EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 26.10.2023

COM(2023) 670 final

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Mineraalipohjaisen ja synteettisen voiteluaine- ja teollisuusöljyjätteen kiertokäyttö EU:ssa

1.Johdanto

Tässä kertomuksessa esitellään komission jätepuitedirektiivin 1 21 artiklan 4 kohdan mukaisesti toteuttaman data-analyysin ja arvioinnin tulokset. Data-analyysissa ja arvioinnissa tarkasteltiin mineraalipohjaisen ja synteettisen voiteluaine- ja teollisuusöljyjätteen jätehuoltoa EU:ssa, ja niiden tarkoituksena oli pohtia mahdollisten toimenpiteiden toteuttamista jäteöljyjen käsittelyn parantamiseksi edelleen muun muassa asettamalla määrällisiä tavoitteita jäteöljyjen keräykselle ja uudistamiselle. Tämä kertomus perustuu kolmeen laajaan tutkimukseen 2 3 4 , jotka komissio toteutti vuosina 2019–2023.

2.Tausta

Jätepuitedirektiivin määritelmän mukaan jäteöljy on ”mitä tahansa mineraalipohjaista tai synteettistä voiteluainetta tai teollisuusöljyä, josta on tullut sopimatonta siihen käyttöön, johon se alun perin oli tarkoitettu, kuten käytettyjä polttomoottoriöljyjä, vaihteistoöljyjä, voiteluöljyjä, turbiineissa käytettäviä öljyjä ja hydrauliikkaöljyjä”. 5

Voiteluaineet ja teollisuusöljyt koostuvat tavallisesti perusöljystä ja lisäaineista. Noin puolet kaikista markkinoille saatetuista voiteluaineista on moottoriöljyjä, joita käytetään autonvalmistuksessa, merialalla ja teollisuudessa. Hydrauliikkaöljyjen osuus on toiseksi suurin, 15–20 prosenttia. Kun näistä öljyistä tulee jätettä, ne luokitellaan vaaralliseksi jätteeksi, ja ne muodostavatkin merkittävimmän nestemäisen vaarallisen jätteen virran EU:ssa. Vuonna 2017 jäteöljyjä kerättiin noin 1,6 miljoonaa tonnia 6 . Tämä kertomus ei kata ruoanvalmistuksessa ja vastaavissa toiminnoissa syntyviä kasviöljyistä koostuvia jäteöljyjä, eivätkä tällaiset öljyt myöskään kuulu jäteöljyn määritelmän piiriin.

Jäteöljyjä on säännelty EU:ssa yli 40 vuoden ajan. Jäteöljyhuollosta annetussa direktiivissä 75/439/ETY 7 edellytettiin, että jäteöljyt kerätään ja niistä huolehditaan aiheuttamatta vältettävissä olevaa vahinkoa ihmisille ja ympäristölle. Vuonna 1987 tähän direktiiviin tehtiin merkittäviä muutoksia 8 , joiden myötä jäteöljyn uudistaminen asetettiin etusijalle energian talteenottoa varten suoritettavaan polttamiseen nähden. Jätepuitedirektiivissä edellytetään, että jäsenvaltiot toteuttavat tiukkoja toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että jäteöljyt erilliskerätään välttäen niiden sekoittumista muihin jätteisiin ja, jos mahdollista, muuntyyppisiin öljyihin ja että ne käsitellään vahingoittamatta ihmisten terveyttä tai ympäristöä ja noudattaen jätehierarkiaa.

Kuten Euroopan vihreän kehityksen ohjelmasta annetussa tiedonannossa 9 todetaan, Euroopan unioni pyrkii ilmastoneutraaliin kiertotalouteen sekä myrkyttömän ympäristön luomiseen, jota varten vaaditaan enemmän pilaantumisen ehkäisemiseen tähtääviä toimia. Nämä tavoitteet määritellään tarkemmin kiertotalouden toimintasuunnitelmassa 10 ja saasteettomuustoimintasuunnitelmassa 11 , ja niiden saavuttamiseksi on tärkeää, että jäteöljyistä huolehditaan tarkasti ympäristöä suojellen siten, että päästöt minimoidaan ja perusöljyt tuotetaan suurelta osin uudistamalla.

3.Yleiskatsaus jäteöljyhuoltoon EU:ssa

EU:n markkinoille saatettiin vuonna 2017 noin 4,3 miljoonaa tonnia voiteluaineita ja teollisuusöljyjä. EU 28 ‑maissa vuonna 2017 kerättyjen jäteöljyjen määrä (1,64 miljoonaa tonnia) on 38 prosenttia markkinoille saatetusta määrästä ja 82 prosenttia teoreettisesti kerättävissä olevan jäteöljyn määrästä (noin 2 miljoonaa tonnia). 12 Käytön aikana syntyy väistämättömiä öljyhäviöitä arviolta 2,3 miljoonan tonnin verran, josta suurin osa palaa moottoreissa tai hävitetään muun jätteen mukana. Arvioiden mukaan noin 18 prosenttia kerättävissä olevista jäteöljyistä menee hukkaan – ne poltetaan pienissä jäteöljypolttimissa tai muunnetaan laittomasti polttoaineiksi, ja pieni osa tästä määrästä päästetään suoraan ympäristöön. Tällaisella toiminnalla on suora haitallinen vaikutus veteen, maaperään ja ilmanlaatuun, se on laitonta ja vastoin jätehierarkiaa, ja se voi johtaa epäreiluun kilpailuun laillisten jätealan toimijoiden kanssa. Sen vuoksi keräystoimia ja täytäntöönpanon valvontaa on tehostettava tällaisen toiminnan välttämiseksi.

Aluksilla syntyvien jäteöljyjen erityistapausta käsitellään satamien vastaanottolaitteista annetussa direktiivissä 2000/59/EY 13 , jonka tavoitteena on vähentää merkittävästi aluksilla syntyvän jätteen ja lastijäämien päästämistä mereen. Euroopan meriturvallisuusvirasto tarjoaa ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi kehitetyn palvelun 14 , johon sisältyy satelliittikuvia hyödyntäviä maanhavainnointipalveluja.

Eri jäsenvaltioissa on omaksuttu hyvin erilaisia lähestymistapoja jäteöljyhuoltoon. Voiteluainejätteen osalta 11 jäsenvaltiossa 15 on käytössä laajennetun tuottajavastuun järjestelmiä.

Tietojen mukaan 16 noin 61 prosenttia kerätyistä jäteöljyistä uudistetaan perusöljyiksi, 24 prosenttia käsitellään ja niistä tuotetaan polttoaineita, 11 prosenttia hyödynnetään suoraan energiana sementin-, kalkin- ja teräksentuotantolaitoksissa sekä voimalaitoksissa ja loput poltetaan vaarallisena jätteenä. EU 28 maissa oli vuonna 2019 yhteensä 27 jäteöljyn uudistuslaitosta. Ne jakautuivat 11 jäsenvaltioon 17 , ja niiden jäteöljyjen käsittelykapasiteetti oli noin 1,5 miljoonaa tonnia. EU:ssa sijaitsevissa uudistuslaitoksissa käsiteltiin yhteensä noin 0,95 miljoonaa tonnia jäteöljyjä, joista saatiin noin 0,68 miljoonaa tonnia uudistettua perusöljyä. Näistä luvuista käy ilmi, että uudistettujen perusöljyjen osuus EU:ssa vuosittain tuotettujen perusöljyjen määrästä 18 on noin kahdeksan prosenttia. Tämä tarkoittaa, että vaikka kaikki kerättävissä olevat jäteöljyt kerättäisiin ja uudistettaisiin perusöljyksi, uudistamisella voitaisiin kattaa vain murto-osa kysynnästä.

Kuva 1: Jäteöljyhuolto EU:n 27 jäsenvaltioissa 19

Vaikka markkinoille saatettujen, kerättävissä olevien öljyjen arvioidut määrät ovat epävarmoja, on olemassa näyttöä siitä, että kerättyjen jäteöljyjen määrän ja laadun lisäksi myös kerättyjen uudistettavien öljyjen määrässä on vielä parantamisen varaa. Jäljempänä hahmotellaan mahdollisia lähestymistapoja molempien näiden näkökohtien parantamiseksi ottaen samalla huomioon, että jäteöljyhuollon lähtökohdat ja siihen liittyvät olosuhteet vaihtelevat suuresti jäsenvaltiosta toiseen.

4.Jäteöljyjen kerääminen

Jäteöljyjen keräysaste vaihtelee merkittävästi jäsenvaltioiden välillä: vuonna 2018 kerättävissä olevien öljyjen keräysaste oli 38–100 prosenttia. 20 Keräysasteeseen vaikuttavista laittomista käytännöistä on rajallisesti tietoa, mutta ne viittaavat siihen, että merkittävin jäteöljyjen keräämiseen kielteisesti vaikuttava käytäntö on jäteöljyjen laiton polttaminen. Jäteöljyjen suora päästäminen ympäristöön näyttää olevan harvinaista, eikä se ole riittävän merkittävä tekijä selittämään erot keräysasteissa.

Laajennettu tuottajavastuu ja keräysjärjestelmät

Jäsenvaltioissa, joissa keräysaste on korkea, ei välttämättä sovelleta samoja lähestymistapoja. 21 Joissakin näistä jäsenvaltioista (muun muassa Italiassa ja Portugalissa) on käytössä laajennetun tuottajavastuun järjestelmä, joissakin ei (esimerkiksi Saksassa ja Itävallassa). Vastaavasti myöskään niillä jäsenvaltioilla, joissa keräysaste on alhainen, ei näytä olevan yhteistä nimittävää tekijää. Osassa näistä jäsenvaltioista (muun muassa Bulgariassa) on käytössä laajennettu tuottajavastuu ja osassa (esimerkiksi Romaniassa) ei. Jos ei oteta huomioon muita tekijöitä, keräysaste näyttää olevan korkeampi maissa, joissa on suuri väestötiheys ja huomattavaa teollista toimintaa ja joissa uudistus- tai energian talteenottokapasiteettia on saatavilla lähellä.

Kuva 2: Jäteöljyn keräysasteet vuonna 2018 (kerätyn öljyn osuus kerättävissä olevasta öljystä) 22

Hiljattain tehdyssä tutkimuksessa 23 ei pystytty päättelemään yksiselitteisesti, onko laajennettu tuottajavastuu tai muunlainen virallinen keräysjärjestelmä (kuten panttijärjestelmä) välttämätön korkean keräysasteen varmistamiseksi. Näyttää kuitenkin selvästi siltä, että jäteöljyn keräystehokkuuteen vaikuttaa ennen kaikkea kaksi tekijää:

·Jätteen haltijalle koituvat kustannukset ja hyödyt: Jos jätteen haltijalle maksetaan jäteöljystä, keräysaste nousee.

·Jätteen haltijoiden halukkuus hävittää jätteensä laillisesti: Tämä riippuu suuresti jätteen haltijoiden tietoisuudesta sekä täytäntöönpanon valvonnasta jäsenvaltioissa.

Näin ollen keräysaste on korkea silloin, kun keräys on kannattavaa eli silloin, kun jätteen haltijat saavat rahaa jätteestään, keräys on maksutonta tai jätteen haltijat ovat muuten halukkaita maksamaan markkinahinnan jätteensä käsittelystä. Maantieteellisillä alueilla, joilla kustannukset ovat suuremmat kuin mitä jätteen haltijat ovat halukkaita maksamaan, keräyspalveluja ei välttämättä ole saatavilla. Tämä voi johtaa jätteiden laittomaan käsittelyyn. Kaiken kaikkiaan kannustinjärjestelmän ominaispiirteet näyttävät vaikuttavan keräysasteisiin enemmän kuin se, onko käytössä laajennettua tuottajavastuuta.

Sähköajoneuvot ja niiden vaikutukset jäteöljyn määriin

Edellä mainitussa tutkimuksessa 24 esitettiin myös vuoteen 2050 ulottuvia ennusteita jäteöljyjen tuotannosta EU:n 27 jäsenvaltioissa. Ennusteiden muodostamiseksi käytettiin kahta mallinnusmenetelmää, joista toinen perustui McKinsey & Companyn 25 laatimiin voiteluaineiden kysyntää koskeviin ennusteisiin ja toinen samaan kysynnän kasvuun niin, että lisäksi otettiin huomioon EU:n sääntelyssä asetetut tavoitteet ajoneuvojen tuottamien kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi 26 sekä tietoja voiteluaineiden käytöstä sähköajoneuvoissa 27 . Mallinnuksissa oletettiin, että EU:n sähköajoneuvo- ja polttokennoajoneuvokantaa varten tarvittava voiteluaineiden määrä on 10 prosenttia perinteisten ajoneuvojen kantaa varten tarvittavasta määrästä. Moottoriöljyjen käytön EU:ssa ennakoitiin siis vähenevän. Autoteollisuuden osuus voiteluaineiden markkinoista on tällä hetkellä noin 40 prosenttia, ja autoteollisuuden tuottaman jäteöljyn määrän oletetaan vähenevän asteittain vuoden 2035 tasosta 32,5 prosenttiin vuoteen 2050 mennessä. Edellä mainitun tutkimuksen mukaan vuonna 2050 EU27 -maat tuottavat jäteöljyä yhteensä 1,7–2 miljoonaa tonnia, mikä vastaa vuodelta 2017 ilmoitettua kerättävissä olevien jäteöljyjen määrää. Nämä ennusteet viittaavat siihen, että käsittelyä varten saatavilla olevan jäteöljyn kokonaismäärä ei todennäköisesti juurikaan muutu tulevina vuosikymmeninä. Tämä selittyy sillä, että vaikka tieliikenteen ajoneuvojen tuottaman jäteöljyn määrä vähenee edellä kuvatulla tavalla, muiden liikennemuotojen sekä teollisuuden ja muun kuin ajoneuvojen tuottaman jäteöljyn määrän arvioidaan puolestaan kasvavan lähes yhtä paljon.

Toimenpiteet jäteöljyn keräyksen lisäämiseksi ja sen laadun parantamiseksi

Jäteöljyjen keskimääräinen keräysaste EU:ssa on tällä hetkellä noin 82 prosenttia 28 , mutta jäsenvaltioiden välillä on suuria eroja kansallisten ja olosuhteisiin liittyvien seikkojen vuoksi. Seitsemän jäsenvaltion 29 lainsäädännössä on asetettu sitovia keräystavoitteita jäteöljylle. Kuten jäsenvaltioiden vuodelta 2020 ilmoittamien tietojen analyysi 30 osoittaa, jäteöljyn keräyksestä ja jäteöljyhuollosta saatavilla olevat tilastotiedot eivät tällä hetkellä ole riittävän luotettavia, jotta EU:n tasolla voitaisiin asettaa pakollisia keräystavoitteita. Jäsenvaltiot voisivat kuitenkin harkita lähestymistapaa, jossa asetettaisiin kansallisia tavoitteita.

Tällaisen lähestymistavan perustana voisi olla kaksi vuodeksi 2030 asetettavaa keräystavoitetta, jotka olisivat 80 ja 95 prosenttia 31 kerättävissä olevan jäteöljyn määrästä. 32 Jäsenvaltiot, joissa keräysasteet ovat korkeimmat, voisivat harkita korkeamman tavoitteen soveltamista välittömästi tai, jos se on jo saavutettu, ne voisivat varmistaa, että keräysaste pysyy vähintään samalla tasolla. 33 Jäsenvaltioiden, joissa keräysasteet ovat alhaisemmat, olisi keskityttävä saavuttamaan 80 prosentin keräystavoite vuoteen 2030 mennessä ja 95 prosentin tavoite vuoteen 2035 mennessä. Tämän lähestymistavan etuna on se, että siinä pyrittäisiin suoraan tavoitteeseen lisätä jäteöljyjen keräystä samalla, kun jäsenvaltioille mahdollistettaisiin jonkin verran liikkumavaraa.

EU:ssa (ja sen ulkopuolella) käytössä olevien jäteöljyn käsittely- ja keräysjärjestelmien ja parhaiden käytäntöjen analyysin sekä niiden rajallisten tietojen perusteella, joita EU:n jäsenvaltioiden jäteöljyjen keräyksestä ja uudistamisesta on saatavilla, voitaisiin harkita useita toimenpiteitä jäteöljyjen keräyksen lisäämiseksi ja keräyksen laadun parantamiseksi:

a.Jäsenvaltioille mahdollisuus asettaa pakollisia keräystavoitteita

I.Vuoteen 2030 mennessä kerättävä (kuivapainossa laskettuna) 80 prosenttia syntyneistä jäteöljyistä.

II.Vuoteen 2030 mennessä kerättävä (kuivapainossa laskettuna) 95 prosenttia syntyneistä jäteöljyistä niissä jäsenvaltioissa, jotka jo keräävät yli 80 prosenttia.

b.Muut mahdolliset toimenpiteet jäteöljyn keräyksen lisäämiseksi 34

I.Otetaan käyttöön tuki pienille jätteen haltijoille. Hyväksytyt pienet jätteen haltijat voisivat pyynnöstä saada kiinteämääräisen vuotuisen tuen keräyskustannusten kattamiseksi.

II.Kielletään keräysmaksun veloittaminen jätteen haltijoilta (maksuton keräys tai kerääjälle maksetaan). Keräykseen voitaisiin mahdollisesti soveltaa erilaisia ehtoja, kuten vähimmäiskeräysmäärää tai laatuvaatimuksia.

III.Jäteöljyn kerääjiä vaadittaisiin tarjoamaan kattava (myös alueellisesti kattava) keräyspalvelu, joka takaisi keräyksen toteutumisen vähemmän kannattavissa tapauksissa (esimerkiksi syrjäiset alueet ja pienet jäteöljyn tuottajat).

IV.Annetaan pienille jätteen haltijoille mahdollisuus käyttää kunnallisia keräyspisteitä (esimerkiksi jäteasemat). Tämä olisi kätevä palvelu pienille jäteöljyn tuottajille, ja se vähentäisi laittoman loppusijoittamisen riskiä.

V.Määritellään erityiskriteerejä, joiden perusteella jäteöljyn kerääjien toimiluvat myönnetään ja joissa asetetaan vähimmäisvaatimukset esimerkiksi palvelujen maantieteelliselle kattavuudelle, varastoinnille ja laadunvalvontavalmiuksille.

c.Mahdolliset toimenpiteet kerätyn jäteöljyn laadun parantamiseksi 35

I.Määritellään pakolliset laadunvalvontaa koskevat vaatimukset jätteen kerääjille (mukaan lukien valvontapisteet, valvonnan tiheys ja parametrit).

II.Varmistetaan sellaisten jätevirtojen erilliskeräys, jotka voivat pilata jäteöljyjä (tällaisia jätevirtoja voivat olla esimerkiksi kasvi- ja ruokaöljy sekä jarrunesteet).

III.Määrätään, että jos jätteen haltijat aiheuttavat jäteöljyjen pilaantumisen (esimerkiksi erottelemalla öljyt epäasianmukaisesti, mikä johtaa kuorma-autossa tai varastointisäiliössä olevien erien pilaantumiseen), ne joutuvat maksamaan jäteöljyn käsittelystä.

IV.Laaditaan yksityiskohtaiset ohjeet ja annetaan koulutusta sen selkeyttämiseksi, mitkä jäteöljyt jätteen haltijoiden on pidettävä erillään (jotta vältetään sekoittuminen esimerkiksi polykloorattuihin bifenyyliöljyihin ja jarrunesteisiin).

On syytä huomata, että kaikkia edellä lueteltuja toimenpiteitä ei voida soveltaa samanaikaisesti (esimerkiksi pienille jätteen haltijoille maksettava tuki ja maksuton / valmiiksi maksettu keräys) ja että paras tapa toteuttaa toimenpiteitä voi vaihdella paljonkin kansallisten olosuhteiden mukaan. Tähän voi vaikuttaa esimerkiksi se, toteutetaanko toimenpide osana laajennetun tuottajavastuun järjestelmää vai muulla tavoin erityissäännösten, ohjeiden tai muiden keinojen avulla. 36 Näitä toimenpiteitä olisi täydennettävä edelleen jäsenvaltioiden suorittamalla täytäntöönpanon valvonnalla sekä jäteöljyn tuottajille ja suurelle yleisölle suunnatuilla tiedotus- ja valistustoimilla.

5.Jäteöljyjen uudistaminen

Kiertotalouden toimintasuunnitelmassa asetetaan tavoitteeksi edistää kestävää, resurssitehokasta ja kilpailukykyistä taloutta, jossa materiaalien ja tuotteiden arvo pidetään kierrossa mahdollisimman pitkään, sekä kannustaa pyrkimään kohti tällaista taloutta. Koska jäteöljyt voidaan kierrättää ja tätä varten on olemassa teknisesti hyvin vakiintuneita prosesseja, niiden kierrättäminen voi edistää merkittävästi kiertotaloustavoitteiden saavuttamista.

Jätepuitedirektiivissä ’jäteöljyjen uudistaminen’ määritellään kierrätystoimeksi, jolla perusöljyjä voidaan tuottaa jalostamalla jäteöljyjä ja erityisesti poistamalla tällaisiin öljyihin sisältyvät epäpuhtaudet, hapettumistuotteet ja lisäaineet. 37 Direktiivissä myös vahvistetaan jätehierarkia, jonka mukaan uudelleenkäyttöön valmistelu ja kierrätys asetetaan etusijalle energiana hyödyntämiseen nähden. Jäteöljyjen osalta direktiivin 21 artiklassa säädetään, että uudistaminen asetetaan etusijalle muihin käsittelyvaihtoehtoihin nähden.

Kuva 3: Jäteöljyn käyttö käsittelytoimen mukaan 38

Seitsemän jäsenvaltiota 39 ilmoitti uudistusasteekseen 90 prosenttia tai enemmän 40 , kun taas kymmenessä jäsenvaltiossa uudistusaste on alle kymmenen prosenttia. Jäteöljyn käyttö sementtiuuneissa ja voimaloissa ei ole yleisesti ottaen kovin merkittävää, mutta kolmessa jäsenvaltiossa 41 yli 50 prosenttia kerätyistä öljyistä hyödynnetään niissä. Arvioiden mukaan 5–15 prosenttia kerätyistä jäteöljyistä on huonolaatuista eikä sovellu uudistettavaksi, minkä vuoksi se yleensä poltetaan sementtiuuneissa, teollisuuslämpökattiloissa ja vaarallisen jätteen polttolaitoksissa. Näin ollen varovaisen arvion mukaan enintään 85 prosenttia kerätyistä jäteöljyistä on uudistettavissa (keräystulosten ja teknologioiden pysyessä nykyisenlaisina).

Kuten useissa tutkimuksissa 42 todetaan, jäteöljyjen uudistamiseen voidaan käyttää erilaisia prosesseja: EU:ssa noin 32 prosenttia kerätyistä jäteöljyistä uudistetaan vetykäsittelyllä, 46 prosenttia liuotinuuttamalla ja 22 prosenttia tislaamalla. EU:ssa käytettävissä oleva uudistamiskapasiteetti ei vaikuta olevan rajoittava tekijä, sillä kapasiteettia on tarjolla enemmän kuin jäteöljyä tällä hetkellä uudistetaan ja suunnitteilla on myös uusia jalostamohankkeita (esimerkiksi Portugalissa). Kapasiteettia olisi kuitenkin lisättävä, jos kaikki kerätyt jäteöljyt toimitettaisiin uudistettaviksi (ja jos keräysasteet nousisivat).

Tärkeimmät syyt, joiden takia merkittävä osa kerätyistä jäteöljyistä ei päädy uudistettavaksi, näyttäisivät olevan seuraavat: 1) uudistuskapasiteetin epätasainen jakautuminen jäsenvaltioiden kesken, 2) uudistamista tukevien kannustimien puute, sillä joissakin jäsenvaltioissa ei ole käytössä erityisiä välineitä (rahoitustukea tai tavoitteita) uudistamisen tukemiseksi, 3) vähärikkisten polttoaineiden kysynnän kasvu erityisesti meriliikenteen polttoaineiden markkinoilla ja 4) neitseellisen öljyn hintojen vaihtelu – neitseellisen öljyn hintojen ollessa alhaisemmat uudistaminen ei ole yhtä kilpailukykyistä kuin öljyn hyödyntäminen energiana.

Jäteöljyn uudistaminen verrattuna sen hyödyntämiseen energiana

Komissio sai hiljattain valmiiksi uuden viimeisimpiä menetelmiä hyödyntävän elinkaaripohjaisen tutkimuksen 43 , jossa verrattiin jäteöljyn kolmen eniten käytetyn uudistamismenetelmän 44 yleistä suorituskykyä eri vaihtoehtoihin, joissa jäteöljyt hyödynnetään energiana 45 . Analyysissa käytettiin erityistä elinkaariarvioinnin mallinnustyökalua 46 , jonka avulla simuloitiin kuhunkin menetelmään sisältyviä erilaisia jätehuoltotoimintoja ja ‑prosesseja sekä laskettiin menetelmien mahdolliset ympäristövaikutukset 47 ja elinkaarikustannukset. Analyysin tuottamaa tietoa hyödynnettiin pohdittaessa mahdollisia poliittisia keinoja, joita voitaisiin ottaa käyttöön jäteöljyvirtojen ohjaamiseksi eniten hyötyä tuottaviin käsittelytoimiin.

Tutkimuksessa elinkaarikustannukset jaettiin kahteen ryhmään. Perinteiset elinkaarikustannukset kuvaavat taloudellisia kustannuksia, joihin on laskettu yhteen jäteöljyhuollosta aiheutuvat sisäiset kustannukset eli budjetoidut kustannukset ja sidosryhmältä toiselle siirrettävät summat. Yhteiskunnalliset elinkaarikustannukset sisältävät sisäiset ja ulkoiset kustannukset, jotka on molemmat ilmaistu varjohintoina ja joiden avulla määritetään yhteiskunnalle aiheutuvat kokonaiskustannukset. Yhteiskunnallisten elinkaarikustannusten avulla arvioidaan siis yhteiskunnalle koituvat kustannukset ja hyödyt, ja ne sisältävät hiilidioksidin 48 , muiden päästöjen sekä resurssien ehtymisen varjohinnan. Tutkimukseen sisältyi myös analyysi, jossa selvitettiin tulosten herkkyys useille eri tekijöille. Lisäksi tutkimuksessa arvioitiin lopullisten tulosten epävarmuutta suorittamalla analyysi, jossa eri vaihtoehtoja verrattiin toisiinsa pareittain 49 .

Uudistamista ja energiana hyödyntämistä koskevan arvioinnin tulokset

Useimpien yksittäisten vaikutusluokkien sekä yhteiskunnallisten elinkaarikustannusten osalta kaikista jäteöljyn eri käsittelyvaihtoehdoista parhaiten suoriutuivat edellä luetellut kolme uudistamismenetelmää 50 . Nimenomaan uudistaminen arvioitiin parhaaksi käsittelymenetelmäksi, kun otettiin huomioon ainoastaan vaikutukset ilmaston lämpenemiseen. Tuloksissa on enemmän vaihtelua, kun tarkastellaan kaikkia yhteiskunnallisia elinkaarikustannuksia (eli kaikentyyppisiä ympäristöpäästöjä rahaksi muunnettuina sekä resurssien ehtymistä). Tämä tarkastelu osoittaa, että huonoiten suoriutunut uudistamismenetelmä (liuotinmenetelmä) tuottaa vain hieman enemmän hyötyjä ja voi joissakin olosuhteissa olla jopa huonompi vaihtoehto kuin jäteöljyn käsittely polttoaineen tuottamiseksi (tislauksen avulla). Analyysi, jossa eri vaihtoehtoja verrattiin pareittain toisiinsa, osoitti lisäksi, että yhteiskunnallisten elinkaarikustannusten kannalta liuottimiin ja tislaukseen perustuvat uudistamismenetelmät eivät ole yksiselitteisesti parempia kuin jäteöljyn käsittely polttoaineen tuottamiseksi (eikä myöskään päin vastoin). Jäteöljyn suora polttaminen (esimerkiksi sementtiuunissa) on selvästi huonompi vaihtoehto.

Yhteenvetona voidaan todeta, että yhteiskunnallisten kustannusten näkökulmasta uudistaminen on – menetelmästä ja olosuhteista riippuen – parempi tai yhtä hyvä vaihtoehto kuin jäteöljyn käsittely polttoaineen tuottamiseksi ja parempi vaihtoehto kuin sen hyödyntäminen suoraan energiana. Analyysi osoittaa, että jäsenvaltioiden olisi edistettävä vaihtoehtoja, joilla saavutetaan ympäristön kannalta paras mahdollinen kokonaistulos. Jäteöljyhuollon osalta tämä tarkoittaa sitä, että kannustetaan kehittämään laitoksia, joissa hyödynnetään parhaat tulokset tuottavia ja edistyksellisimpiä uudistusmenetelmiä, jotka ovat paitsi ympäristötehokkaimpia myös tuottavat arvoltaan parhaita perusöljyjä 51 .

Mahdolliset toimenpiteet jäteöljyjen uudistamisen lisäämiseksi

On olemassa erilaisia lähestymistapoja, joita voitaisiin soveltaa uudistettujen jäteöljyjen määrän lisäämiseksi. Lupaavimpia lähestymistapoja ovat uudistamistavoitteiden asettaminen tai hintaperusteisten välineiden hyödyntäminen. Uudistamistavoitteeksi voidaan asettaa maan tasolla pakollinen vähimmäisprosenttiosuus 1) kerätyille jäteöljyille, jotka on uudistettava, 2) markkinoille saatettaville voiteluaineille tai perusöljyille, joiden on oltava peräisin uudistetuista jäteöljyistä, tai 3) uudistetun sisällön pitoisuudelle jokaisessa voiteluainetuotteessa. Näistä ensimmäisessä lähestymistavassa säännellään uudistettujen jäteöljyjen tarjontaa, ja se soveltuu tavoitteiden asettamiseen jäsenvaltioiden tasolla, kun taas kaksi muuta lähestymistapaa vaikuttavat kysyntään ja vastaavat tuotevaatimuksia. Hintaperusteisten välineiden osalta vaihtoehtoina tutkittiin yleisestä talousarviosta rahoitettavaa tai neitseellisistä perusöljyistä perittävillä maksuilla rahoitettavaa uudistamistukea.

Lisäksi tehtiin arvio siitä, millaisia sosioekonomisia vaikutuksia saataisiin aikaan politiikoilla, joissa asetettaisiin kaksi jäteöljyn uudistamisen vertailuarvoa, jotka jäsenvaltioiden olisi saavutettava vuoteen 2030 mennessä:

1)kaikkia kerättyjä jäteöljyjä koskeva 70 prosentin uudistusaste, joka olisi korkeampi kuin EU:n nykyinen keskimääräinen uudistusaste (61 %)

2)kaikkia kerättyjä jäteöljyjä koskeva 85 prosentin uudistusaste, joka vastaa varovaista arviota siitä, kuinka suuri osa jäteöljyistä on realistisesti mahdollista uudistaa.

Ympäristövaikutukset 52 ovat lähtökohtaisesti samat kaikissa politiikoissa, joilla saavutetaan sama tavoite. Pakollisen vähimmäisuudistusasteen (määriteltynä prosenttiosuutena kerätyistä jäteöljyistä) asettamisesta aiheutuvaa taloudellista rasitetta ei ole määritelty, ja se riippuu suurelta osin täytäntöönpanosta kussakin jäsenvaltiossa. Kaksi muuta vaihtoehtoa sen sijaan perustuvat siihen, että asetetaan vähimmäistavoitteet uudistetun jäteöljyn käytölle voiteluainetuotteissa, ja niissä kustannukset koituvat aluksi voiteluaineiden tuottajien ja viime kädessä voiteluaineiden kuluttajien maksettaviksi.

Uudistamistuet, jotka rahoitettaisiin joko yleisestä talousarviosta tai neitseellisestä perusöljystä perittävällä maksulla, aiheuttavat suhteellisen korkeat kustannukset, jotka pitkälti ylittävät odotetut yhteiskunnalliset elinkaarikustannussäästöt. Tämä johtuu siitä, että tuki olisi maksettava kaikesta uudistettavasta perusöljystä, myös jo nyt uudistettavasta osuudesta, joka on suuri (61 %). Näiden kolmen tavoitteisiin perustuvan politiikan tulosten arviointi ei ole suoraviivaista, sillä vältettyjen yhteiskunnallisten kustannusten odotetut hyödyt 53 ovat samaa suuruusluokkaa kuin arvioidut hallinnolliset kustannukset. Tämän perusteella voidaan päätellä, että kustannukset huomioon ottaen nettohyötyjen odotetaan olevan melko pieniä (ja joissakin tapauksissa negatiivisia) eivätkä ne ole välttämättä riittävä peruste toteuttaa EU:n tason poliittisia toimia, erityisesti kun otetaan huomioon asiaan liittyvät epävarmuustekijät.

6.Päätelmät

Uudistaminen on yleensä käsittelyvaihtoehdoista se, joka tuottaa parhaan kokonaistuloksen ympäristön kannalta ja sosioekonomisesta näkökulmasta. Vaikka jäsenvaltioiden olisikin toteutettava lisätoimia jätepuitedirektiivin jäteöljyjä koskevien sääntöjen täytäntöönpanemiseksi, perusteet lisävaatimusten ehdottamiselle EU:n tasolla ovat tällä hetkellä vähäisiä. Jäsenvaltioissa saadut kokemukset osoittavat esimerkiksi, että korkeat jäteöljyn keräysasteet voidaan saavuttaa ilman sitovia laajennetun tuottajavastuun järjestelmiä, minkä vuoksi ei yleisesti ottaen olisi perusteltua asettaa jäteöljyille yleistä sitovaa laajennetun tuottajavastuun järjestelmää. Lainsäädäntötoimet edellyttäisivät myös luotettavampia tietoja eri jäsenvaltioiden suoriutumisesta jäteöljyn tuotannossa, keräämisessä ja käsittelyssä.

Komissio kannustaa jäsenvaltioita ottamaan huomioon tässä kertomuksessa esitetyt havainnot ja harkitsemaan tarkasteltuja toimenpiteitä, jotta voidaan parantaa EU:n jäteöljysääntöjen täytäntöönpanoa kansallisella tasolla, luoda kannustimia korkealaatuisempien jäteöljyjen keräämiselle ja edistää edelleen jäteöljyjen käsittelyä parhaan tuloksen tuottavilla uudistamistekniikoilla.

Komissio seuraa tiiviisti jäsenvaltioiden toimittamia tietoja jäteöljytilanteesta ja pyrkii tukemaan käytettävissä olevan tiedon luotettavuutta. Näiden tietojen ja muun jätepuitedirektiivin täytäntöönpanosta jäteöljyjen osalta saadun informaation perusteella komissio voi harkita tulevaisuudessa EU:n lisätoimia esimerkiksi pakollisten EU:n laajuisten jäteöljyn keräys- tai uudistamistavoitteiden asettamiseksi, erityisesti jos jäsenvaltioiden tasolla toteutettavat toimenpiteet loisivat esteitä sisämarkkinoille.

(1)

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/98/EY, annettu 19 päivänä marraskuuta 2008, jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta (EUVL L 312, 22.11.2008, s. 3–30).

(2)

”Study to support the Commission in gathering structured information and defining of reporting obligations on waste oils and other hazardous waste” (2020): https://op.europa.eu/fi/publication-detail/-/publication/73a728bc-72f5-11ea-a07e-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-123020647

(3)

”Environmental and economic sustainability of waste lubricant oil management in the EU”, Euroopan komissio (2023): https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/handle/JRC133752

(4)

”Study to analyse lubricant and industrial oil EPR systems and waste oil collection schemes in EU Member States to support measures to increase collection rates”, Euroopan komissio (2023): https://data.europa.eu/doi/10.2779/948514

(5)

Direktiivin 2008/98/EY 3 artiklan 3 alakohta.

(6)

EU 28 ‑maissa syntyneiden ja kerättyjen jäteöljyjen määrä (ks. alaviite 2). Eurostatin mukaan määrä on suurempi, 4,0–4,5 miljoonaa tonnia, mutta kyseisen tilaston tietoja ei ole eritelty juuri lainkaan eikä se ole kovin mielekäs tai vertailukelpoinen lähde.

(7)

Neuvoston direktiivi 75/439/ETY, annettu 16 päivänä kesäkuuta 1975, jäteöljyhuollosta (EYVL L 194, 25.7.1975, s. 23–25).

(8)

Neuvoston direktiivi 87/101/ETY, annettu 22 päivänä joulukuuta 1986, jäteöljyhuollosta annetun direktiivin 75/439/ETY muuttamisesta (EYVL L 42, 12.2.1987, s. 43–47).

(9)

Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, Eurooppa-neuvostolle, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle: Euroopan vihreän kehityksen ohjelma (COM(2019) 640 final).

(10)

Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle: Uusi kiertotalouden toimintasuunnitelma: Puhtaamman ja kilpailukykyisemmän Euroopan puolesta (COM(2020) 98 final).

(11)

Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle: Terve maapallo kaikille – EU:n toimintasuunnitelma: Kohti ilman, veden ja maaperän saasteettomuutta (COM(2021) 400 final).

(12)

Kaikki tässä kappaleessa esitetyt luvut ovat peräisin alaviitteessä 2 mainitusta tutkimuksesta.

(13)

https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2000/59/2019-06-27?locale=fi

(14)

https://www.emsa.europa.eu/csn-menu.html

(15)

BE, BG, DK, EL, ES, FR, HR, IT, LT, PL ja PT.

(16)

Ks. alaviite 2.

(17)

Seuraavissa EU 28 ‑maissa: BG, DK, DE, EL, ES, FR, IT, PL, PT, FI ja UK (viimeksi mainittua ei ole merkitty karttaan).

(18)

Neitseellisiä perusöljyjä tuotettiin EU 28 ‑maissa vuosina 2013–2018 noin kahdeksan miljoonaa tonnia vuodessa.

(19)

Ks. alaviite 4.

(20)

GEIR (2019): https://www.geir-rerefining.org

(21)

Ks. alaviite 4.

(22)

Ks. edellinen alaviite.

(23)

Ks. alaviite 4.

(24)

Ks. edellinen alaviite.

(25)

https://www.mckinsey.com/industries/oil-and-gas/our-insights/lubes-growth-opportunities-remain-despite-switch-to-electric-vehicles

(26)

Toisessa mallissa käytetään Euro 7 ‑päästönormeja koskevan ehdotuksen (COM(2022) 586 final) yhteydessä laadittuja arvioita ajoneuvokannan jakautumisesta ja kehityksestä.

(27)

Shah, Raj ym., ”Recent trends in batteries and lubricants for electric vehicles”, Advances in Mechanical Engineering, 13:5 (2021).

(28)

Ks. alaviite 4.

(29)

BE, EL, ES, FR, LT, PL ja PT.

(30)

Ks. alaviite 4.

(31)

Kuten kuvataan alaviitteessä 4 mainitussa tutkimuksessa, jossa analysoidaan tällaisen toimenpiteen taloudellisia, sosiaalisia ja ympäristövaikutuksia.

(32)

Keräysaste määritellään kerätyn jäteöljyn osuutena syntyneestä (kerättävissä olevasta) jäteöljystä.

(33)

Keräystavoitteeksi ei ehdoteta 100:aa prosenttia, koska a) tapauksissa, joissa jäteöljyä syntyy hajautetusti ja vähäisiä määriä, tämä voisi aiheuttaa suhteettoman suuret kustannukset ja ympäristövaikutukset, kun kaikki tuotetut jäteöljyt kerättäisiin erilliskeräyksenä, ja koska b) kerättävissä olevan jäteöljyn määrän arvioimiseksi käytettyihin jäteöljyn päästökertoimiin liittyy epävarmuutta, jonka vuoksi määrät on syytä arvioida varovaisesti.

(34)

Kaikkien toimenpiteiden on oltava EU:n valtiontukisääntöjen sekä saastuttaja maksaa ‑periaatteen mukaisia.

(35)

Kerätyn jäteöljyn laadun paraneminen voi myös vaikuttaa myönteisesti kerätyn uudistetun öljyn määrään.

(36)

Alaviitteessä 4 mainitussa tutkimuksessa esitetään kattava analyysi laajennetun tuottajavastuun järjestelmien ja muiden keräysjärjestelmien soveltamisesta eri jäsenvaltioissa.

(37)

Direktiivin 2008/98/EY 3 artiklan ensimmäisen kohdan 18 alakohta.

(38)

Alaviitteessä 3 mainitun kertomuksen mukaan.

(39)

BE, BG, DK, EL, IT, LU, NL ja FI.

(40)

Jotkin jäsenvaltiot ilmoittivat uudistusasteekseen 100 prosenttia. Näyttö kuitenkin viittaa siihen, että näin korkeissa uudistusasteissa voi olla kyse kirjanpidon eroista, sillä jotkin maat ilmoittavat alkuvaiheen sakan ja veden erillään kuivasta jäteöljystä, kun taas toiset ilmoittavat vain tiedot riittävän laadukkaasta uudistetusta jäteöljystä.

(41)

EE, HR ja SI.

(42)

Ks. alaviitteet 2 ja 4.

(43)

Ks. viittaus Yhteisen tutkimuskeskuksen (JRC) tutkimukseen alaviitteessä 3.

(44)

Vetykäsittely, liuotinuutto ja tislaus.

(45)

Jäteöljystä saatu polttoaine, jolla korvataan ensisijainen meriliikenteen polttoaine (WODFa), jäteöljystä saatu polttoaine, jolla korvataan ensisijainen kevyt polttoöljy (WODFb), polttaminen sementtiuunissa, polttaminen vaarallisen jätteen polttolaitoksessa ja poltto teollisuuslämpökattilassa.

(46)

Elinkaariarviointiin käytetty ohjelmisto: EASETECH v3.4.0.

(47)

Analysoituja vaikutusluokkia oli 14.

(48)

Oletusarvona käytettiin CE Delftin sekä liikenteen ja liikkumisen pääosaston vuodelle 2030 esittämää varjohintaa, joka oli 100 euroa hiilidioksiditonnilta.

(49)

Analyysissa tehtiin Monte Carlo ‑simulaatioita samanaikaisesti kahdelle skenaariolle, esimerkiksi vertaamalla toisiinsa vetykäsittelyä ja liuotinuuttoa.

(50)

Vetykäsittely, liuotinuutto ja tislaus.

(51)

Yleisesti ottaen API-luokkiin II ja III kuuluvat öljyt.

(52)

Tavoitteen ollessa 70 prosenttia vältetään 0,6 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia vuoteen 2045 mennessä, ja tavoitteen ollessa 85 prosenttia vältetään 1,7 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia samana ajanjaksona (kumulatiivisesti koko tarkasteltavana ajanjaksona).

(53)

Yhteenlaskettu kumulatiivinen hyöty vuosina 2024–2045 olisi 124 miljoonaa euroa vältettyjä yhteiskunnallisia kustannuksia tavoitteen ollessa 70 prosenttia ja 330 miljoonaa euroa tavoitteen ollessa 85 prosenttia. Kumulatiivisten hallinnollisten kustannusten arvioidaan olevan 11–213 miljoonaa euroa samana ajanjaksona eli vuosina 2024–2045.