EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 24.1.2023

COM(2023) 45 final

TOIMINTAPOLIITTINEN ASIAKIRJA

Kohti operatiivista strategiaa palautusten tehostamiseksi

Tämä toimintapoliittinen asiakirja on komission panos uudessa muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksessa esitetyn palauttamisen tehostamista koskevan operatiivisen strategian kehittämiseen. Se perustuu korkean tason palauttamisverkostossa EU:n palauttamisasioiden koordinaattorin johdolla käydyissä keskusteluissa esitettyihin kannanottoihin ja yhteisiin näkemyksiin. Sillä pyritään myös pohjustamaan EU:n yhteisen palauttamisjärjestelmän toimintavalmiiksi saattamisesta Euroopan parlamentissa ja neuvostossa käytäviä keskusteluja. EU:n palauttamisasioiden koordinaattori ja korkean tason palauttamisverkosto viimeistelevät tämän pohjalta lähiaikoina operatiivisen strategian, varmistavat sen täytäntöönpanon ja raportoivat siitä säännöllisesti.

Tehokkaan EU:n yhteisen palauttamisjärjestelmän perustaminen on keskeinen pilari hyvin toimivissa ja uskottavissa maahanmuutto- ja turvapaikkajärjestelmissä sekä uuden muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen( 1 ) mukaisessa kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa. Se on myös osa toimivaa ja kestävää Schengen-aluetta edistävää strategiaa( 2 ), jolla kompensoidaan tarkastusten poistamista sisärajoilta, ja siten myös olennainen osa Schengenin toimintapoliittista sykliä ja Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta. Tehokkaan EU:n yhteisen palauttamisjärjestelmän pitäisi myös toimia pelotteena ja siten auttaa vähentämään vaarallista ja laitonta maahanmuuttoa. Sillä voidaan estää maahanmuuttajien hyväksikäyttöä hajottamalla rikollisten salakuljetusverkostojen liiketoimintamalli ja edistää turvallisia laillisia muuttoväyliä.

Yksi uuden muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen keskeisistä uudistuksista on EU:n palauttamisasioiden koordinaattorin nimittäminen. Koordinaattori tukee sopimuksen yleisen tavoitteen saavuttamista yhdistämällä EU:n palauttamispolitiikan eri osa-alueet ja helpottamalla palauttamisprosessin saumatonta toteutusta. Koordinaattoria tukee korkean tason palauttamisverkosto( 3 ).

Uuden muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen mukaan EU:n palauttamisasioiden koordinaattorin ja korkean tason verkoston toiminnan strateginen painotus määritellään operatiivisessa palauttamisstrategiassa. Komissio esittää tässä toimintapoliittisessa asiakirjassa korkean tason palauttamisverkoston kanssa käytyjen perusteellisten keskustelujen sekä verkoston antaman hyödyllisen panoksen ja yhteisten näkemysten pohjalta operatiivisen strategian keskeiset tavoitteet ja neljä konkreettista ja käytännönläheistä painopistealaa, joilla paikataan puutteita ja lisätään keskinäistä johdonmukaisuutta EU:n palauttamispolitiikan toteuttamisessa. Tämän toimintapoliittisen asiakirjan liitteessä esitetään neljällä painopistealalla toteutettavat erityiset toimet.

Palauttamistyö on kehittynyt huomattavasti viime vuosina. Parhaillaan käydään neuvotteluja turvapaikka- ja muuttoliikeasioita koskevan EU:n lainsäädäntökehyksen tarkistamisesta, myös palauttamisen osalta (palauttamisdirektiivin( 4 ), turvapaikkamenettelyasetuksen( 5 ) ja turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintaa koskevan asetuksen( 6 ) uudelleenlaatiminen). EU:lla on tällä hetkellä voimassa 24 kolmansien maiden kanssa tehtyä takaisinottosopimusta tai -järjestelyä. Osa niistä toimii hyvin, osan täytäntöönpanoa on tarpeen tehostaa. Viisumisäännöstön( 7 ) 25 a artiklalla käyttöön otetulla mekanismilla luotiin virallinen kytkös viisumipolitiikan ja takaisinottoa koskevan yhteistyön välille. Schengenin tietojärjestelmää koskeva asetus( 8 ) on voimassa, ja järjestelmä otetaan käyttöön maaliskuussa 2023. Lisäksi käyttöön on otettu aiempaa enemmän palauttamiseen liittyviä kansallisia rakenteita, Frontexin toimenkuvaa ja valmiuksia on laajennettu ja pyrkimykset saada aikaan tehokas EU:n yhteinen palauttamisjärjestelmä ovat aiempaa voimakkaampia. EU:n olisi hyödynnettävä näitä konkreettisia edistysaskeleita tulevassa toiminnassaan.

Palauttamista koskevaa operatiivista strategiaa kehitettäessä on tärkeää tarkastella kriittisesti, mikä nykyisessä lähestymistavassa toimii ja mikä ei, hyödyntää aikaisempia kokemuksia ja laatia operatiivinen strategia siten, että se tukee palauttamista koskevien yhteisten poliittisten painopisteiden toteuttamista.

1.Palauttamiseen liittyvä myönteinen kehitys

EU:n yhteinen palauttamisjärjestelmä on muotoutumassa. Siinä yhdistyvät vahvemmat EU:n sisäiset rakenteet ja tehokkaampi yhteistyö kolmansien maiden kanssa. Palauttamista koskevaa EU:n lainsäädäntökehystä on vahvistettu ja samaan aikaan on otettu käyttöön operatiivisia ja käytännön välineitä, joiden avulla voidaan parantaa yhteistyötä EU:sta tapahtuvien palautusten lisäämiseksi.

Schengenin arviointimekanismin( 9 ) ansiosta jäsenvaltioiden kansalliset lainsäädännöt ja käytännöt ovat nyt paremmin linjassa tarkistetun palauttamisdirektiivin tavoitteiden ja vaatimusten kanssa. Kohdennetut suositukset ja kunkin jäsenvaltion kanssa toteutetut yksilölliset jatkotoimet ovat johtaneet monenlaisiin parannuksiin, kuten tehokkaampiin kansallisiin menettelyihin ja perusoikeuksien parempaan suojeluun. Lisäksi jäsenvaltioiden hyviä käytäntöjä tuodaan esiin muille jäsenvaltioille.

Ulkoisten toimien osalta uudessa muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksessa hahmoteltiin muuttoliikettä koskeva kattava lähestymistapa, jonka tavoitteena on solmia kolmansien maiden kanssa kaikkia osapuolia hyödyttäviä kumppanuuksia ja parantaa takaisinottoa koskevaa yhteistyötä. Uusi muuttoliike- ja turvapaikkasopimus asettaa kolmansien maiden kanssa tehtävän muuttoliikettä koskevan yhteistyön olennaiseksi osaksi EU:n yleisiä suhteita. Tätä tuetaan ensisijaisten lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa laadittavilla toimintasuunnitelmilla, joissa esitetään tavoitteet, tukitoimenpiteet ja alustavat aikataulut, ja jotka kattavat myös palauttamisen.

Viisumisäännöstön 25 a artiklalla käyttöön otettu prosessi ja mekanismi, jossa takaisinottoa koskeva yhteistyö ja viisumipolitiikka kytketään toisiinsa, sekä komission laatima vuotuinen arviointi ovat keskeisellä tavalla auttaneet tunnistamaan tiettyihin maihin liittyviä konkreettisia haasteita ja löytämään niihin ratkaisuja. Ne ovat myös edistäneet takaisinottoa koskevaa vuoropuhelua sellaisten kolmansien maiden kanssa, joiden on syytä parantaa yhteistyötä. Yhteisten viestien parempi koordinointi EU:n ja jäsenvaltioiden välillä, myös asiaankuuluvissa neuvoston työryhmissä, ja takaisinottoa koskevaa yhteistyötä parantavien konkreettisten tehtävien yksilöinti alkaa tuottaa tulosta. EU:n nykyiset takaisinottosopimukset ja -järjestelyt helpottavat käytännön yhteistyötä. Takaisinottotapausten käsittely kolmansissa maissa on tehostunut huomattavasti takaisinottotapausten hallintajärjestelmällä toteutetun digitalisoinnin ansiosta.

Frontexilla on tärkeä rooli jäsenvaltioiden tukemisessa vapaaehtoisen paluun ja pakkokeinoihin perustuvan palauttamisen kaikissa vaiheissa, myös uudelleenkotouttamisessa. Tässä ovat tukena uusi palauttamisasioista vastaava varapääjohtaja ja palauttamisasioita käsittelevä jaosto.

EU edistää vapaaehtoisen paluun ja uudelleenkotouttamisen laajempaa ja parempaa käyttöä ensimmäisellä vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista koskevalla strategialla( 10 ). Tämä on osa EU:n tavoitetta lisätä palautusten määrää, ja sillä pyritään takaamaan EU:ssa laittomasti oleskelevien henkilöiden humaani, tuloksellinen ja pysyvä paluu. Strategian täytäntöönpano edistyy hyvin: Frontex on huhtikuusta 2022 lähtien tarjonnut kolmansille maille EU:n standardoituja uudelleenkotouttamispaketteja yhteisten uudelleenkotouttamispalvelujen kautta johdonmukaisen lähestymistavan tukemiseksi. Käytössä on keskeiset välineet paluuneuvonnan parantamiseksi ja tehostamiseksi (erityiset tietotekniset välineet, neuvonnan laatukehys ja Frontexin koulutusmoduulit sekä pysyvien joukkojen että jäsenvaltioiden neuvojien kouluttamiseen). EU tukee edelleen palaamista lähtömaihin kauttakulkumaista, erityisesti Turkista, Pohjois-Afrikasta ja Länsi-Balkanilta. Tavoitteena on lieventää kumppanimaihin kohdistuvaa muuttopainetta ja ehkäistä laitonta muuttoliikettä koko reitin kattavalla lähestymistavalla. Tässä yhteydessä vahvistetaan kumppanimaiden valmiuksia palauttaa muuttajat, jotka eivät voi saada kansainvälistä suojelua, ja tuetaan niitä takaisinottosopimusten solmimisessa lähtömaiden kanssa. Tätä täydennetään EU:n kolmansissa maissa rahoittamilla aloitteilla, joilla vahvistetaan muuttoliikkeen hallintaa ja tuetaan laittomien muuttajien vapaaehtoista paluuta kauttakulkumaista sekä yksilöllisiä ja yhteisöperustaisia uudelleenkotouttamisaloitteita. Vaikka on vielä liian aikaista mitata strategian vaikutuksia, Frontexin raportoima suuntaus kahden viime vuoden ajalta on, että noin 58 prosenttia EU:sta tapahtuvasta paluusta on vapaaehtoista.

Vahva koordinointi EU:n tasolla ja Frontexin tuen hyödyntäminen tuottavat merkittäviä tuloksia. Esimerkiksi Kyproksesta on tullut lyhyessä ajassa vuonna 2022 yksi kolmesta eniten Frontexin avustamia palautuksia tehneistä jäsenvaltioista kaikkien kansallisten toimijoiden, komission, Frontexin ja asiaankuuluvien EU:n edustustojen koordinoidun toiminnan ansiosta. Kyproksesta on palautettu yli 2 000 kolmansien maiden kansalaista. Samoin työ niiden jäsenvaltioiden tukemiseksi, joihin Valko-Venäjän hallinnon suorittama laittomien muuttajien välineellistäminen on vaikuttanut eniten, on osoittanut kaikkien toimijoiden johdonmukaisesta ja yhteisestä toiminnasta saatavan lisäarvon.

Monivuotisessa rahoituskehyksessä 2021–2027 osoitetaan merkittävästi lisää taloudellista tukea muuttoliikkeen alalle uuden muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen täytäntöönpanoa varten. On tärkeää, että tosiasiallista paluuta ja takaisinottoa sekä kestävää uudelleenkotouttamista edistetään muiden tavoitteiden ohella niin EU:n kuin jäsenvaltioiden rahoituksella, erityisesti turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastosta, liittymistä valmistelevasta tukivälineestä sekä naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineestä – Globaali Eurooppa.

Myös palauttamispäätösten kohteena olevia henkilöitä koskevat kuulutukset, joka on Schengenin tietojärjestelmän uusi ominaisuus ja joka otetaan käyttöön maaliskuussa 2023, on tärkeä osa EU:n yhteistä palauttamisjärjestelmää. Se tasoittaa tietä tiiviimmälle yhteistyölle muun muassa jäsenvaltioiden tekemien palauttamispäätösten vastavuoroiseksi tunnustamiseksi, mikä nopeuttaa ja tehostaa palauttamisprosessia.

2.Haasteet ja esteet

Palauttamispolitiikka on monimutkainen aihe. Yksi siihen liittyvä merkittävä heikkous on luotettavien tietojen puute EU:n palauttamisjärjestelmän toimivuudesta. Se vaikeuttaa tehokkuuden parantamiseksi tarvittavien toimien yksilöintiä.

Kaikissa jäsenvaltioissa on tarpeen yksinkertaistaa ja optimoida menettelyjä palautusten nopeuttamiseksi ja tehostamiseksi niin, että kunnioitetaan kaikilta osin perusoikeuksia, myös henkilötietojen suojaa. Vaikka edistystä on tapahtunut paljon, jäsenvaltiot törmäävät edelleen merkittäviin pullonkauloihin ja koordinoinnin puutteeseen eri toimijoiden välillä. Päätökset laillisen oleskelun lopettamisesta eivät aina johda palauttamispäätöksen tekemiseen, eikä vapaaehtoisen paluun määräajan noudattamatta jättäminen aina johda pakkokeinoihin perustuvaan palauttamiseen. Näiden puutteiden korjaaminen on keskeistä tulosten parantamiseksi. Eurostatin mukaan vuonna 2021 tehdyistä 340 515 palauttamispäätöksestä 21 prosenttia pantiin tosiasiallisesti täytäntöön. Lisäksi 80 prosenttia Frontexin järjestämistä palautuksista tapahtuu vain viidestä jäsenvaltiosta. Koska jäsenvaltiot ovat toistuvasti pyytäneet lisää Frontexin tukea palauttamiseen, on tärkeää, että Frontexin tukea myös hyödynnetään täysimääräisesti esimerkiksi varmistamalla, että viranomaiset saavat palautettavat henkilöt mukaan viraston järjestämille palautuslennoille. Kuten palauttamista ja takaisinottoa koskevan yhteistyön kehittämistä koskevassa komission tiedonannossa( 11 ) todetaan, jäsenvaltioilla on hyvin erilaisia palauttamiseen liittyviä oikeudellisia ja hallinnollisia kehyksiä, ja kussakin kansallisessa järjestelmässä on sekä hyviä käytäntöjä että puutteita. Tämä on pantu merkille myös Schengen-arviointiprosessissa. Palauttamispolitiikan tehokkaan toiminnan keskeisiä esteitä ovat muun muassa huomattavat aukot turvapaikka- ja palauttamismenettelyjen välillä, pitkät hallinnolliset ja oikeudelliset menettelyt, vaikeudet estää pakeneminen, riittämättömät resurssit ja infrastruktuurit sekä rajalliset hallinnolliset valmiudet palauttamispäätösten jatkotoimiin, joihin kuuluvat myös takaisinottopyynnöt kolmansille maille. Takaisinottopyyntöjä tehdään tällä hetkellä hyvin vähän annettuihin palauttamismääräyksiin verrattuna (16 prosenttia vuonna 2021). Palauttamispäätösten vastavuoroista tunnustamista koskevan nykyisen oikeudellisen kehyksen tehokkaammalla käytöllä voitaisiin myös nopeuttaa palauttamisprosessia, mikä voi olla yksi askel kohti EU:n yhteistä palauttamisjärjestelmää.

Lisähaasteena on riittämätön yhteistyö lähtömaiden taholta. Henkilöiden tunnistamisen ja matkustusasiakirjojen myöntämisen tehokkuus ja nopeus vaikuttavat merkittävästi palautuksiin: pitkät ja epäselvät menettelyt lisäävät pakenemisen riskiä ja haittaavat palautuksia. Lisäksi jotkin kolmannet maat kieltäytyvät vastaanottamasta pakkokeinoin palautettavia henkilöitä tai hyväksyvät tällaiset palautukset vain tietyissä tapauksissa (esim. rikoksentekijät) tai eivät hyväksy takaisinottopyyntöjä, mikä käytännössä vähentää palautusten määrää.

Operatiivisesta näkökulmasta tällaisten puutteiden ja haasteiden tunnistaminen ja ratkaiseminen sekä olemassa olevien hyvien käytäntöjen edistäminen ovat ensimmäinen askel palauttamismenettelyjen tehostamiseksi ja nopeuttamiseksi. Tämä tehostaa koko prosessia ja varmistaa, että muuttajien perusoikeuksia suojellaan EU:n lainsäädännön ja perusoikeuskirjan mukaisesti.

Operatiivisessa strategiassa olisi otettava huomioon tarve kehittää kansallisia menettelyjä siten, että ne ovat johdonmukaisia niiden kansallisten ja EU:n toimien kanssa, joilla pyritään parantamaan kansainvälisten kumppaneiden kanssa tehtävää palauttamista ja takaisinottoa koskevaa yhteistyötä.

Team Europe -lähestymistavan hengessä olisi edistettävä sisäisen ja ulkoisen politiikan, välineiden ja sidosryhmien tiivistä vuorovaikutusta. Operatiivista strategiaa olisi täydennettävä tekemällä kansallisista lähestymistavoista yhtenäisempiä ja johdonmukaisempia ja lisäämällä jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä ja solidaarisuutta sekä vahvistamalla entisestään Frontexin tarjoamaa tukea ja edistämällä sen käyttöä jäsenvaltioissa.

3.Operatiivisen strategian pääperiaatteet ja tavoitteet

Kun tarkastellaan kriittisesti nykyisen järjestelmän toimintaa ja otetaan huomioon korkean tason verkoston jäsenten kuulemiset, komissio katsoo, että strategiassa olisi keskityttävä löytämään jäsenvaltioiden ja EU:n tason yhtenäinen ja johdonmukainen lähestymistapa, jotta voidaan varmistaa palautusten toteutuminen osana EU:n kokonaisvaltaisen muuttoliike- ja turvapaikkapolitiikan yleisiä tavoitteita.

EU:n palauttamisasioiden koordinaattori ja korkean tason verkosto pyrkivät Frontexin tuella ja tarpeen mukaan yhteistyössä muiden EU:n toimielinten kanssa lisäämään jäsenvaltioiden välistä johdonmukaisuutta ja tukemaan niitä, jotta ne voivat yhdistää voimansa ja tarjota toisilleen keskinäistä tukea välittömiin tarpeisiin vastaamiseksi ja esteiden poistamiseksi. Koordinaattori ja korkean tason verkosto pyrkivät myös operatiivisin toimin avustamaan kolmansiin maihin kohdistuvissa yhteisissä pyrkimyksissä palautusten toteuttamiseksi.

Operatiivisessa strategiassa on otettava huomioon palauttamista koskevat EU:n poliittiset tavoitteet( 12 ). Strategian on myös oltava joustava, jotta sen avulla voidaan vastata politiikan painopisteiden ja olosuhteiden muutoksiin.

Operatiivisen strategian keskeisenä tavoitteena olisi oltava palauttamisen toimivuuden parantaminen, jotta

·lisätään huomattavasti tosiasiallisten palautusten kokonaismäärää, ja erityisesti palautuksia kolmansiin maihin, joissa ei ole merkittäviä poliittisia esteitä, jäsenvaltioiden asettamien tavoitteiden mukaisesti,

·palauttamiset pannaan täytäntöön nopeammin, mikä vahvistaa jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmien eheyttä ja uskottavuutta ja hillitsee laittomia rajanylityksiä, ja

·palautukset ovat pysyviä ja eurooppalaisten arvojen ja perusoikeuksien mukaisia.

Tämä keskeinen tavoite voitaisiin jakaa edelleen seuraaviin operatiivisiin tavoitteisiin:

·yksinkertaistetaan ja optimoidaan palauttamismenettelyt kaikissa jäsenvaltioissa palautusten nopeuttamiseksi ja tehostamiseksi niin, että varmistetaan samalla perusoikeuksien täysi kunnioittaminen ja henkilötietojen suoja,

·lisätään vapaaehtoista paluuta (sekä absoluuttisesti mitattuna että osuutena kaikista palautuksista) ja uudelleenkotouttamista, edistetään paluun pysyvyyttä osana palauttamisten lisäämistä koskevaa yleistä tavoitetta,

·edistetään jäsenvaltioiden, komission ja Frontexin yhteistyöhön perustuvaa ja johdonmukaisempaa EU:n lähestymistapaa palauttamiseen Team Europe -hengessä ottaen samalla huomioon yleiset suhteet kolmansien maiden kumppaneiden kanssa, ja

·parannetaan palauttamista koskevia tietoja ja tilastoja, kehitetään kohdennetumpaa, suunnitellumpaa ja tehokkaampaa palauttamispolitiikkaa ja yhteisiä operatiivisia valmiuksia.

Operatiiviset tavoitteet edellyttäisivät jäsenvaltioiden, komission ja Frontexin sekä tarpeen mukaan Euroopan ulkosuhdehallinnon ja EU:n edustustojen yhteistyötä solidaarisuuden ja käytännön yhteistyön hengessä painopistealoilla, joilla yhteinen toiminta on tarpeen. Operatiivisessa strategiassa olisi myös annettava Frontexille selkeät ohjeet, jotta se voi konkreettisesti edistää näiden tavoitteiden saavuttamista.

4.Toimivien ja tehokkaiden palautusten neljä painopistealaa

Komissio on yksilöinyt kahdessa ensimmäisessä korkean tason verkoston kokouksessa käytyjen keskustelujen ja jäsenvaltioiden kanssa käytyjen kahdenvälisten neuvottelujen perusteella neljä painopistealaa, jotka voivat muodostaa toimintastrategian perustan: 

·kohdennetut toimet välittömiin tarpeisiin vastaamiseksi ja esteiden poistamiseksi koordinoidulla tavalla;

·koko palauttamisjärjestelmän tehostaminen nopeuttamalla prosessia ja tukkimalla porsaanreiät;

·paluuneuvonnan ja uudelleenkotouttamisen edistäminen EU:n palauttamisjärjestelmän keskeisinä osatekijöinä sekä vapaaehtoisen paluun että pakkokeinoihin perustuvan palauttamisen yhteydessä;

·palauttamisen hallinnan digitalisointi ja tietojen analysoinnin parantaminen.

Nämä painopistealat liittyvät sekä koordinointia ja yhteistyötä vaativiin toimiin, joilla vastataan välittömiin tarpeisiin ja poistetaan esteitä, että pidemmän aikavälin rakenteelliseen toimintaan EU:n palauttamisjärjestelmän tuloksellisuuden parantamiseksi. Tämän toimintapoliittisen asiakirjan liitteessä esitetään ehdotetut keskeiset toimet neljän painopistealan toteuttamiseksi sekä tavoitteet ja indikaattorit, joita voitaisiin käyttää edistymisen seurannassa.

Työssä olisi siirryttävä nopeasti varsinaiseen operatiiviseen vaiheeseen. Sillä olisi edistettävä tiettyjen keskeisten toimintalinjojen toteuttamista.

Palauttamisen monimutkaisuuden ja arkaluonteisuuden sekä palauttamiseen osallistuvien sidosryhmien ja viranomaisten suuren määrän vuoksi puutteiden korjaaminen edellyttää parempaa koordinointia sekä avoimia ja strategisia keskusteluja luottamuksen hengessä. EU:n palauttamisasioiden koordinaattorin ja korkean tason verkoston avulla tämän operatiivisen strategian tavoitteita voidaan kehittää ja edistää johdonmukaisesti ja tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden hyviin kokemuksiin perustuvalla käytännöllisellä lähestymistavalla. EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla on erilaisia vahvuuksia ja heikkouksia. Myös painopisteet ja tarpeet ovat erilaiset. Sen vuoksi eri osa-alueilla on edettävä samanaikaisesti, jotta saavutetaan tehokas EU:n yhteinen palauttamisjärjestelmä.

(1) ()    COM(2020) 609 final.

(2) ()    COM(2021) 277 final.

(3) ()    Korkean tason palauttamisverkosto koostuu kaikkien jäsenvaltioiden sekä Frontexin edustajista, ja sitä johtaa EU:n palauttamisasioiden koordinaattori.

(4) ()    COM(2018) 634 final.

(5) ()    COM(2020) 611 final.

(6) ()    COM(2020) 610 final.

(7) ()    Asetus (EY) N:o 810/2009 yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta, sellaisena kuin se on muutettuna 20 päivänä kesäkuuta 2019 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2019/1155 (EUVL L 188, 12.7.2019, s. 25).

(8) ()    Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2018/1860, annettu 28 päivänä marraskuuta 2018, Schengenin tietojärjestelmän käytöstä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi (EUVL L 312, 7.12.2018, s. 1).

(9) ()    Neuvoston asetus (EU) 2022/922, annettu 9 päivänä kesäkuuta 2022, arviointi- ja valvontamekanismin perustamisesta ja toiminnasta Schengenin säännöstön soveltamisen varmistamista varten ja asetuksen (EU) N:o 1053/2013 kumoamisesta (EUVL L 160, 15.6.2022, s. 1).

(10) ()    COM(2021) 120 final.

(11) ()    COM(2021) 56 final.

(12) ()    COM(2021) 56 final.

EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 24.1.2023

COM(2023) 45 final

LIITE

asiakirjaan

TOIMINTAPOLIITTINEN ASIAKIRJA

Kohti operatiivista strategiaa palautusten tehostamiseksi

Palauttamisen tehostamista koskevan operatiivisen strategian ehdotetut painopistealat

1)Kohdennetut toimet välittömiin tarpeisiin vastaamiseksi ja esteiden poistamiseksi

Välittömiin tarpeisiin vastaaminen ja esteiden poistaminen kohdennetuilla toimilla on tärkeä osa EU:n palauttamisasioiden koordinaattorin ja korkean tason verkoston työtä. Tämän ehdotetun painopistealan tavoite on varmistaa jäsenvaltioiden yhteistyö sekä saumaton koordinointi ja johdonmukaisuus eri toimijoiden välillä, jotta varmistetaan, että yhteisissä toimissa keskitytään palautusten tekemiseen yksilöityihin kolmansiin maihin toimintapoliittisten painopisteiden mukaisesti. Havaituista esteistä olisi ilmoitettava viipymättä, ja niihin olisi puututtava. Tällä painopistealalla tehtävä työ saattaa tuoda esiin rakenteellisempia kysymyksiä (kuten kansallisten viranomaisten välinen yhteistyö, resurssit ja koulutustarpeet), joita on käsiteltävä pidemmällä aikavälillä ja jotka voivat vaikuttaa muihin painopistealoihin.

·Toteutetaan neljännesvuosittain yhteisiä kohdennettuja toimia palautusten tekemiseksi tiettyihin ensisijaisiin kolmansiin maihin. Toimia käsitellään kussakin korkean tason verkoston kokouksessa, ja ne pannaan täytäntöön kokousta seuraavan vuosineljänneksen aikana. Tarkastelun kohteena olevat kansalaisuudet olisi valittava asiaankuuluvien EU:n toimintasuunnitelmien, viisumisäännöstön 25 a artiklan mukaista mekanismia koskevien jatkotoimien ja neuvoston työryhmien keskustelujen perusteella. Myös viisumipakosta vapautettujen kolmansien maiden kansalaiset olisi sisällytettävä tarkastelun kohteena oleviin kansalaisuuksiin. Nämä yhteiset toimet olisi koordinoitava komission toimien kanssa tiettyihin kolmansiin maihin kohdistuvien palautusten lisäämiseksi erityisesti EU:n takaisinottosopimusten ja -järjestelyjen täytäntöönpanon sekä viisumisäännöstön 25 a artiklan mukaiseen mekanismiin liittyvien jatkotoimien yhteydessä.

·Helpotetaan yhteistyötä niiden jäsenvaltioiden välillä, joilla on samanlaiset tarpeet, jotta ne voivat tukea toisiaan palauttamiseen liittyvissä operatiivisissa toimissa ja avata toisilleen paikkoja avustettua vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista koskevissa kansallisissa ohjelmissa. Frontex mukauttaa tarvittaessa toimintaansa antaakseen tarvittavaa tukea.

·Korkean tason verkoston jäsenet tekevät yhteistyötä asiaankuuluvien kansallisten viranomaisten kanssa toimien keskittämiseksi tiettyihin yksilöityihin kolmansiin maihin ja erityisesti toiminnan tehostamiseksi seuraavien osalta: tällaisten palautusten asettaminen etusijalle; tunnistamisasiakirjojen (asiakirjat, yksilöllinen arviointi, biometriset tiedot) valmisteleminen; sen varmistaminen, että palautettavat henkilöt ovat käytettävissä kuulemisia ja tunnistuskäyntejä varten; takaisinottopyyntöjen tekeminen palauttamismääräysten perusteella; tarvittaessa riittävien säilöönottovalmiuksien varmistaminen, tunnistuskäytännön vakiinnuttaminen suurlähetystöjen kanssa sekä tilauslentojen koko kapasiteetin hyödyntäminen.

·Käsitellään tapauskohtaisia kysymyksiä, kuten covid-19-vaatimuksia, ja ilmoitetaan niistä viipymättä EU:n palauttamiskoordinaattorille ratkaisun löytämiseksi.

·Jäsenvaltioiden, korkean tason verkoston jäsenten, Frontexin ja muiden asiaankuuluvien toimijoiden, kuten Euroopan muuttoliikeyhteyshenkilöiden ja Euroopan palauttamisasioiden yhteyshenkilöiden, olisi sitouduttava antamaan asiaankuuluvia tietoja ja aineistoa yhteydenpitoon kolmansien maiden kanssa. Tämä helpottaisi komission ja asianomaisten jäsenvaltioiden kolmansiin maihin suuntautuvien vierailujen järjestämistä yhteistyössä Euroopan ulkosuhdehallinnon kanssa yhteisen ja johdonmukaisen lähestymistavan esittämiseksi.

2)Pitkän aikavälin tarpeet ja rakenteelliset tarpeet

Puutteet palauttamisprosessiin osallistuvien viranomaisten välisessä yhteistyössä ja yhteydenpidossa ovat keskeinen rakenteellinen este palauttamisprosessin tehokkaammalle toiminnalle. Tämän ehdotetun painopistealan toiminnassa keskityttäisiin näiden puutteiden tunnistamiseen ja korjaamiseen, jotta voidaan varmistaa, että päätös laillisen oleskelun lopettamisesta EU:ssa johtaa palauttamispäätöksen tekemiseen, että tällaiset palauttamispäätökset pannaan tosiasiallisesti täytäntöön ja että palautukset toteutetaan mahdollisimman nopeasti.

a)Koko palauttamisjärjestelmän tehostaminen nopeuttamalla prosessia ja tukkimalla porsaanreiät

·Keskitytään jäsenvaltioiden ilmoittamiin tai Schengen-arvioinneissa yksilöityihin keskeisiin ongelmiin ja erityisiin esteisiin jäsenvaltioiden palauttamisprosessien nopeuttamiseksi.

·Varmistetaan, että laillisen oleskelun lopettamista koskevan päätöksen jälkeen tehdään välittömästi palauttamispäätös ja kytketään turvapaikkamenettelyn tulos palauttamismenettelyyn. Lisäksi tehdään yhteistyötä Frontexin kanssa ja hyödynnetään EU:n turvapaikkaviraston ja EU:n perusoikeusviraston kokemuksia ja tietämystä.

·Paikataan toimivaltaisten viranomaisten väliset puutteet siirtymisessä vapaaehtoisesta paluusta pakkokeinoihin perustuvaan palauttamiseen tehokkuuden parantamiseksi ja pakenemisen riskin vähentämiseksi.

·Korjataan menettelyihin liittyvät puutteet ja poistetaan esteet, jotka liittyvät palauttamisprosessin eri vaiheista vastaavien viranomaisten ja elinten erilaisiin toimivaltuuksiin. Korkean tason verkoston on määrä etsiä tähän liittyviä käytännön ratkaisuja jäsenvaltioiden kokemusten ja hyvien käytäntöjen pohjalta.

·Pyritään poistamaan kolmansien maiden kansalaisten häiritsevään toimintaan ja yhteistyöhaluttomuuteen liittyvät erityiset tunnistetut esteet.

·Pyritään poistamaan tuomittujen rikollisten palauttamiseen liittyvät erityiset esteet.

·Poistetaan jäsenvaltioiden järjestelmistä johtuvat esteet, jotka liittyvät takaisinottopyyntöjen esittämiseen (tarvittaessa myös takaisinottotapausten hallinnointijärjestelmän käyttöön kolmansien maiden kanssa liittyvät ongelmat).

·Määritetään käytännön tarpeet ja yksilöidään toimet, joilla saadaan paras mahdollinen hyöty Schengenin tietojärjestelmän uudesta ominaisuudesta, joka mahdollistaa kuulutusten tekemisen henkilöistä, joista on tehty palauttamispäätös, palauttamispäätösten vastavuoroisen tunnustamisen helpottamiseksi.

·Kehitetään johdonmukaisempi tapa pakenemisen riskin ja valmiuksien puutteiden määrittämiseen sekä säilöönoton tehokkaiden vaihtoehtojen käyttöön. Pyritään luomaan parempi yhteys erityyppisten pakenemisriskien ja tarkoituksenmukaisimpien säilöönoton vaihtoehtojen välille.

b)Paluuneuvonnan ja uudelleenkotouttamisen edistäminen palauttamisjärjestelmien keskeisinä osatekijöinä sekä vapaaehtoisen paluun että pakkokeinoihin perustuvan palauttamisen yhteydessä

Paluuneuvojilla on keskeinen rooli palauttamisprosessissa. He tukevat palautettavaa henkilöä menettelyn kaikissa vaiheissa muun muassa varmistamalla, että perusoikeuksia kunnioitetaan kaikilta osin palauttamisprosessin kaikissa vaiheissa. Vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista koskevan EU:n strategian puitteissa käynnissä olevan työn sekä asiaankuuluvissa neuvoston ryhmissä ja asiantuntijafoorumeilla käytyjen keskustelujen perusteella tämän ehdotetun painopistealan toimissa pyrittäisiin varmistamaan, että kaikilla jäsenvaltioilla on hyvin koulutettuja paluuneuvojia ja että heillä on käytössään tarvittavat välineet prosessin tehostamiseksi, kuten palaajille tarjolla olevia mahdollisuuksia paluumaassa tai mahdollisuus ohjata palaajia kansainvälisten järjestöjen, paikallisten toimijoiden, kansallisten viranomaisten tai kehitysyhteistyöhankkeiden tarjoamien aloitteiden piiriin. Lisäksi työssä keskitytään varmistamaan johdonmukainen lähestymistapa pysyvään uudelleenkotouttamiseen ja sen rahoitukseen. Tämä voi kannustaa sekä palaavia henkilöitä että kolmansien maiden viranomaisia tekemään yhteistyötä palauttamisprosessin aikana.

·Tuetaan jäsenvaltioita, jotta ne voivat käytännön toimijoiden tasolla käynnissä olevan työn pohjalta ja Frontexin tuella perustaa tehokkaampia tuetun vapaaehtoisen paluun järjestelmiä ja paluuneuvontarakenteita. Kaikkien jäsenvaltioiden olisi käytettävä Frontexin yhteisiä uudelleenkotouttamispalveluja vuoden loppuun mennessä. Tavoitteena olisi oltava vapaaehtoisten paluiden kokonaismäärän lisääminen kaikkien jäsenvaltioiden osalta.

·Varmistetaan, että kaikissa jäsenvaltioissa on ammattimaiset paluuneuvojat, joiden avulla edistetään vapaaehtoista paluuta osana palaamisen lisäämistä koskevaa yleistä tavoitetta.

·Varmistetaan, että kaikilla tasoilla ollaan täysin tietoisia käytettävissä olevista välineistä ja koulutuksesta (myös perusoikeuksien osalta) rakenteellisiin haasteisiin vastaamiseksi.

·Kannustetaan kokeneempia jäsenvaltioita tukemaan vähemmän kokeneita jäsenvaltioita korkean tason verkoston jäsenten välisellä kohdennetummalla ja strategisemmalla tiedonvaihdolla.

·Edistetään tarpeen mukaan tiettyihin kolmansiin maihin suuntautuvan avustetun vapaaehtoisen paluun ja uudelleenkotouttamisen tuen jatkuvuutta jäsenvaltioissa ja varmistetaan asiaankuuluvien nykyisten ohjelmien koordinointi kolmansissa maissa.

·Varmistetaan, että jäsenvaltioiden ja Frontexin paluuneuvojat ovat tietoisia palaaville henkilöille paluumaissa tarjolla olevista kansainvälisten järjestöjen, paikallisten toimijoiden, kansallisten viranomaisten tai kehitysyhteistyöhankkeiden tarjoamista ohjaus- ja uudelleenkotouttamismahdollisuuksista ja että he voivat hyödyntää niitä.

·Kaksinkertaistetaan Frontexin yhteisten uudelleenkotouttamispalvelujen piiriin kuuluvien kolmansien maiden määrä vuoden 2023 loppuun mennessä.

c)Palauttamisen hallinnan digitalisointi ja tietojen analysoinnin parantaminen

Palauttamista koskevien säännöllisten ja luotettavien tietojen puute on merkittävä ongelma. Tärkeä osatekijä ongelman ratkaisemisessa on varmistaa, että jokaisella jäsenvaltiolla on digitaalinen palauttamisasioiden hallintajärjestelmä, joka voidaan yhdistää muihin palauttamisprosessin kannalta merkityksellisiin tietojärjestelmiin ja joka voi tukea asiaankuuluvien tietojen tehokkaampaa ja luotettavampaa analysointia.

·Asetetaan selkeät määräajat, joilla tuetaan Frontexin mallia soveltavien jäsenvaltioiden palauttamisasioiden hallintajärjestelmien digitalisointia. Frontex viimeistelee analyysinsä kaikkien jäsenvaltioiden puutteista vuoden 2023 loppuun mennessä ja laatii ja panee täytäntöön yhdessä jäsenvaltioiden kanssa suunnitelmat, jolla täydellinen digitalisointi voidaan saavuttaa mahdollisimman pian ja viimeistään vuoteen 2026 mennessä. Näitä hankkeita rahoitetaan turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastosta.

·Analysoidaan tarkemmin mahdollisuuksia tehdä palauttamisprosessin kannalta merkityksellisistä tietojärjestelmistä yhteentoimivia, myös tällaisten yhteenliitäntöjen tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta.

·Lisätään uudelleenkotouttamistuen työvälineen ja takaisinottotapausten hallintajärjestelmän käyttöä kolmansien maiden kanssa.

·Varmistetaan tietoisuus vallitsevasta tilanteesta palauttamista koskevien kuulutusten SIS II -järjestelmään tallentamisen ja päivittämisen, eri jäsenvaltioiden viranomaisten SIS II -järjestelmään pääsyn, palautusten seurannan ja osumia koskevien vakiintuneiden käytäntöjen osalta.

·Tunnistetaan rajanylitystietojärjestelmän tarjoamat uudet mahdollisuudet, ja hyödynnetään tehokkaasti järjestelmän automaattisesti luomia tietoja sallitun oleskeluajan ylittäneistä henkilöistä.

·Tunnistetaan ja hyödynnetään mahdollisuuksia helpottaa palauttamispäätösten vastavuoroista tunnustamista palauttamisprosessin nopeuttamiseksi ja tehostamiseksi käyttämällä Schengenin tietojärjestelmän uutta ominaisuutta, jolla voidaan tehdä kuulutuksia palauttamispäätösten kohteena olevista henkilöistä.

·Tehdään yhteistyötä kaikkien sidosryhmien kanssa (komissio, Frontex, jäsenvaltiot) palauttamiseen liittyvien tilastotietojen keräämisen tehostamiseksi ja palauttamisen toimivuutta koskevien tarkoituksenmukaisten analytiikka-, analyysi- ja tilannekuvavälineiden kehittämiseksi, jotta voidaan suunnitella ennakoivasti yhteisiä toimia havaittujen haasteiden ratkaisemiseksi.

·Muodostetaan yhteinen näkemys hyvästä suorituskyvystä palauttamisen alalla ottaen huomioon muutakin kuin palauttamisasteen ja määritetään asianmukaiset raportointi- ja tehokkuusindikaattorit.

* * *

Operatiivisen strategian edistymistä ja saavutuksia olisi seurattava selkeästi määritellyillä indikaattoreilla. Indikaattoreiksi olisi harkittava seuraavia:

·kielteisten turvapaikkapäätösten jälkeen tehtyjen palauttamispäätösten lukumäärä;

·palauttamispäätösten perusteella esitettyjen takaisinottopyyntöjen lukumäärä;

·vapaaehtoisen paluun osuus suhteessa palauttamisten kokonaismäärään;

·niiden jäsenvaltioiden lukumäärä, joissa on käytössä palauttamistapausten hallintajärjestelmä;

·niiden jäsenvaltioiden lukumäärä, joissa on käytössä paluuneuvonnan järjestelmä;

·niiden jäsenvaltioiden lukumäärä, jotka käyttävät säännöllisesti Frontexin palauttamiseen liittyviä palveluja (ennen palauttamista, palauttamisen jälkeen, uudelleenkotouttamisessa) ja osallistuvat palauttamisoperaatioihin;

·niiden kolmansien maiden lukumäärä, jotka kuuluvat Frontexin yhteisten uudelleenkotouttamispalvelujen piiriin.

EU:n palauttamisasioiden koordinaattori toimittaa korkean tason verkostolle säännöllisesti edistymisraportteja, joita hyödynnetään myös Schengen-barometrissa. Indikaattorit ovat vankka perusta edistymisen seurannalle, mutta ne voivat myös muuttua operatiivisen strategian kehittämisen ja täytäntöönpanon myötä.