Vaikutustenarvioinnin tiivistelmä

Euroopan kriittisiä raaka-aineita koskevan säädöksen vaikutustenarviointi

A. Mikä on ongelma ja miksi se on ongelma EU:n tasolla?

Kriittiset raaka-aineet ovat talouden välttämättömiä tuotantopanoksia erityisesti siksi, että niitä käytetään vihreän energian käyttöönottoon, digitaaliseen siirtymään tai terveydenhuollon tai puolustuksen strategisiin sovelluksiin tarvittavan teknologian valmistukseen. Kun otetaan huomioon vihreän ja digitaalisen siirtymän aiheuttamat kasvavat tarpeet, näiden materiaalien kysynnän ennustetaan kasvavan eksponentiaalisesti sekä EU:ssa että maailmanlaajuisesti, mikä johtaa tarjonnan ja kysynnän epäsuhtaan. Lisäksi kriittisten raaka-aineiden tarjonta EU:hun on sekä louhinta- että jalostusvaiheessa erittäin keskittynyttä, joskus yhteen ainoaan kolmanteen maahan. Jos EU ei pysty varmistamaan kriittisten raaka-aineiden riittävää saantia, EU:n jatkuva riippuvuus tällaisesta tuonnista voi altistaa EU:n seuraaville riskeille: geopoliittinen haavoittuvuus; haitalliset ympäristö- ja sosiaaliset vaikutukset; teollisuuden toimitusketjujen häiriöt; korkeat ja epävakaat hinnat viivästyttävät vihreää siirtymää; määräävässä asemassa olevat toimittajat ja kriittisten raaka-aineiden toimittajat käyttävät hyväksi markkinavoimaansa jatkojalostusteollisuudessa.

Tätä taustaa vasten suurin havaittu ongelma on EU:n kriittisten raaka-aineiden turvatun ja kestävän saatavuuden puute, jota pahentaa kolme alaongelmaa: toimitusvarmuuteen liittyvien riskien riittämätön ennakointi ja lieventäminen, EU:n omien kriittisten raaka-aineiden hankintamahdollisuuksien alikehittyneisyys, joka johtuu riittämättömästä kapasiteetista arvoketjun eri vaiheissa, sekä riittämätön kestävyys ja kiertotalous kriittisten raaka-aineiden hankinnassa EU:ssa.

Mitä on tarkoitus saada aikaan?

Kriittisiä raaka-aineita koskevan säädöksen yleisenä tavoitteena on puuttua pääongelmaan eli kriittisten raaka-aineiden turvatun ja kestävän saatavuuden puutteeseen EU:ssa. Jotta ongelmaan voidaan vastata parhaalla mahdollisella tavalla, seuraavilla erityistavoitteilla puututaan havaittuihin ongelmatekijöihin suoraan:

SO1. Lisätään EU:n teollisuuden tietoisuutta kriittisiin raaka-aineisiin maailmanlaajuisessa toimitusketjussa liittyvistä riskeistä ja lievitetään niitä

SO2. Lisätään EU:n kriittisten raaka-aineiden arvoketjun kapasiteettia

SO3. Pienennetään EU:n kriittisten raaka-aineiden kulutuksen ympäristöjalanjälkeä

Sääntelyaloitteella, jota tämä vaikutustenarviointi tukee, ei kuitenkaan voida yksinään saavuttaa tavoitetta. Tehostetuilla toimilla kansainvälisen kaupan ja investointien monipuolistamiseksi varmistetaan vääristymättömät kansainväliset markkinat ja edistetään korkeatasoisia sosiaali- ja ympäristönormeja kumppanuuksissa ja yhteistyössä kolmansien maiden kanssa. Lisäksi tarvitaan uusia tutkimus- ja innovointitoimia kriittisten raaka-aineiden korvaamiseksi ja luonnonvarojen louhinnan ympäristövaikutusten minimoimiseksi sekä toimia osaamisen ja yhteiskunnallisen hyväksynnän edistämiseksi. Näitä näkökohtia käsitellään tarkemmin liitteenä olevassa tiedonannossa, joka on osa Euroopan kriittisiä raaka-aineita koskevaa säädöstä.

Mitä lisäarvoa saadaan toimenpiteen toteuttamisesta EU:n tasolla (toissijaisuusperiaate)?

EU:n toimet ovat olennaisen tärkeitä, jotta voidaan saada aikaan mittakaava- ja kattavuusetuja ja rajoittaa tai kokonaan välttää toimien hajanaisuutta ja siihen liittyvää tehottomuutta. Tämän logiikan mukaisesti ehdotetuissa toimissa keskitytään aloihin, joilla unionin tasolla toimiminen antaa osoitettavissa olevaa lisäarvoa tarvittavien toimien laajuuden, nopeuden ja kattavuuden vuoksi. Esimerkiksi toimet, joilla arvoketjussa pyritään käynnistämään investointeja kriittisiin raaka-ainehankkeisiin, voitaisiin suunnitella ja koordinoida tehokkaimmin unionin tasolla, kun otetaan huomioon tarvittavien investointien laajuus ja se, että näin muodostuvan kapasiteetin olisi palveltava sisämarkkinoiden toimintaa kokonaisuudessaan. Lisäksi seurantakapasiteetin parantamiseen tähtäävät toimet ovat tehokkaampia unionin tasolla kuin koordinoimattomina. Yhdessä jäsenvaltioilla ja komissiolla on paremmat mahdollisuudet ennakoida toimitushäiriöitä kuin erillisten kansallisten toimien avulla. Ehdotetut puitteet mahdollistaisivat tehtävien tehokkaamman jakamisen sekä asiaankuuluvien tietojen jakamisen päällekkäisten toimien välttämiseksi.

B. Ratkaisut

Millä vaihtoehdoilla tavoitteet saavutettaisiin? Onko jokin vaihtoehto arvioitu parhaaksi? Jos ei, miksi ei?

Vaihtoehdot on jaettu eri pilareihin, joissa ehdotetaan erilaisia toimintamalleja eri tavoitteiden saavuttamiseksi. Vaihtoehdoissa yhdistyy erilaisia toimintapoliittisia lähestymistapoja, jotka perustuvat niiden tavoitetasoon mutta myös siihen, mikä on saavutettavissa erilaisten hallintorakenteiden avulla, jotta kuhunkin vaihtoehtoon sisältyvät tehtävät voidaan toteuttaa asianmukaisella resurssitasolla.

Toimintavaihtoehdossa 1 esitetään mekanismi, jolla asetetaan tavoitteet strategisille raaka-aineille. Se koostuu hallintorakenteesta, jota johtaa erityinen EU:n kriittisiä raaka-aineita käsittelevä toimikunta kansallisten toimistojen verkoston ja komission sisäisten operatiivisten valmiuksien tukemana, Tällainen yksikkö kehittäisi seurantavalmiuksia, mahdollistaisi EU:n strategisten varastojen koordinoinnin ja varmistaisi, että yritykset ovat paremmin varautuneita toimitushäiriöihin. Toimintavaihtoehdossa on tekijöitä, joilla tuetaan arvoketjua, erityisesti etsinnän koordinoinnilla, lisätuella kansallisille kriittisiä raaka-aineita koskeville hankkeille ja rahoituksen saannin helpottamisella. Kiertotalouden osalta siinä annetaan pienelektroniikkaa koskeva suositus ja ilmoitetaan tulevista toimista. Siinä säädetään EU tehokkaammista toimista kansainvälisten standardien laatimiseksi sekä esitetään vähimmäisvaatimuksia sertifioitujen raaka-aineiden kestävyyttä koskeville sertifiointijärjestelmille ja tietovaatimus EU:n markkinoille saatettujen kriittisten raaka-aineiden ympäristöjalanjäljestä.

Toimintavaihtoehdossa 2 on sama hallintomekanismi sekä samat seurantaan, strategisiin varastoihin ja riskeihin varautumiseen liittyvät tehtävät kuin vaihtoehdossa 1. Lisäksi sillä vahvistetaan EU:n arvoketjua tiukentamalla etsintää koskevia velvoitteita ja toteuttamalla strategisia hankkeita strategisten raaka-aineiden arvoketjussa. Nämä hankkeet hyötyisivät yksinkertaistetuista lupamenettelyistä ja helpommin saatavilla olevasta rahoituksesta. Kiertotalouteen liittyviä toimenpiteitä ovat muun muassa kaivannaisjätedirektiivin kohdennetut muutokset. Standardeja koskeviin toimenpiteisiin kuuluvat muun muassa uusien standardointituotteiden kehittäminen teollisia prosesseja varten, ja ympäristöjalanjälkeä koskevia toimenpiteitä on muun muassa kriittisten raaka-aineiden kynnysarvojen asteittainen kehittäminen, jos tällä ei erityisarvioinnin mukaan olisi haitallista vaikutusta toimitusvarmuuteen.

Toimintavaihtoehdossa 3 kehitetään hallinnon ulkoista kapasiteettia, minkä avulla voidaan ehdottaa strategisia varastoja, seurantaa ja riskeihin varautumista koskevia kunnianhimoisia toimenpiteitä. Perustana on myös strategisten hankkeiden käsite, joka hyötyisi jäsenvaltioiden erityisesti lupamenettelyn tukemiseen asettamista resursseista sekä erityisestä eurooppalaisesta kriittisten raaka-aineiden rahastosta myönnettävästä tuesta. Siihen kuuluvat samat kiertotaloutta, standardeja ja ympäristöjalanjälkeä koskevat toimenpiteet kuin vaihtoehdossa 2.

Kaikki toimintavaihtoehdot perustuvat kriittisten raaka-aineiden ja strategisten raaka-aineiden käsitteille. Viimeksi mainitut ovat osajoukko, jossa keskitytään erityisen strategisiin sovelluksiin tarvittaviin materiaaleihin.

Vaikutustenarvioinnin mukaan vaihtoehto 2 on suositeltavin erityisesti tehokkuuden ja sidosryhmien tuen osalta. On huomattava, että vaihtoehto 3 on kunnianhimoisempi ja mahdollistaisi tavoitteiden saavuttamisen tehokkaammin.

Mitkä ovat sidosryhmien näkemykset? Mitkä toimijat kannattavat mitäkin vaihtoehtoa?

Ehdotettujen pilarien moninaisuuden vuoksi ei ole helppoa yhdistää sidosryhmien mielipiteitä yleisiin vaihtoehtoihin. Sen sijaan vaikutustenarvioinnissa esitetään yksityiskohtaisesti sidosryhmien näkemykset kustakin pilarista. Kaiken kaikkiaan voidaan päätellä, että toimialan sidosryhmät kannattavat ennemminkin vaihtoehdossa 3 ehdotettuja vahvoja toimenpiteitä, jotka koskevat erityisesti hallintotapaa ja arvoketjun tukemista. Viranomaisten näkemykset ovat vaihtelevia, ja niissä pidetään hieman parempana verkostopohjaista lähestymistapaa hallintoon, kuten vaihtoehdossa 2. Kansalaisyhteiskunta tukisi vaihtoehdoissa 2 ja 3 olevia tiukimpia kierrätettävyyttä ja ympäristöjalanjälkeä koskevia toimenpiteitä.

C. Vaihtoehtojen vaikutus

Mitkä ovat vaihtoehtojen hyödyt (jos parhaaksi arvioitua vaihtoehtoa ei ole, päävaihtoehtojen hyödyt)?

Vaihtoehdon 1 odotetaan tuottavan yrityksille taloudellista hyötyä EU:n tuen kehittämistä ohjaavien tavoitteiden ansiosta. Ne hyötyisivät myös verkoston tarjoaman EU:n seurantakapasiteetin lisääntymisestä, ja niiden toiminnan monipuolistamista ja häiriönsietokyvyn kehittämistä puolestaan kannustettaisiin kansallisilla toimenpiteillä ja kohdennetulla arvoketjun tuella etsinnän, lupamenettelyn ja rahoituksen osalta. Jätelainsäädäntöä koskevilla toimenpiteillä voitaisiin edistää jätteen lisähyödyntämistä, kun taas ympäristöjalanjälki-ilmoitusta koskevat vaatimukset ja standardeja koskevat toimet parantaisivat kestävyyttä koskevien tietojen laatua.

Vaihtoehto 2 toisi enemmän hyötyjä kuin vaihtoehto 1. Vaikka hallintoon ja seurantaan liittyvät toimet ovat samat kuin vaihtoehdossa 1, arvoketjun tukemiseen liittyvät toimet tarjoavat strategisemman ja kattavamman ratkaisun ongelmatekijöihin. Koska tässä vaihtoehdossa ehdotetaan strategisten hankkeiden kehittämistä, jota tuetaan virtaviivaistetulla lupamenettelyllä ja rahoituksen saatavuudella, se edistäisi paremmin EU:n strategisten raaka-aineiden toimitustavoitteiden saavuttamista koko arvoketjussa ja lisäisi myös jatkokäyttäjien kilpailukykyä. Kriittisten raaka-aineiden ympäristöjalanjälkeä koskevat ilmoitukset antaisivat kuluttajille nykyistä enemmän tietoa. Etsintää tai jätettä koskevat toimenpiteet, erityisesti kierrätystavoitteet, mahdollistaisivat myös vahvojen markkinoiden kehittämisen uusioraaka-aineille.

Vaihtoehdon 3 odotetaan tuovan vieläkin suurempia taloudellisia hyötyjä yrityksille ja taloudelle laajemminkin, erityisesti tarjoamalla tehostettua tukea ulkoisten operatiivisten resurssien avulla toteutettavaan seurantaan, strategisiin varastoihin tai riskien hajauttamiseen. Tämän vaihtoehdon mukainen rahoitustuki strategisille hankkeille myös hyötyisi laajemmista varoista, kun strategisia hankkeita pidettäisiin erittäin tärkeän yleisen edun mukaisina ja jäsenvaltioilla olisi paremmat hallinnolliset valmiudet tukea niitä. Ympäristöjalanjälkeä koskevat kynnysarvot parantaisivat kriittisten raaka-aineiden kestävyyttä markkinoilla. Jätteitä, ympäristöjalanjälkeä ja standardeja koskevat vaihtoehdot ovat samat kuin vaihtoehdossa 2.

Mitkä ovat vaihtoehtojen kustannukset (jos parhaaksi arvioitua vaihtoehtoa ei ole, päävaihtoehtojen kustannukset)?

Vaihtoehto 1 aiheuttaa vähäisiä hallintokustannuksia kriittisten raaka-aineiden arvoketjussa toimiville suuryrityksille, joiden olisi raportoitava tietoja seurantaa varten, sekä joillekin jatkovalmistajille. Ympäristöjalanjälkeen liittyy myös kustannuksia, jotka koskisivat kaikkia yrityksiä, jotka myyvät sellaisia kriittisiä raaka-aineita, joiden laskentasäännöt ovat saatavilla, sekä yrityksiä, jotka haluavat esittää yleisiä väitteitä ympäristöjalanjäljestä. Komissiolle ja jäsenvaltioille aiheutuvat kustannukset liittyvät pääasiassa ehdotettujen toimenpiteiden täytäntöönpanoon, erityisesti hallintorakenteen perustamiseen tehtävien suorittamiseksi, sekä jäsenvaltioiden raportointivelvoitteisiin (esim. etsinnästä).

Vaihtoehto 2 aiheuttaisi yrityksille samanlaisia kustannuksia, joiden lisäksi tulevat kaivannaisteollisuuden toiminnanharjoittajille ja sähkö- ja elektroniikkalaitteiden tuottajille aiheutuvat uudet kustannukset, kun ne toimittavat tietoja tuotteissaan ja jätevirroissaan olevista kriittisistä raaka-aineista. Jäsenvaltioiden kustannukset kasvaisivat etsintää koskevien lisävaatimusten myötä, mutta kustannukset jakautuisivat maan alueellisen koon perusteella. Komissiolle aiheutuvat kustannukset liittyvät pääasiassa tehokkaan hallinto- ja seurantajärjestelmän perustamiseen sekä muiden, esimerkiksi kiertotaloutta ja ympäristöjalanjälkeä koskevien toimenpiteiden täytäntöönpanoon.

Vaihtoehto 3 aiheuttaa komissiolle ja jäsenvaltioille huomattavia kustannuksia, jotka liittyvät ulkoisten operatiivisten resurssien luomiseen. Tämä mahdollistaisi laajemman toiminta-alan ja siten tehostaisi erityistavoitteiden saavuttamista mutta edellyttäisi huomattavaa talousarviotukea. Vaihtoehtoja 1 ja 2 vastaavien kustannusten lisäksi tämä vaihtoehto lisäisi kustannuksia myös yrityksille, joiden olisi noudatettava valmistautumista, strategisia varastoja tai toimitusketjujensa tarkastuksia koskevia lisävaatimuksia.

Mitkä ovat vaikutukset pk-yrityksiin ja kilpailukykyyn?

Parhaaksi arvioitujen toimenpiteiden ansiosta pk-yritykset, kuten pienemmät etsintäyritykset, hyötyisivät jäsenvaltioiden toimittamista lisätiedoista. Lisäksi kriittisten raaka-aineiden arvoketjussa tai tuotantoketjun loppupäässä toimivat pk-yritykset hyötyisivät lisäseurannasta ja muista riskinhallintatoimenpiteistä, joita ne todennäköisesti eivät yksinään toteuttaisi. Niihin ei kohdistu välittömiä hallinnollisia kustannuksia, kuten raportointivelvollisuuksia. Ne myös hyötyisivät parantuneesta rahoituksen saannista.

Yleisesti EU:n teollisuuden kilpailukykyä tuettaisiin samoilla toimenpiteillä, jotka hyödyttävät pk-yrityksiä. Strategisten hankkeiden kehittäminen parantaisi EU:n häiriönsietokykyä vahvistamalla kriittisten raaka-aineiden arvoketjua, erityisesti strategisten raaka-aineiden osalta, minkä ansiosta tuotantoketjun loppupään toimialat hyötyisivat varmemmista kriittisten raaka-aineiden toimituksista ja siten olisivat kilpailukykyisempiä muualla maailmassa toimiviin kilpailijoihinsa nähden.

Kohdistuuko jäsenvaltioiden budjettiin ja julkishallintoon merkittäviä vaikutuksia?

Jäsenvaltioille aiheutuisi kustannuksia, jotka liittyvät hallintorakenteeseen osallistumiseen, tietojen jakamiseen toimikunnan kanssa ja sellaisten toimenpiteiden täytäntöönpanoon, jotka koskevat esimerkiksi varastojen strategista koordinointia, riskeihin varautumista yrityksissä, lupamenettelyitä, jätettä ja etsintää.

Onko toimenpiteellä muita merkittäviä vaikutuksia?

Tällä aloitteella ei nähdä olevan muita merkittäviä vaikutuksia. Sen ei odoteta aiheuttavan merkittävää haittaa ympäristölle vaan itse asiassa edistävän toimenpiteitä, joilla tuetaan kriittisten raaka-aineiden kiertoa ja niiden parempaa kestävyyttä ympäristöjalanjälkeä koskevilla toimenpiteillä.

Suhteellisuusperiaate

Parhaaksi arvioitu vaihtoehto on paremmin suhteellisuusperiaatteen mukainen, koska sillä ei luoda erityisiä ulkoisia operatiivisia resursseja kriittisiin raaka-aineisiin liittyvien tehtävien täytäntöön panoa varten. Tämä merkitsee kuitenkin sitä, että erityistavoitteiden saavuttaminen on tehottomampaa.

D. Seuranta

Komissio arvioi tämän lainsäädäntöaloitteen vaikuttavuutta, tehokkuutta, johdonmukaisuutta, merkityksellisyyttä ja EU:n tason lisäarvoa ja esittää Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle kertomuksen tärkeimmistä havainnoista viiden vuoden kuluttua säädöksen soveltamispäivästä. Komissio voi ehdottaa arviointikertomuksen perusteella, miten Euroopan kriittisiä raaka-aineita koskevaa säädöstä voitaisiin parantaa. Säädöksen täytäntöönpanossa olisi myös mitattava vaikutustenarvioinnissa esitettyjen Euroopan toimituskapasiteettia koskevien tavoitteiden saavuttamista. Arviointiin sisältyvät edistymisen seurantaa koskevat indikaattorit.