Siviili- ja kauppaoikeuden alan oikeudelliseen yhteistyöhön liittyviä asioita koskevan EU:n säännöstön jatkuva kehittäminen vaikuttaa myös kansainvälisellä tasolla nyt kun suuri osa näistä asioista kuuluu EU:n yksinomaiseen ulkoiseen toimivaltaan, mikä on vahvistettu Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä. Kansainväliset sitoumukset voivat vaikuttaa EU:n sääntöihin tai muuttaa niitä silloin, kun sitoumukset koskevat tällaisten sääntöjen jo suurelta osin kattamaa alaa. 1 Tässä yhteydessä jäsenvaltioiden oikeus neuvotella kahdenvälisistä sopimuksista kolmansien maiden kanssa on rajoitettu asetuksessa (EY) N:o 662/2009 2 , neuvoston asetuksessa (EY) N:o 664/2009 3 ja SEUT-sopimuksen 351 artiklassa tarkoitetun menettelyn tarjoamiin mahdollisuuksiin.

Algerian Ranskan-suurlähetystö ehdotti Ranskalle 26. heinäkuuta 2016 päivätyllä verbaalinootilla neuvottelujen aloittamista uudesta siviili- ja kauppaoikeuden alan oikeudellista yhteistyötä koskevasta kahdenvälisestä sopimuksesta. Tavoitteena oli päivittää kolme vuosina 1962, 1964 ja 1980 tehtyä Ranskan ja Algerian välistä oikeudellisen yhteistyön välinettä ja konsolidoida ne yhdeksi välineeksi.

Ranska pyysi 8. joulukuuta 2016 päivätyllä kirjeellä komissiolta valtuutusta neuvotella ja tehdä Algerian kanssa siviili- ja kauppaoikeudellisia asioita koskeva kahdenvälinen sopimus. Se myös lisäsi, että perheasioiden sisällyttämisestä sopimukseen ei ollut vielä päätetty. Sopimusluonnos sisälsi muun muassa asiakirjojen tiedoksiantoa, todisteiden vastaanottamista, päätösten tunnustamista ja täytäntöönpanoa sekä oikeusapua koskevia määräyksiä. Ranska myönsi, että ainakin jotkin sopimusluonnoksen määräykset kuuluivat EU:n yksinomaiseen ulkoiseen toimivaltaan.

Ranska selitti, että vanhoilla voimassa olevilla välineillä ei enää pystytty tehokkaasti sääntelemään Ranskan ja Algerian erittäin tiivistä kahdenvälistä yhteistyötä ja että kyseisten välineiden määräykset olisi yleisesti ottaen mukautettava samoja kysymyksiä koskeviin EU:n normeihin. Esimerkiksi asiakirjojen tiedoksianto kirjattuna kirjeenä tai sähköisesti ei ollut mahdollista. Todisteiden vastaanottaminen videoyhteyden välityksellä ei ollut sallittua.

Vaikka komissio tunnustaa Ranskan ja Algerian poikkeukselliset taloudelliset, kulttuuriset, historialliset, sosiaaliset ja poliittiset siteet, se huomautti, että oikeudellisessa yhteistyössä kolmansien valtioiden kanssa EU tukeutuu pitkälti voimassa oleviin monenvälisiin kehyksiin, kuten kansainvälistä yksityisoikeutta käsittelevän Haagin konferenssin luomaan kehykseen. Näin varmistetaan, että samaa oikeudellista kehystä sovelletaan lukuisiin erilaisia oikeudellisia taustoja edustaviin valtioihin, mistä aiheutuu huomattavia etuja. Tästä syystä EU edistää kumppanimaidensa, erityisesti Välimeren maiden, kuten Algerian, liittymistä siviilioikeuden alan kansainvälisiin yleissopimuksiin, joista monet ovat Haagin konferenssin laatimia.

Näin ollen komissio päätteli, ettei olisi tätä alaa koskevan EU:n politiikan mukaista valtuuttaa jäsenvaltio neuvottelemaan ja tekemään kolmansien maiden kanssa siviilioikeuden alalla kahdenvälisiä sopimuksia, jotka eivät kuulu asetuksen (EY) N:o 662/2009 eivätkä neuvoston asetuksen (EY) N:o 664/2009 soveltamisalaan.

Asiasta käytiin lisää kirjeenvaihtoa, ja asia saatettiin uudestaan komission tietoon vasta marraskuussa 2019. Ratkaisemattomasta ongelmasta keskusteltiin perusteellisesti useaan otteeseen sekä poliittisella että teknisellä tasolla. Ranska selvensi näissä kokouksissa, että sopimusluonnoksen määräyksiä oli tarkoitus soveltaa myös perheoikeudellisiin asioihin, vaikka tekstissä ei nimenomaisesti viitata niihin. Hieman muutettu sopimusluonnos lähetettiin komissiolle heinäkuussa 2020. Ranska selvensi edelleen sopimusluonnoksen soveltamisalaa 9. huhtikuuta 2021 päivätyllä nootilla (jonka komissio vastaanotti 9. heinäkuuta 2021) ja toimitti luonnoksesta uuden version, jossa oikeusalan ammattien harjoittamista koskevat määräykset oli poistettu tekstistä.

Ranska selitti, että päätösten tunnustamista ja täytäntöönpanoa, asiakirjojen tiedoksiantoa ja todisteiden vastaanottamista koskevia määräyksiä on tarkoitus soveltaa myös perheoikeudellisiin asioihin, erityisesti avioeroon, asumuseroon ja avioliiton pätemättömäksi julistamiseen, vanhempainvastuuseen, lapsikaappauksiin, elatusvelvoitteisiin, aviovarallisuussuhteisiin ja rekisteröityihin parisuhteisiin. Avioeron tunnustaminen yhteisellä sopimuksella on Ranskalle erityisen tärkeää. Ranska vakuutti komissiolle, että se, että Ranskan oikeuslaitos käyttää Algerian päätöksiä käsitellessään laajasti oikeusjärjestyksen perusteita koskevaa poikkeusta, takaa ihmisoikeuksien kunnioittamisen, sukupuolten tasa-arvon ja lastensuojelun.

Ranska toimitti komissiolle myös tuoreimmat saatavilla olevat tiedot tiiviistä suhteistaan Algeriaan. Vuonna 2021 Ranskassa asui 611 084 täysi-ikäistä Algerian kansalaista; kyseessä on maan suurin ulkomaan kansalaisten ryhmä. Tähän lukuun eivät sisälly alaikäiset, molempien maiden kansalaiset tai Ranskassa laittomasti oleskelevat henkilöt. Ulkomailla asuvia Ranskan kansalaisia koskevien rekisteritietojen perusteella Algeriassa asuu tällä hetkellä 31 980 Ranskan kansalaista. Mitä tulee talouteen ja kauppaan, Ranska on Algerian toiseksi suurin kauppakumppani ja merkittävin investoija, kun hiilivetyalaa ei oteta huomioon.

Komissio otti huomioon Ranskan toimittamat uudet tiedot ja useissa vuosina 2019–2021 pidetyissä teknisissä kokouksissa annetut selitykset ja päätti arvioida tilannetta uudelleen.

Oli ilmeistä, että Algeria ei liittyisi lähitulevaisuudessa kansainvälistä yksityisoikeutta käsittelevän Haagin konferenssin laatimiin keskeisiin yleissopimuksiin. Algeria teki tämän selväksi 14.2.2021 päivätyssä Ranskalle osoitetussa verbaalinootissa, jonka Ranska toimitti komissiolle.

Huolimatta asiaan liittyvistä komission toimista (Algerian kanssa järjestetyt oikeus-, vapaus- ja turvallisuusasioiden alakomiteat, joissa on otettu toistuvasti esille kysymys Algerian liittymisestä Haagin yleissopimuksiin; Algerian osallistuminen kaikkiin komission rahoittaman Euroopan ja Välimeren alueen oikeusalan ohjelman kierroksiin) ja Haagin konferenssin aloitteista (osallistuminen Haagin konferenssin aloittamaan nk. Maltan prosessiin, jossa selitettiin monenvälisiin kehyksiin liittymisen edut) Algeria ei ole toiminut rakentavasti eikä ole selittänyt tämän valinnan taustalla olevia syitä.

Toisaalta komissio ei suunnittele EU:n ja Algerian välistä siviilioikeuden alan oikeudellista yhteistyötä koskevaa sopimusta. Asiaa koskeva EU:n toimintapolitiikka perustuu monenvälisyyteen, mikä tarkoittaa, että kolmansien valtioiden liittyminen Haagin konferenssin laatimiin monenvälisiin kehyksiin loisi yhteisen oikeudellisen kehyksen EU:n ja sen jäsenvaltioiden sekä Algerian välille. Vaikka kolmas maa kieltäytyisi johdonmukaisesti liittymästä Haagin konferenssin yleissopimuksiin, EU:n ja kolmannen maan kahdenvälisiä sopimuksia voitaisiin harkita vain, jos voidaan määrittää riittävän suuri unionin etu, jonka perustana on merkittävä oikeudellinen yhteistyö kyseisen maan ja kaikkien jäsenvaltioiden eikä pelkästään yhden jäsenvaltion kanssa. Tässä tapauksessa näin ei ole.

Käsiteltävässä asiassa ei myöskään voida soveltaa SEUT-sopimuksen 351 artiklassa tarjottua mahdollisuutta eikä asetusten (EY) N:o 662/2009 ja (EY) N:o 664/2009 mukaista valtuutusta, mikä selitetään tarkemmin seuraavassa.

Näin ollen komissio totesi, että voitaisiin harkita tapauskohtaisen valtuutuksen myöntämistä Ranskalle SEUT-sopimuksen 2 artiklan mukaisesti. Ranskalle voidaan antaa valtuutus neuvotella (ja myöhemmin tehdä) kahdenvälinen sopimus Algerian kanssa EU:n yksinomaiseen ulkoiseen toimivaltaan kuuluvissa asioissa, kun otetaan huomioon näiden kahden maan väliset poikkeukselliset siteet ja edellyttäen, että se ei estä unionin politiikkojen kehittämistä ja täytäntöönpanoa.

Monenvälisyys on edelleen EU:n politiikan kulmakivi suhteissa kolmansiin maihin siviili- ja kauppaoikeuden alalla tehtävässä oikeudellisessa yhteistyössä. Jos neuvosto antaa neuvotteluvaltuudet, sitä on pidettävä poikkeuksena eikä missään tapauksessa ennakkotapauksena. Pelkästään sitä, että kolmas valtio kieltäytyy liittymästä Haagin konferenssin yleissopimuksiin, ei tulisi pitää ainoana edellytyksenä SEUT-sopimuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaisen valtuutuksen myöntämiselle, vaan jäsenvaltion ja tietyn kolmannen maan välisten suhteiden poikkeuksellinen luonne olisi todistettava asianmukaisesti.

EU:n yksinomaiseen ulkoiseen toimivaltaan kuuluvia asioita koskevien voimassa olevien kahdenvälisten sopimusten uudelleenneuvotteleminen on SEUT-sopimuksen 351 artiklan nojalla sallittua Euroopan unioniin liittyville valtioille, jotta ne voivat poistaa mahdolliset ristiriitaisuudet EU:n säännöstön ja kyseisten liittyvien valtioiden ja kolmansien maiden ennen liittymispäivää tekemien kansainvälisten sopimusten väliltä. Useat jäsenvaltiot ovat jo hyödyntäneet tätä artiklaa kolmansien maiden kanssa tehtyjen siviili- ja kauppaoikeuden alan oikeudellista yhteistyötä koskevien oikeusapusopimusten päivittämiseksi, ja ne ovat tiedottaneet komissiolle prosessista. SEUT-sopimuksen 351 artiklan sanamuoto ei kuitenkaan salli Euroopan talousyhteisön perustajajäsenvaltioiden päivittää 1. tammikuuta 1958 jälkeen tehtyjä sopimuksia. Näin ollen kyseisillä jäsenvaltioilla, Ranska mukaan luettuna, ei ole mahdollisuutta neuvotella uudelleen kahdenvälisiä sopimuksia kolmansien maiden kanssa niiden mukauttamiseksi EU:n säännöstöön. Tämä koskee nimenomaan Ranskan vuosina 1962, 1964 ja 1980 tekemien sopimusten uudelleenneuvottelemista. 4

Asetuksen (EY) N:o 662/2009 ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 664/2009 antaminen helpotti tilannetta jonkin verran, sillä niissä jäsenvaltioille annetaan poikkeuksellisesti ja tiukoin ehdoin mahdollisuus neuvotella ja tehdä kansainvälisiä sopimuksia tietyissä EU:n yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvissa asioissa. Näiden kahden asetuksen soveltamisala on kuitenkin hyvin kapea eikä kata useita Ranskan ja Algerian sopimusluonnoksessa käsiteltyjä asioita. Asetukset ovat todella poikkeuksellisia, ja niitä olisi tulkittava suppeasti.

Näin ollen tulee muistaa, että SEUT-sopimuksen 2 artiklan 1 kohta kuuluu seuraavasti: ”Kun perussopimuksissa annetaan unionille yksinomainen toimivalta tietyllä alalla, ainoastaan unioni voi toimia lainsäätäjänä ja antaa oikeudellisesti velvoittavia säädöksiä, kun taas jäsenvaltiot voivat tehdä näin ainoastaan unionin valtuuttamina tai unionin antamien säädösten täytäntöön panemiseksi.”

Kuten edellä todettiin, Ranskalle voidaan tämän määräyksen nojalla antaa valtuutus aloittaa neuvottelut Algerian kanssa. Vuonna 2019 annetuissa neuvoston päätelmissä yksityisoikeuden alan yhteistyön tulevaisuudesta 5 avataan tämä mahdollisuus toteamalla, ”että monenvälinen lähestymistapa on olennainen osa kansainvälistä yhteistyötä myös yksityisoikeuden alalla. (...) Niissä erityistapauksissa, joissa monenvälinen yhteistyö ei ole vaihtoehto, neuvosto pyytää komissiota esittämään tehokkaita vaihtoehtoja kansalaisten ja yritysten tarpeiden huomioon ottamiseksi”.

Koska tuleva sopimus perustuu EU:n säännöstöön ja Haagin konferenssin yleissopimuksiin, sitä koskevilla neuvotteluilla voitaisiin lisätä Algerian tietoisuutta eduista, joita monenvälisiin puitteisiin liittyminen voi tarjota.

Algeria on erittäin tärkeä kumppani Euroopalle, koska se on lähellä, se on suuri, sillä on vakauttava rooli sekä lähialueellaan että koko Afrikan mantereella ja ennen kaikkea koska tiiviit siteet ovat jo pitkään yhdistäneet EU:n jäsenvaltioita ja Algeriaa.

Euroopan unioni tekee Algerian kanssa yhteistyötä Euroopan naapuruuspolitiikan ja sen eteläisen ulottuvuuden ”Uudistettu kumppanuus eteläisten naapurimaiden kanssa – Uusi Välimeren alueen toimintaohjelma” 6 puitteissa. EU:n ja Algerian suhteet perustuvat assosiaatiosopimukseen, joka tuli voimaan vuonna 2005. Se muodostaa oikeudellisen kehyksen, jolla säännellään osapuolten välisiä suhteita talouden, kaupan, politiikan, sosiaaliasioiden ja kulttuurin aloilla. Sopimuksen eri osa-alueita koskeva tiivis tekninen yhteistyö on mahdollistanut lähentymisen Algerian ja EU:n välillä.

Oikeudellista yhteistyötä koskevassa 85 artiklassa todetaan, että siviilioikeudellinen yhteistyö koskee keskinäisen avunannon vahvistamista yhteistyön tekemiseksi siviili-, kauppa- tai perheoikeuteen liittyvien riitojen tai oikeustapausten käsittelyssä. Tähän yhteistyöhön voi liittyä tarvittaessa sopimusten neuvotteleminen.

Jäsenvaltioilla on mahdollisuus neuvotella uudelleen kahdenvälisiä sopimuksia kolmansien maiden kanssa EU:n muilla politiikanaloilla joko erityisen mekanismin kautta tai SEUT-sopimuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaisesti valtuutettuina, lähinnä liikenteeseen liittyvissä teknisissä kysymyksissä. Esimerkiksi asetuksessa (EY) N:o 847/2004 7 vahvistetaan suuntaviivat sille, miten jäsenvaltiot voivat muuttaa voimassa olevia kahdenvälisiä lentoliikennesopimuksia, ja kriteerit jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden uusien kahdenvälisten sopimusten neuvottelemiseksi ja tekemiseksi. Siinä vahvistetaan myös erityinen menettely tähän liittyvän luvan antamista varten.

SEUT-sopimuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaista valtuutusmenettelyä on viime aikoina käytetty liikenneasioissa, esimerkiksi Italian ja Sveitsin 8 sekä Saksan ja Sveitsin 9 välisten sopimusten yhteydessä.

Tämän ehdotuksen oikeusperusta on SEUT-sopimuksen 2 artiklan 1 kohta ja 81 artiklan 3 kohta, koska tämä ehdotus koskee Ranskan ja Algerian välisen sopimusluonnoksen määräyksiä, jotka liittyvät perheoikeudellisissa asioissa tehtävään oikeudelliseen yhteistyöhön, lukuun ottamatta siviili- ja kauppaoikeudellisia asioita, joita käsitellään rinnakkaisessa aloitteessa.

Ei sovelleta, koska ehdotus kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan.

Ehdotuksen tavoitteena on valtuuttaa Ranska SEUT-sopimuksen 2 artiklan 1 kohdan nojalla neuvottelemaan Algerian kanssa kahdenvälinen sopimus perheoikeudellisissa asioissa tehtävästä oikeudellisesta yhteistyöstä, joka kuuluu EU:n yksinomaiseen ulkoiseen toimivaltaan. Ehdotetussa neuvoston päätöksessä ei näin ollen ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi.

Kuten edellä on selitetty, ainoa käytettävissä olevan oikeudellisen kehyksen ja siviilioikeuden alan oikeudellista yhteistyötä koskevan EU:n politiikan mukainen vaihtoehto, joka perustuu monenvälisyyteen eikä edellytä asiaa koskevan sopimuksen neuvottelemista EU:n ja Algerian välillä, on Ranskalle annettava valtuutus neuvotella kahdenvälinen sopimus Algerian kanssa.

Unionin lainsäätäjän olisi myönnettävä tällainen valtuutus SEUT-sopimuksen 2 artiklan 1 kohdan nojalla SEUT-sopimuksen 81 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua lainsäätämisjärjestystä noudattaen. Ehdotettu säädös, jossa on kyse yksittäisestä valtuutuksesta, annetaan vastauksena Ranskan esittämään pyyntöön. Sen vuoksi se olisi annettava Ranskalle osoitetun päätöksen muodossa. Ehdotettu neuvoston päätös on tämän perusteella asianmukainen tapa valtuuttaa Ranska SEUT-sopimuksen 2 artiklan 1 kohdan nojalla toimimaan tässä asiassa.

Tämä ehdotus perustuu Ranskan esittämään pyyntöön ja koskee ainoastaan kyseistä jäsenvaltiota.

Ehdotuksella ei ole vaikutuksia unionin talousarvioon.

Tarkoituksena on seurata tiiviisti Ranskan ja Algerian välisten neuvottelujen etenemistä, jotta lopullinen sopimus vaikuttaisi unionin säännöstöön mahdollisimman vähän. Tästä syystä komissio osallistuu neuvotteluihin tarkkailijana, ja sille tiedotetaan neuvottelujen edistymisestä ja tuloksista neuvottelujen kaikissa vaiheissa. Ranska ja komissio raportoivat tarvittaessa yksityisoikeustyöryhmälle. Neuvoston päätöksen yhteydessä olisi annettava joitakin neuvotteluohjeita.