EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 22.9.2023
COM(2023) 541 final
2023/0328(NLE)
Ehdotus
NEUVOSTON PÄÄTÖS
elohopeaa koskevan Minamatan yleissopimuksen osapuolten konferenssin viidennessä kokouksessa Euroopan unionin puolesta otettavasta kannasta kyseisen yleissopimuksen 11 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun elohopeajätteen raja-arvon vahvistavan päätöksen hyväksymiseen
PERUSTELUT
1.EHDOTUKSEN KOHDE
Tämä ehdotus koskee päätöstä elohopeaa koskevan Minamatan yleissopimuksen osapuolten konferenssin viidennessä kokouksessa unionin puolesta otettavan kannan vahvistamisesta siltä osin kuin on kyse sellaisen päätöksen suunnitellusta hyväksymisestä, jolla vahvistetaan raja-arvot kyseisen yleissopimuksen 11 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitetulle elohopeasta tai elohopeayhdisteistä saastuneelle jätteelle, jäljempänä ’elohopeasta saastunut jäte’.
2.EHDOTUKSEN TAUSTA
2.1.Elohopeaa koskeva Minamatan yleissopimus
Elohopeaa koskeva Minamatan yleissopimus, jäljempänä ’yleissopimus’ 1 , on tärkein kansainvälinen lainsäädäntökehys, jonka tarkoituksena on ihmisten terveyden ja ympäristön suojeleminen ihmisen toiminnasta johtuvilta elohopean ja elohopeayhdisteiden päästöiltä ilmaan, veteen ja maaperään. Yleissopimus kattaa elohopean koko elinkaaren elohopean louhinnasta sen loppusijoitukseen.
Yleissopimus tuli voimaan 16. elokuuta 2017.
Euroopan unioni sekä kaikki jäsenvaltiot ovat yleissopimuksen osapuolia.
Yleissopimuksen 11 artiklan 2 kohdassa määrätään, että kyseisessä yleissopimuksessa ”elohopeajätteellä” tarkoitetaan aineita tai esineitä, a) jotka koostuvat elohopeasta tai elohopeayhdisteistä tai b) jotka sisältävät elohopeaa tai elohopeayhdisteitä tai c) jotka ovat saastuneet elohopeasta tai elohopeayhdisteistä, joiden määrä ylittää osapuolten konferenssin määrittämät raja-arvot ja jotka loppusijoitetaan tai aiotaan loppusijoittaa tai jotka on velvollisuus loppusijoittaa kansallisen lainsäädännön säännösten tai yleissopimuksen määräysten mukaisesti. Kyseisessä määräyksessä lisätään, että ”elohopeajätteen” määritelmään ei kuulu kaivosjäte (pintakerros, sivukivi ja mineraalijäte) uuden elohopean tuotannosta aiheutuvaa jätettä lukuun ottamatta, kun kaivosjäte sisältää elohopeaa tai elohopeayhdisteitä osapuolten konferenssin määrittämät raja-arvot alittavina määrinä.
Yleissopimuksen 11 artiklan 3 kohdassa täsmennetään, että 11 artiklan 2 kohdan mukaan elohopeajätteeksi luokiteltava jäte on käsiteltävä ympäristön kannalta kestävällä tavalla. Osapuolten konferenssi hyväksyi kolmannessa kokouksessaan (25.–29.11.2019) 2 päätöksen MC-3/5 3 , jossa todetaan seuraavaa:
Toisaalta kaikki elohopeasta tai elohopeayhdisteistä koostuvat tai sitä sisältävät jätteet ovat yleissopimuksen 11 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua ”elohopeajätettä” riippumatta niiden sisältämän elohopean tai elohopeayhdisteiden pitoisuudesta. Muusta kaivostoiminnasta kuin uuden elohopean louhinnasta peräisin olevan pintakerroksen ja sivukiven osalta ei ole tarpeen vahvistaa raja-arvoja, mikä tarkoittaa sitä, että ne kuuluvat yleissopimuksen 11 artiklan soveltamisalaan.
Toisaalta taas osapuolet eivät ole päässeet sopimukseen elohopeasta tai elohopeayhdisteistä saastuneista jätteistä, mukaan lukien mineraalijätteestä, joka on peräisin muusta kaivostoiminnasta kuin uuden elohopean tuotannosta, joten osapuolten konferenssin toisessa kokouksessa (19.–23. marraskuuta 2018) 4 perustettu teknisten asiantuntijoiden ryhmä jatkaa keskusteluja sovellettavista raja-arvoista istuntojen välisenä aikana ennen viidettä kokousta.
2.2.Osapuolten konferenssi
Osapuolten konferenssi huolehtii sille yleissopimuksessa määrättyjen tehtävien suorittamisesta ja harkitsee ja toteuttaa tätä varten muun muassa yleissopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavia lisätoimia, kuten hyväksyy asiaa koskevia suuntaviivoja.
Yleissopimuksen 28 artiklan sekä osapuolten konferenssin ensimmäisessä kokouksessaan (24.–29. syyskuuta 2017) 5 hyväksymän työjärjestystä koskevan päätöksen MC-1/1 6 mukaisesti kullakin osapuolella on yksi ääni. Unionilla on kuitenkin alueellisena taloudellisen yhdentymisen järjestönä sen omaan toimivaltaan kuuluvissa asioissa oikeus käyttää äänimäärää, joka vastaa yleissopimuksen osapuolina olevien unionin jäsenvaltioiden lukumäärää. Unioni ei saa käyttää äänioikeuttaan, jos jokin sen jäsenvaltioista käyttää omaa äänioikeuttaan, ja päinvastoin.
2.3.Suunniteltu osapuolten konferenssin säädös
Päätöksellä MC-2/2 7 perustettu teknisten asiantuntijoiden ryhmä, jonka toimeksiantoja laajennettiin päätöksillä MC-3/5 ja MC-4/6 8 , keskusteli 11 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettuun alaluokkaan kuuluvan elohopeajätteen raja-arvoista. Tarkasteltuaan kaikkia jäsenten esittämiä näkemyksiä ryhmä päätti suositella osapuolten konferenssille raja-arvon asettamista elohopeasta saastuneelle jätteelle ja esitti kolme mahdollista raja-arvoa osapuolten konferenssin päätettäväksi. Ryhmä sopi muista raja-arvoja koskevista suosituksista.
Edellä mainitun kokousten välisen asiantuntijatyön tuloksena yleissopimuksen sihteeristö on laatinut asiaa koskevan raportin 9 , johon sisältyy elohopeajätteen raja-arvoja koskevia suosituksia osapuolten konferenssin käsiteltäväksi ja mahdollisesti hyväksyttäväksi osapuolten konferenssin viidennessä kokouksessa.
Osapuolten konferenssille annettuihin suosituksiin sisältyy raja-arvon [25] [15] [10] mg/kg asettaminen elohopean kokonaispitoisuudelle elohopeasta tai elohopeayhdisteistä saastuneessa jätteessä.
3.UNIONIN PUOLESTA OTETTAVA KANTA
Ehdotettu unionin puolesta otettava kanta on tukea EU:n säännöstön mukaisen suunnitellun säädöksen hyväksymistä osapuolten konferenssin viidennessä kokouksessa.
Suunnitellulla säädöksellä täydennetään päätöstä MC-3/5 toisen elohopeajäteluokan eli elohopeasta saastuneen jätteen osalta, ja ehdotettu kanta vastaa täysin EU:n kantaa, joka hyväksyttiin osapuolten kolmannen kokouksen perusteella. Kyseinen kokous oli keskeisessä asemassa tämän päätöksen laatimisessa ja siinä käsiteltiin jo kysymystä tällaisen jätteen raja-arvosta. Elohopeajätettä säännellään EU:n tasolla etenkin elohopea-asetuksella 10 , jätepuitedirektiivillä 11 , kaivannaisjätedirektiivillä 12 sekä Euroopan jäteluettelosta annetulla komission päätöksellä 13 .
EU:n jätelainsäädäntö perustuu jätteistä annetun direktiivin 2008/98/EY 13 ja 17 artiklassa vahvistettuun keskeiseen velvoitteeseen, jonka mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jätehuolto tapahtuu vaarantamatta ihmisten terveyttä ja vahingoittamatta ympäristöä. Näillä säännöksillä pannaan täytäntöön yleissopimuksen 11 artiklan 3 kohdassa vahvistettu velvoite toimia ympäristön kannalta kestävällä tavalla.
EU:lla on ollut keskeinen rooli yleissopimuksen ja sen elohopeajätettä koskevien määräysten kehittämisessä, ja EU:n asiantuntijat vaikuttivat voimakkaasti edellä mainittuihin kokousten välisiin asiantuntijakeskusteluihin, mutta jätettä koskeva EU:n säännöstö ulottuu yleissopimuksen 11 artiklaa pidemmälle, sillä kaikkea kyseisessä määräyksessä tarkoitettua elohopeajätettä säännellään EU:n tasolla ja sitä on käsiteltävä ympäristön kannalta kestävällä tavalla riippumatta sen elohopea- tai elohopeayhdistepitoisuudesta.
Unionin kanta on tarpeen, sillä kun suunniteltu säädös on hyväksytty, yleissopimuksen osapuolten on pantava se täytäntöön. Ehdotettujen kolmen arvon osalta EU:n olisi edistettävä sopimusta yksittäisestä arvosta, joka hyväksyttäisiin COP5-kokouksessa. EU voi olla joustava valittavan arvon suhteen.
4.OIKEUSPERUSTA
4.1.Menettelyllinen oikeusperusta
4.1.1.Periaatteet
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 218 artiklan 9 kohdassa määrätään päätöksistä ”sopimuksella perustetussa elimessä unionin puolesta esitettävien kantojen vahvistamisesta, silloin kun tämän elimen on annettava säädöksiä, joilla on oikeusvaikutuksia, lukuun ottamatta säädöksiä, joilla täydennetään tai muutetaan sopimuksen institutionaalisia rakenteita”.
Ilmaisu ’säädökset, joilla on oikeusvaikutuksia’ kattaa myös säädökset, joilla on oikeusvaikutuksia kyseiseen elimeen sovellettavan kansainvälisen oikeuden nojalla. Se kattaa myös välineet, joilla ei ole sitovaa vaikutusta kansainvälisen oikeuden nojalla, mutta jotka ”voivat vaikuttaa ratkaisevasti sen säännöstön sisältöön, jonka unionin lainsäätäjä antaa” 14 .
4.1.2.Soveltaminen käsillä olevassa asiassa
Osapuolten konferenssi on elohopeaa koskevalla Minamatan yleissopimuksella perustettu elin.
Suunniteltu säädös, joka osapuolten konferenssin on määrä antaa, on säädös, jolla on oikeusvaikutuksia, koska yleissopimuksen osapuolten on toteutettava toimenpiteitä sen täytäntöönpanon ja noudattamisen varmistamiseksi.
Suunnitellulla säädöksellä ei täydennetä eikä muuteta yleissopimuksen institutionaalisia rakenteita. Sen vuoksi ehdotetun päätöksen menettelyllinen oikeusperusta on SEUT-sopimuksen 218 artiklan 9 kohta.
4.2.Aineellinen oikeusperusta
4.2.1.Periaatteet
SEUT-sopimuksen 218 artiklan 9 kohdan nojalla annettavan päätöksen aineellinen oikeusperusta määräytyy ensisijaisesti sen suunnitellun säädöksen tavoitteen ja sisällön perusteella, jota unionin puolesta esitettävä kanta koskee. Jos suunnitellulla säädöksellä on kaksi tavoitetta tai siihen sisältyy kaksi osatekijää ja jos näistä tavoitteista tai osatekijöistä toinen on mahdollista määritellä pääasialliseksi tavoitteeksi tai osatekijäksi, johon nähden toinen tavoite tai osatekijä on liitännäinen, SEUT-sopimuksen 218 artiklan 9 kohdan nojalla hyväksyttävällä päätöksellä on oltava vain yksi aineellinen oikeusperusta eli se, jota pääasiallinen tai ensisijainen tavoite tai osatekijä edellyttää.
4.2.2.Soveltaminen käsillä olevassa asiassa
Suunnitellun säädöksen pääasiallinen tavoite ja sisältö liittyvät ympäristöön. Sen vuoksi ehdotetun päätöksen aineellinen oikeusperusta on SEUT-sopimuksen 192 artiklan 1 kohta.
4.3.Päätelmät
Ehdotetun päätöksen oikeusperustana tulisi olla SEUT-sopimuksen 192 artiklan 1 kohta yhdessä SEUT-sopimuksen 218 artiklan 9 kohdan kanssa.
2023/0328 (NLE)
Ehdotus
NEUVOSTON PÄÄTÖS
elohopeaa koskevan Minamatan yleissopimuksen osapuolten konferenssin viidennessä kokouksessa Euroopan unionin puolesta otettavasta kannasta kyseisen yleissopimuksen 11 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun elohopeajätteen raja-arvon vahvistavan päätöksen hyväksymiseen
EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 192 artiklan 1 kohdan yhdessä sen 218 artiklan 9 kohdan kanssa,
ottaa huomioon Euroopan komission ehdotuksen
sekä katsoo seuraavaa:
(1)Unioni hyväksyi elohopeaa koskevan Minamatan yleissopimuksen 15 , jäljempänä ’yleissopimus’, neuvoston päätöksellä (EU) 2017/939 16 , ja se tuli voimaan 16 päivänä elokuuta 2017.
(2)Yleissopimuksen osapuolten konferenssin ensimmäisessä kokouksessa hyväksytyn työjärjestystä koskevan päätöksen MC-1/1 mukaisesti osapuolten olisi pyrittävä kaikin tavoin siihen, että kaikista tärkeistä asioista päätetään yhteisymmärryksessä.
(3)Osapuolten konferenssi hyväksyi 25–29 päivänä marraskuuta 2019 pidetyssä kolmannessa kokouksessaan päätöksen MC-3/5, jossa vahvistetaan raja-arvot yleissopimuksen 11 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulle elohopeasta tai elohopeayhdisteistä koostuvalle tai sitä sisältävälle jätteelle ja edellytetään, että osapuolten konferenssin 19–23 päivänä marraskuuta 2018 pidetyssä toisessa kokouksessaan perustama teknisten asiantuntijoiden ryhmä määrittelee raja-arvot elohopeasta tai elohopeayhdisteistä saastuneelle jätteelle, jäljempänä ’elohopeasta saastunut jäte’, mukaan lukien mineraalijäte, joka on peräisin muusta kaivostoiminnasta kuin uuden elohopean tuotannosta.
(4)Osapuolten konferenssi ei päässyt sopimukseen yleissopimuksen 11 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitetun elohopeasta saastuneen jätteen raja-arvoista 21–25 päivänä maaliskuuta 2022 pidetyssä neljännen kokouksensa toisessa osuudessa. Sen sijaan päätöksessä MC-4/6 pyydettiin teknisten asiantuntijoiden ryhmää jatkamaan työtään pääasiassa sähköisesti ja järjestämään käytettävissä olevien resurssien puitteissa yksi riittävän pitkä fyysinen kokous, jossa käsitellään 11 artiklan 2 kohdan c alakohdan soveltamisalaan kuuluvaa elohopeajätettä, ja raportoimaan työstään osapuolten konferenssin viidennessä kokouksessa.
(5)On aiheellista vahvistaa osapuolten konferenssissa unionin puolesta otettava kanta, koska jos ehdotettu päätös hyväksytään, sillä tulee olemaan oikeusvaikutuksia, koska osapuolten on toteutettava toimenpiteitä sen panemiseksi täytäntöön kansallisella ja/tai alueellisella tasolla.
(6)Unioni on osallistunut merkittävällä tavalla jätteitä koskevien yleissopimuksen määräysten laatimiseen ja kokousten välisen ajan asiantuntijatyöhön, joka käynnistettiin päätöksellä MC-3/5 ja joka on johtanut suosituksiin; unionin säännöstössä edellytetään jo nyt, että kaikki yleissopimuksen 11 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu elohopeajäte, mukaan lukien elohopeasta saastunut jäte, käsitellään vaarantamatta ihmisten terveyttä ja vahingoittamatta ympäristöä jätteen elohopeapitoisuudesta riippumatta.
(7)Unionin olisi tuettava ainoastaan sellaisen päätöksen hyväksymistä osapuolten konferenssissa, joka on unionin säännöstön mukainen,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Yleissopimuksen osapuolten konferenssin viidennessä kokouksessa unionin puolesta otettava kanta on tukea elohopeasta saastuneen jätteen raja-arvoja koskevan sellaisen päätöksen hyväksymistä, joka on yhdenmukainen unionin säännöstön kanssa.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu komissiolle.
Tehty Brysselissä
Neuvoston puolesta
Puheenjohtaja