EUROOPAN KOMISSIO

Strasbourg 11.2.2025

COM(2025) 46 final

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPPA-NEUVOSTOLLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

Kohti seuraavaa monivuotista rahoituskehystä

1.JOHDANTO: EU:N TALOUSARVIO UNIONIN POLIITTISTEN PAINOPISTEIDEN KESKIÖSSÄ

EU:n talousarvio on unionin politiikkatoimien keskiössä. Talousarvion avulla on vuosikymmenten aikana parannettu kansalaisten, maanviljelijöiden, tutkijoiden, yritysten ja alueiden elämänlaatua ja toimeentuloa kaikkialla Euroopassa ja sen ulkopuolellakin. Se on osoittanut todellisen arvonsa auttamalla meitä selviytymään pandemiasta ja energiakriisistä, pelastamaan miljoonia työpaikkoja sulkutoimien aikana sekä investoimaan puhtaaseen ja digitaaliseen tulevaisuuteen. Kun tarkastellaan yhtä viime vuosien merkittävimmistä kriiseistä, covid-19-pandemiaa ja sen seurauksia, EU vastasi siihen NextGenerationEU-välineen ja vuosia 2021–2027 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen avulla. Näin tasoitettiin tietä talouden nopealle elpymiselle ja tehtiin samalla Euroopasta vihreämpi, digitaalisempi ja tulevaisuuden vaatimukset paremmin huomioon ottava. Venäjän käynnistämä hyökkäyssota Euroopan rajoilla edellytti nopeita toimia Ukrainan tukemiseksi ja kasvavien energiakustannusten hillitsemiseksi, ja EU:n talousarvio osoitti jälleen tehonsa.

Viime vuosien laajat haasteet edellyttivät EU:lta oikeasuhtaisia ja yhteisiä toimia. Uusia poliittisia painopisteitä tuettiin huomattavalla rahoituksella, ja tutkimukseen, muuttoliikkeeseen, puolustukseen ja ulkoisiin toimiin osoitetut määrärahat olivat suurimmillaan verrattuna aiempiin monivuotisiin talousarvioihin. Investointien ohella myönnettiin ensimmäistä kertaa laajamittaista rahoitusta uudistuksiin, mikä tehosti entisestään NextGenerationEU-välineen vaikutusta. Myös oikeusvaltioperiaatetta korostettiin ottamalla käyttöön yleinen ehdollisuusjärjestelmä, jonka avulla EU:n varoja suojataan oikeusvaltion periaatteiden rikkomiselta jäsenvaltioissa.

Lisääntyneet uudet tarpeet ja hätätilanteet sekä kasvanut EU:n tason toimien tarve veivät kuitenkin EU:n talousarvion äärirajoilleen, minkä vuoksi vuonna 2024 tehtiin monivuotisen rahoituskehyksen väliarviointi. Geopoliittisista tarpeista voidaan mainita vahva ja ennakoitavissa oleva tuki Ukrainalle, muuttoliikettä ja rajaturvallisuutta koskevien ohjelmien vahvistaminen sekä tuki EU:n naapuruuskumppaneille ja laajentumismaille. Myös kriittisiä teknologioita varten tarvittiin aiempaa enemmän tukea. Epävakaiden korkojen ja kasvaneiden rahoituskustannusten vuoksi oli otettava käyttöön tilapäisiä ratkaisuja ja lisättävä joustomahdollisuuksia. Monivuotisen rahoituskehyksen menojen enimmäismääriä tarkistettiin enimmäistä kertaa, samalla kun määrärahoja kohdennettiin uudelleen huomattavia määriä ja otettiin käyttöön uusia erityisrahoitusvälineitä.

EU:n toimiin kohdistuvat kasvavat odotukset ilmentävät tarvetta tarkastella EU:n talousarviota uudelleen. Uuden komission poliittisissa suuntaviivoissa ja Eurooppa-neuvoston strategisessa ohjelmassa 2024–2029 esitetty tavoite vapaasta, demokraattisesta, vahvasta, turvallisesta, vauraasta ja kilpailukykyisestä Euroopasta on saavutettava erittäin haastavassa geopoliittisessa tilanteessa. Tämä edellyttää uudistettua ja aiempaa vahvempaa EU:n talousarviota. Lisäksi NextGenerationEU-välineen puitteissa otettujen lainojen takaisinmaksu käynnistyy vuonna 2028. Lainoilla on ollut keskeinen rooli kriisin johdosta toteutetuissa yhtenäisissä finanssipoliittisissa toimissa. Lainojen takaisinmaksu kasvattaa rahoitustarpeita seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen aikana.

EU:n on tehtävä mahdottomasta totta: kunnianhimoisia tavoitteitamme vastaava EU:n talousarvio, jolla varmistetaan NextGenerationEU-välineen lainanoton takaisinmaksu, ei ole yhteensopiva vakaiden kansallisten rahoitusosuuksien kanssa, ellemme ota käyttöön uusia omien varojen lähteitä. On aika tehdä valintoja.

Tässä tiedonannossa hahmotellaan joitakin seuraavaan monivuotiseen rahoituskehykseen liittyviä keskeisiä toimintapoliittisia ja budjettihaasteita. Tarkoituksena on käynnistää laaja vuoropuhelu, jolla pohjustetaan ehdotusta seuraavaksi monivuotiseksi rahoituskehykseksi.

2. SEURAAVAA MONIVUOTISTA RAHOITUSKEHYSTÄ KOSKEVAT TOIMINTAPOLIITTISET HAASTEET

EU:n tulevassa talousarviossa olisi keskityttävä yhteisiin haasteisiin, joiden osalta unionin tason varainkäytöllä saadaan aikaan eniten lisäarvoa. Laaja yhteisymmärrys siitä, mihin rahoitusta on ohjattava, – eli tulevien vuosien investointitarpeista – on perusedellytys, jotta voidaan sopia rahoituksen muodoista: mobilisoidaanko yksityisiä investointeja, hyödynnetäänkö kansallisia talousarvioita vai otetaanko varat EU:n yhteisestä talousarviosta ja millaisia välineitä tähän tarvitaan.

Euroopan kilpailukykyä haittaavat sisämarkkinoilla jäljellä olevat esteet, epäreilu kansainvälinen kilpailu, korkeat energian hinnat, osaamisvaje ja työvoimapula sekä yritysten vaikeudet saada tarvitsemaansa pääomaa. Euroopan taloudella on merkittäviä vahvuuksia: talouden avoimuus, laaja kilpailu markkinoilla, vahva hyvinvointimalli ja sen mukainen vähäinen eriarvoisuus, tiukat hallintoa, terveydenhuoltoa, koulutusta ja ympäristönsuojelua koskevat normit sekä ainutlaatuinen kulttuurinen rikkaus. Joitakin heikkouksia on kuitenkin havaittavissa. Julkinen tutkimus- ja innovointirahoitus on Euroopassa riittämätöntä, sillä vain kymmenesosa rahoituksesta käytetään Euroopan tasolla ja rahoitus jakautuu monille eri aloille eikä sitä kohdisteta riittävästi läpimurtoinnovaatioihin. 1  Vuonna 2023 tutkimus- ja kehitysmenot olivat EU:ssa 381 miljardia euroa eli 2,22 prosenttia suhteessa EU:n BKT:hen, kun tavoite oli 3 prosenttia. 2 Vastaavasti EU:n yritykset käyttivät vuonna 2021 tutkimukseen ja kehittämiseen noin 270 miljardia euroa vähemmän kuin yhdysvaltalaiset yritykset. 3 Tuotantorakenne on staattinen: EU:ssa ei ole viimeisten 50 vuoden aikana perustettu yhtään yritystä, jonka markkina-arvo olisi yli 100 miljardia euroa, kun taas tänä aikana on perustettu kuusi yhdysvaltalaista yritystä, joiden markkina-arvo on yli biljoona euroa. Myöhäisen vaiheen kasvuinvestointeihin tarkoitetun yksityisen rahoituksen jatkuva puute 4 haittaa EU:n yritysten laajentumismahdollisuuksia. Lisäksi Eurooppa kärsii koko talouden osalta osaamisvajeesta, jota pahentaa työvoiman supistuminen. 5 Kaiken kaikkiaan Euroopan tuleva kilpailukyky edellyttää kykyä käynnistää uusi keksintöjen ja innovatiivisuuden aikakausi ja asettaa tutkimus ja innovointi sekä tiede ja teknologia Euroopan talouden keskiöön.

EU:hun kohdistuu kasvavia turvallisuusuhkia geopoliittisten jännitteiden lisääntyessä. Euroopan puolustuksen teollinen ja teknologinen perusta kärsii vuosikymmeniä jatkuneesta ali-investoimisesta: vuosina 1999–2021 EU:n yhteenlasketut puolustusmenot kasvoivat 22 prosenttia, kun taas Yhdysvalloissa ne kasvoivat 66 prosenttia, Venäjällä 289 prosenttia ja Kiinassa 579 prosenttia. 6 Ne EU:n jäsenvaltiot, jotka ovat myös Naton jäseniä, ovat sitoutuneet käyttämään vähintään 2 prosenttia BKT:stään puolustukseen. Kaikki maat eivät kuitenkaan ole saavuttaneet tätä tavoitetta, ja lisäksi tavoitetta on mahdollisesti tarkoitus nostaa. Myös yhteistyö on vähäistä: jäsenvaltiot ovat edelleen kaukana yli 15 vuotta sitten asettamastaan vertailuarvosta, jonka mukaan niiden olisi yhdessä investoitava 35 prosenttia eurooppalaisiin yhteistyöhankkeisiin. 7 Toiminnan pirstaloituminen kansallisten rajojen mukaisesti, yhteistyön vähäisyys ja siihen liittyvät päällekkäisyydet aiheuttavat haittaa kilpailukykyisille eurooppalaisille puolustusalan yrityksille ja luovat strategisia riippuvuuksia. Paremmat puolustusvalmiudet, myös avaruusresurssien avulla, ja sotilaallinen liikkuvuus ovat tarpeen sekä pelotteena tulevia hyökkäyksiä vastaan että Ukrainan tukemiseksi kohti rauhaa. Kaikki tämä edellyttää puolustusalan rahoituksen lisäämistä ja optimointia kaikkialla EU:ssa. Euroopan on osana todellista Euroopan puolustusunionia käytettävä varoja enemmän, paremmin ja yhdessä. Komissio aikoo maaliskuussa esittää valkoisen kirjan Euroopan puolustuksen tulevaisuudesta.

Sota, turvattomuus, köyhyys ja mahdollisuuksien puute lisäävät osaltaan pakkomuuttoa EU:n eteläisen naapuruston sisällä ja laitonta muuttoliikettä alueelta Eurooppaan. 8  Eurooppa on edistynyt huomattavasti muuttoliike-, turvapaikka- ja rajakysymyksiä koskevan yhtenäisen lähestymistavan luomisessa. Muuttoliike on kuitenkin edelleen haaste, ja tulosten aikaansaaminen tällä alalla on eurooppalaisille edelleen keskeinen tavoite. Maahanmuuttajien salakuljetus ja ihmiskauppa tuottavat rikoshyötyä. Muuttoliikkeen käyttäminen aseena EU:n rajoilla on tuonut esiin uusia hybridiuhkia ja kylvänyt epäsopua ja epäluottamusta eurooppalaisissa yhteiskunnissa. Seuraavan pitkän aikavälin talousarvion pitäisi näin ollen auttaa ratkaisemaan muuttoliikkeeseen liittyvät haasteet, joita ovat muun muassa EU:n ulkorajojen tehokas suojelu ja kattavat kumppanuudet lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa. Sen olisi myös tuettava jäsenvaltioita sen varmistamisessa, että niillä on uuden muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen täytäntöönpanoon tarvittavat asiantuntemus ja operatiiviset ja taloudelliset valmiudet.

Sisämarkkinoiden menestys riippuu myös niiden kyvystä hyödyttää kaikkia EU:n kansalaisia ja yrityksiä. Vaikka alueelliset erot ovat vähentyneet huomattavasti muun muassa EU:n koheesiopolitiikan avulla, 29 prosenttia EU:n kansalaisista asuu edelleen alueilla, joiden BKT asukasta kohden on alle 75 prosenttia EU:n keskiarvosta. Lisäksi noin 135 miljoonaa ihmistä asuu paikoissa, jotka ovat kahden viime vuosikymmenen aikana vähitellen jääneet jälkeen. 9 Pienet ja keskisuuret yritykset työllistävät lähes kaksi kolmasosaa EU:n työvoimasta, ja niiden osuus EU:n lisäarvosta on hieman yli puolet. Monilla niistä on kuitenkin ongelmia sisämarkkinoille pääsyssä, kuten monimutkaiset byrokraattiset menettelyt, suuri hallinnollinen taakka sekä tieto- ja tukipalvelujen puute. 10 Investointien edistäminen on välttämätöntä, jotta voidaan varmistaa taloudellinen kehitys kaikkialla Euroopassa. Lisäksi tarvitaan uudistuksia, jotta voidaan poistaa aluekehitystä haittaavat seikat, kuten investointien esteet, sääntelyesteet sekä työmarkkinoiden ja liiketoimintaympäristön heikkoudet. 11 Meidän on yhdistettävä yhteiskuntamme hyödyntämällä koulutusta ja investoimalla ihmisiin. Nämä haasteet on ratkaistava vahvistamalla ja nykyaikaistamalla koheesio- ja kasvupolitiikkaa yhteistyössä kansallisten, alueellisten ja paikallisten viranomaisten kanssa. 

Elintarviketurva ja luonnonsuojelu ylläpitävät eurooppalaista elämänlaatua, mutta niihin liittyy eräitä ongelmia. Viljelijöihin, kalastajiin ja maaseutualueisiin kohdistuu yhä enemmän paineita epäreilun maailmanlaajuisen kilpailun, energian hintojen nousun ja vaikeutuneen pääoman saannin vuoksi sekä siksi, että nuorista viljelijöistä ja kalastajista on pulaa. Yhteisen maatalouspolitiikan tarjoamasta huomattavasta tuesta huolimatta maataloustulot työntekijää kohti vaihtelevat edelleen suuresti ja jäävät huomattavasti alle EU:n talouden keskipalkan (60 % vuonna 2023). Pienimuotoisessa rannikkokalastuksessa keskipalkka oli vuonna 2021 noin puolet EU:n keskipalkasta. Vuonna 2020 vain 6,5 prosenttia viljelijöistä oli alle 35-vuotiaita, eli EU:n viljelijät ikääntyvät. 12  Maatalousalan investointivajeen umpeen kuromiseen ja digitaalisen ja vihreän siirtymän ja energiasiirtymän toteuttamiseen maatalousalalla tarvittaisiin noin 62 miljardia euroa. 13  Lisäksi ilmastonmuutos kasvattaa elintarvikejärjestelmän riskialttiutta. Tarkoituksenmukaisella yhteisellä maatalouspolitiikalla on maatalouden tulevaisuutta koskevan strategisen vuoropuhelun suositusten ja tulevan maataloutta ja elintarvikkeita koskevan vision pohjalta tarjottava kohdennettua tukea sitä eniten tarvitseville viljelijöille, edistettävä myönteisiä tuloksia ympäristön ja yhteiskunnan kannalta palkitsemalla ja tukemalla ekosysteemipalvelujen tarjoamista sekä tuettava kukoistavat maaseutualueet mahdollistavia oikeanlaisia edellytyksiä. Yhteisestä maatalouspolitiikasta on tehtävä yksinkertaisempi, se on kohdennettava paremmin, siinä on löydettävä oikea tasapaino kannustimien, investointien ja sääntelyn välillä, ja sen avulla on turvattava viljelijöille oikeudenmukaiset ja riittävät tulot.

Entistä tiheämmät ja dramaattisemmat ilmastoon liittyvät katastrofit aiheuttavat suuria sosiaalisia ja taloudellisia kustannuksia. 14  Luonnonkatastrofien keskimääräiset vuotuiset kustannukset ovat kaksinkertaistuneet 8 miljardista eurosta (1980-luvulla) 16 miljardiin euroon (viime vuosikymmenellä). Kustannukset olivat yli 50 miljardia euroa sekä vuonna 2021 että vuonna 2022. Vuonna 2023, joka oli maailmanlaajuisesti mittaushistorian kuumin vuosi, kustannukset olivat 40 miljardia euroa. Vuoden 2024 eurooppalaisen ilmastoriskien arviointiraportin mukaan kumulatiiviset taloudelliset tappiot saattavat nousta 175 miljardiin euroon (eli noin 1,4 %:iin suhteessa EU:n BKT:hen) skenaariossa, jossa lämpötila nousee 3 °C. Näiden riskien vuoksi Euroopan tilintarkastustuomioistuin on suosittanut, että tulevaisuuden vaatimukset olisi otettava huomioon ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevassa EU:n rahoituksessa. 15 Tämän vuoksi on tehostettava toimia, jotka liittyvät ilmastokestävyyteen, vesiresilienssiin ja ilmastonmuutokseen varautumiseen: samalla kun pyrimme talouskasvustrategiamme mukaisesti saavuttamaan vihreän kehityksen ohjelman tavoitteet, on varautuminen kasvaviin ilmastoriskeihin asetettava EU:n toimien yleiseksi tavoitteeksi EU:ssa ja sen ulkopuolella.

Maailmanlaajuinen poliittinen ja taloudellinen toimintaympäristö aiheuttaa ennennäkemättömän suuria haasteita. Venäjän hyökkäyssota Ukrainaa vastaan on tuonut sodan taas Euroopan mantereelle. EU:n on jatkettava taloudellista, poliittista ja sotilaallista tukea Ukrainalle niin kauan kuin se on tarpeen. Tuki on samalla myös investointi Euroopan turvallisuuteen. Lähi-idän tilanne aiheuttaa epävakautta koko alueella ja kasvattaa humanitaarisia tarpeita. Lisääntyvä epäreilu kilpailu ja aiempaa aggressiivisempi taloudellinen ja geopoliittinen asenne ovat heikentäneet maailmanlaajuista monenvälistä järjestelmää, mikä kuvastaa siirtymistä yhteistyöstä kilpailuun ja konfliktien lisääntymistä. Alle 20 prosenttia kestävän kehityksen tavoitteista 16 etenee suunnitellusti, ja kehitysmaissa on sitkeä investointivaje. Humanitaarisen avun tarve kasvaa koko ajan: vuonna 2024 humanitaariseen apuun tarvittiin eri puolilla maailmaa 45 miljardia euroa, mikä on yli kaksi kertaa enemmän kuin vuonna 2019. Molempia osapuolia hyödyttävät kumppanuudet edellyttävät EU:lta ulkopolitiikkaa, johon kuuluu kohdennetumman ja vaikuttavamman rahoituksen tarjoaminen kumppaneillemme ja joka vastaa paremmin EU:n strategisia etuja.

Laajentuminen on poliittinen ja geostrateginen välttämättömyys. EU:hun liittyminen on aina ansioihin perustuva prosessi, ja jokaista ehdokasmaata arvioidaan sen perusteella, miten se on edistynyt kaikkien kriteerien täyttämisessä. EU:n on lisättävä tukeaan, jotta ehdokasmaat voivat valmistautua jäsenyyteen investointien ja uudistusten avulla. Länsi-Balkanin maiden, Ukrainan, Moldovan ja Georgian BKT asukasta kohti on edelleen noin tai alle 50 prosenttia EU:n asukaskohtaisesta BKT:stä, ja lähentyminen etenee hitaasti. Ukraina tarvitsee EU:n ja sen liittolaisten tukea selviytyäkseen Venäjän raa’asta hyökkäyksestä ja sen taloudellisista seurauksista. 17 Suuremmasta ja vahvemmasta unionista on merkittävää sosioekonomista, poliittista ja turvallisuuspoliittista etua.

Tulevien haasteiden laajuus edellyttää näin ollen talousarviota, joka on kunnianhimoinen sekä kooltaan että suunnittelultaan.

3.”EUROOPAN VALINTA” YKSINKERTAISEMMAN, KOHDENNETUMMAN JA VAIKUTTAVAMMAN TALOUSARVION PUOLESTA 

Kohdennetumpi EU:n talousarvio

Käynnissä olevasta nykyisen rahoituskehyksen täytäntöönpanosta saadaan kokemuksia siitä, miten EU:n talousarviosta tehdään ketterämpi ja miten se voidaan mukauttaa vastaamaan paremmin unionin painopisteitä ja tavoitteita. Joustavuus on olennaisen tärkeää, jotta voidaan varmistaa talousarvion kyky vastata muuttuvaan todellisuuteen. Tämä ei kuitenkaan ole mahdollista, jos lähes kaikki EU:n varat on jo ohjelmoitu ennalta. Yli 90 prosenttia vuosien 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen ja NextGenerationEU-välineen varoista on kohdennettu ennalta erityisiin tarkoituksiin, ohjelmiin tai kansallisiin määrärahoihin. 18 Tämän seurauksena muuttuviin tarpeisiin ja kriiseihin on vuodesta 2021 lähtien vastattu muuttamalla varojen käyttötarkoitusta ja kohdentamalla varoja uudelleen toisinaan pitkällisissä menettelyissä sekä ottamalla käyttöön uusia tilapäisiä rahastoja, ohjelmia tai toimenpiteitä, mikä pahentaa entisestään EU:n rahoituksen hajanaisuutta. Jotta voidaan maksimoida EU:n rahoituksen vaikutus, on seuraavan rahoituskehyksen suunnittelussa heti alusta alkaen tehostettava kohdentamista ja yksinkertaistamista.

Toimet, jotka EU on toteuttanut Venäjän Ukrainaa vastaan käynnistämän hyökkäyssodan taloudellisten seurausten johdosta, osoittavat, että politiikkatavoitteet ja menojen painopisteet yhteen sovittava kehys vahvistaa EU:n yhteisten toimien vaikutusta. Kun Venäjän hyökkäyssota Ukrainaa vastaan johti energian hintojen jyrkkään nousuun, tuli yhä tärkeämmäksi vähentää edelleen riippuvuutta fossiilisista polttoaineista ja nopeuttaa uusiutuvan energian käyttöönottoa. Kaikille jäsenvaltioille annettiin talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson puitteissa asiasta erityinen suositus, jonka ne pystyivät panemaan täytäntöön hyödyntämällä elpymis- ja palautumissuunnitelmien uusia REPowerEU-lukuja, mukaan lukien EU:n lisärahoitusta. EU:n yhteisten toimien ansiosta kaasunkulutus väheni 18 prosenttia elokuun 2022 ja maaliskuun 2024 välisenä aikana, päätimme riippuvuutemme Venäjän fossiilisista polttoaineista, varmistimme kohtuuhintaisen energian saatavuuden ja lisäsimme energian tuotantoa uusiutuvista lähteistä. 19  

Tarvitaan lisää toimia, jotta saadaan aikaan todellinen politiikkaan perustuva talousarvio ja varmistetaan synergia unionin toimintapolitiikkojen ja rahoitustoimien välillä. EU:n talousarviota ohjaavat edelleen liikaa meno-ohjelmien rakenteet eivätkä toimintapolitiikat. Sen vuoksi EU:n nykyisten poliittisten painopisteiden rahoitus on usein hajallaan eri ohjelmissa, jotka ovat joissakin tapauksissa päällekkäisiä. Politiikkojen yleisen koordinoinnin ja EU:n talousarvion välistä yhteyttä voidaan vahvistaa uudella ohjausmekanismilla, jossa EU:n painopisteet yhdistetään EU:n talousarvioon. Kilpailukyvyn osalta kilpailukyvyn koordinointiväline ja yksinkertaistettu eurooppalainen ohjausjakso, jossa keskitytään kansallisen tason uudistuksiin ja investointeihin, ovat osa johdonmukaista ja kevyttä ohjausmekanismia, jonka avulla voidaan tehdä investointeja ja uudistuksia koskevia päätöksiä EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla. Laajemmin ottaen voitaisiin parantaa tapaa, jolla EU:n toimintapolitiikkoja hyödynnetään julkisen talouden painopisteiden laatimisessa ja tukemisessa, sen varmistamiseksi, että EU:n talousarviosta tuetaan eurooppalaisia julkishyödykkeitä ja erityisesti rajatylittäviä hankkeita.

On ratkaiseva tärkeää lisätä sisäisten ja ulkoisten toimintapolitiikkojen rahoituksen johdonmukaisuutta, jotta voidaan tehokkaammin edistää unionin strategisia etuja. Täydentävyys jäsenvaltioiden ulkoisten toimien kanssa edellyttää koordinointia, jotta voidaan maksimoida EU:n maailmanlaajuisesti tekemien investointien ja yhteistyön vaikuttavuus ja näkyvyys. Tästä syystä covid-19-pandemian puhjetessa otettiin käyttöön Team Europe ‑toimintamalli, jolla varmistetaan EU:n, sen jäsenvaltioiden ja eurooppalaisten julkisten rahoituslaitosten koordinoidut ja kattavat maailmanlaajuiset toimet. Team Europe ‑toimintamallista on tullut EU:n kansainvälisen yhteistyön rahoituksen selkäranka. Global Gateway -aloitteessa noudatetaan tätä toimintamallia ja yhdistetään resurssit, jotta voidaan määrittää yhteiset edut ja johtaa uutta infrastruktuuri-investointien aaltoa eri puolilla maailmaa. Samaan aikaan ulkoisen toiminnan rahoitus kattaa myös monia aloja, joilla sisä- ja ulkopolitiikan välillä on merkittäviä yhteyksiä, kuten yleinen kauppapolitiikka, materiaalit, energia, ilmasto ja muuttoliike. Tarkistamalla ja laajentamalla parhaita käytäntöjä ja tehokkaimpia välineitä voidaan auttaa saavuttamaan EU:n strategiseen ja taloudelliseen turvallisuuteen liittyvät edut ja vahvistamaan molempia osapuolia hyödyttäviä kumppanuuksia Euroopan naapurustossa ja sen ulkopuolella.

Yksinkertaisempi EU:n talousarvio

EU:n rahoituksen saannin esteenä on monimutkaisuus. Vaikka meno-ohjelmien määrää vähennettiin jonkin verran jo nykyisen ohjelmakauden alussa, talousarviossa on edelleen yli 50 meno-ohjelmaa ja lisäksi sen ulkopuolella on vielä muita ohjelmia. 20 Tämä kuvaa EU:n rahoituksen laajaa soveltamisalaa mutta lisää samalla päällekkäisyyksien riskiä ja heikentää rahoituksen vaikuttavuutta ja avoimuutta sekä jättää mahdollisesti aukkoja, koska kilpailukyvyn kaltaisia monialaisia painopisteitä varten ei ole olemassa kattavia ja koordinoituja rahoitusmalleja. Heikkoudet, joita EU:ssa esiintyy innovoinnin koko elinkaaren, estävät uusien alojen ja haastajien syntymisen. Ensimmäiset esteet muodostuvat jo siinä vaiheessa, kun innovoinnista olisi siirryttävä kaupallistamiseen. 21 Tähän sisältyvät myös aukot EU:n talousarviosta myönnettävässä tuessa, koska talousarvio ei tarjoa saumatonta rahoitusta tutkimuksesta innovointiin kehittämisen ja käyttöönoton kautta. EU:n rahoituksen hajanaisuus yhdessä monimutkaisuuden ja jäykkyyden kanssa heikentää sen vaikuttavuutta.

Tuensaajien on vaikea selviytyä monimutkaisista säännöistä ja kriteereistä siitä huolimatta, että nykyisessä rahoituskehyksessä on otettu käyttöön yksinkertaistamistoimenpiteitä. 22 Erilaiset tukikelpoisuussäännöt, hakuprosessit, yhteisrahoitusosuudet sekä potentiaalisia hakijoita palvelevat useat eri asiointipisteet vaarantavat täytäntöönpanon nopeuden ja laadun sekä sidosryhmien osallistumisen. Jos kaikki nämä seikat ovat lisäksi keskenään epäjohdonmukaisia, ne voivat myös haitata EU:n tavoitteiden saavuttamista. EU:n rahoituksen saantia koskevaan ehdotuspyyntöön vastaaminen voi olla monimutkaista ja erityisen raskasta pienille ja keskisuurille yrityksille. 23 Tällä hetkellä on olemassa yli 30 välinettä, joiden kautta tarjotaan monenlaista teknistä apua ja tukea ja joiden osalta on mahdollista yksinkertaistaa sääntöjä ja poistaa päällekkäisyyksiä. Lisäksi mitä monimutkaisempia säännöt ovat, sitä suurempi on rahankäytössä esiintyvien virheiden riski. Ottamalla seuraavassa rahoituskehyksessä käyttöön todellinen keskitetty asiointipiste, jonka kautta edunsaajat voivat olla yhteydessä kaikkiin EU:n rahoitus- ja neuvontapalveluihin, voidaan edunsaajia auttaa rahoituksen saannissa.

Rahoitusympäristön hajanaisuuden takia käytössä on myös liikaa erilaisia ohjelma-asiakirjoja, mikä vie kaikkien asianomaisten viranomaisten resursseja ja aiheuttaa viivästyksiä. Nykyiseen rahoituskehykseen sisältyy yli 10 ennalta kohdennettua rahastoa 24 , jotka edellyttävät erillisiä suunnittelu- ja ohjelmointitoimia. Tästä aiheutuu hallintoviranomaisille ja hankkeiden toteuttajille kunkin rahoituskauden alussa raskas hallinnollinen taakka. Lisäksi tämä johtaa huomattavaan viipeeseen rahoituskehyksen valmistelun ja käytännön toteutuksen välillä. Näin on tapahtunut myös ohjelmakaudella 2021–2027, kun alakohtaisen lainsäädännön myöhäinen hyväksyminen ja ohjelma-asiakirjojen pitkällinen hyväksymisprosessi viivästyttivät täytäntöönpanoa. Esimerkiksi koheesiopolitiikan rahastoihin liittyvät toimenpideohjelmat hyväksyttiin vasta vuoden 2022 puoliväliin mennessä. 25  

Koska toimenpideohjelmat hyväksyttiin myöhässä ja käytössä oli useita rinnakkaisia rahastoja, kuten oikeudenmukaisen siirtymän rahasto ja elpymis- ja palautumistukiväline, jonka aikataulu oli tiukempi, ja koska kansalliset viranomaiset keskittyivät ensin saamaan päätökseen vuosien 2014–2020 monivuotiseen rahoituskehykseen sisältyvien varojen täytäntöönpanon n + 3 -säännön mukaisesti, oli vuosien 2021–2027 määrärahoista maksettu alle 7 prosenttia 26 , ja tästä määrästä yli puolet oli ennakkomaksuja. 

Myös ulkoisen toiminnan ja erityisesti NDICI – Globaali Eurooppa -välineen ohjelmasuunnittelu kesti jopa kolme vuotta.

Joidenkin ohjelmien hidas käytännön täytäntöönpano kasvattaa maksattamatta olevien sitoumusten määrää (kaavio 1) 27 ja lisää riskiä sitoumusten vapauttamisesta. Lisäksi se voi aiheuttaa tehottomuutta, kun poliittiset painopisteet ovat muuttuneet, jos painopisteiden asettamisen, ohjelmasuunnittelun ja investointien tosiasiallisen toteuttamisen välillä on ollut huomattavan pitkä viive.

Kuvio 1. EU:n talousarvion maksattamatta olevat sitoumukset

Huom. euroa käypinä hintoina pyöristettynä lähimpään miljardiin. Vuodet 2024–2027 vastaavat maksuja koskevaa pitkän aikavälin ennustetta.

Vaikuttavampi EU:n talousarvio

EU:n talousarvio lisää unionin yleistä rahoituskapasiteettia. EU:n meno-ohjelmien laajennettuun rahoitusarkkitehtuuriin kuuluu EU:n talousarviosta tuettuja lainoja, takauksia ja rahoitusvälineitä, ja se saa liikkeelle yhteisrahoitusta jäsenvaltioilta ja edunsaajilta. InvestEU-ohjelman ja Euroopan innovaationeuvoston avulla EU:n talousarviossa vähennetään innovatiivisten hankkeiden riskejä ja houkutellaan yksityisen sektorin investointeja. Hankkeiden toteuttajista 95 prosenttia raportoi, että heidän hankkeensa olisivat jääneet toteuttamatta tai niitä ei olisi voitu toteuttaa suunnitelmien mukaan ilman InvestEU-rahoitusta. Lisäksi 58 prosenttia hankkeiden toteuttajista katsoi, että InvestEU-ohjelmasta taattu rahoitus oli vaikuttanut muiden rahoittajien tai sijoittajien päätöksiin sitoutua hankkeeseen.

Yksityisten investointien liikkeelle saaminen on kuitenkin edelleen osoittautunut haastavaksi nykyisessä pitkän aikavälin talousarviossa. EU:n talousarvion riskinsietokykyä on mahdollista optimoida, jotta julkisten varojen vaikutus voidaan maksimoida. Esimerkiksi korkeampi rahoitusaste on tarpeen sellaisten alojen tukemiseksi, joilla on enemmän vaikeuksia saada rahoitusta markkinoilta. Tällaisia ovat esimerkiksi suuren riskin alat tai pienet erikoisalat, kuten biodiversiteettituotteet tai sosiaaliset tuotteet. Tätä voitaisiin kompensoida toisiin tuotteisiin kohdistuvalla matalammalla rahoitusasteella. Vaikka EU:n talousarvion avulla pystytään vauhdittamaan yksityisiä investointeja käyttämällä riskinjakovälineitä, ongelmana on vähäinen riskinottohalukkuus. Toteutuskumppanit keskittyvät edelleen enimmäkseen suhteellisen vähäriskisiin investointeihin. 28 Puolustukseen liittyvien hankkeiden tukeminen InvestEU-ohjelmasta on osoittautunut haastavaksi nykyisessä monivuotisessa rahoituskehyksessä toteutuskumppaneiden sisäisten sääntöjen vuoksi. InvestEU-ohjelman talousarviota myös täydennettiin huomattavasti NextGenerationEU-välineestä. NextGenerationEU-välineen tiukempien määräaikojen vuoksi hankkeita hyväksyttiin voimakkaasti etupainotteisesti, mikä on johtanut siihen, että monia rahoitustuotteita ei ollut enää saatavilla. Näin ollen joidenkin rahoitustuotteiden osalta erityisesti suuririskisillä aloilla ei enää hyväksytä uusia hankkeita vuoden 2025 jälkeen. 29 Muiden rahoituslähteiden kuin pankkien käyttöä ei ole vieläkään hyödynnetty täysimääräisesti: esimerkiksi pääomasijoitus on alikehittynyttä EU:ssa, sillä sen hankkima osuus maailmanlaajuisten pääomasijoitusrahastojen varoista on vain 5 prosenttia, kun vastaava osuus Yhdysvalloissa on 52 prosenttia. Pääomamarkkinaunionin valmiiksi saattaminen on ratkaisevan tärkeää yksityisten investointien houkuttelemiseksi. Samalla EU:n talousarvion avulla voidaan täydentää ja mobilisoida yksityisiä investointeja, mikä tekee nopeasti kasvavien yritysten rahoittamisesta helpompaa liikepankeille, sijoittajille ja pääomasijoittajille sekä poistaa esteitä, jotka rajoittavat innovoinnin rahoittamiseen käytettävissä olevan eurooppalaisen pääoman määrää. EU:n on hyödynnettävä talousarviotaan paremmin riskien vähentämiseksi ja kansallisen, yksityisen ja institutionaalisen lisärahoituksen hankkimiseksi.

Vihreän, digitaalisen ja sosiaalisen siirtymän rahoittaminen edellyttää julkisten investointien maksimointia ja yksityisen pääoman houkuttelemista. Investoinnit EU:n hiilestä irtautumista koskevien tavoitteiden saavuttamiseen ja energiaunionin esteiden poistamiseen tarjoavat Euroopalle mahdollisuuden alentaa energian hintoja, parantaa energiaturvallisuutta ja saavuttaa johtoasema puhtaissa teknologioissa. Tämän tavoitteen saavuttaminen vaatii puhtaille teknologioille annettavan EU:n rahoituksen virtaviivaistamista keskittymällä teknologioihin, joissa EU:lla on etulyöntiasema ja hyvät kasvumahdollisuudet. Lisäksi EU:n rahoitustuki ei tällä hetkellä sisällä toimintakustannuksia, joissa kustannuserot ovat suurimmat. 30 Sisämarkkinoiden ja rahoitusmahdollisuuksien hajanaisuus haittaa innovatiivisten yritysten laajentumismahdollisuuksia, mikä koskee erityisesti nuoria innovatiivisia teknologiayrityksiä. Digitaalisen vallankumouksen hyödyntämättä jättäminen on yksi kilpailukykyämme heikentävistä tekijöistä, ja Euroopan tärkeimpien kilpailijoiden tahdissa pysyminen vaatii huomattavia investointeja: strategisten hankkeiden tukeminen riittävässä mittakaavassa on näin ollen ratkaisevan tärkeää Euroopan innovaatiokuilun umpeen kuromisessa. Tältä osin Euroopan investointirahasto voi lisätä erittäin lupaavien ja nopeasti kasvavien eurooppalaisten yritysten rahoitusta. Kaiken kaikkiaan EU:n varainkäytön täydentävyyttä voidaan lisätä entisestään, jotta voidaan varmistaa, että EU:n talousarviossa korostetaan investointeja, jotka eivät muuten toteutuisi.

Vahvempi keskittyminen tuloksellisuuteen on auttanut sovittamaan yhteen EU:n politiikkatavoitteita ja EU:n varainkäyttöä. Joissakin ohjelmissa on siirrytty kustannusten korvaamiseen perustuvista maksuista toteutusmalleihin, joissa keskitytään enemmän tavoitteisiin ja tulosten saavuttamiseen. Tämä koskee paitsi elpymis- ja palautumistukivälinettä (laajamittainen ohjelma, jossa maksujen saaminen riippuu ennalta määriteltyjen tavoitteiden tyydyttävästä saavuttamisesta), myös muita ohjelmia, kuten Ukrainan tukivälinettä ja Länsi-Balkanin uudistus- ja kasvutukivälinettä. EU:n varainkäytön tuloksellisuuden parantamiseksi on käytetty muita mekanismeja, kuten kustannuksiin perustumatonta rahoitusta 31  ja strategista suunnittelua. Esimerkiksi yhteisen maatalouspolitiikan vahvempi tulossuuntautuneisuus saavutettiin kansallisiin tarpeisiin ja valmiuksiin perustuvilla kansallisilla strategiasuunnitelmilla, joissa kaikki toimet yhdistetään myös indikaattoreihin, joiden avulla voidaan arvioida jäsenvaltioiden edistymistä tavoitteidensa saavuttamisessa. Tämä ei kuitenkaan ole vielä poistanut liiallista monimutkaisuutta yksittäisten viljelijöiden tasolla. Koheesion osalta neuvosto on korostanut tarvetta pohtia, miten koheesiopolitiikasta voitaisiin tehdä tulosperusteisempaa ja miten sen tehokkuutta voitaisiin parantaa omien kokemusten ja muista EU:n välineistä saatujen kokemusten pohjalta sekä hyödyntäen sen vahvuuksia – yhteistyöhön perustuvaa hallinnointia, monitasoista hallintoa, paikkalähtöistä lähestymistapaa ja kumppanuusperiaatteita. 32 Huomion keskittämistä tuloksellisuuteen peräänkuulutettiin myös Fit for Future -foorumin lausunnoissa, jotka koskivat alueiden komitean alueellisten keskusten verkoston kuulemisen perusteella tehtyä koheesiorahastoja koskevaa arviointia. 33  

Painopisteen siirtäminen tuloksellisuuteen on yhdistettävä yksinkertaistamiseen ja vastuuvelvollisuuteen. Tulosperusteisissa lähestymistavoissa on merkittäviä täytäntöönpanon tehokkuuteen ja nopeuteen liittyviä positiivisia ominaisuuksia. Toisaalta ne ovat aiheuttaneet jäsenvaltioiden hallinnoille alkukustannuksia, joten hallinnon yksinkertaistamisen jatkaminen olisi suotavaa. 34  Lisäksi on otettava huomioon EU:n varojen vastuuvelvollisuuteen ja jäljitettävyyteen liittyvät tärkeät tekijät. Tältä osin Euroopan tilintarkastustuomioistuin on yksilöinyt osa-alueita, joilla on parantamisen varaa. 35 , 36  

EU:n talousarviovaroilla on edistetty horisontaalisia painopisteitä (kuten ilmastotoimia, biologista monimuotoisuutta ja sukupuolten tasa-arvoa) ja vahvemman suoritusperusteisen kehyksen kehittämistä, mutta parantamisen varaa on edelleen. Vaikka horisontaalisten painopisteiden tukemisessa on edistytty, johdonmukaisuutta kyseisten painopisteiden huomioon ottamiseksi ohjelmien suunnittelussa on mahdollista parantaa. Lisäksi tarkistetussa varainhoitoasetuksessa edellytetään, että EU:n ohjelmissa otetaan mahdollisuuksien mukaan huomioon ”ei merkittävää haittaa” -periaate, työolot ja työehdot sekä sukupuolten tasa-arvon periaate. Suoritusperusteinen kehyksemme on luotettava, ja sillä varmistetaan, että ohjelmissa käytetään tarkoituksenmukaisia indikaattoreita, joiden avulla voidaan seurata EU:n varainkäyttöä ja sen tuloksia. Seuranta- ja raportointisäännöt ovat kuitenkin edelleen monimutkaisia, ja eri ohjelmissa käytetään eri menetelmiä ja indikaattoreita.

Joustavampi EU:n talousarvio

EU:n talousarviossa on löydettävä tasapaino pitkän aikavälin investointien ennustettavuuden ja kriiseihin reagoimisen joustavuuden välillä. EU:n talousarvio eroaa kansallisista talousarvioista siinä, että se on erityisesti investointeihin tarkoitettu monivuotista suunnitelmaa noudattava budjetti. Siltä kuitenkin vaaditaan myös joustavuutta, jotta pystytään vastaamaan ennakoimattomiin tarpeisiin (kuten talouskriisit tai luonnonkatastrofit) tai rahoittamaan uusia painopisteitä nopeasti kehittyvään globaaliin toimintaympäristöön sopeutumiseksi.

Monivuotisen rahoituskehyksen rakenteellista jäykkyyttä on purettava. Se on historiallisesti pysytellyt reilussa 1 prosentissa EU:n BKTL:sta ja on nykyisin (yhdessä NextGenerationEU-välineen kanssa) 1,7 prosenttia EU:n BKTL:sta (kaavio 2). Menot on lukittu nykyisessä rahoituskehyksessä seitsemän vuoden ajaksi, mikä tarkoittaa pitkää viivettä politiikan suunnittelun ja täytäntöönpanon välillä. Lisäksi menot on sidottu vuotuisiin enimmäismääriin sekä pääasiallisen toiminnan alan (otsakkeet ja alaotsakkeet) mukaan määräytyviin enimmäismääriin, jotka asetetaan kauden alussa ja joilla rajoitetaan resurssien siirtoa. 37 Nykyisessä monivuotisessa rahoituskehyksessä on seitsemän otsaketta ja kaksi alaotsaketta, joten otsakkeita on enemmän kuin koskaan aiemmin.

Kaavio 2. EU:n talousarvio prosentteina suhteessa BKTL:oon 38

Myös nykyisessä talousarviossa on sisäänrakennettuna jonkin verran taloudellista joustoa, mutta sen koko on rajallinen ja sen käyttö on usein jähmeää. Menojen enimmäismäärät ylittävillä erityisrahoitusvälineillä voidaan auttaa vastaamaan odottamattomiin tarpeisiin. Joissakin ohjelmissa on sisäänrakennettuja joustomahdollisuuksia tai joustovaraa. 39 Käytettävissä olevat joustomahdollisuudet vastasivat yhteensä 3,65 prosenttia yhteenlasketuista enimmäismääristä monivuotisen rahoituskehyksen hyväksymisajankohtana. 40 Rahoituskehyksen väliarviointiin mennessä EU:n talousarvion joustot oli jo käytetty loppuun reagointia vaativien häiriöiden laajuuden vuoksi. Tällaisia olivat ennen kaikkea Venäjän Ukrainaa vastaan käymän sodan seuraukset mutta myös luonnonkatastrofit EU:ssa ja sen ulkopuolella. Joustovälineen sekä solidaarisuus- ja hätäapuvarauksen vuotuiset määrärahat oli otettu kokonaisuudessaan käyttöön vuosina 2021–2022; 79 prosenttia joustovarasta uusia haasteita ja painopisteitä varten ja 75 prosenttia koko kauden kohdentamattomista liikkumavaroista oli jo kohdennettu. Tämän seurauksena joustovälinettä ja solidaarisuus- ja hätäapuvarausta oli kasvatettava, ja ennakoimattomiin tarpeisiin vastaamiseksi on perustettu kaksi uutta välinettä, EURI-väline ja Ukraina-varaus.

Samaan aikaan EU:n talousarvion on haluttu pystyvän vastaamaan entistä paremmin odottamattomiin tarpeisiin, kun Euroopan kohtaamat kriisit ovat laajentuneet, monimutkaistuneet ja yleistyneet. Sisäänrakennettujen joustojen ja uudelleenkohdentamisten ansiosta EU on pystynyt tarjoamaan jäsenvaltioille likviditeettiä viimeaikaisissa suurissa kriiseissä, mutta se on vaatinut tilapäisten ratkaisujen tekemistä. Koheesiopolitiikka oli tärkeä väline EU:n covid-19-pandemian vastaisissa toimissa 41 , koska sen avulla saadaan käyttöön merkittävästi resursseja alue- ja paikallistasolla. Tämän jälkeen talousarviosta haluttiin jälleen apua Venäjän Ukrainassa käymän hyökkäyssodan seurauksiin (koheesiopoliittisesta tukitoimesta Euroopan pakolaisten auttamiseksi (CARE) 42 ja FAST-CARE 43 -toimenpiteistä sekä SAFE 44 -toimenpiteistä korkeista energiakustannuksista kärsivien pk-yritysten ja haavoittuvassa asemassa olevien kotitalouksien tukemiseksi). Kun yhä voimakkaammat ja suuremmat tulvat iskivät ympäri Eurooppaa, nykyiset välineet ja nykyinen koheesiojärjestelmä eivät enää riittäneet vastaamaan näihin kiireellisiin tarpeisiin. Sen vuoksi komissio ehdotti koheesiopolitiikan nykyisten sääntöjen muuttamista RESTORE-tuella, jotta luonnonkatastrofien jälkeisiä jälleenrakennustoimia voitaisiin tukea laajemmin. Vaikka nämä tilapäiset ratkaisut ovat auttaneet EU:ta reagoimaan päättäväisesti, ne ovat vaatineet aikaa ja tuottaneet hajanaisia ratkaisuja toistuviin, laajoihin ja symmetrisiin häiriöihin hidastaen samalla muita koheesiopolitiikan tavoitteita.

EU:n painopisteet toteuttava talousarvio

EU:n politiikan painopisteiden toteuttaminen käytettävissä olevilla varoilla edellyttää vahvoja mekanismeja. Kaikkien EU:n talousarviosta tuettavien investointien olisi edistettävä näitä yhteisesti sovittuja painopisteitä riippumatta siitä, toteuttaako komissio ne itse vai toteutetaanko ne yhdessä jäsenvaltioiden ja niiden alueiden kanssa.

EU:n painopisteet on toteutettava yhdessä jäsenvaltioiden ja niiden alueiden kanssa, koska monet EU:n investoinnit muotoutuvat niissä paikan päällä ja EU:n talousarviosta tuetaan ja edistetään niiden toimintaa. Panostamalla enemmän tuloksellisuuteen saavutetaan konkreettisia tuloksia, jos varoja maksetaan vasta, kun sovitut tavoitteet on todistettavasti saavutettu. Tämän lisäksi yhteinen viitekehys (kuten ”ei merkittävää haittaa” -periaate ja ehdollisuus) auttavat meitä toteuttamaan EU:n painopisteet yhdessä.

Yhtäkään euroa ei pidä käyttää sellaisiin toimiin, joissa ei huolehdita oikeusvaltioperiaatteista tai taata EU:n taloudellisten etujen suojaamista. Oikeusvaltioperiaate ja hyvä hallintotapa ovat ennakkoedellytyksiä, jotta voidaan varmistaa, että varoja käytetään ainoastaan aiottuun tarkoitukseen. Ehdollisuusasetuksen myötä unioni on saanut käyttöönsä tehokkaan välineen EU:n talousarvion suojaamiseksi oikeusvaltionperiaatteiden rikkomisilta. Elpymis- ja palautumistukiväline yhdessä koheesiopolitiikan horisontaalisen mahdollistavan edellytyksen kanssa ovat osoittaneet, miten EU:n talousarviolla voidaan edistää uudistuksia, jotka vahvistavat oikeusvaltioperiaatetta jäsenvaltioissa. Komission laatimat oikeusvaltiokertomukset 45 ovat osoittaneet, että tässä asiassa jäsenvaltioissa on edistytty viime vuosina, mutta haasteiden luonne ja vakavuus vaihtelevat edelleen jäsenvaltioittain. Jäljellä olevia haasteita ovat esimerkiksi käsitys oikeuslaitoksen riippumattomuudesta, oikeusjärjestelmien tehokkuus, oikeussuojan saatavuus sekä eturistiriitojen ja korruption torjunta.

Oikeusvaltioperiaatteen kunnioittaminen ei ole itsestäänselvyys, ja sen on pysyttävä edellytyksenä EU:n rahoituksen myöntämiselle. Seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen olisi sisällettävä tältä osin vahvoja suojatoimia. Vaikka yleinen ehdollisuusjärjestelmä koskee kaikkea EU:n rahoitusta, oikeusvaltiokertomuksessa esitettyjen suositusten ja EU:n talousarviosta myönnettävän rahoitustuen välistä yhteyttä voidaan edelleen vahvistaa, myös laajentumismaiden osalta.

4.EU:N TALOUSARVION RAHOITTAMINEN 

EU:n talousarvion tulopuolen nykyaikaistaminen on tarpeen seuraavan ongelman ratkaisemiseksi: NextGenerationEU-välineen takaisinmaksua – jota EU noudattaa aina – ei pystytä sovittamaan tavoitteidemme toteuttamisen edellyttämään EU:n talousarvioon vain vakailla kansallisilla rahoitusosuuksilla ilman uusia omien varojen lähteitä.

NextGenerationEU-välineen myötä EU:sta on tullut Euroopan pääomamarkkinoiden viidenneksi suurin liikkeeseenlaskija, jolla on korkea luottoluokitus. Vuosina 2021–2027 unionin talousarviosta maksetaan tähän liittyviä korkokuluja. Seuraavasta rahoituskehyksestä alkaen talousarviosta aletaan maksaa takaisin pääomaa (tuesta, jota ei makseta takaisin, jopa 357 miljardia euroa). Pääoma maksetaan kokonaisuudessaan takaisin vuoteen 2058 mennessä omista varoista tehdyn päätöksen mukaisesti. Jos oletetaan, että NextGenerationEU-välineen tuki, jota ei makseta takaisin, käytetään kokonaisuudessaan ja maksetaan takaisin lineaarisesti, nykyisten korkoennusteiden perusteella NextGenerationEU-välineen velan pääoman ja korkojen takaisinmaksuun saatetaan tarvita seuraavassa monivuotisessa rahoituskehyksessä vuosittain noin 25–30 miljardia euroa. Se on lähes 20 prosenttia nykyisestä vuotuisesta talousarviosta. Se on kaksinkertaisesti Horisontti Eurooppa -ohjelman vuotuinen talousarvio ja kaksinkertaisesti nykyisen monivuotisen talousarvion turvallisuus- ja puolustusmäärärahojen kokonaismäärä koko seitsemän vuoden ajalta. Vaikka varoja kerätään edelleen ja korkoympäristö muuttuu, NextGenerationEU-välineen takaisinmaksut edellyttävät kaikissa skenaarioissa merkittävää rahoitusta tulevaisuudessa. 

Tämän vuoksi Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio sopivat 16. joulukuuta 2020 tehdyssä toimielinten välisessä sopimuksessa 46 etenemissuunnitelmasta uusien omien varojen käyttöönottamiseksi. Komissio on täyttänyt sitoumuksensa: vuonna 2021 esiteltiin uusia omia varoja koskeva kattava paketti, jota mukautettiin etuajassa vuonna 2023. Se sisältää tarkistetut ehdotukset päästökauppajärjestelmästä ja hiilirajamekanismista sekä omia varoja, joka liittyy yritysten voittoihin yrityssektorilla. Komissio on lisäksi ehdottanut omia varoja, jotka perustuvat kansainvälisen verokehyksen uudistamista koskevan OECD:n ja G20-maiden sopimuksen pilariin 1. 

Komissio kehottaa neuvostoa jatkamaan kiireellisesti uusia omia varoja koskevaa työtä vuonna 2020 tehdyn toimielinten välisen sopimuksen ja uudesta Euroopan kilpailukykyohjelmasta annetun Budapestin julistuksen 47 mukaisesti. 

5.TOIMETTOMUUS EI OLE VAIHTOEHTO 

Eurooppa elää suurten muutosten aikakautta – yhteiskunnan ja turvallisuuden, talouden ja ympäristön kannalta. Muutoksen vauhti luo haasteita, jotka voidaan ratkaista vain yhteisin toimin yhtenäisessä Euroopassa. On ehdottoman tärkeää, että EU:n seuraava talousarvio on keskeisessä roolissa EU:n kestävän vaurauden edistämisessä, puolustuksen ja turvallisuuden vahvistamisessa, EU:n kilpailukyvyn sekä sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden vahvistamisessa ja EU:n tukemisessa matkalla kohti tavoitetta olla maailman ensimmäinen ilmastoneutraali maanosa. EU:n talousarvion olisi jatkossakin parannettava kansalaisten, maanviljelijöiden, tutkijoiden, yritysten ja alueiden elämänlaatua ja toimeentuloa kaikkialla Euroopassa ja sen ulkopuolellakin. Sillä olisi varmistettava EU:n vauraus, kilpailukyky, suvereniteetti, turvallisuus, häiriönsietokyky, varautuminen ja maailmanlaajuinen vaikutusvalta sekä oikeusvaltioperiaatteen ja demokraattisten arvojen tiukimpien normien noudattaminen. EU:n talousarvio tukee kaikkia näitä painopisteitä ja edellyttää yhteistyötä kaikilta toimielimiltä.

Jotta EU:n talousarviolla voitaisiin saavuttaa nämä tavoitteet, tässä tiedonannossa käsitellyt toimintapoliittiset ja talousarvioon liittyvät haasteet huomioon ottaen toimettomuus ei ole vaihtoehto. 48 Seuraavassa pitkän aikavälin talousarviossa on puututtava nykytilanteen monimutkaisuuksiin, heikkouksiin ja jäykkyyksiin sekä maksimoitava jokaisen käytetyn euron vaikutus keskittyen niihin EU:n painopisteisiin ja tavoitteisiin, joissa EU:n toimia eniten tarvitaan. Avainkohdat uudessa lähestymistavassa nykyaikaiseen EU:n talousarvioon:

·Maakohtaiset suunnitelmat, jotka sisältävät keskeisiä uudistuksia ja investointeja ja joissa keskitytään yhteisiin prioriteetteihin, kuten taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden edistämiseen. On suunniteltava vahvempi koheesio- ja kasvupolitiikka, jonka keskiössä ovat alueet, ja toteutettava se yhteistyössä kansallisten, alueellisten ja paikallisten viranomaisten kanssa.

·Euroopan kilpailukykyrahasto, jonka investointikapasiteettia käytetään EU:n kilpailukyvyn kannalta kriittisiin strategisiin aloihin ja teknologioihin, mukaan lukien tutkimus ja innovointi, ja Euroopan yhteistä etua koskevat tärkeät hankkeet. Rahaston kokonaisvaltaisuus mahdollistaa sen, että siitä voidaan tukea eurooppalaisia hankkeita investoinnin kaikissa vaiheissa aina tutkimusvaiheesta toiminnan laajentamisen ja teollisen käyttöönoton kautta valmistukseen. Lisäksi se auttaa vivuttamaan yksityisiä sijoituksia ja vähentämään niihin liittyviä riskejä.

·Uudistettu ulkoisten toimien rahoitus, jolla siitä tehdään vaikuttavampaa, paremmin kumppaneille kohdennettua ja paremmin EU:n strategisia etuja vastaavaa. Tämä edistäisi osaltaan uutta ulkopolitiikkaa.

·Vahvat suojatoimet oikeusvaltioperiaatteen suojelemiseksi.

·Tulojen lisääminen ja nykyaikaistaminen erityisesti uusien omien varojen avulla, jotta voidaan turvata yhteisten painopisteiden riittävä ja kestävä rahoitus.

6.SEURAAVAT VAIHEET

EU:n seuraavan pitkän aikavälin talousarvion laatiminen edellyttää taustalla olevien haasteiden yhteistä analysointia ja tiivistä yhteistyötä komission ehdotuksen valmistelussa. Vahva ja tehokas EU:n talousarvio on yhteisen edun mukaista. Sen vuoksi seuraavaa rahoituskehystä koskeva ehdotus pohjautuu laajaan kuulemiseen poliittisella, institutionaalisella ja sidosryhmätasolla yhdessä kansalaisten aktiivisen osallistumisen kanssa.

Eri tasoilla käytävä jatkuva ja jäsennelty vuoropuhelu jäsenvaltioiden edustajien kanssa kaikkialla Euroopassa on ratkaisevan tärkeää, jotta voidaan määrittää, mitä tulevaisuudessa pitäisi rahoittaa ja mistä rahoitus saadaan. Tätä taustaa vasten komissio osallistuu eri tasoilla toteutettavaan osallistavaan prosessiin osana seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen valmistelua.

Kattava vuoropuhelu sidosryhmien kanssa tukee EU:n tulevaisuuden talousarvion valmistelua. Tähän sisältyy joukko temaattisia julkisia kuulemisia, jotka käynnistettiin tänään osana EU:n seuraavan sukupolven rahoitusvälineiden valmistelua. Kansalaisvaikuttamisfoorumin käynnistäminen on ensimmäinen askel kohti tulevaa pitkän aikavälin talousarviota käsittelevää kansalaispaneelia, joka järjestetään maaliskuusta toukokuuhun. Foorumin avulla kansalaiset kutsutaan mukaan keskusteluun. Toukokuussa 2025 järjestettävä vuotuinen talousarviokonferenssi tarjoaa tilaisuuden koota yhteen eri näkemykset osallistavassa ja avoimessa keskustelussa kunnianhimoisen rahoituskehyksen valmistelemiseksi.

Euroopan parlamentti on tärkeä toimija seuraavan pitkän aikavälin talousarvion laatimisessa. Tältä osin komissio odottaa Euroopan parlamentin tulevaa valiokunta-aloitteista mietintöä. Muiden toimielinten ja elinten, kuten Euroopan tilintarkastustuomioistuimen, alueiden komitean ja Euroopan talous- ja sosiaalikomitean sekä toteutuskumppaneiden, osallistuminen ja panos rikastuttaa osaltaan keskustelua EU:n tulevan rahoituksen suunnittelusta.

Tätä taustaa vasten ja jotta eri sidosryhmien merkityksellisille kuulemisille jäisi riittävästi aikaa, komissio aikoo esittää seuraavan rahoituskehyksen heinäkuussa 2025. Komission ehdotuksessa varmistetaan, että tuleva paketti muodostaa vankan perustan nopean yhteisymmärryksen aikaansaamiseksi seuraavasta rahoituskehyksestä hyvissä ajoin ennen sen voimaantuloa tammikuusta 2028 alkaen.

Seuraavassa monivuotisessa rahoituskehyksessä on luotava perusta vahvemmalle ja tulevaisuuteen suuntautuneelle unionille.

(1) Draghi, M., ”The future of European competitiveness. Part A – A competitiveness strategy for Europe”, 2024.

(2) Lähde: Eurostat. Vertailun vuoksi vastaava luku on Japanissa 3,4 prosenttia ja Etelä-Koreassa 4,8 prosenttia suhteessa BKT:hen.

(3) Draghi, M., 2024 , ks. edellinen alaviite.

(4) Euroopan investointipankki, ”The scale-up gap: Financial market constraints holding back innovative firms in the European Union”, 2024.

(5) Letta, E., ”Much more than a market – Speed, security, solidarity. Empowering the Single Market to deliver a sustainable future and prosperity for all EU Citizens”, 2023.

(6)  Yhteenlasketut sotilasmenot kiinteinä hintoina. Lähde: Sotilasmenojen SIPRI-tietokanta.

(7) Niinistö, S., ”Safer Together: Strengthening Europe’s Civilian and Military Preparedness and Readiness”, 2024.

(8) Niinistö, S., 2024, ks. edellinen alaviite.

(9) Letta, E., 2023, ks. edellinen alaviite.

(10) Letta, E., 2023, ks. edellinen alaviite.

(11) Yhdeksäs koheesiokertomus, ”Painopisteet ja politiikan tulokset”, s. ix.

(12) Euroopan komissio, ”Strategic Dialogue on the future of EU Agriculture”, 2024.

(13) Euroopan komissio ja Euroopan investointipankki, 2023. Tietokooste: ”Financing gap in the agriculture and the agri-food sectors in the EU”.

(14)   Economic losses from weather- and climate-related extremes in Europe , Euroopan ympäristökeskus, lokakuu 2024.

(15) Euroopan tilintarkastustuomioistuin, ”Ilmastonmuutokseen sopeutuminen EU:ssa – Toiminta jää jälkeen tavoitteista”, erityiskertomus 2024/15.

(16) Yhdistyneet kansakunnat, ”The Sustainable Development Goals Report”, 2024.

(17) Ukrainan talous on osoittanut häiriönsietokykyiseksi, mutta riskit ovat edelleen poikkeuksellisen suuret ottaen huomioon sodan voimakkuuteen ja kestoon liittyvä epävarmuus sekä hyökkäykset energiainfrastruktuuria vastaan. Kansainvälinen valuuttarahasto, lehdistötiedote nro PR24/425.

(18) Euroopan komissio (2023), ”EU:n talousarviota koskeva vuotuinen hallinto- ja tuloksellisuuskertomus – Varainhoitovuosi 2022”, Osa 1, COM(2023) 401 final.

(19)   https://energy.ec.europa.eu/publications/repowereu-2-years_en .

(20)

Euroopan tilintarkastustuomioistuin, ”EU:n rahoitusjärjestelyt. Hajanainen kokonaisuus, joka kaipaa yksinkertaistusta ja suurempaa tilivelvollisuutta”, 2023. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 05.

(21) Draghi, M., ”The Future of European Competitiveness, Part A: A competitiveness strategy for Europe”, 2024: 4.

(22)

Esimerkiksi koheesiopolitiikan varojen osalta on toteutettu useita yksinkertaistamistoimenpiteitä ensisijaisesti yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen avulla: hallinnon tarkastusten jyrkkä vähentäminen, yhtenäinen tarkastusmalli, oikeasuhtaiset tarkastusjärjestelyt sekä laajemmat mahdollisuudet käyttää yksinkertaistettuja kustannusvaihtoehtoja ja rahoitusta, joka ei perustu kustannuksiin.

(23)

 Tätä varten STEP-portaali tarjoaa ensimmäisen, joskin rajallisen yleiskuvan ehdotuspyynnöistä. Siinä keskitytään innovatiivisiin teknologioihin sekä jäsenvaltioiden/alueiden tasolla että suoraan EU:n tasolla hallinnoitavien ohjelmien osalta. 

(24) Seuraavat ohjelmat sisältävät jäsenvaltiokohtaisia ennalta kohdennettuja määrärahoja: koheesiorahasto, Euroopan aluekehitysrahasto, Euroopan sosiaalirahasto plus, oikeudenmukaisen siirtymän rahasto, elpymis- ja palautumistukiväline, Euroopan maatalouden tukirahasto, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto, Euroopan meri-, kalatalous- ja vesiviljelyrahasto, brexit-mukautusvaraus sekä EU:n talousarvion tai monivuotisen rahoituskehyksen ulkopuolella sosiaalinen ilmastorahasto (vuodesta 2026 alkaen) ja modernisaatiorahasto.

(25)

 Alakohtaiset säädökset hyväksyttiin kesäkuussa 2021 ja jäsenvaltioiden toimenpideohjelmat vuoden 2022 jälkipuoliskolla. Jäsenvaltiot olivat kuitenkin laatineet kunnianhimoiset etenemissuunnitelmat, joiden mukaan niiden oli tarkoitus toimittaa ohjelmat komission hyväksyttäviksi vuoden 2020 loppuun mennessä.

(26)   https://cohesiondata.ec.europa.eu/cohesion_overview/21-27 .

(27) Ks. myös COM(2024) 276 final. 26.6.2024.

(28) Draghi, M., ”The future of European competitiveness Part A – A competitiveness strategy for Europe”, 2024.

(29)

SWD(2024) 229 final.

(30) Draghi, M., ”The future of European competitiveness Part A – A competitiveness strategy for Europe”, 2024.

(31) Määrät lasketaan todellisten kustannusten ennakkoarvioina. Tämä on mahdollista toteuttaa koheesiopolitiikan rahastoissa sekä pääsääntöisesti elpymis- ja palautumistukivälineessä, sosiaalisessa ilmastorahastossa, Ukrainan tukivälineessä ja Länsi-Balkanin tukivälineessä.

(32) Neuvoston päätelmät yhdeksännestä koheesiokertomuksesta, 5. kesäkuuta 2024.

(33) Fit for Future -foorumin lausunnot Euroopan aluekehitysrahaston, koheesiorahaston ja oikeudenmukaisen siirtymän rahaston arvioinnista sekä Euroopan sosiaalirahasto plussan arvioinnista.

(34) COM(2024) 82 final.

(35) Erityiskertomus 07/2023: Komission valvonnan rakenne elpymis- ja palautumistukivälineessä.

(36) Erityiskertomus 26/2023: Elpymis- ja palautumistukivälineen seurantakehys – Mittaa välineen täytäntöönpanon edistymistä, mutta ei ole riittävä tuloksellisuuden arvioinnin kannalta.

(37) Enimmäismääriä sovelletaan vuotuisiin kokonaismenoihin, mutta myös yksittäisiin otsakkeisiin.

(38) Integroitu talous- ja vastuuvelvollisuusraportointi. Yhteenveto: varainhoitovuosi 2023. Saatavilla osoitteessa https://op.europa.eu/publication-detail/-/publication/0f519222-47ed-11ef-aea6-01aa75ed71a1 .

(39) Nämä ovat naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineen joustovara uusia haasteita ja prioriteetteja varten (9 miljardia euroa vuosina 2021–2027), YMP:n maatalousalan varaus (hieman alle 500 miljoonaa euroa vuodessa vuosina 2021–2022 ja vähintään 450 miljoonaa euroa vuodessa vuodesta 2023 alkaen) sekä
turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston, rajaturvallisuuden ja viisumipolitiikan rahoitusvälineen ja sisäisen turvallisuuden rahaston temaattiset välineet.

(40) Kohdentamattomat liikkumavarat, temaattiset ja muut kuin temaattiset erityisrahoitusvälineet, joustovara uusia haasteita ja painopisteitä varten sekä temaattiset välineet.

(41) Koronaviruksen vaikutusten lieventämistä koskevan investointialoitteen ja koronaviruksen vaikutusten lieventämistä koskevan investointialoite plussan sekä REACT-EU-välineen kautta.

(42) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2022/562, annettu 6 päivänä huhtikuuta 2022, asetusten (EU) N:o 1303/2013 ja (EU) N:o 223/2014 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse koheesiopoliittisesta tukitoimesta Euroopan pakolaisten auttamiseksi (CARE), EUVL L 109, 8.4.2022, s. 1.

(43) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2022/2039, annettu 19 päivänä lokakuuta 2022, asetusten (EU) N:o 1303/2013 ja (EU) 2021/1060 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse lisäjoustosta, jolla puututaan Venäjän federaation sotilaallisen hyökkäyksen seurauksiin – joustavaa apua alueille koskevat FAST-CARE-toimenpiteet, EUVL L 275, 25.10.2022, s. 23.

(44) Kohtuuhintaisen energian tukemista koskevat toimenpiteet koheesiopolitiikan puitteissa osana REPowerEU-suunnitelmaa. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2023/435, annettu 2 päivänä helmikuuta 2023, asetuksen (EU) 2021/241 muuttamisesta elpymis- ja palautumissuunnitelmien REPowerEU-lukujen osalta sekä asetusten (EU) N:o 1303/2013, (EU) 2021/1060 ja (EU) 2021/1755 ja direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta, EUVL L 63, 28.2.2023, s. 1.

(45) Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle, Oikeusvaltiokertomus 2024 – Oikeusvaltiotilanne Euroopan unionissa, COM(2024) 800 final.

(46) Toimielinten välinen sopimus talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta, talousarvioyhteistyöstä ja moitteettomasta varainhoidosta sekä uusista omista varoista, mukaan lukien etenemissuunnitelma uusien omien varojen käyttöönottamiseksi, EUVL L 433I, 22.12.2020, s. 28.

(47)   https://consilium.europa.eu/fi/press/press-releases/2024/11/08/the-budapest-declaration/ .

(48) Budapestin julistus uudesta Euroopan kilpailukykyohjelmasta, 8. marraskuuta 2024.