteisiä vaikutuksia, kuten odotusaikojen lyhentyminen ja petosten ehkäiseminen, mikä helpottaa kaupallista toimintaa ja suojaa EU:n verotuloja. Talouden toimijoille koituu myös resurssien kohdentamiseen ja alv-tarkastuskustannuksiin liittyviä säästöjä erityisesti VIES-on-the-Webin ja EMCS-järjestelmän ansiosta. On syytä huomata, että koska tässä arvioinnissa keskityttiin pääasiassa arvioimaan (perusteellisten tapaustutkimusten avulla) Fiscalis-ohjelmasta tuettujen valittujen tietojärjestelmien (eurooppalaisten sähköisten järjestelmien) vaikuttavuutta ja tehokkuutta, siinä ei kerätty merkittäviä uusia todisteita muiden toimien kuin eurooppalaisten sähköisten järjestelmien tehokkuudesta.
Kerätty palaute ja tarkasteltu dokumentaatio vahvistavat, että Fiscalis 2020 ‑ohjelman loppuarvioinnin päätelmät ohjelmasta tuettujen muiden toimien kuin eurooppalaisten sähköisten järjestelmien tehokkuudesta ovat edelleen päteviä, toisin sanoen yhteistyö- ja koulutustoimet ovat yleisesti ottaen kustannustehokkaita. Niiden osuus Fiscalis-ohjelman kokonaismäärärahoista on pieni, mutta ne tuovat merkittävää lisäarvoa, koska ne tarjoavat kansallisille verohallinnoille mahdollisuuden tehdä yhteistyötä ja kehittää valmiuksiaan ja osaamistaan asian kannalta merkityksellisissä aiheissa. Monissa tapauksissa ne tukevat myös eurooppalaisten sähköisten järjestelmien vaikuttavaa ja tehokasta käyttöä. Edunsaajilta (kansallisilta veroviranomaisilta) saatu palaute vahvistaa, että yhteistyötoimia pidetään edelleen erittäin tehokkaina ja merkityksellisinä. Samalla, ja koska rahoitusjärjestelyissä ei ole tapahtunut muutoksia (avustusten hallinnointimallia lukuun ottamatta), näitä toimia voidaan edelleen pitää yleisesti kustannustehokkaina. Koska yhteistyö- ja koulutustoimien toteutustapaan ei ole tehty merkittäviä muutoksia, mikään ei viittaa siihen, että muiden toimien kuin eurooppalaisten sähköisten järjestelmien tehokkuus olisi vähentynyt Fiscalis-ohjelman aiemmista versioista.
Ohjelmatoimien hallintorakenne vaikuttaa olevan tietyiltä osin yleisesti ottaen tehokas, ja päätöksentekorakenne on suhteellisen selkeä, kuten keskeisissä asiakirjoissa esitetään. Kaiken kaikkiaan järjestelmä on toiminut hyvin, mutta kokemuksen ja valmiuksien taso vaihtelee, mikä on aiheuttanut täytäntöönpanon alussa joitakin ongelmia, jotka liittyvät nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen puitteissa käyttöön otetun eGrants-järjestelmän käyttöön ja avustusten koordinoijan rooliin. Komission jo julkaisemien avustusten hallinnointia koskevien aineistojen ja ohjeiden täydentämiseksi kansallisia hallintoja voitaisiin kannustaa yksilöimään ja jakamaan keskenään parhaita käytäntöjä nykyisten yhteistyötoimien puitteissa, jotka kokoavat yhteen asiasta vastaavia virkamiehiä.
Fiscalis-ohjelman seuranta- ja arviointikehyksessä, joka otettiin käyttöön nykyiselle rahoituskaudelle vuonna 2022 ja jonka yleisenä tavoitteena on varmistaa, että ”ohjelman tavoitteiden saavuttamisessa tapahtunutta edistymistä arvioidaan tehokkaasti” 4 , on tapahtunut parannusta sen edeltäjään verrattuna. Seuranta- ja arviointikehyksessä saavutetun edistyksen ensimmäinen mittari on se, missä määrin indikaattorit ovat tarjonneet hyödyllistä tietoa tätä arviointia ja erityisesti vaikuttavuuskriteerin arviointia varten. Kaiken kaikkiaan seuranta- ja arviointikehyksen indikaattoreilla kerätään vuosittain runsaasti tietoa, joka kattaa useita ohjelmaan liittyviä näkökohtia. Tiedot kerätään olemassa olevista lähteistä (esimerkiksi tietojärjestelmistä) tai erityisellä tiedonkeruulla sekä vuosittaisella veroviranomaisille suunnatulla kyselytutkimuksella. Vaikka arvioinnissa on käytetty useita indikaattoreita sekä vuosittaisen kyselyn tuloksia, tiedot tarjosivat vain rajallisesti tietoa edistymisestä ja saavutuksista. Tämä kuitenkin vaihteli indikaattorin tyypin mukaan.
1.4.Johdonmukaisuus
Fiscalis-ohjelman ulkoinen johdonmukaisuus on edelleen korkealla tasolla ja edellisten arviointien tulosten mukainen, vaikka EU:n politiikan ja ohjelmasuunnittelun toimintaympäristö on muuttunut merkittävästi. Siihen on esimerkiksi pandemian jälkeen sisällytetty uusia toimenpiteitä, kuten elpymis- ja palautumistukiväline ja Euroopan vihreän kehityksen ohjelma. Johdonmukaisuus johtuu pääasiassa unionin veropolitiikan yleisestä yhdenmukaistamisesta muiden EU:n politiikan alojen kanssa. On kuitenkin rohkaisevaa, että kaikissa yksilöidyissä aloitteissa oli vain vähäinen riski päällekkäisyyksistä Fiscalis-ohjelman kanssa mutta huomattavia mahdollisuuksia keskinäiseen vahvistamiseen. Erityisen ilmeinen piirre yksilöidyissä aloitteissa on monialainen digitalisaation tavoite.
Koska arvioinnissa keskitytään rajoitettuun määrään digitaalisia järjestelmiä eikä yksittäisiä yhteistyötoimia tarkastella perusteellisesti (yhteistyötoimintaa on arvioitu kattavasti aiemmissa tutkimuksissa), jotkin esimerkit ovat voineet jäädä huomioimatta. Konkreettisia esimerkkejä synergioista havaittiin kuitenkin Euroopan vihreän kehityksen ohjelman, elpymis- ja palautumistukivälineen ja teknisen tuen välineen kanssa, erityisesti digitalisaation ja ympäristöverotuksen aloilla. Kun tarkastellaan EU:n laajentumisprosessin ehdokasmaiden osallistumista Fiscalis-ohjelmaan, voidaan havaita vahvempia yhteyksiä eri ohjelmien välillä. Niillä pyritään lisäämään synergioita ja täydentävyyttä esimerkiksi yhteistyötoimien ja teknisen avun hankkeiden välillä.
Vaikka ohjelma on täysin yhdenmukainen useiden muiden EU:n politiikkojen ja aloitteiden kanssa, arvioinnissa havaittiin vain vähän yhteyksiä unionin petostentorjuntaohjelman Herkules-komponenttiin ja sisämarkkinaohjelmaan. Olisi hyödyllistä tarkastella ”passiivisen yhdenmukaisuuden” vuoksi menetettyjä mahdollisuuksia sekä mahdollisuutta perustaa tulevaisuudessa mekanismi eri aloitteiden välisen koordinoinnin ja synergioiden lisäämiseksi.
Fiscalis-ohjelman eri toimien, kuten tietojärjestelmille annetun tuen ja yhteistyötoimien, välillä on huomattavaa synergiaa. Yhteistyötoimilla on keskeinen rooli järjestelmien kehittämisen tukemisessa ja joissakin tapauksissa niiden toteuttamisessa. Tyypillinen esimerkki tästä on TNA-järjestelmä 5 : sen lisäksi, että Fiscalis-ohjelmasta tuetaan järjestelmän kehittämistä, siitä rahoitetaan TNA-asiantuntijaryhmää, joka kokoaa yhteen järjestelmän käyttäjät ja jolla on tärkeä rooli järjestelmän kehittämisessä ja integroimisessa veroviranomaisten toimintaan. Eurofisc-verkoston virkamiehiltä, myös asiantuntijaryhmän jäseniltä, kerätyn palautteen perusteella on erittäin epätodennäköistä, että jäsenvaltiot kykenisivät yksin osoittamaan riittävät henkilöresurssit tätä varten ilman Fiscalis-ohjelman rahoitusta. Samanlainen dynamiikka vallitsi myös muissa tapaustutkimuksissa tarkastelluissa tietojärjestelmissä ja ohjelman eri toimintalohkojen välillä.
Valmiuksien kehittämisen osalta suurin osa verkkokursseista tukee joko unionin lainsäädännön täytäntöönpanoa ja soveltamista tai tiettyjen ohjelmasta rahoitettujen tietojärjestelmien käyttöä. Tällä hetkellä saatavilla on yli 900 verkkokurssia 29 kielellä 6 . Nämä kurssit on suunnattu julkisella ja yksityisellä sektorilla toimiville tulliasioiden ja verotuksen ammattilaisille. Väliarvioinnissa todetaan, että Fiscalis- ja Tulli-ohjelmien välillä on selkeää synergiaa ja täydentävyyttä. Yksi esimerkki tästä on tulli- ja veroasioita käsittelevä EU:n oppimisportaali 7 eli LMS-järjestelmä, joka edistää yhteistyötä ja tiedon ja osaamisen jakamista tulliasioiden ja verotuksen ammattilaisten, kansallisten hallintojen, kaupan alan ja tiedemaailman välillä. Tällä pyritään luomaan kilpailuetua kaikkialla Euroopassa ja tehostamaan koulutusta. Tämän arviointikertomuksen laatimisen aikana käynnistettiin uusia hankkeita, joissa tuotetaan LMS-portaaliin oppimateriaalia teknisen tuen välineeseen liittyvistä hankkeista, sisämarkkinoiden hätätilaa ja häiriönsietokykyä koskevasta säädöksestä (IMERA) ja Euroopan unionin teollisoikeuksien virastosta (EUIPO) vero- ja tulliviranomaisten käytettäväksi, mikä myös osoittaa, että henkilöstön ammattitaidon kehittämiseen tähtääviin toimiin liittyy mahdollisuuksia synergioiden lisäämiseen.
Kuten aiemmissa arvioinneissa on todettu, Fiscalis-ohjelmasta rahoitettavat toimet eivät ainoastaan tuota lisäarvoa vaan myös tukevat johdonmukaisesti unionin veropolitiikan yhdenmukaista täytäntöönpanoa ja soveltamista. Molemmat näkökohdat ovat olennaisia ohjelman tavoitteiden saavuttamiseksi. Tällä tavoin ohjelman eri toimintalohkot täydentävät ja vahvistavat toisiaan, minkä vuoksi ohjelma on erittäin johdonmukainen myös sisäisesti.
1.5.EU:n tason lisäarvo
Kansallisille verohallinnoille suunnatussa kyselytutkimuksessa saatu palaute Fiscalis-ohjelman yleisestä lisäarvosta oli valtaosin myönteistä. Suurin osa vastaajista katsoi, että ohjelma 1) lisää luottamusta ja johtaa osallistuvien verohallintojen lähentymiseen, 2) auttaa soveltamaan EU:n sääntöjä tehokkaammin, johdonmukaisemmin ja yhdenmukaisemmin ja 3) tarkoittaa, että unionin lainsäädännön täytäntöönpano on ”suurelta osin” johdonmukaisempaa kuin olisi mahdollista ilman Fiscalis-ohjelmaa. Vastauksissa oli enemmän vaihtelua, kun kysyttiin, tuoko ohjelma lisäarvoa kansallisten aloitteiden lisäksi ilman toistoa ja päällekkäisyyksiä. Tästä vaihtelusta huolimatta yli 90 prosenttia vastaajista katsoi, että ohjelma tuo lisäarvoa ainakin jossain määrin. Jatkokysymyksiin vastanneet totesivat, että Fiscalis-ohjelma on vaikuttanut merkittävästi tehokkuuteen ja kansainväliseen yhteistyöhön erityisesti tietojärjestelmien, kuten VIES-järjestelmän, ja hankkeiden, kuten ”Alv digiaikana”, kehittämisen ja toteuttamisen kautta. Nämä molemmat esimerkit mainittiin useissa vastauksissa.
Ohjelma tuottaa huomattavaa lisäarvoa rahoittamalla verotuksen digitalisointia, tukemalla eri osallistuvien maiden verohallintojen välistä yhteistyötä, tarjoamalla mahdollisuuksia valmiuksien kehittämiseen julkisella ja yksityisellä sektorilla sekä helpottamalla yhteistyötä laajentumismaiden kanssa.
Fiscalis 2020 ‑ohjelman loppuarvioinnin päätelmät ovat edelleen kaikilta osin päteviä. Ohjelma ja kaikki siitä rahoitetut järjestelmät ja toimet tuottavat edelleen merkittävää EU:n tason lisäarvoa. Fiscalis-ohjelma tukee unionin veropolitiikan ja lainsäädännön täytäntöönpanoa mahdollistamalla kansallisten verohallintojen välisen yhteistyön, koordinoinnin ja tietojenvaihdon. Tämä on välttämätöntä unionin veropolitiikan vaikuttavan, tehokkaan ja johdonmukaisen soveltamisen kannalta ja auttaa parantamaan sisämarkkinoiden toimintaa ja edistämään veropolitiikan tavoitteita, joita käsitellään jäljempänä (ks. kohta 2.6 Merkityksellisyys). Ilman ohjelmaa kansalliset verohallinnot joutuisivat käytännössä itsenäisesti huolehtimaan unionin veropolitiikan sääntöjen ja mekanismien täytäntöönpanosta, mikä olisi todennäköisesti haitallista kaikkien edellä käsiteltyjen näkökohtien kannalta.
1.6.Merkityksellisyys
Ohjelman merkityksellisyyden arvioinnissa keskityttiin selvittämään, missä määrin ohjelman tavoitteet on sovitettu unionin veropolitiikan tarpeisiin ja haasteisiin, erityisesti digitalisaation, hallintojen välisen yhteistyön ja koulutuksen osalta. Tiivistetysti arvioinnissa todettiin, että 1) taustalla olevat haasteet ja tarpeet, joihin ohjelmalla pyritään vastaamaan, ovat edelleen olemassa, 2) eurooppalaisten sähköisten järjestelmien merkitys veroviranomaisten ja talouden toimijoiden päivittäisessä toiminnassa on huomattava ja kasvaa edelleen ja 3) yhteistyötoimet ja koulutus ovat myös erittäin merkityksellisiä.
Kaiken kaikkiaan tämän tutkimuksen yhteydessä kuulluilta sidosryhmiltä ei saatu negatiivista palautetta, kun niiltä kysyttiin, missä määrin ohjelma vastaa unionin veropolitiikan tarpeisiin ja painopisteisiin, eikä palautteessa tuotu esiin puutteita tai epäsuhtaa näiden tarpeiden ja painopisteiden välillä. Jotkin sidosryhmät totesivat, että Fiscalis-ohjelman rakenne on riittävän joustava, jotta tukea voidaan tarjota myös uusien tai esiin nousevien painopisteiden käsittelemiseen ja erityisesti jotta voidaan rahoittaa tarvittavia digitaalisia ratkaisuja.
Tietojärjestelmien (eurooppalaisten sähköisten järjestelmien yhteisten osien) osalta 86 prosenttia vastaajista oli samaa mieltä (ja lähes puolet heistä täysin samaa mieltä) siitä, että tietojärjestelmät vastaavat heidän tarpeitaan. Loput 14 prosenttia suhtautuivat väittämään neutraalisti, ja yksikään vastaajista ei ollut eri mieltä. Tämä vahvistaa, että yleisesti ottaen Fiscalis-ohjelman tuki eurooppalaisten sähköisten järjestelmien yhteisille osille on tarkoituksenmukaista. Tiedottamista ohjelman roolista eurooppalaisissa sähköisissä järjestelmissä voitaisiin kuitenkin parantaa.
Kyselyyn vastanneiden kansallisten veroviranomaisten mukaan yhteistyötoimet vastaavat hyvin niiden tarpeita. Lähes kaikki vastaajat olivat samaa mieltä tästä väittämästä, ja yli 70 prosenttia oli täysin samaa mieltä. Jotkut vastaajat selittivät, että yhteistyötoimilla on myönteisiä vaikutuksia verohallintoihin ja että ilman niitä riski ristiriidoista unionin lainsäädännön kanssa olisi suurempi ja verotuksen yhdenmukaistaminen unionissa olisi heikommalla tasolla. Henkilöstön ammattitaidon kehittämiseen tähtäävien toimien ja koulutustoimien osalta selvä enemmistö vastaajista (86 %) oli samaa mieltä (ja hieman yli puolet heistä täysin samaa mieltä) siitä, että nämä toimet vastaavat EU:n verohallintojen tarpeita (loput vastaajista suhtautuivat väittämään neutraalisti). Tämä vahvistaa, että myös nämä toimet ovat tarkoituksenmukaisia, vaikkakaan eivät aivan samassa määrin kuin edellä käsitellyt yhteistyötoimet.
Ammattitaidon kehittämiseen tähtäävistä toimista erityisen hyvin tarpeisiin sopivina pidettiin verkkokursseja (joita yksi vastaaja kuvaili ”erinomaisiksi” kattavuuden ja syvyyden, vuorovaikutteisuuden, osallistujien edistymisen seurannan ja nykyaikaisen koulutusteknologian käytön osalta) sekä erityisesti Yhteisen oppimisen tapahtumien ohjelman (CLEP) puitteissa aloittelijoille järjestettyjä koulutuksia ja työpajoja ja TNA-järjestelmää ja maksutietojen sähköistä keskusjärjestelmää (CESOP) koskevia CLEP-koulutuksia. LMS-järjestelmää koskeva tapaustutkimus tuotti lisänäyttöä tämän järjestelmän merkityksellisyydestä. Järjestelmä otettiin käyttöön vuonna 2021 Fiscalis-ohjelman (ja Tulli-ohjelman) puitteissa toteutettavien koulutukseen ja valmiuksien kehittämiseen liittyvien toimien yhteiseksi tietovarannoksi. Sen perustamisella pyrittiin ensisijaisesti vastaamaan verohallinnon henkilöstön vaikeuksiin löytää koulutusmateriaaleja ja käyttää niitä. Keskitetty, hakutoiminnolla varustettu alusta ratkaisi resurssien hajanaisuuden ongelman ja lisäsi tietämystä EU:n tarjoamasta koulutuksesta ja sen hyödyntämisestä, erityisesti koulutuksesta vastaavien koordinaattoreiden keskuudessa. Näitä kursseja on sisällytetty myös kansallisiin opetussuunnitelmiin.
Fiscalis-ohjelman tavoitteet on yhdenmukaistettu EU:n poliittisiin painopisteisiin, mukaan lukien erityisesti sisämarkkinoiden vahvistaminen, hiilineutraalin maanosan rakentaminen, digitalisaation ja sähköisen kaupankäynnin kasvu sekä tasapuolisuuden ja sosiaalisen oikeudenmukaisuuden edistäminen torjumalla veropetoksia.
3.Päätelmät ja saadut opit
Tässä osiossa esitellään arvioinnin tärkeimmät havainnot saatujen oppien muodossa. Siinä tuodaan myös tarvittaessa esiin parannuskohteita ohjelman tulevaa toteutusta varten.
Arvioinnin perusteella Fiscalis-ohjelmaa voidaan edelleen pitää onnistuneena. Sen monipuolisten toimien ansiosta ohjelman yksittäisillä toimilla on saatu aikaan paljon, mikä on edistänyt ohjelman tavoitteiden saavuttamista monin tavoin. Lisäksi – ja mikä tärkeintä – eri toimet eivät ole ainoastaan vahvistaneet toisiaan, vaan ne ovat myös olleet tiiviisti sidoksissa toisiinsa: tietotekniikkaan, yhteistyöhön ja valmiuksien kehittämiseen liittyvät toimet toimivat usein toistensa vauhdittajina ja varmistavat, että työmenetelmät ja painopisteet ovat yhdenmukaiset ja että eri maiden veroviranomaisten väliset kollegiaaliset suhteet ja luottamus vahvistuvat vähitellen. Erityisesti laaja-alaisiin tietojärjestelmiin perustuvia käytäntöjä olisi mahdotonta toteuttaa ilman alustaa, jolla asiasta vastaavat virkamiehet voivat kehittää yhteisen vision ja toimintamallin yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi, myös valmisteluvaiheessa.
Oppi nro 1 – Fiscalis-ohjelman kestävä merkityksellisyys
Fiscalis-ohjelma on osoittautunut riittävän joustavaksi, jotta se on pysynyt sidosryhmien tarpeiden ja laajemman poliittisen toimintaympäristön mukana. Tämä johtuu ohjelman rakenteesta, joka varmistaa, että ohjelman tavoitteet ja sen toimet perustuvat ohjelmasta tuettuihin politiikkoihin. Ohjelma on ensisijaisesti mukautettu unionin veropolitiikkaan. Koska EU:n veropolitiikkaa koordinoidaan tiiviisti myös laajempien politiikkojen ja aloitteiden, kuten puhtaan siirtymän ja hiilestä irtautumisen, digitaalisen siirtymän ja EU:n laajentumisen, kanssa, se hyödyttää kansalaisia ja yrityksiä edistämällä unionin sisämarkkinoiden toteuttamista, poistamalla valtioiden rajat ylittäviä ja maiden sisäisiä esteitä ja edistämällä kansallisten hallintojen välistä yhteistyötä. Tämä ei koske vain Tulli-ohjelmaa, jonka yhteisestä hallinnoinnista vastaa myös TAXUD-pääosasto, vaan myös elpymis- ja palautumistukivälinettä, siihen läheisesti liittyvää teknisen tuen välinettä ja Euroopan vihreän kehityksen ohjelmaa.
Oppi nro 2 – Täytäntöönpano ja toteutus
Fiscalis-ohjelma on suunniteltu tarvelähtöiseksi ja joustavaksi, ja käytännön vastuut on jaettu operatiivisten tarpeiden mukaan. Tämän ansiosta ohjelman puitteissa on voitu onnistuneesti toteuttaa hyvin monenlaisia toimia monimutkaisista tietotekniikkahankkeista ja lukuisista jäsennellyistä ja tilapäisistä yhteistyötoimista aina yhteisten koulutusmateriaalien kehittämiseen ja käyttöönottoon. Vaikka saavutukset ja vaikutukset vaihtelevat rahoitettujen toimien luonteen ja laajuuden mukaan, toteutuksen kannalta ohjelma on täyttänyt ja jopa ylittänyt alkuperäiset odotukset ja tavoitteet kaikilla aloilla. Myös sidosryhmien käsitykset ohjelmasta ja sen toimista ovat erittäin myönteisiä. Onnistunut täytäntöönpano on mahdollistanut turvallisen ja luotettavan vuorovaikutuksen veroviranomaisten ja (tarvittaessa) talouden toimijoiden välillä.
Ohjelman kaikkien kolmen tärkeimmän toimintatyypin todettiin edistävän merkittävästi ohjelman erityistavoitteita, jotka ovat johdonmukainen veropolitiikka ja unionin verolainsäädännön täytäntöönpano, veroviranomaisten välisen operatiivisen yhteistyön edistäminen ja veroviranomaisten hallinnollisten valmiuksien kehittäminen. Lisäksi todettiin, että ohjelmalla on suuri merkitys laajentumisprosessin kannalta. Tämä kävi ilmi kansallisilta viranomaisilta saadusta yleisestä palautteesta, ohjelman seurantatiedoista sekä tiettyjä tietojärjestelmiä ja LMS-järjestelmää koskevien tapaustutkimusten tuloksista.
Oppi nro 3 – Rahoitettujen toimien kustannukset ja hyödyt
Koska ohjelman hyödyt ja kustannukset vaihtelevat toimen mukaan, niitä tarkasteltiin pääasiassa perusteellisten tapaustutkimusten pohjalta. Neljä tarkasteltua eurooppalaista sähköistä järjestelmää tuottivat veroviranomaisille, Euroopan komissiolle ja tapauksen mukaan talouden toimijoille – esimerkiksi silloin, kun ne käyttävät tietojärjestelmiä noudattaakseen sääntöjä – eri tavoin merkittäviä konkreettisia hyötyjä ja kustannussäästöjä riippuen niiden toiminnoista ja veropolitiikan aloista. Näitä hyötyjä ovat muun muassa seuraavat: 1) aiemmin analogisten tehtävien digitalisoinnista/automatisoinnista saadut tehokkuushyödyt, 2) lisääntynyt tuottavuus, kun enemmän ja parempaa tietoa voidaan jakaa saumattomasti, 3) odotusaikojen lyhentyminen, koska tiedot ovat saatavilla välittömästi, ja 4) suorat ja välilliset vaikutukset, jotka johtavat petosten vähentymiseen. Esimerkiksi Fiscalis-ohjelmasta rahoitettu TNA-järjestelmä, jonka EU:n keskustason kustannukset olivat alle 7 miljoonaa euroa vuosina 2021–2023, on auttanut tunnistamaan 10 000 petollista elinkeinonharjoittajaa ja paljastamaan epäilyttäviä liiketoimia lähes 34 miljardin euron arvosta. Vaihtoehtoisten tilanteiden analyysi osoitti yleisesti, että resurssien yhdistäminen järjestelmien kehittämiseksi EU:n tasolla johti järjestelmiin, jotka suoriutuvat tehtävistään paremmin ja ovat myös kustannustehokkaampia kuin mitä jäsenvaltiot olisivat voineet saavuttaa yksin. Kuten edellä mainittiin, yhteistyöhön ja valmiuksien kehittämiseen liittyvät toimet ovat osaltaan auttaneet luomaan tietojärjestelmien toiminnan ja suunnitellun käytön edellyttämän ympäristön sekä varmistamaan yhteisen käsityksen unionin verolainsäädännöstä ja yhteiset toimintamallit. Yhteistyöhön ja valmiuksien kehittämiseen liittyvien toimien suhteellisen alhaisia kustannuksia pidettiin pienenä hintana, kun otetaan huomioon näiden toimien tuoma lisäarvo tietojärjestelmien tehokkuuden parantamisessa ja veroviranomaisten paperittoman yhteistyön mahdollistamisessa sisämarkkinoiden tavoitteiden saavuttamiseksi.
Oppi nro 4 – Ohjelman johdonmukaisuus ja synergiat muiden aloitteiden kanssa
Arvioinnissa todettiin, että Fiscalis-ohjelma on täysin johdonmukainen useiden muiden komission aloitteiden kanssa tavoitteiden yhdenmukaisuuden ja toimien ja tuotosten täydentävyyden osalta. Joidenkin ohjelmien kanssa havaittiin konkreettisia yhteyksiä (ks. oppi nro 1), kun taas muiden ohjelmien, kuten unionin petostentorjuntaohjelman Herkules-komponentin, sisämarkkinaohjelman sekä liittymistä valmistelevan tukivälineen / teknisen avun ohjelman, kanssa yhteyksiä oli vähemmän tai ei lainkaan.
Vaikka päällekkäisyyksien riski Fiscalis-ohjelman kanssa on vähäinen ja ohjelmat voivat vahvistaa toisiaan myös ilman käytännön koordinointia, mahdollisia synergioita voi jäädä tunnistamatta ja hyödyntämättä. Synergiaa ja täydentävyyttä muiden ohjelmien kanssa olisi edelleen tutkittava Fiscalis-ohjelman merkityksellisyyden lisäämiseksi, myös henkilöstön ammattitaidon kehittämiseen tähtäävien toimien ja koulutustoimien sekä laajentumisprosessiin liittyvien aloitteiden osalta. Näitä synergioita olisi jatkettava ja vahvistettava edelleen, jotta muiden politiikkojen ja aloitteiden kanssa tehtävän yhteistyön edut voitaisiin vakiinnuttaa.
Oppi nro 5 – Ohjelmaa koskeva viestintä, tiedotus ja näkyvyys
Fiscalis-ohjelmasta rahoitetut eri toimet ovat tiiviisti sidoksissa toisiinsa ja toimivat yhdessä haluttujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Vaikka on yleisesti tiedossa, että ohjelman tietojärjestelmiä tuetaan EU:n rahoituksella, monet veroviranomaiset ja muut sidosryhmät eivät ole tietoisia siitä, että nämä järjestelmät ovat osa Fiscalis-ohjelmaa. Tämä rajoittaa tiedon ja datan vaihtamista sidosryhmien välillä ja heikentää käsitystä ohjelman lisäarvosta. Lyhyellä aikavälillä tietoisuutta tietojärjestelmien asemasta ohjelmassa voitaisiin tuoda esiin johdonmukaisemmalla brändäyksellä. Ajan myötä tämä vahvistaisi rahoitusta saavien eri toimintalohkojen välistä yhteyttä ja lisäisi ohjelman näkyvyyttä.
Oppi nro 6 – LMS-järjestelmän asteittainen kehittäminen
Arvioinnissa toteutetussa LMS-järjestelmää koskevassa tapaustutkimuksessa kävi ilmi, että tämä alusta on yleisesti ottaen korkealaatuinen 8 ja että se luo merkittävää lisäarvoa kohtuullisin kustannuksin. Vaikka tulokset olivat yleisesti ottaen myönteisiä, tapaustutkimuksessa havaittiin myös useita osa-alueita, joilla on parantamisen varaa. Näitä olivat: 1) LMS-järjestelmän rakenteen ja toiminnallisuuden parantaminen hakutoimintojen osalta, rekisteröityjen käyttäjien personointimahdollisuuksin lisääminen ja uusien kieliversioiden lisääminen, 2) kansallisten hallintojen ja muiden organisaatioiden asiaa koskevan koulutusmateriaalin sisällyttäminen ja 3) yhteiset viestintätoimet alustan käytön lisäämiseksi. Lisäksi useiden komission yksiköiden (SG REFORM, GROW ja EUIPO) kanssa käydään keskusteluja niiden mahdollisuuksista käyttää LMS-järjestelmää.
Oppi nro 7 – Seuranta- ja arviointikehys
Nykyistä ohjelmakautta varten käyttöön otettu uusi seuranta- ja arviointikehys on askel kohti helpommin hallittavaa ja tarkoituksenmukaisempaa kehystä. Haasteita on kuitenkin edelleen. Niistä monet havaittiin jo edellisen seuranta- ja arviointikehyksen kaudella, kuten indikaattoreiden liiallinen määrä, kansallisten viranomaisten ja komission kannalta raskaat prosessit sekä raporttien ja analyysien rajallinen hyödyllisyys. Suositeltavia parannuksia ovat muun muassa 1) kerättävien perustietojen määrän minimointi, mikä auttaisi vähentämään kuulemisiin liittyvää rasitusta (joissakin tapauksissa palautetta pyydetään useaan otteeseen), 2) olemassa olevan datan hyödyntäminen informatiivisempien indikaattoreiden tai viitearvojen määrittämiseksi ja 3) indikaattoreiden määrän vähentäminen erityisesti tuotostasolla, jossa korrelaatio ohjelman tuloksellisuuteen on usein heikko ja toimien vertailu vaikeaa. Viimeiseen kohtaan liittyen tuloksellisuusraportointia on tarkoitus edelleen sujuvoittaa seuraavasta monivuotisesta rahoituskehyksestä lähtien. Tämä perustuu yksinkertaistettuun kehykseen, jonka ansiosta talousarviomenojen seuranta ja tuloksellisuusraportointi on helpompaa, johdonmukaisempaa ja vähemmän kuormittavaa.