EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 20.9.2023
COM(2023) 538 final
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE
unionin kansalaisten henkilökorttien sekä oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttäville unionin kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen myönnettävien oleskeluasiakirjojen turvallisuuden lisäämisestä 20 päivänä kesäkuuta 2019 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2019/1157 13 artiklan 1 kohdan mukaisesti
1.Johdanto
Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat 20. kesäkuuta 2019 asetuksen (EU) 2019/1157 unionin kansalaisten henkilökorttien sekä oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttäville unionin kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen myönnettävien oleskeluasiakirjojen turvallisuuden lisäämisestä 1 , jäljempänä ’asetus’. Asetus tuli voimaan 1. elokuuta 2019, ja sitä sovelletaan 2. elokuuta 2021 alkaen. 2
Asetus kattaa direktiivissä 2004/38/EY 3 , jäljempänä ’vapaata liikkuvuutta koskeva direktiivi’, tarkoitetut ja sen perusteella laaditut asiakirjat: henkilökortit, EU:n kansalaisten oleskeluasiakirjat ja perheenjäsenille, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, myönnettävät oleskelukortit.
Vapaata liikkuvuutta koskevan direktiivin mukaan jäsenvaltioiden on kunkin oman lainsäädäntönsä mukaisesti myönnettävä oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttäville kansalaisilleen henkilötodistus sekä uusittava se. 4 Tämä kattaa erityisesti henkilökorttien käytön jäsenvaltion alueelta poistumiseen 5 ja alueelle tuloon 6 ja asuinpaikan rekisteröintiin asianomaisessa viranomaisessa 7 . EU:n kansalaiset voivat käyttää henkilökortteja matkustaessaan toisesta jäsenvaltiosta tai kolmannesta maasta. Näin ollen niitä voidaan käyttää myös Schengen-alueen ulkorajojen ylittämiseen. Samalla on tärkeää panna merkille, ettei asetuksessa eikä vapaata liikkuvuutta koskevassa direktiivissä vaadita jäsenvaltioita ottamaan käyttöön henkilökortteja, jos niistä ei säädetä kansallisessa lainsäädännössä. 8
Lisäksi jäsenvaltiot voivat vaatia EU:n kansalaisia ja heidän perheenjäseniään rekisteröitymään asianomaisten viranomaisten luona, jolloin jäsenvaltioiden on myönnettävä EU:n kansalaisille rekisteröintitodistukset. 9 Jäsenvaltioiden on myönnettävä oleskelukortit myös perheenjäsenille, jotka eivät ole EU:n kansalaisia, 10 ja niiden on hakemuksesta myönnettävä pysyvän oleskeluoikeuden osoittava todistus 11 ja pysyvä oleskelukortti 12 . Vaikka nämä oleskeluasiakirjat eivät ole matkustusasiakirjoja, oleskelukortin tai pysyvän oleskelukortin hallussapito vapauttaa perheenjäsenet, jotka eivät ole EU:n kansalaisia, viisumivaatimuksista. 13
Asetuksella helpotetaan EU:n kansalaisten vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden käyttöä tarjoamalla turvallisempia henkilökortteja ja oleskeluasiakirjoja. Ennen asetuksen hyväksymistä jäsenvaltioiden myöntämien henkilökorttien ja toisessa jäsenvaltiossa asuvien EU:n kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oleskeluasiakirjojen turvallisuustaso vaihteli merkittävästi. Nämä vaihtelut lisäsivät väärentämisen ja asiakirjapetosten riskiä sekä aiheuttivat kansalaisille käytännön ongelmia heidän käyttäessään oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen.
Asetuksen 13 artiklan mukaan komissio antaa kahden ja vastaavasti 11 vuoden kuluttua asetuksen soveltamispäivästä Euroopan parlamentille, neuvostolle ja Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle kertomuksen sen täytäntöönpanosta ja erityisesti perusoikeuksien suojelusta ja henkilötietojen suojasta. Lisäksi komissio arvioi asetusta kuuden vuoden kuluttua soveltamispäivästä ja sen jälkeen kuuden vuoden välein ja esittää Euroopan parlamentille, neuvostolle ja Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle kertomuksen tärkeimmistä havainnoista.
Jäsenvaltioiden ja asianomaisten EU:n virastojen on toimitettava komissiolle kyseisessä säännöksessä mainittujen kertomusten laatimista varten tarvittavat tiedot. Tätä varten komissio lähetti jäsenvaltioille kyselyn. Lisäksi Frontex analysoi jäsenvaltioiden komissiolle toimittamien henkilökorttien mallikappaleiden turvaominaisuuksia. 14
2.Asetuksen täytäntöönpano
2.1.Tekninen täytäntöönpano
2.1.1.Myönnettyjen henkilökorttien tekninen arviointi
Frontexin tekemän teknisen arvioinnin tarkoituksena oli varmistaa, että jäsenvaltioiden henkilökortit ovat asetuksen 3 artiklassa säädetyn muodon ja siinä säädettyjen turvallisuutta koskevien vähimmäisvaatimusten ja eritelmien mukaisia. Tähän sisältyi sen tarkastaminen, ovatko henkilökortit Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) koneellisesti luettavia matkustusasiakirjoja koskevassa asiakirjassa 9303 15 vahvistettujen eritelmien ja turvallisuutta koskevien vähimmäisvaatimusten mukaisia sekä asetuksen (EY) N:o 1030/2002 16 , sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EU) 2017/1954 17 , liitteessä olevassa d, f ja g kohdassa asetettujen vaatimusten mukaisia. Tarkastamiseen liittyi joitakin rajoituksia Frontexin teknisten valmiuksien vuoksi. 18 Frontex tutki jäsenvaltioiden myöntämien henkilökorttien uusimmat mallit.
Kreikan henkilökorttia lukuun ottamatta (ks. kohta 2.4.2) kaikkien analysoitujen henkilökorttien todettiin olevan asetuksen mukaisia niiden osien osalta, jotka Frontex pystyi tarkastamaan. Frontex havaitsi kuitenkin seuraavat muita henkilökortteja koskevat ongelmat: 19
·Osa tutkituista henkilökorteista ei täyttänyt valokuvan vähimmäiskoosta säädettyjä vaatimuksia.
·Osa tutkituista henkilökorteista ei sisältänyt kaikkia turvaominaisuuksia korttien suojaamiseksi valokuvien vaihtamiselta.
·Osa tutkituista henkilökorteista sisältää poikkeamia ICAOn vahvistamista yleisistä asetteluerittelyistä (esimerkiksi tietoja ilmoitetaan eri kohdassa).
Komissio on yhteydessä jäsenvaltioihin, joiden henkilökortteja Frontexin havainnot koskevat.
Analyysiensa perusteella Frontex esitti seuraavat toiminnalliset huomautukset:
·”Iirispainatus on erityinen painatusmenetelmä, joka parantaa offset-painatuksen luotettavuutta ja helpottaa etulinjassa tehtäviä tarkastuksia. Värien asteittaisen sekoittumisen olisi oltava tunnistettavissa ja erotettavissa.”
·”Valokuvan kokoa koskeva vaatimus on merkityksellinen henkilöllisyyden toteamisen helpottamiseksi ja asiakirjapetosten, kuten toisena henkilönä esiintymiseen liittyvien petosten ja valokuvien päällepainatuksen, havaitsemiseksi. Nämä kaksi petostyyppiä ovat olleet viime vuosina yleisimpiä asiakirja-/henkilöllisyyspetosten lajeja. Sen vuoksi henkilökortin haltijan valokuvan suurempi koko on ratkaisevan tärkeä henkilöllisyyden toteamisessa ja asiakirjojen aitouden tarkistamisessa. Jos valokuva on ainoa henkilöllisyyden toteamista tukeva biografinen tunniste, valokuvan koosta tulee entistäkin merkittävämpi tekijä.”
·”Haltijan lisävalokuvan käyttöönotto lisää henkilökorttien luotettavuutta vaikeuttamalla valokuvien vaihtamista ja manipulointia. Lisävalokuvan on oltava riittävän laadukas, jotta sitä voidaan verrata päävalokuvaan, ja sen on oltava helposti todennettavissa etulinjassa.”
2.1.2.Muita henkilökorttien tekniseen toteutukseen liittyviä näkökohtia
Kaksi jäsenvaltiota käyttää ’henkilökortin’ sijasta toista vakiintunutta kansallista nimitystä virallisella kielellä, mikä sallitaan asetuksen 3 artiklan 3 kohdassa. 20 Viisi jäsenvaltiota käyttää kortissa myös pistekirjoitusta. 21
Tällä hetkellä 13 jäsenvaltiota hyödyntää asetuksen 3 artiklan 9 kohdassa säädettyä mahdollisuutta sisällyttää korttiin duaalisiru (dual interface) tai erillinen tallennusväline. Asetuksen 3 artiklan 10 kohdan mukaisesti 14 jäsenvaltiota tallentaa henkilökortteihinsa tietoja sähköisiä palveluja, kuten sähköistä hallintoa ja sähköistä liiketoimintaa, varten tavalla, joka on fyysisesti tai loogisesti erotettu kortin siruun tallennetuista biometrisistä tiedoista.
2.1.3.Biometristen tunnisteiden kerääminen
Asetuksen 3 artiklan 7 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat henkilökorttejaan myöntäessään päättää olla soveltamatta sormenjälkien antamista koskevaa vaatimusta 6–12-vuotiaisiin lapsiin. 22 Tällä hetkellä 19 jäsenvaltiota hyödyntää tätä mahdollisuutta. Jäsenvaltiot ovat myös ottaneet käyttöön erilaisia lasten ja haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden erityistarpeisiin liittyviä toimenpiteitä biometristen tunnisteiden keräämiseksi, kuten erityisiä käsikirjoja tai aukioloaikoja. 23
Vain harvat jäsenvaltiot ilmoittivat komission kyselyyn antamissaan vastauksissa biometristen tunnisteiden keräämiseen liittyvistä vaikeuksista, ja ne liittyivät pääasiassa kasvokuvan tai otettujen sormenjälkien laatuun. Jäsenvaltioista 22 käyttää rekisteröintiin mobiililaitteita tai tutkii niiden käyttöä henkilökorttien myöntämisessä henkilöille, jotka eivät pysty tulemaan korttien myöntämisestä vastuussa olevien viranomaisten luo. 24 Jäsenvaltioista 12 kerää kasvokuvan henkilökohtaisella rekisteröinnillä, vaikka jotkin niistä hyväksyvät myös sen, että hakija toimittaa sen sijaan valokuvan.
2.1.4.Asiakirjapetokset
Useimmat jäsenvaltiot ilmoittavat joutuvansa edelleen tekemisiin asetuksen mukaisesti myönnettyjen vilpillisten henkilökorttien ja oleskeluasiakirjojen kanssa. Yksityiskohtaista katsausta asetuksen kannalta merkityksellisestä tilanteesta ei kuitenkaan ole mahdollista antaa, koska jäsenvaltiot eivät erityisesti seuraa niiden ilmoitettujen toisena henkilönä esiintyvien henkilöiden (sekä samannäköisyyteen perustuviin petoksiin syyllistyneiden 25 että yleensä huijareiden 26 ) määrää, jotka käyttävät asetuksen vaatimusten mukaisesti myönnettyjä henkilökortteja tai oleskeluasiakirjoja, eivätkä niiden henkilöiden määrää, jotka ilmoittavat itse joutuneensa identiteettivarkauksien uhreiksi. Niissä viidessä jäsenvaltiossa, jotka toimittivat asetuksen soveltamispäivän jälkeen ilmoitettujen toisena henkilönä esiintyvien henkilöiden määrän, ilmoitettujen vilpillisten asiakirjojen määrä vaihteli 22:sta 57:ään.
2.1.5.Asetuksen mukainen raportointivelvollisuus
Seuraavissa kohdissa esitetään yhteenveto asetuksessa säädetyistä erilaisista raportointivelvoitteista. Komissio pitää edelleen yhteyttä jäsenvaltioihin, jotka eivät ole vielä toimittaneet tietoja eri säännösten mukaisesti.
2.1.5.1.Asetuksen 9 artiklan mukainen raportointi
Asetuksen 9 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on nimettävä vähintään yksi keskusviranomainen yhteyspisteeksi asetuksen täytäntöönpanoa varten ja ilmoitettava tämän viranomaisen nimi komissiolle ja muille jäsenvaltioille.
Kesäkuuhun 2023 mennessä 19 jäsenvaltiota oli ilmoittanut tämän nimen komissiolle.
2.1.5.2.Asetuksen 11 artiklan 7 kohdan mukainen raportointi
Asetuksen 11 artiklan 7 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on ylläpidettävä luetteloa toimivaltaisista viranomaisista, joilla on pääsy henkilökortin tallennusvälineeseen tallennettuihin biometrisiin tietoihin, ja toimitettava se komissiolle vuosittain. Komissio julkaisee verkossa koosteen tällaisista kansallisista luetteloista.
Kesäkuuhun 2023 mennessä 22 jäsenvaltiota oli toimittanut komissiolle luettelon toimivaltaisista viranomaisistaan, ja komissio on asettanut luettelot julkisesti saataville. 27
2.1.5.3.Asetuksen 14 artiklan 3 kohdan mukainen raportointi
Asetuksen 14 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on nimettävä elimet, jotka ovat vastuussa EU:n kansalaisten perheenjäsenten henkilökorttien ja oleskelukorttien painatuksesta, ja ilmoitettava näiden nimet komissiolle ja muille jäsenvaltioille.
Kesäkuuhun 2023 mennessä 22 jäsenvaltiota oli ilmoittanut komissiolle asetuksen mukaisten asiakirjojen painatuksesta vastaavat elimet.
2.1.6.Asetuksen mukaisessa muodossa myönnettyjen asiakirjojen määrä
Jäsenvaltiot ilmoittivat myöntäneensä asetuksen mukaisessa muodossa huhtikuuhun 2023 mennessä yli 53 miljoonaa henkilökorttia, lähes 900 000 oleskeluasiakirjaa EU:n kansalaisille ja yli 950 000 oleskelukorttia kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat EU:n kansalaisten perheenjäseniä.
2.2.Perheenjäsenille, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, myönnettävien henkilökorttien ja oleskelukorttien vaiheittainen käytöstä poistaminen
2.2.1.Henkilökortit
Asetuksen 5 artiklassa säädetään, että henkilökortit, jotka eivät täytä asetuksessa säädettyjä vaatimuksia, lakkaavat olemasta voimassa niiden voimassaolon päättyessä tai viimeistään 3. elokuuta 2031 sen mukaan, kumpi ajankohta on aikaisempi. Henkilökortit, jotka eivät täytä tiettyjä turvallisuutta koskevia vähimmäisvaatimuksia tai jotka eivät sisällä toiminnallista koneellisesti luettavaa aluetta, lakkaavat olemasta voimassa niiden voimassaolon päättyessä tai viimeistään 3. elokuuta 2026.
Kyselyyn antamissaan vastauksissa kymmenen jäsenvaltiota ilmoitti, että niiden aiemmin myöntämiin henkilökortteihin sovelletaan kymmenen vuoden vaiheittaista käytöstäpoistamisajanjaksoa, viisi jäsenvaltiota ilmoitti, että niiden aiemmin myöntämiin henkilökortteihin sovelletaan viiden vuoden vaiheittaista käytöstäpoistamisajanjaksoa, ja seitsemän jäsenvaltiota ilmoitti, että korttien tällä hetkellä liikkeellä olevien erilaisten muotojen vuoksi sovelletaan molempia ajanjaksoja.
2.2.2.Perheenjäsenille, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, myönnettävät oleskelukortit
Asetuksen 8 artiklassa säädetään, että oleskelukortit, jotka eivät täytä asetuksessa säädettyjä vaatimuksia, lakkaavat olemasta voimassa niiden voimassaolon päättyessä tai viimeistään 3. elokuuta 2026 (viiden vuoden vaiheittainen käytöstäpoistamisajanjakso) sen mukaan, kumpi ajankohta on aikaisempi. Oleskelukortit, jotka eivät täytä tiettyjä turvallisuutta koskevia vähimmäisvaatimuksia tai jotka eivät sisällä toiminnallista koneellisesti luettavaa aluetta, lakkaavat olemasta voimassa niiden voimassaolon päättyessä tai viimeistään 3. elokuuta 2023 (kahden vuoden vaiheittainen käytöstäpoistamisajanjakso) sen mukaan, kumpi ajankohta on aikaisempi.
Kyselyyn antamissaan vastauksissa 11 jäsenvaltiota ilmoitti, että niiden aiemmin myöntämiin oleskelukortteihin sovelletaan viiden vuoden vaiheittaista käytöstäpoistamisajanjaksoa, kuusi jäsenvaltiota ilmoitti, että niiden aiemmin myöntämiin oleskelukortteihin sovelletaan kahden vuoden vaiheittaista käytöstäpoistamisajanjaksoa, ja kuusi jäsenvaltiota ilmoitti, että tällä hetkellä liikkeellä olevien erilaisten muotojen vuoksi sovelletaan molempia ajanjaksoja.
2.3.Perusoikeuksien ja henkilötietojen suojaaminen
2.3.1.Liikkumis- ja oleskeluvapaus
Asetus vaikuttaa myönteisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjan, jäljempänä ’perusoikeuskirja’, 45 artiklan mukaiseen liikkumis- ja oleskeluvapautta koskevaan perusoikeuteen, koska sillä puututaan sekä henkilökorttien että oleskeluasiakirjojen turvallisuuteen ja tunnustamiseen liittyviin ongelmiin. Biometristen tietojen (kasvokuvan ja kahden sormenjäljen) tallentamisen ansiosta asetuksen mukaisesti annetut asiakirjat mahdollistavat asiakirjan luotettavamman todentamisen ja henkilöiden paremman tunnistamisen.
Sen jälkeen, kun henkilökorttien myöntäminen asetuksen vaatimusten mukaisessa muodossa alkoi, jäsenvaltiot eivät ole ilmoittaneet kansalaistensa kohdanneen ongelmia kyseisten asiakirjojen hyväksymisessä muissa jäsenvaltioissa.
Useimmissa jäsenvaltioissa asetuksen soveltamisalaan kuuluvien asiakirjojen myöntämisestä perittävät maksut eivät ole nousseet asetuksen soveltamisen alkamisen jälkeen. Tapauksissa, joissa maksut nousivat, korotuksen ilmoitettiin olevan vähäinen ja vastaavan asiakirjojen parannettujen turvaominaisuuksien kustannuksia.
2.3.2.Yksityiselämän kunnioittaminen ja henkilötietojen suoja
Yksityisyyttä ja henkilötietojen suojaa koskevan oikeuden (perusoikeuskirjan 7 ja 8 artikla) rajoituksista on säädettävä lailla, niiden yhteydessä on kunnioitettava kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä, ja niiden on oltava oikeassa suhteessa oikeutettuun tavoitteeseen nähden. 28 Tässä yhteydessä asetuksessa säädetään asiakirjan haltijan henkilötietojen, myös biometrisen tietojen, käsittelystä. Kasvokuvan ja kahden sormenjäljen tallentaminen henkilö- ja oleskelukortteihin, kuten jo tehdään biometristen passien 29 ja kolmansien maiden kansalaisten oleskelulupien kohdalla 30 , on asianmukainen tapa yhdistää luotettava todentaminen ja aitouden varmistaminen alhaisempaan petosriskiin, jotta voidaan lisätä henkilö- ja oleskelukorttien turvallisuutta. 31
Euroopan parlamentin ja neuvoston lainsäädäntöprosessin aikana komission ehdotukseen tekemillä tarkistuksilla lisättiin mahdollisuus tallentaa tällaisia biometrisiä tietoja EU:n kansalaisille myönnettäviin oleskeluasiakirjoihin. 32 Jäsenvaltioiden kyselyyn vastatessaan antamien tietojen mukaan 13 jäsenvaltiota sisällyttää tällä hetkellä EU:n kansalaisille myönnettäviin oleskeluasiakirjoihin turvallisen tallennusvälineen, joka sisältää haltijan biometriset tunnisteet (kasvokuvan ja mahdollisesti kaksi sormenjälkeä).
Biometristen tietojen käsittelyn perusteluista on todettava, että niistä säädetään lainsäädännössä eli asetuksen 3 artiklan 5 kohdassa. Tämä yksityisyyttä ja henkilötietojen suojaa koskevan oikeuden rajoittaminen täyttää yleisen edun mukaisen tavoitteen, joka on väärentämisen ja asiakirjapetosten ehkäiseminen. Näitä ongelmia lisäsi ennen asetuksen voimaantuloa kansallisten henkilökorttien muotojen ja turvaominaisuuksien epäyhdenmukaisuus. Väärentämisen ja petosten ehkäiseminen edistää henkilökorttien hyväksymistä muissa kuin ne myöntäneissä jäsenvaltioissa, minkä ansiosta EU:n kansalaisten on helpompaa käyttää oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen. 33 Petosriski on otettava vakavasti, erityisesti väärennettyihin henkilökortteihin tai oikeuksien väärinkäyttöön liittyvien petosten riski. 34
Asetuksen 3 artiklan 5 kohtaa käsitellään kahdessa käynnissä olevassa ennakkoratkaisumenettelyssä (ks. kohta 2.4.3). Biometristen tietojen henkilökortteihin tallentamisen soveltuvuudesta tuomioistuin on jo todennut, että sormenjälkien tallentaminen erittäin turvalliseen tallennusvälineeseen voi vähentää passien väärentämisriskiä ja helpottaa tällaisten asiakirjojen aitouden todentamisesta vastaavien viranomaisten työtä. 35 Julkisasiamies Medinan mukaan tämä koskee myös henkilökorttien käyttöä vapaan liikkuvuuden yhteydessä. 36
Unionin tuomioistuin on jo tarkastellut sormenjälkien hyväksymisen ja tallentamisen oikeasuhteisuutta. Se totesi, että tämä prosessi ei ole intiimiluonteinen, koska nämä kaksi sormenjälkeä ovat ominaisuuksia, jotka ovat muiden henkilöiden nähtävillä, eikä aiheuta asianomaiselle erityistä fyysistä tai psyykkistä haittaa. 37 Tuomioistuin ei myöskään havainnut viitteitä siitä, että sormenjälkien tallentaminen ja kasvokuvan ottaminen samanaikaisesti aiheuttaisi sen, että kyseisiä oikeuksia loukattaisiin enemmän. 38 Lisäksi se totesi, että ei ole olemassa yhtä sopivaa mutta vähemmän yksityisyyteen puuttuvaa menetelmää kuin sormenjälkien ottaminen ja tallentaminen, jolla asetuksen tavoite voitaisiin saavuttaa yhtä tehokkaasti. 39
Lisäksi asetuksessa säädetään tehostetuista takeista sormenjälkien keräämistä ja tallentamista varten. 40 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) 2016/679 41 sovelletaan henkilötietojen, myös biometristen tietojen, käsittelyyn tämän asetuksen soveltamisen yhteydessä. Jäsenvaltioiden on pääsääntöisesti tarkistettava kasvokuva, ja sormenjäljet voidaan tarkistaa vain epäselvissä tapauksissa. Sormenjälkiä saa ottaa vain pätevä ja asianmukaisesti valtuutettu henkilöstö, ja ne voi tarkistaa vain asianmukaisesti valtuutettu henkilöstö ainoastaan, jos laki sitä edellyttää. Lisäksi henkilökorttien tai oleskeluasiakirjojen yksilöintiä varten tallennettuja biometrisiä tietoja on säilytettävä erittäin turvallisesti ja ainoastaan asiakirjan noutopäivään asti. Johdanto-osan 21 kappaleessa myös todetaan nimenomaisesti, että asetus ei voi antaa oikeusperustaa kansallisen tai unionin tason tietokantojen perustamiselle tai ylläpitämiselle biometristen tietojen tallentamista varten.
Komissiolle ei ole ilmoitettu asetuksen soveltamispäivän jälkeen kyseisiin asiakirjoihin sisältyvään suojattuun tallennusvälineeseen kohdistuneista onnistuneista hyökkäyksistä tai rikkomuksista.
Asiassa Landeshauptstadt Wiesbaden julkisasiamies Medina totesi, että asetuksella ja erityisesti sen 3 artiklan 5 kohdalla ei rajoiteta perusteettomasti perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan soveltamista. 42
2.4.Muita tietoja asetuksen täytäntöönpanosta
2.4.1.Covid-19-pandemian vaikutus
Asetuksen soveltamispäivä 2. elokuuta 2021 osui covid-19-pandemian aikaan. Tämän vuoksi komissio oli pyytänyt jäsenvaltioilta maaliskuussa 2021 palautetta pandemian vaikutuksista jäsenvaltioiden asiaa koskeviin valmisteluihin. Seitsemän jäsenvaltiota ehdotti vastauksissaan, että harkittaisiin asetuksen soveltamispäivän lykkäämistä.
Saadun palautteen perusteella komissio ilmoitti jäsenvaltioille heinäkuussa 2021 43 päättäneensä olla ehdottamatta asetuksen soveltamispäivän lykkäämistä, jotta ei vaarannettaisi suunniteltua käyttöönottoa niissä jäsenvaltioissa, jotka olivat valmiita myöntämään asetuksen vaatimusten mukaisia asiakirjoja 2. elokuuta 2021 mennessä.
Komissio ehdotti, että ne jäsenvaltiot, jotka olivat ilmoittaneet mahdollisista viivästyksistä, toteuttaisivat lieventäviä toimenpiteitä varmistaakseen, että asiakirjassa ilmoitettu voimassaoloaika vastaa asianmukaisesti asetuksen 5 ja 8 artiklassa vahvistettuja vaiheittaisia käytöstäpoistamisajanjaksoja (ks. kohta 2.2).
Tämä tarkoittaisi esimerkiksi sitä, että 2. elokuuta 2021 jälkeen myönnettävissä vaatimustenvastaisissa henkilökorteissa, joiden käytöstäpoistamisajanjakso on pidempi, olisi ilmoitettava niiden voimassaolon päättymispäiväksi viimeistään 3. elokuuta 2031, vaikka jäsenvaltio yleensä myöntäisi tällaisia henkilökortteja kymmenen vuoden voimassaoloajalla. Muussa tapauksessa kyseiset henkilökortit lakkaisivat asetuksen 5 artiklan nojalla olemasta voimassa, vaikka ne asiakirjassa ilmoitetun myöhemmän päivämäärän vuoksi näyttäisivät edelleen olevan voimassa. Vastaavasti 2. elokuuta 2021 jälkeen myönnettävissä vaatimustenvastaisissa henkilökorteissa, joiden käytöstäpoistamisajanjakso on lyhyempi, olisi ilmoitettava niiden voimassaolon päättymispäiväksi viimeistään 3. elokuuta 2026.
Samalla komissio kehotti painokkaasti kaikkia jäsenvaltioita varmistamaan, että ne antavat asetuksen mukaisia asiakirjoja sen soveltamisen alkamisesta lähtien.
Asianomaiset jäsenvaltiot ilmoittivat lieventävinä toimenpiteinä rajoittaneensa kyseisten asiakirjojen voimassaoloa ja/tai ilmoittaneensa asiasta haltijoille.
2.4.2.Komission käynnistämät rikkomusmenettelyt
Komissio käynnisti 14. heinäkuuta 2023 rikkomusmenettelyt Bulgariaa, Kreikkaa ja Portugalia vastaan, koska ne eivät olleet panneet asetusta täytäntöön. 44 Rikkomusmenettelyt koskevat sitä, että kyseiset jäsenvaltiot eivät ole myöntäneet asetuksen soveltamisalaan kuuluvia asiakirjoja sen vaatimusten mukaisessa muodossa.
Bulgarian tapauksessa rikkomusmenettely koskee sitä, että se ei myönnä vaatimustenmukaisia henkilökortteja, EU:n kansalaisten oleskeluasiakirjoja eikä EU:n kansalaisten perheenjäsenten, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, oleskelukortteja.
Kreikan kohdalla kyse on siitä, että se ei myönnä vaatimustenmukaisia henkilökortteja.
Portugalin tapauksessa kyse on siitä, että se ei myönnä EU:n kansalaisille vaatimustenmukaisia henkilökortteja ja oleskeluasiakirjoja.
2.4.3.Asetuksen kannalta merkitykselliset oikeustapaukset
Sen jälkeen kun asetusta alettiin soveltaa, siitä ja erityisesti sormenjälkien sisällyttämisestä henkilökortteihin on esitetty kaksi ennakkoratkaisupyyntöä. Molemmat asiat ovat parhaillaan käsiteltävinä.
Ensimmäinen käsiteltävänä oleva ennakkoratkaisupyyntö, Landeshauptstadt Wiesbaden, 45 koskee asetuksen 3 artiklan 5 kohdan pätevyyttä. Kyseisen kohdan mukaan jäsenvaltioiden myöntämät henkilökortit on varustettava erittäin turvallisella tallennusvälineellä, joka sisältää haltijan kasvokuvan ja kaksi sormenjälkeä yhteentoimivassa muodossa.
Ennakkoratkaisua pyytänyt kansallinen tuomioistuin kysyi, onko SEUT-sopimuksen 21 artiklan 2 kohta asetuksen oikea oikeusperusta, onko sormenjälkien ottamista koskeva velvoite yksityiselämän kunnioittamista ja tietosuojaa koskevien perusoikeuksien mukainen ja voiko väitetty tietosuojaa koskevan vaikutustenarvioinnin puuttuminen vaikuttaa asetuksen 3 artiklan 5 kohdan pätevyyteen.
Julkisasiamies Medina totesi 29. kesäkuuta 2023 antamassaan ratkaisuehdotuksessa 46 , että asetus oli hyväksytty asianmukaisesti SEUT-sopimuksen 21 artiklan 2 kohdan nojalla, tarkoituksena tehdä vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskevan oikeuden käyttämisestä helpompaa EU:n kansalaisille. Tältä osin julkisasiamies huomautti, että tämä oikeus antaa EU:n kansalaisille mahdollisuuden osallistua vastaanottavan jäsenvaltion muiden asukkaiden jokapäiväiseen elämään. Kansallisilla henkilökorteilla on siis sama tarkoitus kuin niillä on näille muille asukkaille, mikä tarkoittaa, että ainoastaan luotettava ja aito henkilöllisyystodistus helpottaa vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden täysimääräistä käyttöä.
Julkisasiamies Medina katsoi myös, että 3 artiklan 5 kohdalla ei rajoiteta perusteettomasti perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklaa (ks. myös kohta 2.3.2). Julkisasiamies katsoi lisäksi, että Euroopan parlamentilla ja neuvostolla ei ollut velvoitetta tehdä vaikutustenarviointia asetuksen antamiseen johtaneen lainsäädäntöprosessin aikana.
Toinen käsiteltävänä oleva ennakkoratkaisupyyntö, Kinderrechtencoalitie Vlaanderen ja Liga voor Mensenrechten 47 , koskee asetuksen 3 artiklan 5 ja 6 kohtaa sekä 14 artiklaa ja niiden yhteensopivuutta muun muassa yksityisyyttä ja henkilötietojen suojaa koskevan oikeuden sekä vapaata liikkumista koskevan oikeuden kanssa. Tässä asiassa ei ole vielä julkaistu ratkaisuehdotusta.
2.4.4.Kansalaisilta saadut tiedot
Asetuksen voimaantulon jälkeen komissio on saanut kansalaisilta useita valituksia ja kirjeitä asetuksen soveltamisalaan kuuluvista asiakirjoista. Suurin osa kirjeenvaihdosta koski kysymyksiä, jotka eivät liittyneet asetuksen täytäntöönpanoon, erityisesti kansallisia hallinnollisia menettelyjä, jotka liittyvät henkilökorttien ja oleskeluasiakirjojen myöntämiseen jäsenvaltioissa, ja näiden menettelyjen viivästymistä. Asetuksen täytäntöönpanoon liittyvät kirjeet ja valitukset koskivat pääasiassa sormenjälkien pakollista sisällyttämistä asiakirjoihin (ks. tässä yhteydessä kohta 2.3.2).
2.5.Muu merkityksellinen kehitys
2.5.1.Matkustusasiakirjojen digitalisointi ja matkustamisen helpottaminen
Komissio antoi 2. kesäkuuta 2021 tiedonannon Toimivaa ja kestävää Schengen-aluetta edistävä strategia 48 . Strategiassa todettiin, että kun globaali matkustaminen toipuu covid-19-pandemiasta, matkustajavirtojen voidaan odottaa kasvavan voimakkaasti. Tämä antaa uutta pontta jo ennen pandemiaa käynnistyneelle digitalisaatioprosessille ja edellyttää innovatiivisia tapoja helpottaa ja nopeuttaa rajatarkastuksia kansainvälisillä rajanylityspaikoilla. Digitaalinen dokumentaatio on sekä tehokkaampaa että turvallisempaa. Komissio ilmoitti, että perusteellisen arvioinnin ja tarvittavien kuulemisten jälkeen se aikoo ehdottaa asetusta matkustusasiakirjojen digitalisoinnista ja matkustamisen helpottamisesta.
Komissio pyrkii EU:n kansalaisten digitaalisten matkustusasiakirjojen käyttöönoton avulla helpottamaan matkustamista ulkorajojen yli, vähentämään paineita ja pullonkauloja rajanylityspaikoilla, lyhentämään odotusaikoja sekä lisäämään rajatarkastusten turvallisuutta ja tehokkuutta. Lisäksi komission tavoitteena on helpottaa EU:n kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä vapaata liikkuvuutta.
Kansainvälinen siviili-ilmailujärjestö (ICAO) on laatinut digitaalisia matkustusasiakirjoja koskevan standardin (digitaaliset matkustamiseen liittyvät tunnistetiedot), kuten on tehty aiemmin myös fyysisen biometrisen passiasiakirjan ja sen sirun sisältämien sähköisten tietojen osalta. 49 Digitaaliset matkustamiseen liittyvät tunnistetiedot voidaan saada olemassa olevasta passista tai henkilökortista. Matkustajat tallentaisivat kopion fyysisen matkustusasiakirjan tallennusvälineeseen tallennetuista tiedoista laitteella, kuten matkapuhelimessa, olevaan sovellukseen (sormenjäljet pois lukien). Matkustajat voisivat lähettää matkatiedot etukäteen, jolloin viranomaisilla olisi aikaa suodattaa tiedot ja nopeuttaa sovellettavia rajatarkastuksia.
Komissio kerää parhaillaan tällaista ehdotusta varten tarvittavaa näyttöä ja tekee tarvittavia arviointeja.
2.5.2.Eurooppalainen digitaalinen identiteetti
Komissio ehdotti 3. kesäkuuta 2021 eurooppalaisen digitaalisen identiteetin kehystä 50 , jonka avulla EU:n kansalaiset, asukkaat ja yritykset voivat tunnistautua verkossa ja sen ulkopuolella käyttääkseen julkisia ja yksityisiä palveluja. Ehdotetulla asetuksella pyritään luomaan turvallinen kehys, jossa kansalaiset voivat yhdistää kansalliset digitaaliset identiteettinsä digitaalisiin attribuutteihin ja valtuustietoihin, joilla he voivat korvata erilaisia fyysisiä kortteja ja lippuja. Tämä yksinkertaistaisi heidän jokapäiväistä elämäänsä.
Eurooppalaisesta digitaalisesta identiteetistä tehty ehdotus, josta parhaillaan neuvotellaan, on yhdenmukainen asetuksen tavoitteiden kanssa. Asetuksen vaatimusten mukaisesti myönnetyt henkilökortit sisältävät turvallisia tietoja tallennusvälineessä. Jäsenvaltiot voivat käyttää näitä tietoja henkilön turvalliseen tunnistamiseen, ja näin ollen niitä voidaan käyttää eurooppalaisen digitaalisen identiteetin luomiseen. Jäsenvaltiot voivat myös käyttää asetuksen nojalla myönnettyjen henkilökorttien turvallista tallennusvälinettä varustaakseen kortit sähköisen tunnistamisen toiminnoilla.
Euroopan parlamentti ja neuvosto pääsivät 29. kesäkuuta 2023 alustavaan poliittiseen yhteisymmärrykseen ehdotuksen keskeisistä osista. 51
3.Päätelmät
Oikeus vapaaseen liikkuvuuteen on EU:n kansalaisuuteen liittyvä oikeus, jota EU:n kansalaiset erityisesti arvostavat. Pyrittäessä välttämään tämän oikeuden käyttöä haittaavia esteitä ratkaisevassa asemassa on henkilökorttien ja oleskeluasiakirjojen turvallisuus ja luotettavuus. Yksi vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden konkreettisista eduista on EU:n kansalaisten mahdollisuus matkustaa EU:n sisällä ilman passia ja käyttäen vain henkilökorttia. Lisäksi perheenjäsenille, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, myönnetään viisumivapauteen oikeuttavat oleskelukortit, mikä helpottaa perhe-elämää sen EU:n kansalaisen kanssa, jonka mukana he saapuvat. Jotta voidaan varmistaa, etteivät pahantahtoiset toimijat väärinkäytä näitä etuja, tällaisten asiakirjojen turvallisuus on pidettävä edelleen korkeatasoisena.
Komissio jatkaa asetuksen täytäntöönpanon seurantaa sille perussopimusten valvojana kuuluvan aseman mukaisesti.
EUVL L 188, 12.7.2019, s. 67.
Euroopan talousalueen sekakomitea hyväksyi 17. maaliskuuta 2023 päätöksen N:o 50/2023 asetuksen ottamisesta osaksi Euroopan talousalueesta tehtyä sopimusta. Päätös sitoo Islantia, Liechtensteinia ja Norjaa valtiosäännön asettamien vaatimusten täyttymisen jälkeen.
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38/EY, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella (EUVL L 158, 30.4.2004, s. 77).
Vapaata liikkuvuutta koskevan direktiivin 4 artiklan 3 kohta.
Vapaata liikkuvuutta koskevan direktiivin 4 artiklan 1 kohta.
Vapaata liikkuvuutta koskevan direktiivin 5 artiklan 1 kohta.
Vapaata liikkuvuutta koskevan direktiivin 8 artiklan 3 kohta.
Tanska ja Irlanti eivät myönnä henkilökortteja.
Vapaata liikkuvuutta koskevan direktiivin 8 artiklan1 ja 2 kohta.
Vapaata liikkuvuutta koskevan direktiivin 10 artiklan 1 kohta.
Vapaata liikkuvuutta koskevan direktiivin 19 artiklan 1 kohta.
Vapaata liikkuvuutta koskevan direktiivin 20 artiklan 1 kohta.
Vapaata liikkuvuutta koskevan direktiivin 5 artiklan 2 kohta.
Asetuksen 7 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on käytettävä oleskelukorteissa samaa kaavaa, joka on vahvistettu asetuksessa (EY) N:o 1030/2002 sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EU) 2017/1954. Vakiintuneen kaavan käytön vuoksi komissio ei pyytänyt Frontexia tekemään oleskelukorteista samanlaista arviointia kuin henkilökorttien osalta. Lisäksi EU:n kansalaisille myönnetyistä oleskeluasiakirjoista ei pyydetty teknistä arviointia, koska asetuksen 6 artiklassa ei säädetä tällaisiin asiakirjoihin liittyvistä erityisistä turvaominaisuuksista.
ICAOn asiakirja 9303, ”Machine Readable Travel Documents”, 8. painos, 2021.
Neuvoston asetus (EY) N:o 1030/2002, annettu 13 päivänä kesäkuuta 2002, kolmansien maiden kansalaisten oleskeluluvan yhtenäisestä kaavasta (EYVL L 157, 15.6.2002, s. 1).
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2017/1954, annettu 25 päivänä lokakuuta 2017, neuvoston asetuksen (EY) N:o 1030/2002 muuttamisesta (EUVL L 286, 1.11.2017, s. 9).
Erityisesti tallennusvälineen vaatimustenmukaisuus ei kuulunut Frontexin suorittaman tarkastuksen piiriin.
Turvallisuussyistä komissio ei paljasta, mitä henkilökortteja asia koskee.
Tšekki (občanský průkaz) ja Portugali (Cartão de Cidadão).
Ks. asetuksen johdanto-osan 35 kappale.
Alle 6-vuotiaisiin lapsiin ei sovelleta sormenjälkien antamista koskevaa vaatimusta.
Ks. asetuksen johdanto-osan 27 kappale.
Ks. asetuksen johdanto-osan 35 kappale.
Jonkun muun henkilön pätevää asiakirjaa käyttävät.
Väärää tai väärennettyä korttia käyttävät.
Esimerkiksi unionin tuomioistuimen tuomio 20.3.2018, Menci, C-524/15, ECLI:EU:C:2018:197, 41 kohta.
Neuvoston asetuksen (EY) N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohta.
Kolmansien maiden kansalaisten oleskeluluvan yhtenäisestä kaavasta 13 päivänä kesäkuuta 2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1030/2002 4 a artikla (EYVL L 157, 15.6.2002, s. 1).
Asetuksen johdanto-osan 18 kappale.
Asetuksen 6 artiklan toinen alakohta.
Ratkaisuehdotus 29.6.2023, Landeshauptstadt Wiesbaden, C‑61/22, ECLI:EU:C:2023:520, 75 kohta.
Vapaata liikkuvuutta koskevan direktiivin 35 artiklassa sallitaan vapaan liikkuvuuden rajoittaminen, jos oikeudet on saatu petoksella tai oikeuksien väärinkäytöllä.
Unionin tuomioistuimen tuomio 17.10.2013, Schwarz, C-291/12, ECLI:EU:C:2013:670, 41 kohta.
Ratkaisuehdotus 29.6.2023, Landeshauptstadt Wiesbaden, C‑61/22, ECLI:EU:C:2023:520, 82 kohta.
Unionin tuomioistuimen tuomio 17.10.2013, Schwarz, C-291/12, ECLI:EU:C:2013:670, 48 kohta. Ks. myös unionin tuomioistuimen tuomio 3.10.2019, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid v. A ym., C-70/18, ECLI:EU:C:2019:823, 58 kohta, ja ratkaisuehdotus 29.6.2023, Landeshauptstadt Wiesbaden, C-61/22, ECLI:EU:C:2023:520, 79 kohta.
Unionin tuomioistuimen tuomio 17.10.2013, Schwarz, C-291/12, ECLI:EU:C:2013:670, 50 kohta. Ks. myös ratkaisuehdotus 29.6.2023, Landeshauptstadt Wiesbaden, C‑61/22, ECLI:EU:C:2023:520, 89 kohta.
Unionin tuomioistuimen tuomio 17.10.2013, Schwarz, C-291/12, ECLI:EU:C:2013:670, 51 kohta. Ks. myös ratkaisuehdotus 29.6.2023, Landeshauptstadt Wiesbaden, C‑61/22, ECLI:EU:C:2023:520, 95 kohta.
Ks. asetuksen 10 ja 11 artikla ja johdanto-osan 19–22 kappale ja 40 kappale sekä ratkaisuehdotus 29.6.2023, Landeshauptstadt Wiesbaden, C-61/22, ECLI:EU:C:2023:520, 98–103 kohta.
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679, annettu 27 päivänä huhtikuuta 2016, luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus) (EUVL L 119, 4.5.2016, s. 1).
Ratkaisuehdotus 29.6.2023, Landeshauptstadt Wiesbaden, C‑61/22, ECLI:EU:C:2023:520, 108 kohta.
Ares(2021) 4724281.
. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fi/inf_23_3445
Asia C-61/22.
Ratkaisuehdotus 29.6.2023, Landeshauptstadt Wiesbaden, C‑61/22, ECLI:EU:C:2023:520.
Asia C-280/22.
COM(2021) 277 final.
Ohjaavat perusperiaatteet digitaalisten matkustamiseen liittyvien tunnistetietojen kehittämiseen, saatavilla osoitteessa https://www.icao.int/Security/FAL/TRIP/PublishingImages/Pages/Publications/Guiding%20core%20principles%20for%20the%20development%20of%20a%20Digital%20Travel%20Credential%20%20%28DTC%29.PDF
Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EU) N:o 910/2014 muuttamisesta eurooppalaisen digitaalisen identiteetin kehyksen vahvistamisen osalta (COM(2021) 281 final).
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fi/ip_23_3556