EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 16.7.2025
SWD(2025) 546 final
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA
TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTENARVIOINNISTA
Oheisasiakirja
ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI
unionin pelastuspalvelumekanismista ja unionin tuesta terveysuhkiin varautumista ja reagointia varten sekä päätöksen N:o 1313/2013/EU (unionin pelastuspalvelumekanismi) kumoamisesta
{COM(2025) 548 final} - {SEC(2025) 545 final} - {SWD(2025) 545 final}
Mihin ongelmiin puututaan?
Uhka- ja riskiympäristön heikentyminen on viime vuosikymmeninä luonut entistä enemmän painetta pelastuspalvelun, varautumisen ja kriisitoiminnan toimintalohkossa. Tälle ympäristölle on ominaista terveys-, turvallisuus-, ilmasto- ja ympäristöriskien sekä geopoliittisten ja sosioekonomisten riskien yhdistelmä, jossa eri tekijöiden painotus vaihtelee. EU:n ja sen jäsenvaltioiden turvallisuus ja häiriönsietokyky ovat entistä tiiviimmin kytköksissä EU:n ulkopuolella sijaitsevien kumppaneiden turvallisuuteen ja selviytymiskykyyn. Nämä uudet realiteetit edellyttävät määrätietoisia EU-tason toimia kansalaisten, yhteiskuntien, talouksien ja demokratian suojelemiseksi.
Tältä osin vaikutustenarvioinnissa on havaittu kolme ydinongelmaa ja niitä ruokkivat tekijät:
1.EU:n kriisinhallinta on pääosin reaktiivista, ei niinkään ennakoivaa, koska strategista ja muuta ennakointia, innovointia ja ennakkovaroittamista ei käytetä riittävästi ja yhdennetty riskinarviointi ja -hallinta puuttuu.
2.EU:n kriisinhallintavälineistö on hajanainen ja kaikki hallinnonalat kattava lähestymistapa puuttuu. Puutteita on alakohtaisessa ja rajatylittävässä koordinoinnissa sekä sotilas- ja siviilitoiminnan koordinoinnissa, ja EU:n sisäisten ja ulkoisten koordinointitoimien väliltä puuttuu yhteys.
3.EU ei pysty toimimaan riittävän solidaarisesti, koska koko yhteiskunnan kattava vuorovaikutus, myös yksityissektorin kanssa, on puutteellista, kriisitoimintaa tukevissa EU:n rahoitusmekanismeissa on puutteita, kansallisten talousarvioiden strateginen yhteensovittaminen on riittämätöntä ja kapasiteetti on pysyvästi vajavainen. Myös se on ongelma, että toimintatapa on kriisistä riippumatta sama.
Mitä on tarkoitus saavuttaa?
Havaittujen ongelmien ratkaisemiseksi EU:n kriisinhallintajärjestelmän on täytettävä neljä yleistavoitetta, jotka kaikki palvelevat ylätason tavoitetta suojella ihmisiä kriiseiltä unionissa.
Yleistavoitteissa otetaan huomioon varautumisunionistrategiassa vahvistetut periaatteet. Näin ollen ne eivät ole ainoastaan keino saavuttaa ylätason tavoite suojella ihmisiä kriiseiltä unionissa, vaan ne ovat itsessään tavoitteita.
ØYleistavoite 1: Otetaan käyttöön kaikenlaiset vaarat kattava ja ennakoiva lähestymistapa uhkien ja riskien hallintaan.
ØYleistavoite 2: Otetaan käyttöön tehokas ja toimiva monialainen koordinointikehys erilaisia kriisejä varten kaikki hallinnonalat kattavaa lähestymistapaa soveltaen.
ØYleistavoite 3: Varmistetaan koko yhteiskunnan kattava lähestymistapa kriiseihin varautumiseen ja reagointiin.
ØYleistavoite 4: Varmistetaan, että unionilla on valmiudet toimia oikea-aikaisesti, joustavasti ja solidaarisesti ihmisten suojelemiseksi kriiseiltä, myös terveyttä uhkaavilta kriiseiltä, unionissa.
Miksi tarvitaan EU-tason toimia?
Kriisien muuttuessa moniulotteisemmiksi ja rajatylittäviksi valmiuksissa olevia puutteita on paikattava EU:n tasolla joko EU:n omilla valmiuksilla tai jäsenvaltioiden koordinoiduilla toimilla. Näin voidaan paitsi parantaa niin unionin kuin kansallisen tason kriisimekanismien yhteensovittamista myös varmistaa, että EU:n apu tavoittaa kaikki sitä tarvitsevat EU:ssa ja että avulla on pidemmän aikavälin myönteinen vaikutus EU:n yhteiskuntiin ja talouksiin. Kriittisiä valmiuksia, joita tarjoavat esimerkiksi Galileo- ja Copernicus-ohjelmat, voidaan ylläpitää ainoastaan yhteistoiminnalla. Jäsenvaltiot eivät yksin pysty rakentamaan niiden kaltaisia strategisia infrastruktuureja.
EU-tason varautumista parantamalla voidaan suojella kansalaisia paremmin rajatylittäviltä uhilta, saada aikaan varoittava vaikutus, torjua kansalaisten keskuudessa vallitsevaa suuren epävarmuuden tunnetta ja tukea taloudellisen vaurauden ja kilpailukyvyn perusedellytyksiä. Viimeaikaiset kriisit ovat osoittaneet, että EU:lla on ratkaiseva rooli unionin varautumisen ja selviytymiskyvyn ylläpitämisessä.
Toimintavaihtoehdot
Vaikutustenarvioinnissa ehdotetaan kolmea toimintavaihtoehtoa, joissa neljän yleistavoitteen saavuttamista käsitellään vaihtelevassa määrin ja eri näkökulmista. Toimintavaihtoehtojen laajuus on linjassa vaikutustenarvioinnin kohteena olevan säädösehdotuksen kanssa.
On syytä korostaa, että budjettirakenteessa on perustavanlaatuinen ero toimintavaihtoehtojen 1 ja 2 ja toimintavaihtoehdon 3 välillä (ks. myös kaavio 1).
·Toimintavaihtoehdoissa 1 ja 2 ehdotetaan ”täydentävää” lähestymistapaa varautumiseen, koska horisontaalinen painopiste on sisällytetty sekä unionin nykyiseen pelastuspalvelumekanismiin että tulevaan pelastuspalvelumekanismiin (2.0) yhteisvaikutuksessa muiden ohjelmien kanssa. 1
·Toimintavaihtoehdossa 3 ehdotetaan kaikkien varautumisen osatekijöiden keskittämistä yhteen varautumisrahastoon. Toisin kuin vaihtoehdoissa 1 ja 2, vaihtoehdossa 3 varautuminen irrotetaan muista asiaankuuluvista politiikanaloista.
Kaavio 1– Varautuminen monivuotisessa rahoituskehyksessä eri vaihtoehtojen mukaisesti (alustava, solun koko ei ole suhteessa rahoituksen osuuteen monivuotisesta rahoituskehyksestä)
Vaihtoehdossa 1 unionin pelastuspalvelumekanismia vahvistetaan aloittain, mukaan lukien hätäavun koordinointikeskuksen kohdennettu vahvistaminen. EU-tason toimia on täydennettävä huomattavilla kansallisen tason toimilla, myös avustusvalmiuksien osalta. EU:n tasolla kyseiset valmiudet rajoittuvat ”perinteiseen” pelastuspalveluun (esim. lääkinnällisten tuotteiden varastot, CBRN-varastot ja metsäpalojen ilmasammutus). Kansallisten toimien lisääminen mahdollistaa kaikkien tavoitteiden saavuttamisen, mutta EU-tason toimista saatavaa lisäarvoa ei hyödynnetä täysipainoisesti. Vaihtoehtoon 2 verrattuna tässä vaihtoehdossa onkin puutteita tuloksellisuuden, tehokkuuden, ulkoisen johdonmukaisuuden ja yksinkertaistamisen osalta.
Vaihtoehdossa 2 monialainen unionin pelastuspalvelumekanismi sisältää itse mekanismin ja asiaankuuluvat terveysturvallisuuteen liittyvät varautumistoimet. Vaihtoehtoon 1 verrattuna pelastuspalvelun ja terveysuhkiin varautumista koskevien toimien välinen yhteisvaikutus ja täydentävyys saavutetaan yhdellä välineellä eli unionin pelastuspalvelumekanismilla 2.0. Talousarvion yhdennetty rakenne takaa joustavuuden ja ketteryyden välineen hallinnoinnissa. Vaihtoehdossa 2 perustetaan kriisitilanteita varten EU:n koordinointikeskus, josta halutaan monialaisen riskeihin varautumisen, varastointi mukaan lukien, ja operatiivisen kriisinhallinnan päätoimija EU:ssa. EU-tason avustusvalmiudet ulottuvat ”perinteistä” pelastuspalvelua pidemmälle, koska niihin luetaan muun muassa liikuteltavat sillat / ponttonisillat, laajakaistaviestintä ja suojatut yhteydet sekä lääketieteelliset vastatoimet, muun muassa virtuaalivarastot. Vaihtoehto sisältää myös muita toimia, joilla torjutaan rajatylittäviä terveysuhkia aloitteen monialaisen yleisluonteen mukaisesti.
Lisäksi on kuvattu kolmas toimintavaihtoehto, joka hylättiin varhaisessa vaiheessa: Toimintavaihtoehdon 3 pääelementtinä on luoda EU-tason rahoitusväline (varautumisrahasto), joka kattaa kaikki varautumiseen liittyvät mekanismit ja toimet koko monivuotisen rahoituskehyksen ajan. Toimintavaihtoehto 3 ei olisi optimaalinen, koska i) se on ristiriidassa varautumisunionistrategian kanssa, ii) se monimutkaistaa varainhoitojärjestelmiä entisestään ja iii) siinä yhdistyy erityyppisiä toimivaltuuksia, sekä tukevia että jaettuja. Näiden sisäänrakennettujen rajoitusten lisäksi väline on monimutkainen, ja onkin erittäin epätodennäköistä, että jäsenvaltiot tukisivat sitä neuvotteluprosessin kuluessa. Näin ollen toimintavaihtoehtoa 3 ei pidetä toteutuskelpoisena, joten se hylätään.
Parhaaksi arvioitu toimintavaihtoehto ja sen tärkeimmät vaikutukset
Toimintavaihtoehto 2 arvioidaan parhaaksi, koska siinä hyödynnetään EU:n lisäarvoa täysipainoisesti ja näin ollen saavutetaan asetetut tavoitteet kattavasti. Tilanteessa, jossa kriisiympäristö on muuttumassa moniulotteisemmaksi ja rajatylittäväksi, toimintavaihtoehdon 2 valitsemisella on merkittäviä sosiaalisia hyötyjä (esim. korkeampi väestön varautumisen vähimmäistaso), ympäristöhyötyjä (esim. luontoalueiden ja luonnon monimuotoisuuden tuloksellisempi suojelu) sekä taloudellisia hyötyjä (esim. kattavaan ennaltaehkäisyyn ja varautumiseen liittyvät kustannukset ovat huomattavasti alhaisemmat kuin reagointikustannukset).