EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 21.2.2023

COM(2023) 99 final

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Elpymis- ja palautumistukiväline: ensimmäiset kaksi vuotta



Ainutlaatuinen väline EU:n vihreän ja digitaalisen muutoksen ytimessä

Elpymis- ja palautumistukiväline: ensimmäiset kaksi vuotta

Ainutlaatuinen väline EU:n vihreän ja digitaalisen muutoksen ytimessä

Elpymis- ja palautumistukivälineen 1 perustamisesta annetun asetuksen voimaantulosta on kulunut kaksi vuotta. Vuosipäivä tarjoaa tilaisuuden pohtia tämän kokonaan uudenlaisen välineen saavutuksia ja haasteita. Elpymis- ja palautumistukiväline on keskeinen osa NextGenerationEU-välineen 800 miljardin euron elpymissuunnitelmaa. Väline perustettiin keskellä covid-19-pandemiaa tarkoituksena auttaa jäsenvaltioita toipumaan tilanteesta nopeammin ja parantamaan palautumiskykyään. Kyseessä on tehokas Euroopan tason väline, jolla tuetaan nopeaa ja kunnianhimoista vihreää ja digitaalista siirtymää. Sitä on jouduttu kuitenkin panemaan täytäntöön jatkuvasti muuttuvassa ympäristössä, jota ovat leimanneet Venäjän provosoimaton hyökkäys Ukrainaan, korkea inflaatio ja energiakriisi.

Elpymis- ja palautumistukiväline on edelleen keskeinen osa EU:n toimia, kun se pyrkii vastaamaan näihin uusiin haasteisiin muuttuvassa geopoliittisessa ympäristössä. Nyt on aika arvioida kahden vuoden aikana saatuja kokemuksia, jotta elpymis- ja palautumistukivälinettä voidaan käyttää onnistuneesti jatkossakin.

Tässä tiedonannossa tarkastellaan välineen täytäntöönpanon tilannetta, hahmotellaan lisätoimia täytäntöönpanon tueksi tulevina vuosina ja selostetaan, minkälaisia menetelmiä sovelletaan, jos maksua on tarpeen lykätä.  

1.Kaksivuotias elpymis- ja palautumistukiväline – innovatiivinen ja menestyksekäs kriisinhallintaväline

1.1 Elpymis- ja palautumistukivälineen ainutlaatuinen rakenne

Elpymis- ja palautumistukiväline on EU:n NextGenerationEU-välineen 800 miljardin euron elpymissuunnitelman keskiössä ja tärkeä osa EU:n toimia covid-19-kriisin torjunnassa. Tukiväline perustettiin lieventämään pandemian taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia lyhyellä aikavälillä ja tukemaan ajan mittaan EU:n elpymistä samalla kun Euroopan talouksista ja yhteiskunnista tulee yhä kestävämpiä, selviytymiskykyisempiä ja paremmin valmistautuneita tuleviin haasteisiin. Oli ratkaisevan tärkeää, että EU reagoi yhdessä sisämarkkinoiden suojelemiseksi ja taloudellisten erojen kasvun välttämiseksi unionissa.

Tukiväline on innovatiivinen, tulosperusteinen väline, jossa maksut suoritetaan tuensaajajäsenvaltioille, kun kansallisissa elpymis- ja palautumissuunnitelmissa ennalta sovitut uudistukset ja investoinnit on toteutettu. Varat maksetaan siis yksinomaan sen perusteella, miten jäsenvaltiot edistyvät niissä uudistuksissa ja investoinneissa, joihin ne ovat sitoutuneet. Elpymis- ja palautumistukivälineen maksujen ehtona on konkreettisten tulosten saavuttaminen, ja tuloksissa painotetaan jäsenvaltioiden suunnitelmien oikea-aikaista ja tehokasta täytäntöönpanoa. Maksut riippuvat siis ennalta sovittujen investointien ja uudistusten toteuttamisesta, eivät lopullisista kustannuksista.

Elpymis- ja palautumistukiväline auttaa jäsenvaltioita saavuttamaan yhdessä määritellyt poliittiset painopisteet, joihin kuuluvat myös vihreä ja digitaalinen siirtymä sekä Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilari. Tukivälineestä tuetaan pitkäaikaisia uudistuksia ja investointeja, jotka edistävät suoraan vihreää ja digitaalista siirtymää, myös ilmastoneutraaliuteen tähtäävää teollisuuden murrosta. Noin 40 prosenttia suunnitelmien kokonaismäärärahoista suunnataan toimenpiteisiin, joilla pyritään vähentämään kasvihuonekaasujen nettopäästöjä vähintään 55 prosenttia vuoteen 2030 mennessä. Yli 25 prosenttia suunnataan eurooppalaisen yhteiskunnan ja talouden digitaaliseen muutokseen. Elpymis- ja palautumistukivälineen panos vihreään siirtymään näkyy myös siinä, että ”ei merkittävää haittaa” -periaatteen noudattaminen on pakollista, mikä on olennaisen tärkeää, jotta tukiväline sopii varmasti yhteen EU:n ympäristötavoitteiden kanssa. Komission myönteisesti arvioimissa ja neuvoston hyväksymissä jäsenvaltioiden elpymis- ja palautumissuunnitelmissa on osoitettu noin 203 miljardia euroa ilmastomenoihin (noin 41 prosenttia suunnitelmien määrärahoista) ja 131 miljardia euroa digitaalisuusmenoihin (noin 26 prosenttia suunnitelmien määrärahoista). Lisäksi tukivälineestä tuetaan toimenpiteitä, joilla edistetään Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin ja tasa-arvon unionin täytäntöönpanoa sekä vuoteen 2030 tähtäävien tavoitteiden saavuttamista työllisyyden, osaamisen ja köyhyyden vähentämisen suhteen. Suunnitelmien määrärahoista lähes 30 prosenttia eli noin 138 miljardia euroa osoitetaan sosiaalimenoihin.

Jäsenvaltiot voivat suunnitella ja toteuttaa toimenpiteet joustavasti kansallisiin olosuhteisiinsa soveltuvalla tavalla, mikä lisää kansallista omistajuutta suunnitelmien suhteen. Välitavoitteet ja tavoitteet on suunniteltu yksilöllisesti niiden investointien ja uudistusten mukaan, joiden toteuttamiseen jäsenvaltiot ovat sitoutuneet. Näin niillä on täysi omistajuus toimista, mikä edistää toteuttamisen onnistumismahdollisuuksia. Jotta toteuttamisen edistymistä voidaan seurata, investointeihin ja uudistuksiin liittyy tyypillisesti välitavoitteita ja tavoitteita, joiden perusteella voidaan esittää maksupyyntöjä. Toisin kuin useimmissa EU:n ohjelmissa, elpymis- ja palautumistukivälineessä ei edellytetä yhteisrahoitusta, mikä keventää kansallisiin talousarvioihin kohdistuvaa painetta taloudellisesti vaikeina aikoina.

Yksi elpymis- ja palautumistukivälineen tärkeimmistä vahvuuksista on se, että investoinnit on kytketty uudistuksiin. Elpymis- ja palautumistukivälineestä tuetaan jäsenvaltioita, kun ne toteuttavat omia maakohtaisia suosituksiaan, jotka neuvosto on hyväksynyt osana talouspolitiikan EU-ohjausjaksoa. Elpymis- ja palautumistukiväline tarjoaa jäsenvaltioille poliittista voimaa ja taloudellisia kannustimia, jotta ne voivat vastata pitkään vallinneisiin ja uusiin uudistustarpeisiin. Niihin vastaaminen on olennaisen tärkeää Euroopan talouden häiriönsietokyvyn ja kilpailukyvyn parantamiseksi ja ylöspäin tapahtuvan sosiaalisen ja taloudellisen lähentymisen edistämiseksi. Uudistuksilla pyritään tyypillisesti mahdollistamaan sekä julkiset että yksityiset investoinnit luomalla oikeanlaiset toimintaedellytykset, poistamalla varojen käytön pullonkaulat, puuttumalla kohtaanto-ongelmiin ja osaamisvajeeseen työmarkkinoilla ja parantamalla yleistä liiketoimintaympäristöä. Uudistuksista ei yleensä aiheudu suuria talousarviokustannuksia, mutta jäsenvaltioiden on toteutettava ne. Kun kansalliset elpymis- ja palautumissuunnitelmat on kytketty talouspolitiikan EU-ohjausjaksoon, voidaan olla varmoja, että ne pysyvät relevantteina, sillä suunnitelmien mahdollisia muutoksia arvioidaan suhteessa viimeisimpiin maakohtaisiin suosituksiin. 

Elpymis- ja palautumistukivälineestä tuettavilla uudistuksilla ja investoinneilla täydennetään muita unionin ohjelmia ja välineitä. Elpymis- ja palautumistukivälineestä tuetuilla investoinneilla täydennetään koheesiopolitiikan rahastojen täytäntöönpanoa. Lisäksi välineen puitteissa toteutetut uudistukset helpottavat osaltaan investointien toteuttamista koheesiopolitiikan ohjelmissa. Elpymis- ja palautumistukivälineen investoinneilla ja uudistuksilla tuetaan johdonmukaisesti jäsenvaltioita myös muiden välineiden, kuten kansallisten energia- ja ilmastosuunnitelmien ja oikeudenmukaisen siirtymän suunnitelmien, tavoitteiden saavuttamisessa.

Ennennäkemätön jo hyväksyttyjen uudistusten ja toteutuneiden investointien ohjelma 2 Elpymis- ja palautumistukivälineen ansiosta on käynnistetty merkittäviä uudistuksia monilla politiikanaloilla. Yli kolmannes kaikista 27 elpymis- ja palautumissuunnitelman toimenpiteistä on uudistuksia (niitä on 2 187, kun investointeja on 3 780). Nämä uudistukset paitsi lisäävät jäsenvaltioiden palautumiskykyä pitkällä aikavälillä, myös parantavat edellytyksiä onnistuneille investoinneille elpymis- ja palautumistukivälineen ja koheesiopolitiikan rahastojen puitteissa. Niiden kautta esimerkiksi nykyaikaistetaan keskeisten alojen (digitalisaatio, uusiutuvat energialähteet, liikenne) sääntelykehyksiä, parannetaan lupa- ja hankintamenettelyjä ja vahvistetaan oikeusvaltioperiaatetta ja korruption vastaisia takeita. Jo hyväksyttyjä lippulaivauudistuksia ovat muun muassa seuraavat: -uudistukset julkishallinnon digitalisoimiseksi (Slovakia) ja kyberturvallisuuden takaamiseksi (Romania) -siviili- ja rikosoikeusjärjestelmien tehostaminen lyhentämällä oikeudenkäyntien kestoa ja parantamalla tuomioistuinten organisaatiota (Italia, Espanja) -työmarkkinauudistukset ja aktiivisen työvoimapolitiikan nykyaikaistaminen (Espanja) -uudistukset työllisyyden ja sosiaalisen suojelun parantamiseksi (Kroatia) -uudistukset, joilla edistetään tieteellistä huippuosaamista ja parannetaan yliopistojen ja julkisten tutkimusorganisaatioiden suorituskykyä (Slovakia) sekä lisätään julkisen tutkimusrahoituksen ennustettavuutta ja vakautta (Portugali) -uudistukset korruption torjumiseksi ja väärinkäytösten paljastajien suojelemiseksi (Kypros) -lupamenettelyjen yksinkertaistaminen merellä tuotettavaan uusiutuvaan energiaan tehtävien investointien lisäämiseksi ja uudistukset, joilla luodaan edellytykset uusiutuvan vedyn käyttöönotolle (Kreikka, Portugali, Espanja) -uudistukset, joilla tuetaan uusiutuvan energian käyttöönottoa ja kestävää liikennettä (Kroatia, Romania) -uudistukset lainsäädäntöprosessin laadun parantamiseksi (Bulgaria) -uudistus kohtuuhintaisten asuntojen lisäämiseksi (Latvia). Suuria investointeja, joiden keskeiset vaiheet on jo toteutettu, ovat muun muassa seuraavat: -investoinnit teollisuuden hiilestä irtautumisen ja energiatehokkuuden tukemiseksi (Kroatia 91 miljoonaa euroa, Ranska 1,4 miljardia euroa) -600 000 uuden kannettavan tietokoneen hankkiminen lainattaviksi opettajille ja oppilaille ja digitaali-innovointikeskittymien valinta yritysten tukemiseksi digitoinnissa (Portugali, 600 miljoonaa euroa) -rahoitus matkailualalla toimivien yritysten kilpailukyvyn parantamiseen, mukana myös 4 000 pk-yritystä (Italia, 1,9 miljardia euroa) -investoinnit haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden tukemiseksi (Italia, miljardi euroa) -julkishallinnon digitalisointi tarkoituksena tarjota yksinkertaisia, kaikkien käytettävissä olevia ja turvallisia digitaalisia julkisia palveluja kansalaisille ja yrityksille (Portugali, 170 miljoonaa euroa) -laajakaistainfrastruktuurin kehittäminen (Latvia, 4 miljoonaa euroa). -kansallisen terveydenhuoltojärjestelmän huipputeknologian laitteita koskeva investointisuunnitelma (Espanja, 796 miljoonaa euroa).

1.2. EU:n pandemian jälkeinen elpyminen ja pitkän aikavälin selviytymiskyvyn kehittäminen

Elpymis- ja palautumistukiväline voi ainutlaatuisen rakenteensa ansiosta tarjota nopeasti merkittävää taloudellista tukea jäsenvaltioille niiden taloudellisen ja sosiaalisen palautumiskyvyn edistämiseksi. Elpymis- ja palautumistukivälineen täytäntöönpano on nyt vakaasti käynnissä, ja kaikki kansalliset suunnitelmat ovat käynnissä. Maksupyynnöistä 16 on jo käsitelty kokonaisuudessaan, kolme muuta on saanut myönteisen arvion ja kahdeksan arviointi on käynnissä. Komissio on tähän mennessä maksanut välineestä yhteensä 144 miljardia euroa avustuksina (96 miljardia euroa) ja lainoina (48 miljardia euroa). Näihin lukuihin sisältyvät jäsenvaltioille vuonna 2021 maksettu ennakkorahoitus (56,5 miljardia euroa). Ennakkorahoituksella annettiin jäsenvaltioille nopeasti suoraa tukea, jolla oli vakauttava rooli covid-19-pandemian aiheuttaman ennennäkemättömän taloudellisen ja sosiaalisen häiriön jälkimainingeissa, mikä osaltaan auttoi käynnistämään elpymisen. Lainsäätäjien REPowerEU-ohjelman yhteydessä sopimalla uudella ennakkorahoituksella pyritään samaan. 3

Elpymis- ja palautumistukivälineellä on jo nyt näkyvä vaikutus investointien määrään sekä investointien ja uudistusten laatuun. EU:n talous kuroi umpeen pandemiaa edeltäneen tuotantotasonsa kesällä 2021. Tätä tuettiin covid-19-pandemian vaikutusten torjumiseksi toteutetuilla ennennäkemättömillä koordinoiduilla toimilla, myös NextGenerationEU-välineen puitteissa. EU:n BKT:n ennustetaan kasvaneen 3,5 prosenttia vuonna 2022 4 , ja työttömyysaste oli joulukuussa ennätyksellisen alhainen eli 6,1 prosenttia huolimatta Venäjän Ukrainaan kohdistaman laittoman hyökkäyssodan aiheuttamista uusista häiriöistä. Julkisia ja yksityisiä investointeja ja uudistuksia tukevien elpymis- ja palautumistukivälineestä suoritettavien maksujen ja tukivälineen täytäntöönpanon odotetaan saavuttavan huippunsa vuonna 2023. Julkisten investointien ennustetaan kasvavan 3,4 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2023, kun vuonna 2019 osuus oli 3,0 prosenttia. 5 Puolet tästä kasvusta on saanut tukea EU:n rahoituksesta ja elpymis- ja palautumistukivälineen varoista. Samaan aikaan jäsenvaltioissa toteutetaan enemmän kuin koskaan talouspolitiikan EU-ohjausjakson maakohtaisiin suosituksiin perustuvia rakenneuudistuksia.

Elpymis- ja palautumistukivälineen varoin toteutettavien investointien ja uudistusten aikaansaaman muutosvoiman odotetaan tukevan EU:n talouden toimeliaisuutta ja parantavan sen häiriönsietokykyä. Komissio arvioi keskipitkän aikavälin vaikutuksesta, että NextGenerationEU-välineestä rahoitetut investoinnit voivat kasvattaa EU:n BKT:tä noin 1,5 prosenttia vuonna 2024 ja vauhdittaa työpaikkojen luomista. 6 Kansallisten elpymis- ja palautumissuunnitelmien täytäntöönpanolla on myönteisiä heijastusvaikutuksia sisämarkkinoille. Komission simulaatioiden mukaan kaikki jäsenvaltiot hyötyvät mittavista rajatylittävistä heijastusvaikutuksista, jotka johtuvat kysynnän kasvusta EU:n yhdentyneessä taloudessa. Yhteisten toimien kasvuvaikutus on suurempi kuin jäsenvaltioiden kansallisten suunnitelmien yksittäiset vaikutukset yhteensä.

Elpymis- ja palautumistukivälineen varainhankinta on vaikuttanut osaltaan siihen, että EU on yksi suurimmista euromääräisten joukkolainojen liikkeeseenlaskijoista. Elpymis- ja palautumistukivälineen rahoitustarpeiden vuoksi EU:n bruttomääräiset pitkäaikaisten rahoitusvälineiden liikkeeseenlaskut vuonna 2022 olivat 119 miljardia euroa. 7 Joukkolainamarkkinoiden tilanteen viimeaikaiset muutokset eivät ole muuttaneet EU:n vahvaa markkinoillepääsyä: korkean luottoluokituksensa ja komission yhdistetyn varainhankintamenetelmän ansiosta EU voi ottaa lainaa edullisin ehdoin ja minimoida velan kustannukset.

EU:sta on tulossa maailman suurin vihreiden joukkolainojen liikkeeseenlaskija. Komissio hankki lokakuun 2021 ja joulukuun 2022 välisenä aikana vihreillä joukkolainoilla 36,5 miljardia euroa elpymis- ja palautumistukivälineen tukikelpoisten vihreiden menojen tukemiseen. Tämä on osoitus EU:n sitoutumisesta vihreään siirtymään ja kestävän rahoituksen edistämiseen. Jotta joukkolainat olisivat sijoittajien kannalta mahdollisimman läpinäkyviä, komissio on julkaissut NextGenerationEU-välineen vihreiden joukkolainojen tulostaulun ja ensimmäisen kohdentamisraporttinsa joulukuussa 2022. 8

2.Elpymis- ja palautumistukivälineen täytäntöönpanoon vauhtia: covid-19-kriisinhallintavälineellä kohti ilmastoneutraalia tulevaisuutta

2.1. Elpymis- ja palautumistukiväline joustavana kriisinhallintavälineenä: REPowerEU-suunnitelma ja unionin nettonolla-aikakausi

Samoihin aikoihin kun vietetään elpymis- ja palautumistukivälineen toista vuosipäivää, tulee kuluneeksi vuosi siitä, kun Venäjä aloitti ilman edeltävää provokaatiota sotilaallisen hyökkäyksen Ukrainaa vastaan. Jäsenvaltiot olivat vasta toipumassa covid-19-pandemian vakavista taloudellisista ja sosiaalisista vaikutuksista, kun Venäjän sota Ukrainaa vastaan aiheutti uusia paineita toimitusketjuille sekä maailman energia- ja elintarvikemarkkinoille. Tämä on johtanut korkeaan inflaatioon ja aiheuttanut painetta kotitalouksille ja yrityksille.

Toukokuussa 2022 tehtiin ehdotus REPowerEU-suunnitelmasta, joka on EU:n vastaus maailmanlaajuiseen energiakriisiin. Siinä tunnustetaan elpymis- ja palautumistukivälineen rooli turvallisen, kohtuuhintaisen ja vihreän energian saavuttamisessa. REPowerEU:n puitteissa elpymis- ja palautumistukivälineestä tuetaan jäsenvaltioiden uudistuksia ja investointeja, joilla pyritään poistamaan nopeasti EU:n riippuvuus Venäjän fossiilisista polttoaineista, nopeuttamaan siirtymistä puhtaaseen energiaan, tukemaan työvoiman uudelleenkoulutusta ja puuttumaan energiaköyhyyteen. Nämä uudet tai laajennetut toimenpiteet sisällytetään erityisiin REPowerEU-lukuihin ja niillä täydennetään nykyisten elpymis- ja palautumissuunnitelmien ennestäänkin kunnianhimoisia vihreitä toimia, joihin sisältyy jo nyt tukea ympäristöprioriteeteille, kuten kiertotaloudelle.

EU:n vihreän kehityksen teollisuussuunnitelmassa 9 tehdään selväksi, että sekä elpymis- ja palautumistukiväline että REPowerEU ovat keskeisiä unionin suunnitelmissa, joilla pyritään parantamaan Euroopan nettonollateollisuuden kilpailukykyä ja tukemaan nopeaa siirtymistä ilmastoneutraaliuteen. Elpymis- ja palautumistukivälineen täytäntöönpanon myötä käynnistetyt uudistukset, esimerkiksi lupamenettelyjen nopeuttaminen, mahdollistavat nettonollasiirtymään tarvittavien investointien toteuttamisen myös yksityisellä sektorilla. Lisäksi jäsenvaltioilla on käytettävissään elpymis- ja palautumistukivälineen varoja sellaisten uusien toimenpiteiden rahoittamiseen, joilla edistetään nettonollateknologioiden käyttöönottoa ja valmistusta Euroopassa, parannetaan yleisesti koulutusta ja osaamista vihreän ja digitaalisen siirtymän mahdollistamiseksi, tuetaan EU:n nettonollateollisuushankkeita ja laadukkaiden työpaikkojen luomista, kannustetaan uusia päästöttömiä läpimurtoteknologioita koskevaa tutkimusta ja innovointia ja autetaan teollisuutta selviytymään korkeista energianhinnoista esimerkiksi verohelpotusten avulla. Koska tarvitaan myös suuria määriä yksityistä pääomaa, on olennaisen tärkeää täydentää elpymis- ja palautumistukivälinettä edistämällä pääomamarkkinaunionin syntymistä EU:n syvien ja yhdentyneiden pääomamarkkinoiden varmistamiseksi.

REPowerEU-suunnitelmalla vahvistettiin elpymis- ja palautumistukivälineen rahoituskapasiteettia Euroopan kilpailuedun vahvistamiseksi. EU:n päästökauppajärjestelmästä rahoitetaan elpymis- ja palautumistukivälineen avustuksia (20 miljardia euroa), joita myönnetään jäsenvaltioille REPowerEU-tavoitteiden edistämiseksi. Jäsenvaltiot voivat siirtää brexit-mukautusvarauksen määrärahat (enintään 5,4 miljardia euroa) kokonaan tai osittain sekä enintään 5 prosenttia koheesiopolitiikan varoista (enintään 17,9 miljardia euroa) avustusten kohdentamiseksi näihin tavoitteisiin. Lisäksi jäsenvaltiot voivat käyttää elpymis- ja palautumistukivälineen lainojen loppuosan (225 miljardia euroa) ja niihin liittyvän merkittävän ennakkorahoituksen investointeihin ja uudistuksiin, jotka jäsenvaltioiden on tarkoitus esittää uusissa REPowerEU-luvuissa viimeistään 30. huhtikuuta 2023 10 . 

2.2. Kohti onnistunutta täytäntöönpanoa

Tukivälineen elinkaaren jälkipuoliskolla on yhä tärkeämpää noudattaa jäsenvaltioiden suunnitelmissa esitettyjä määräaikoja. Jäsenvaltioiden olisi pyrittävä kaikin tavoin hyödyntämään elpymis- ja palautumistukivälineen tarjoamia mahdollisuuksia toteuttamalla investoinnit ja uudistukset niitä aikatauluja noudattaen, jotka vahvistetaan kansallisten elpymis- ja palautumissuunnitelmien arviointien hyväksymisestä annetuissa neuvoston täytäntöönpanopäätöksissä. Aikataulujen noudattaminen on erittäin tärkeää, jotta voidaan varmistaa pääomamarkkinoilla toteutettavien varainhankintatoimien tehokas suunnittelu ja oikea-aikainen maksujen suorittaminen 11 . 

Maailmanlaajuinen epävakaus, toimitusketjujen häiriöt, energiakriisi ja inflaatio aiheuttavat kansallisille viranomaisille painetta ja tekevät elpymis- ja palautumissuunnitelmien täytäntöönpanosta toisinaan haastavampaa. Samalla on entistäkin tärkeämpää, että suunnitelmat toteutetaan onnistuneesti ja oikea-aikaisesti. Komissio pitää kiinni sitoumuksestaan kaikin voimin tukea jäsenvaltioita suunnitelmien täytäntöönpanon nopeuttamisessa. Yksi kansallisten suunnitelmien keskeisistä osatekijöistä on alusta alkaen ollut jäsenvaltioiden hallinnollisten valmiuksien vahvistaminen. Koska uudet haasteet edellyttävät uusia politiikkatoimia, näitä valmiuksia on edelleen parannettava muun muassa teknisen tuen välineen 12 avulla.

Suunnitelmien tarkistaminen ja REPowerEU-lukujen lisääminen niihin keväällä 2023 tarjoaa myös tilaisuuden ottaa huomioon elpymis- ja palautumistukivälineen täytäntöönpanosta ensimmäisinä vuosina saadut kokemukset. Komissio tukee jäsenvaltioita suunnitelmien toteuttamisen ja seurannan optimoinnissa ja nostaa niiden tavoitetasoa saatavilla olevalla lisärahoituksella.

Komissio jatkaa myös unionin taloudellisten etujen suojaamista. Tätä varten komissio varmistaa, että kansalliset valvontajärjestelmät ovat vahvoja ja panee täytäntöön kunnianhimoisen tarkastusstrategiansa elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevassa asetuksessa vahvistettujen tehtäviensä ja vastuualojensa mukaisesti. Kun jäsenvaltiot toimittavat tarkistetut suunnitelmansa, niitä pyydetään perustelemaan tarkasti, millä tavoin käyttöön otetut valvontarakenteet ovat edelleen asianmukaisia ja miten niitä tarvittaessa vahvistetaan asianmukaisten resurssien ja rakenteiden varmistamiseksi.

2.3. Lisää läpinäkyvyyttä ja yhteistyötä sidosryhmien kanssa

Nopeutettu täytäntöönpano ja tukivälineen toiminnan läpinäkyvyys liittyvät tiiviisti yhteen. Elpymisen ja palautumisen tulostaulu 13 on ollut tukivälineen perustamisesta alkaen sen läpinäkyvyyden kannalta keskeisen tärkeä. Tulostaulussa esitetään tukivälineen panos kuuden politiikkapilarin mukaisesti, esimerkiksi yksityiskohtaiset tiedot yhteisistä indikaattoreista ja temaattisista analyyseistä, sekä reaaliaikaista tietoa maksuista. Elpymis- ja palautumistukivälineen verkkosivustolla 14 esitetään yksityiskohtaiset tiedot kaikista 27 kansallisesta suunnitelmasta sekä tarkat arviot maksupyyntöjen kannalta merkityksellisiin uudistuksiin ja investointeihin liittyvien välitavoitteiden ja tavoitteiden tyydyttävästä saavuttamisesta. Lisätäkseen yleistä tietoisuutta elpymis- ja palautumistukivälineestä rahoitetuista yksittäisistä hankkeista komissio aikoo myös laatia visuaalisen interaktiivisen kartan, jonka avulla voidaan tarkastella valikoituja elpymis- ja palautumistukivälineen toimenpiteitä ja niiden sijaintia jäsenvaltioissa.

Elpymis- ja palautumistukivälineen kehyksen läpinäkyvyyttä parannetaan entisestään REPowerEU-asetuksella, josta Euroopan parlamentti ja neuvosto pääsivät poliittiseen yhteisymmärrykseen joulukuussa 2022. Asetuksessa edellytetään, että jäsenvaltiot julkaisevat tiedot sadasta elpymis- ja palautumistukivälineen rahoitusta eniten saavasta lopullisesta tuensaajasta. Elpymis- ja palautumistukivälineen varoista tukea saavat jäsenvaltiot, mutta tiedot tukivälineen rahoituksen suurimmista lopullisista saajista kussakin jäsenvaltiossa antavat ajantasaisen katsauksen siihen, mitkä yhteisöt ja henkilöt ovat saaneet eniten tukea kansallisiin elpymis- ja palautumissuunnitelmiin sisältyvistä tukitoimenpiteistä. Tämä lisää tukivälineen läpinäkyvyyttä ja vastuuvelvollisuutta.

Euroopan parlamentilla on keskeinen rooli elpymis- ja palautumistukivälineen täytäntöönpanossa. Komissio on vuoden 2021 alusta osallistunut aktiivisesti elpymis- ja palautumisvuoropuheluihin sekä monenlaisiin Euroopan parlamentin järjestämiin työryhmien kokouksiin ja täysistuntokeskusteluihin. Komissio on pitänyt kokouksissa yksityiskohtaisia esityksiä ja vastannut parlamentin jäsenten esittämiin kysymyksiin. Komissio on pannut huolella merkille jäsenten esiin tuomat seikat ja ottanut ne parhaan kykynsä mukaan huomioon työssään. Tämä parlamentin ja komission tiivis yhteistyö on edistänyt merkittävästi elpymis- ja palautumistukivälineen onnistunutta käyttöönottoa sen ensimmäisten kahden vuoden aikana.

Myös julkista kuulemista koskevia vaatimuksia on tiukennettu REPowerEU-lukujen valmistelun osalta, ja kuulemiset ovat edelleen avainasemassa suunnitelmien yleisessä täytäntöönpanossa. Jäsenvaltioiden on kuultava sidosryhmiä laatiessaan REPowerEU-lukujaan. Jos jäsenvaltiot haluavat muuttaa suunnitelmiaan, niiden on toimitettava komissiolle yhteenveto kuulemismenettelystä, mukaan lukien tiedot kuulluista sidosryhmistä ja kuvaus siitä, miten niiden näkemykset on otettu huomioon REPowerEU-toimenpiteiden suunnittelussa. Jäsenvaltioiden olisi myös varmistettava, että sidosryhmät – ja erityisesti paikallis- ja alueviranomaiset ja työmarkkinaosapuolet – osallistuvat edelleen tiiviisti elpymis- ja palautumistukivälineen täytäntöönpanoon oikea-aikaisesti ja mielekkäällä tavalla. Komissio järjestää jatkossakin yhdessä jäsenvaltioiden kanssa yhteisiä vuotuisia tapahtumia. Nämä ovat tärkeitä viestintätapahtumia, joissa instituutiot, sidosryhmät (erityisesti työmarkkinaosapuolet ja kansalaisyhteiskunta) ja elpymis- ja palautumistukivälineestä tukea saavat tahot kokoontuvat keskustelemaan kansallisten elpymis- ja palautumissuunnitelmien täytäntöönpanon edistymisestä ja tilanteesta kussakin jäsenvaltiossa. Jäsenvaltioiden olisi myös pyrittävä edelleen tiedottamaan suurelle yleisölle elpymis- ja palautumistukivälineen tuen konkreettisista käytännön tuloksista. Kaiken kaikkiaan yhteisen omistajuuden tunteen edistäminen lisää entisestään luottamusta tukivälineeseen, mikä on ratkaisevan tärkeää sen toteutumisen onnistumiselle.

3.Joustavat työkalut täytäntöönpanon seuraavaa vaihetta varten

Elpymis- ja palautumistukivälineen täytäntöönpanon ensimmäisistä kahdesta vuodesta saadut kokemukset osoittavat, että tukivälineen onnistunut jatko riippuu jäsenvaltioiden kyvystä saavuttaa kaikki elpymis- ja palautumissuunnitelmiinsa sisältyvät välitavoitteet ja tavoitteet tukivälineen elinkaaren aikana. On olennaisen tärkeää, että jäsenvaltiot keskittävät edelleen resurssinsa ja työnsä toimenpiteiden nopean käyttöönoton varmistamiseen, ja komissio antaa niille tarvittaessa käytännön tukea.

Vaikka nopeus on edelleen olennaisen tärkeää elpymis- ja palautumistukivälineen täytäntöönpanossa, niin on myös jäsenvaltioiden velvoite saavuttaa yhteisesti sovitut välitavoitteet ja tavoitteet. Elpymis- ja palautumistukivälineen täytäntöönpano edellyttää joustavuutta välitavoitteiden ja tavoitteiden saavuttamiskeinojen suhteen, mutta jäsenvaltioiden kanssa sovittujen toimenpiteiden keskeisten politiikkatavoitteiden saavuttamisesta ei jousteta. Tätä varten komissio esittää kolme työkalua, joilla lisätään ennustettavuutta ja läpinäkyvyyttä. Näiden työkalujen perustana on yli vuoden kokemus maksupyyntöjen arvioinnista.

3.1. Elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen mukaisten välitavoitteiden ja tavoitteiden arvioinnin kehys

Kansallisissa suunnitelmissa asetetut välitavoitteet ja tavoitteet ovat elpymis- ja palautumistukivälineen ytimessä, sillä ne edustavat jäsenvaltioiden sitoumuksia tuen saamiseksi tukivälineestä. Näiden sitoumusten arviointi perustuu selkeisiin ehtoihin ja edellyttää yksityiskohtaista analyysiä, jolla määritetään, ovatko jäsenvaltiot täyttäneet velvoitteensa tyydyttävällä tavalla. Komissio vastaa tämän arvioinnin tekemisestä. Se ottaa tässä huomioon talous- ja rahoituskomitean lausunnot, ja jäsenvaltiot valvovat sitä elpymis- ja palautumistukikomitean puitteissa. Euroopan parlamentti ja komissio voivat keskustella välitavoitteiden ja tavoitteiden saavuttamistilanteesta sekä niihin liittyvistä maksuista elpymis- ja palautumisvuoropuheluissa.

Läpinäkyvyyden ja jäsenvaltioiden tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi komissio on julkaissut kaikki alustavat arviot 15 jäsenvaltioiden esittämistä maksupyynnöistä. Komissio ottaa tänään uuden askeleen samaan suuntaan julkaisemalla kehyksen, jonka perusteella välitavoitteiden ja tavoitteiden tyydyttävää saavuttamista arvioidaan (ks. liite I). Komissio uskoo vakaasti, että kun kehyksestä tehdään julkinen, kansalliset viranomaiset, sidosryhmät ja suuri yleisö saavat paremman käsityksen siitä, miten elpymis- ja palautumistukivälineestä tuettujen toimenpiteiden täytäntöönpanoa arvioidaan ennen maksujen suorittamista.

Kehyksellä ohjataan elpymis- ja palautumistukivälineen täytäntöönpanoa tulevallakin kaudella. Elpymis- ja palautumissuunnitelmien hyväksymistä koskevat neuvoston täytäntöönpanopäätökset muodostavat perustan välitavoitteiden ja tavoitteiden tyydyttävän saavuttamisen arvioinnille. Komissio tarkastelee kunkin välitavoitteen ja tavoitteen kuvausta suhteessa asiayhteyteen ja tarkoitukseen määrittääkseen vaatimukset, jotka jäsenvaltioiden on täytettävä. Sen jälkeen se vahvistaa jäsenvaltioiden toimittamien asianmukaisten perustelujen perusteella, onko välitavoite tai tavoite saavutettu tyydyttävästi. Tietyissä tapauksissa ja de minimis -periaatteen mukaisesti voidaan hyväksyä vähäisiä poikkeamia, jotka liittyvät määriin, muodollisiin vaatimuksiin, ajoitukseen tai sisältöön.

3.2. Suunnitelmien tarkistaminen

Useimmat jäsenvaltiot tarkistavat vuonna 2023 suunnitelmiaan lisätäkseen niihin REPowerEU-luvut ja saadakseen uusia rahoitusmahdollisuuksia. Suunnitelmien tarkistaminen tarjoaa myös tilaisuuden pohtia täytäntöönpanovaiheesta saatuja kokemuksia ja ottaa ne huomioon sekä uusien että tarkistettujen toimenpiteiden suunnittelussa ja korottaa näin suunnitelmien tavoitetasoa. Komissio antoi 1. helmikuuta 2023 ohjeet 16 elpymis- ja palautumissuunnitelmien tarkistamisesta REPowerEU-suunnitelman yhteydessä. Ohjeissa selitetään, miten asetuksen eri osatekijöitä sovelletaan, jotta voidaan optimoida tarkistettujen suunnitelmien rakenne ja ottaa mukaan toimenpiteitä, joilla elpymis- ja palautumistukivälineen tavoitteita edistetään parhaiten. Komissio tukee jäsenvaltioita nykyisten toimenpiteiden toteuttamisen mahdollisten pullonkaulojen tunnistamisessa ja poistamisessa.

Komissio kannustaa vahvasti jäsenvaltioita sisällyttämään REPowerEU-lukuihinsa yksinkertaisia ja vaikuttavia toimenpiteitä, joilla tuetaan strategisia teollisuuden nettonolla-aloja ja parannetaan niiden kilpailukykyä nettonollasiirtymän yhteydessä. Voidaan esimerkiksi perustaa keskitettyjä asiointipisteitä, joiden kautta myönnetään lupia nettonollahankkeita varten, tai antaa verohelpotuksia yrityksille, jotka tekevät investointeja puhtaan teknologian valmistamiseen. Tukivälineestä voidaan myös rahoittaa investointeja, joiden kautta työvoima saa tässä teollisuuden muutosprosessissa tarvittavan osaamisen. REPowerEU-välineestä voidaan myös rahoittaa investointeja päästöttömään liikkumiseen liikennesektorin hiilestä irrottamisen edistämiseksi.

Jäsenvaltioiden olisi kuitenkin säilytettävä elpymis- ja palautumissuunnitelmansa tavoitetaso ja vältettävä toimenpiteiden lykkäämistä. Arvioidessaan suunnitelmiin ehdotettuja muutoksia komissio varmistaa erityisesti, että maakohtaisten suositusten noudattamisen suhteen tärkeässä roolissa olevien uudistusten ja investointien nykyinen tavoitetaso säilytetään, samoin kuin oikeudenmukaiseen vihreään ja digitaaliseen siirtymään liittyvät ensisijaiset toimet. Lisäksi komissio edistää jo valmisteilla olevien toimenpiteiden laajentamista, jotta suunnitelmien toteuttamisen viivästymisriskiä voidaan vähentää. Samalla varmistetaan maksujen sekä vaikuttavan ja tehokkaan varainhankintasuunnittelun välinen johdonmukaisuus.

3.3 Maksujen keskeyttämismenetelmä

Elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevassa asetuksessa otetaan huomioon epäsuotuisat ja odottamattomat tilanteet ja mahdollistetaan maksujen keskeyttäminen osittain tai kokonaan täytäntöönpanon puutteiden korjaamiseksi. Jäsenvaltiot saattavat kohdata viiveitä toimenpiteiden täytäntöönpanossa, mikä vaikuttaa joidenkin välitavoitteiden ja tavoitteiden saavuttamiseen ajoissa. Näiden tilanteiden olisi oltava poikkeuksellisia, ja ne olisi korjattava mahdollisimman pian. Ne eivät saisi estää perusteltujen maksujen suorittamista tapauksissa, joissa välitavoitteet ja tavoitteet on saavutettu. Elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevassa asetuksessa otetaan huomioon tilanne, jossa maksupyyntöön liittyvän yhden tai useamman välitavoitteen tai tavoitteen täytäntöönpanoon liittyviä ongelmia ei voida ratkaista ajoissa ennen maksupyynnön esittämistä. Asetuksen mukaan komissiolla on mahdollisuus keskeyttää maksut osittain tai kokonaan, millä varmistetaan myös varainhoitoasetuksessa säädettyjen moitteettoman varainhoidon periaatteiden noudattaminen. Vain osittainen keskeyttäminen ei ole mahdollista, jos unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi tarvittavia jäsenvaltion valvontajärjestelmään liittyviä välitavoitteita tai tavoitteita ei saavuteta, vaan tällainen tilanne johtaa aina koko maksuerän ja kaikkien tulevien maksuerien keskeyttämiseen, kunnes välitavoitteet tai tavoitteet on saavutettu.

Maksujen keskeyttämismenettelyllä edistetään suunnitelman jatkuvaa täytäntöönpanoa, ja annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus saada keskeytetyt maksut jatkumaan, jos asianomaiset välitavoitteet tai tavoitteet toteutetaan kuuden kuukauden kuluessa. Maksun osittainen keskeyttäminen antaa jäsenvaltiolle lisäaikaa tiettyjen täytäntöönpanoon liittyvien ongelmien ratkaisemiseen, ja samaan aikaan jäsenvaltio saa osittaisen maksun tyydyttävästi saavutettujen välitavoitteiden ja tavoitteiden ansiosta. Keskeyttämispäätöksen tekeminen aloittaa kuuden kuukauden jakson, jonka aikana jäsenvaltiolla on mahdollisuus saavuttaa kyseinen välitavoite tai tavoite. Kun se saavutetaan, komissio lopettaa keskeytyksen antamalla myönteisen arvion ja – talous- ja rahoituskomitean annettua myönteisen lausunnon – suorittaa määrän, jonka maksaminen oli keskeytetty. Jos arvio kuuden kuukauden jälkeen on kielteinen, kyseinen määrä pidätetään pysyvästi ja vähennetään suunnitelman talousarviosta.

Jos välitavoitetta tai tavoitetta ei saavuteta tyydyttävästi, komissio määrittää keskeytettävän määrän noudattaen kaikilta osin yhdenvertaisen kohtelun ja suhteellisuuden periaatteita. Maksujen keskeyttämistä koskevat päätökset on tarpeen perustella komission menetelmällä (joka esitetään liitteessä II). Se tarjoaa selkeän ja johdonmukaisen lähestymistavan asianomaisten määrien määrittämiseen, mutta jättää kuitenkin tiettyä harkintavaltaa.

Maksujen keskeyttämismenetelmä kuvastaa elpymis- ja palautumistukivälineen tulosperusteista luonnetta sekä uudistusten ja investointien ainutlaatuista yhdistämistä toisiinsa. Elpymis- ja palautumistukivälineestä suoritettavat maksut eivät liity toimenpiteiden arvioituihin tai todellisiin kustannuksiin, vaan ne heijastavat kunkin toimenpideryhmän ja vastaavien välitavoitteiden ja tavoitteiden suhteellista merkitystä jäsenvaltion kohtaamien haasteiden kannalta. Samoja periaatteita on siksi sovellettava määritettäessä tukimäärää, jonka maksaminen keskeytetään, jos välitavoitetta tai tavoitetta ei saavuteta.

Laskettaessa tukimäärää, jonka maksaminen keskeytetään, otetaan huomioon, että kaikilla toimenpiteillä ei edistetä elpymis- ja palautumissuunnitelman tavoitteiden saavuttamista yhtä paljon. Esimerkiksi suhteellisen pienelle yksittäiselle investoinnille ei voida antaa samaa painoarvoa kuin suurelle investoinnille tai merkittävän uudistuksen voimaantulolle. Lisäksi huomioon otetaan kunkin välitavoitteen ja tavoitteen suhteellinen merkitys toimenpiteen täytäntöönpanossa. Esimerkiksi lopullisen välitavoitteen tai tavoitteen painoarvo on suurempi kuin keskivaiheen välitavoitteen, jonka jälkeen saman investoinnin osalta on toteutettava vielä myöhempiä välitavoitteita tai tavoitteita. Tämän vuoksi (liitteessä II esitetyssä) menetelmässä tehdään ero erilaisten investointien ja uudistusten välillä, sovelletaan kertoimia ja mukautetaan ylös- tai alaspäin määrää, jonka maksaminen keskeytetään, sen mukaan, mikä on kyseisen välitavoitteen tai tavoitteen merkitys.

Kuulemismenettelyllä varmistetaan, että jäsenvaltiot voivat esittää huomautuksia komission kielteisestä arviosta, joka on keskeyttämispäätöksen perustana. Jäsenvaltiota pyydetään esittämään huomautuksensa komission kielteisestä arviosta, joka koskee välitavoitteen tai tavoitteen tyydyttävää saavuttamista. Vastaavasti jäsenvaltiot voivat esittää huomautuksensa, jos komissio toteaa, että jäsenvaltio ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä varmistaakseen välitavoitteen tai tavoitteen tyydyttävän saavuttamisen kuuden kuukauden kuluessa keskeyttämispäätöksestä. Jäsenvaltioilla on myös mahdollisuus maksatuspäätöstä koskevan komiteamenettelyn yhteydessä keskustella ja äänestää määrästä, jonka maksaminen keskeytetään.

Tässä tiedonannossa esitellyllä täytäntöönpanokehyksellä pyritään luomaan parhaat edellytykset elpymis- ja palautumistukivälineen rahoituksen nopealle hyödyntämiselle ja varmistamaan samalla laadukkaiden investointien ja uudistusten toteuttamisen jatkuminen. Jäsenvaltioiden olisi edelleen varmistettava täysi sitoutuminen suunnitelmiensa välitavoitteiden ja tavoitteiden oikea-aikaiseen saavuttamiseen. Komissio valvoo tarkasti, että suunnitelmissa noudatetaan maakohtaisia suosituksia ja että ne täyttävät vihreät ja digitaaliset tavoitteet.

Päätelmät

Elpymis- ja palautumistukiväline on ollut keskeisen tärkeä apu covid-19-pandemiassa. Se on merkittävä rahoitus- ja politiikkatoimi, joka on suunniteltu tukemaan EU:n elpymistä. Se on antanut voimakkaan sysäyksen EU:n taloudelle, edistänyt vihreää ja digitaalista siirtymää ja parantanut EU:n kykyä selviytyä tulevista haasteista. Tukivälineessä noudatetaan ainutlaatuista lähestymistapaa, jossa yhdistetään investoinnit ja uudistukset ja annetaan jäsenvaltioille joustovaraa niiden kansallisiin olosuhteisiin parhaiten soveltuvien toimenpiteiden täytäntöönpanossa. Elpymis- ja palautumistukivälineen perustamisesta on kulunut vasta kaksi vuotta, ja siitä on jo annettu merkittävä määrä rahoitustukea ja sen avulla on vauhditettu EU:n talouden elpymistä.

Uusien haasteiden edessä elpymis- ja palautumistukivälineen on pysyttävä joustavana, jotta sillä voidaan jatkossakin tukea tehokkaasti jäsenvaltioiden ja EU:n alueiden oikeudenmukaista ja osallistavaa elpymistä covid-19-kriisistä ja ohjata samalla EU:ta kohti kestävämpää ja tulevaisuutta ja parempaa häiriönsietokykyä kunnianhimoisten investointien ja uudistusten avulla. Elpymis- ja palautumistukivälineen ainutlaatuisen rakenteen ja sen painopisteisiin sisältyvän strategisen ennakoinnin ansiosta sillä voidaan vastata uusiin kiireellisiin haasteisiin, jotka liittyvät EU:n energiavarmuuteen, kestävään teollisuuden kilpailukykyyn ja teollisuuden nollanettotalouteen siirtymiseen. Samalla edistetään sosiaalista ja taloudellista lähentymistä ylöspäin.

Komissio on valmis kahden viime vuoden aikana saamiensa arvokkaiden kokemusten pohjalta tukemaan jäsenvaltioita, jotta varmistetaan elpymis- ja palautumistukivälineen täytäntöönpanon onnistuminen jatkossakin. Samaan pyritään myös soveltamalla välitavoitteiden ja tavoitteiden tyydyttävän saavuttamisen arviointimenetelmää ja keskeyttämällä maksut tarvittaessa. Näin myös varmistetaan tukivälineen moitteeton varainhoito.

Ensi vuonna tehtävä elpymis- ja palautumistukivälineen väliarviointi tarjoaa tilaisuuden arvioida tukivälineen täytäntöönpanon edistymistä ja siitä saatuja kokemuksia.

Liite I – Kehys välitavoitteiden ja tavoitteiden arviointiin elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen nojalla

Elpymis- ja palautumistukivälineen varojen vapauttaminen edellyttää, että jäsenvaltiot saavuttavat tyydyttävästi välitavoitteet ja tavoitteet, jotka on hyväksytty neuvoston täytäntöönpanopäätöksissä. Tämä arviointi tehdään asetuksen (EU) 2021/241, jäljempänä ’elpymis- ja palautumistukivälinettä koskeva asetus’, 24 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Komissiolla on kaksi kuukautta aikaa arvioida alustavasti, onko asiaankuuluvat välitavoitteet ja tavoitteet saavutettu tyydyttävästi. Tämän jälkeen komissio jakaa havaintonsa jäsenvaltioiden kanssa talous- ja rahoituskomiteassa, jotta se voi antaa lausuntonsa. Euroopan parlamentti ja komissio voivat keskustella välitavoitteiden ja tavoitteiden saavuttamistilanteesta sekä niihin liittyvistä maksuista elpymis- ja palautumisvuoropuheluissa.

Jotta voidaan varmistaa läpinäkyvyys ja jäsenvaltioiden tasapuolinen kohtelu, jäljempänä esitetty menetelmä on kehys, jota komissio käyttää arvioinnissaan. Se perustuu kokemuksiin, joita komissio on tähän mennessä saanut, kun se on arvioinut välitavoitteita ja tavoitteita elpymis- ja palautumistukivälineen nojalla.

1.Tiettyä välitavoitetta tai tavoitetta koskevien vaatimusten vahvistaminen

·Määritettäessä tiettyä välitavoitetta/tavoitetta koskevia vaatimuksia, sen kaikki osatekijät ja toimenpiteen kuvaus olisi otettava huomioon. Lisäksi olisi otettava huomioon operatiivisiin järjestelyihin sisältyvät toimenpiteen tarkemmat erittelyt, kun taas operatiivisten järjestelyjen muita osatekijöitä (kuten todentamismekanismeja ja seurantavaiheita) ei tulisi ottaa huomioon.

·Osatekijöitä, joita ei ole muotoiltu velvoittaviksi, ei saisi pitää vaatimuksina.

·Toimenpiteen kuvauksen osalta

oosatekijöitä, jotka liittyvät suoraan tai välillisesti juuri kyseiseen välitavoitteeseen/tavoitteeseen, olisi pidettävä kyseisen välitavoitteen/tavoitteen vaatimuksina;

oosatekijöitä, jotka eivät liity suoraan tai välillisesti kyseiseen välitavoitteeseen/tavoitteeseen, ei tulisi pitää vaatimuksina;

oosatekijöistä, jotka eivät liity suoraan tai välillisesti mihinkään kyseisen toimenpiteen välitavoitteeseen/tavoitteeseen, olisi mainittava lopullisen välitavoitteen/tavoitteen alustavan arvioinnin yhteydessä yksiselitteisesti, että ne ovat sellaisia.

·Tiettyä välitavoitetta tai tavoitetta koskevia vaatimuksia tulkitessa niiden sanamuotoa on tarkasteltava asiayhteyden ja tarkoituksen perusteella. Asiayhteys ja tarkoitus voidaan johtaa tarkastelemalla eri lähteitä, kuten kansallisia elpymis- ja palautumissuunnitelmia, elpymis- ja palautumissuunnitelman arvioinnin hyväksymisestä annetun neuvoston täytäntöönpanopäätöksen johdanto-osan kappaleita, näitä neuvoston täytäntöönpanopäätöksiä koskeviin komission ehdotuksiin liittyviä valmisteluasiakirjoja, arvioinnin aikana tehtyjä muistioita, kansallisten viranomaisten kanssa käytyä yhteydenpitoa koskevia tietoja tai kyseiseen toimenpiteeseen liittyviä neuvoston hyväksymiä maakohtaisia suosituksia.

2.Välitavoitteen tai tavoitteen tyydyttävän saavuttamisen vahvistaminen jäsenvaltioiden toimittamien asianmukaisten perustelujen perusteella

·Vähäiset poikkeamat välitavoitteelle/tavoitteelle asetetuista vaatimuksista hyväksytään de minimis -säännön mukaisesti seuraavissa olosuhteissa:

oMäärät: poikkeama välitavoitteessa/tavoitteessa ilmoitetuista määristä on vähäinen. Tällainen vähäinen poikkeama on noin 5 prosenttia tai vähemmän.

oMuotovaatimukset: jäsenvaltioiden sisäisiin menettelyihin liittyvä poikkeama välitavoitteen/tavoitteen muotovaatimuksesta on vähäinen, eikä tämä vaikuta edistymiseen välitavoitteeseen/tavoitteeseen liittyvän uudistuksen tai investoinnin toteuttamisessa.

oAjoitus: vähäinen ja suhteellinen viive sääntelytoimenpiteiden julkaisemisen ja niiden tosiasiallisen voimaantulon välillä edellyttäen, että niiden soveltaminen ja oikeusvaikutusten alkaminen on varmaa. 17 Tällaista vähäisen ja suhteellisen viiveen arvioinnissa olisi otettava huomioon täytäntöönpanotoimet, jotka asianomaisten viranomaisten tai niiden osapuolten, joihin uudistus vaikuttaa, olisi toteutettava, jotta uusia sääntelytoimenpiteitä voidaan kohtuudella soveltaa tukivälineen aikataulussa.

oSisältöön liittyvät vaatimukset: poikkeama välitavoitteen/tavoitteen sisältöön liittyvästä vaatimuksesta on vähäinen, eikä tämä vaikuta välitavoitteeseen/tavoitteeseen liittyvän uudistuksen tai investoinnin toteuttamisen edistymiseen.

Komissio esittää jatkossakin välitavoitteiden ja tavoitteiden tyydyttävää saavuttamista koskevat havaintonsa läpinäkyvästi julkaisemalla jäsenvaltioilta saatuihin maksupyyntöihin liittyvät alustavat arvioinnit verkkosivustollaan.

LIITE II – Komission menetelmä maksujen keskeyttämisen määrittämiseksi elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen nojalla 18

I.Menetelmän periaatteet

a)Kunkin elpymis- ja palautumissuunnitelman yksikköarvo

Keskeytetyn tukimäärän laskentaperusteena on välitavoitteen tai tavoitteen nk. yksikköarvo. Jotta voidaan varmistaa, että arvo, jonka unioni antaa elpymis- ja palautumissuunnitelman täytäntöönpanolle, ja tukimäärä, jonka maksaminen keskeytetään, ovat selkeässä suhteessa toisiinsa, kunkin välitavoitteen ja tavoitteen yksikköarvo lasketaan jakamalla elpymis- ja palautumissuunnitelman kokonaisarvo välitavoitteiden ja tavoitteiden lukumäärällä (elpymis- ja palautumissuunnitelman kokonaismäärärahat / välitavoitteiden ja tavoitteiden lukumäärä). Esimerkki: Elpymis- ja palautumissuunnitelman enimmäisrahoitusosuus 40 miljardia euroa / 175 välitavoitetta ja tavoitetta = yksikköarvo 229 miljoonaa euroa kutakin välitavoitetta tai tavoitetta kohti. Jäsenvaltioilla, jotka ovat pyytäneet myös lainaa, yksikköarvoja on kaksi. Toinen niistä koskee elpymis- ja palautumissuunnitelman avustusosuudessa asetettuja välitavoitteita ja tavoitteita ja toinen lainaosuudessa asetettuja välitavoitteita ja tavoitteita.

b)Kertoimet sekä mukautukset ylös- ja alaspäin

Jotta elpymis- ja palautumissuunnitelmien toimenpiteiden sekä välitavoitteiden ja tavoitteiden väliset erot voidaan ottaa asianmukaisesti huomioon, komissio laskee nk. korjatut yksikköarvot. Tätä varten komissio soveltaa yksikköarvoon kertoimia. Nämä kertoimet vahvistetaan arvioimalla kunkin saavuttamatta jääneen välitavoitteen tai tavoitteen merkitystä ja niiden edustaman täytäntöönpanovajeen suuruutta.

Kun korjatut yksikköarvot on vahvistettu, jäljempänä kuvatuissa erityistapauksissa tehdään mukautuksia ylös- ja alaspäin.

Lopullinen määrä, jonka maksaminen kunkin saavuttamatta jääneen välitavoitteen tai tavoitteen osalta keskeytetään, on yhtä suuri kuin korjattu yksikköarvo, jota mukautetaan ylös- ja alaspäin (nk. keskeytysarvo).

Investoinnit

Yksikköarvoon sovellettavat kertoimet

1)Kerrointa 2 sovelletaan suurten investointien (joiden osuus on yli 10 prosenttia tuesta, jota ei makseta takaisin, tai lainasta) välitavoitteisiin ja tavoitteisiin, jolla on vähäinen määrä välitavoitteita ja tavoitteita (enintään 5).

2)Kerrointa 0,5 sovelletaan

·kaikkein pienimpien investointien (joiden osuus on enintään 0,1 prosenttia tuesta, jota ei makseta takaisin, tai lainasta) välitavoitteisiin ja tavoitteisiin;

·sellaisiin välitavoitteisiin (ei lopullisiin tavoitteisiin), joiden jälkeen samassa investoinnissa on toteutettava vielä myöhempiä välitavoitteita ja/tai tavoitteita.

3)Kaikkiin muihin välitavoitteisiin ja tavoitteisiin sovelletaan kerrointa 1.

Korjatun yksikköarvon mukauttaminen

1)Korjattuihin yksikköarvoihin sovelletaan suhteellisia vähennyksiä seuraavissa tapauksissa:

·Jos investoinnin tavoitetta ei ole saavutettu tyydyttävästi, arvioidaan edistymistä tavoitteen saavuttamisessa. Tukimäärä, jonka maksaminen keskeytetään, määritetään suhteessa siihen, kuinka kaukana tavoitteesta ollaan. Tällainen lähestymistapa on erityisen soveltuva niiden tavoitteiden osalta, joissa tätä voidaan arvioida määrällisesti.

·Investointien välitavoitteiden osalta siinä määrin kuin on mahdollista arvioida osuus, joka on saavutettu.

2)Korjattuja yksikköarvoja mukautetaan ylöspäin, jos investointi on elpymis- ja palautumissuunnitelman myönteisen arvion perustana olevanluokituksen kannalta olennaisen tärkeä.

Uudistukset

Yksikköarvoon sovellettavat kertoimet

1)Uudistuksen voimaantuloon tai muun kuin lainsäädäntöuudistuksen täytäntöönpanon viimeiseen vaiheeseen liittyviin välitavoitteisiin ja tavoitteisiin sovelletaan kerrointa 5.

2)Kaikkiin muihin välitavoitteisiin ja tavoitteisiin sovelletaan kerrointa 0,5, esim. sellaisiin, jotka liittyvät välivaiheisiin ennen tietyn uudistuksen voimaantuloon liittyvää välitavoitetta (esim. raportin julkaiseminen) tai menettelyn jälkivaiheisiin (esim. uudistuksen arviointi).

Korjatun yksikköarvon mukauttaminen

1)Korjattuja yksikköarvoja mukautetaan ylöspäin, jos

·komissio katsoo, että uudistuksen toteuttaminen on erityisen tärkeä sen luokituksen kannalta, joka koskee vastaamista kaikkiin asianomaiselle jäsenvaltiolle osoitetuissa asiaankuuluvissa maakohtaisissa suosituksissa, mukaan lukien julkista taloutta koskevat näkökohdat, ja soveltuvissa tapauksissa asetuksen (EU) N:o 1176/2011 6 artiklan nojalla annetuissa suosituksissa yksilöityihin haasteisiin tai muissa komission EU-ohjausjakson yhteydessä virallisesti antamissa asiaankuuluvissa asiakirjoissa yksilöityihin haasteisiin tai merkittävään osaan niistä.

2)Korjattuja yksikköarvoja mukautetaan alaspäin seuraavissa tapauksissa:

·Uudistuksen merkitys elpymis- ja palautumissuunnitelman myönteisen arvion perustana olevien luokitusten kannalta vähäinen.

·Uudistuksen välitavoitteisiin, jotka kattavat yhden tai useamman politiikkatavoitteen tai -ulottuvuuden, sovelletaan suhteellista mukautusta, jos välitavoitteen politiikkatavoite saavutetaan osittain tai jos toiset välitavoitteen päämääristä/ulottuvuuksista saavutetaan ja toisia ei. Harkittaessa tällaista mukauttamista alaspäin arvioidaan olennaista edistymistä uudistuksen yleispäämäärän saavuttamisessa.

Tarkastukseen ja valvontaan liittyvät toimenpiteet

Jotta voidaan varmistaa elpymis- ja palautumistukivälineen varojen tuloksellinen käyttö ja suojata unionin taloudellista etua, jäsenvaltion tarkastus- ja valvontajärjestelmään liittyvien välitavoitteiden tai tavoitteiden, jotka ovat olleet tarpeen elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen 22 artiklan noudattamiseksi, saavuttamatta jääminen johtaa koko maksuerän ja kaikkien tulevien maksuerien keskeyttämiseen.

II.Loppuhuomautukset

Määrä, jonka maksaminen keskeytetään, ei voi olla suurempi kuin maksuerän koko määrä, paitsi jos jäsenvaltion valvontajärjestelmään liittyviä välitavoitteita ja tavoitteita ei ole saavutettu. Komissio voi tarkistaa ja muuttaa tätä menetelmää, kun se saa enemmän kokemusta sen soveltamisesta.

Elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen mukaisesti toimenpiteet, jotka eivät ole ”ei merkittävää haittaa” -periaatteen mukaisia, eivät ole oikeutettuja tukeen. ”Ei merkittävää haittaa” -vaatimusten vastaisiksi todettujen toimenpiteiden välitavoitteita ja tavoitteita ei pidetä tyydyttävästi saavutettuina, ja määrä, jonka maksaminen keskeytetään, määritetään tätä menetelmää soveltaen.

(1)

Asetus (EU) 2021/241.

(2)

Esimerkkien luettelossa esitetään uudistuksia ja investointeja, joiden välitavoitteet ja tavoitteet komissio on jo arvioinut tyydyttävästi täytetyiksi talous- ja rahoituskomitean annettua myönteisen lausuntonsa. Kunkin investoinnin rahamäärät viittaavat kansallisen elpymis- ja palautumissuunnitelman hyväksymisajankohtana tehtyyn kustannusten ennakkoarviointiin.

(3)

Jäsenvaltiot voivat pyytää enintään 20 prosentin ennakkorahoitusta (joka maksetaan kahdessa erässä) REPowerEU-luvuissa esitettyjen toimenpiteiden rahoittamiseksi tarvittavasta lisärahoituksesta, käytettävissä olevien varojen rajoissa. Ennakkorahoitukseen oikeutettu lisärahoitus voi sisältää lisäavustuksia päästökauppajärjestelmästä, siirtoja brexit-mukautusvarauksesta ja koheesiopolitiikan rahastoista, lisämäärärahoja kesäkuussa 2022 tehdyn päivityksen seurauksena sekä lainoja – siltä osin kuin näistä lähteistä rahoitetaan REPowerEU-toimenpiteitä. Ennakkorahoituksen saaminen edellyttää, että neuvoston täytäntöönpanopäätös, jolla tarkistettu suunnitelma hyväksytään, annetaan ennen vuoden 2023 loppua.

(4)

Tiedot perustuvat komission talven 2023 talousennusteeseen.

(5)

Tiedot perustuvat komission syksyn 2022 talousennusteeseen.

(6)

Ks. Pfeiffer P., Varga J. ja in ’t Veld J. (2021), ”Quantifying Spillovers of NGEU investment”, European Economy Discussion Papers, No. 144 ja Afman et al. (2021), ”An overview of the economics of the Recovery and Resilience Facility”, Quarterly Report on the Euro Area (QREA), Vol. 20, No. 3., s. 7–16. Molemmissa tutkimuksissa korostetaan myös, että tulokset ovat riippuvaisia keskeisistä oletuksista.

(7)

Tähän sisältyy lainanotto muitakin ohjelmia, kuten SURE-välinettä ja makrotaloudellista rahoitusapua varten.

(8)

  NextGenerationEU Green Bonds Allocation Report, 16 December 2022, SWD(2022) 442 final (europa.eu)

(9)

COM(2023) 62 final.

(10)

  Elpymis- ja palautumissuunnitelmiin liittyvät ohjeet REPowerEU-ohjelman yhteydessä, 1.2.2023.

(11)

Jäsenvaltioiden on ennakoitava tarkasti mahdolliset poikkeamat odotettavissa olevien maksupyyntöjen aikataulusta ja ilmoitettava niistä komissiolle.

(12)

  Elpymis- ja palautumissuunnitelmat (europa.eu)

(13)

  Elpymisen ja palautumisen tulostaulu (europa.eu)

(14)

  Elpymis- ja palautumistukiväline (europa.eu)

(15)

Kun jäsenvaltio esittää maksupyynnön komissiolle, tällä on kaksi kuukautta aikaa arvioida, onko asiaankuuluvat välitavoitteet ja tavoitteet saavutettu tyydyttävästi. Arvioinnin päätteeksi komissio toimittaa talous- ja rahoituskomitealle myönteisen alustavan arvionsa. Talous- ja rahoituskomitea antaa neljän viikon kuluessa lausunnon näistä havainnoista, ja tämän jälkeen komissio antaa täytäntöönpanopäätöksen, jolla maksun suorittamiseen annetaan lupa.

(16)

  Elpymis- ja palautumissuunnitelmiin liittyvät ohjeet REPowerEU-ohjelman yhteydessä (europa.eu).

(17)

Tämä ei kuitenkaan rajoita elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen 22 artiklan noudattamiseksi tarvittavaa lainsäädäntöä, jota ei luonteensa vuoksi (tarvitaan elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen noudattamisen varmistamiseksi) vuoksi voida pitää perusteena vähäiselle tai oikeasuhteiselle viiveelle.

(18)

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/241, annettu 12. helmikuuta 2021, elpymis- ja palautumistukivälineen perustamisesta.