Tässä ehdotuksessa esitetään useita toimenpiteitä ihmiskaupan ehkäisemisen ja torjumisen tehostamiseksi sekä ihmiskaupan uhrien suojelemiseksi unionissa voimassa olevan oikeudellisen kehyksen eli direktiivin 2011/36/EU 1 , jäljempänä ’ihmiskaupan vastainen direktiivi’, mukaisesti. Ihmiskaupan vastaisella direktiivillä luodaan kattava EU:n kehys ihmiskaupan ehkäisemiseksi ja torjumiseksi, sillä siinä vahvistetaan vähimmäissäännöt rikosten ja seuraamusten määrittelylle ihmiskaupassa ja otetaan käyttöön säännöksiä, joilla tehostetaan tämän rikoksen ehkäisemistä ja uhrien suojelua sukupuolinäkökulma huomioon ottaen. 2 Direktiivissä säädetään EU:n yhteisistä säännöistä, jotka koskevat i) ihmiskaupan kriminalisointia, tutkintaa ja syytteeseenpanoa, mukaan lukien rikosten, rangaistusten ja seuraamusten määrittely, ii) ihmiskaupan uhrien auttamista, tukemista ja suojelua sekä iii) ihmiskaupan ehkäisemistä. 3

Ihmiskaupan vastaisen direktiivin hyväksyminen huhtikuussa 2011 oli tärkeä edistysaskel EU:n pyrkimyksille ehkäistä ja torjua ihmiskauppaa sekä suojella ihmiskaupan uhreja. Lisäksi se oli ratkaiseva askel kohti asiaa koskevien sääntöjen yhdenmukaistamista jäsenvaltioissa. Vuoden 2011 jälkeen joidenkin haasteiden merkitys on kuitenkin kasvanut ja esiin on noussut myös uusia haasteita. Niihin puututaan tällä direktiivin kohdennetulla tarkistamisella.

Komission ensisijaisena tavoitteena on edelleen direktiivin asianmukainen saattaminen kokonaisuudessaan osaksi kansallista lainsäädäntöä sekä sen täytäntöönpano kaikilta osin. Täytäntöönpanokertomuksen 4 hyväksymisen jälkeen komissio jatkoi yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa ja sitoutui käyttämään sille perussopimuksissa annettuja valtuuksia sen varmistamiseksi, että direktiivin säännökset saatetaan kokonaisuudessaan osaksi kansallista lainsäädäntöä ja pannaan täytäntöön. Komissio omaksui monialaisen ja kattavan lähestymistavan ja hyväksyi ihmiskaupan torjuntaa koskevan EU:n strategian 2021–2025 5 , jossa esitetään yksityiskohtaiset toimet direktiivin 2011/36/EU asiaankuuluvien säännösten täytäntöönpanon parantamiseksi. Strategia tarjoaa kattavan toimintakehyksen ihmiskaupan torjuntaan ihmiskaupan ehkäisystä ja uhrien suojelusta ihmiskauppiaiden syytteeseen asettamiseen ja tuomioiden antamiseen.

Hyväksikäytön muodot ovat kehittyneet vuoden 2011 jälkeen. Seksuaalinen hyväksikäyttö ja työvoiman hyväksikäyttö ovat aina olleet ihmiskaupan pääasialliset tarkoitukset. Seksuaalista hyväksikäyttöä varten harjoitettava ihmiskauppa on jatkuvasti ollut yleisin hyväksikäytön muoto EU:ssa. Sen uhrien osuus kaikista ihmiskaupan uhreista on yli puolet, ja se kohdistuu pääasiassa naisiin ja tyttöihin. 6 Työvoiman hyväksikäyttöä varten harjoitettu ihmiskauppa on toiseksi yleisin ihmiskaupan muoto EU:ssa. Sen uhrien määrä on kasvanut nopeasti ja lähes kaksinkertaistunut viiden viime vuoden aikana. 7 Muissa tarkoituksissa tapahtuva ihmiskauppa on kuitenkin kasvanut ajan mittaan sekä ihmiskaupan vastaiseen direktiiviin jo sisältyvien hyväksikäytön muotojen osalta (kuten kerjääminen, rikollisen toiminnan hyväksikäyttö ja elinten poistaminen) että sellaisen muotojen osalta, joita ei ole nimenomaisesti mainittu direktiivissä (kuten pakkoavioliitot ja laiton adoptio). Muiden hyväksikäyttömuotojen uhrien osuus kaikista ihmiskaupan uhreista on yli 10 prosenttia. Tällä ehdotuksella pyritään laajentamaan direktiivissä nimenomaisesti mainittujen hyväksikäytön muotojen luetteloa (joka ei ole tyhjentävä) sisällyttämällä siihen myös pakkoavioliitot ja laiton adoptio, jotta voidaan varmistaa, että useammat ihmiskaupan muodot otetaan huomioon kansallisissa oikeusjärjestelmissä.

Ihmiskauppiaat toimivat usein järjestäytyneen rikollisuuden puitteissa, ja myös niiden toimintatavat ovat kehittyneet, mikä on lisännyt ihmiskaupan uhkaa. Teknologian kehityksen vuoksi ihmiskauppiaat voivat värvätä, mainostaa ja hyväksikäyttää uhreja myös etäyhteydellä ja levittää hyväksikäyttömateriaalia laajasti verkossa. Sama teknologia myös vaikeuttaa rikosten havaitsemista, rikoksentekijöiden tunnistamista sekä rikosten tekemiseen käytettyjen varojen ja rikollisuuden tuottamien voittojen jäljittämistä. Tällä ehdotuksella pyritään vastaamaan ihmiskaupan digitalisaation lisääntymisen aiheuttamiin haasteisiin ja tehostamaan rikosoikeudellisia toimia teknologian avulla tehtävien rikosten torjumiseksi. Asianomaiset sidosryhmät, kuten EU:n virastot, lainvalvonta- ja oikeusviranomaiset sekä kansainväliset järjestöt ja kansalaisjärjestöt, ovat erityisesti viime vuosina tuoneet esiin huolensa tieto- ja viestintätekniikalla tehtyjen tai avustettujen ihmiskaupparikosten määrän kasvusta.

Nykyinen oikeushenkilöihin sovellettava valinnainen seuraamusjärjestelmä sekä se, missä määrin se on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä ja pantu täytäntöön jäsenvaltioissa, ei täytä riittävästi ihmiskaupan vastaisen direktiivin tavoitteita. Tällä ehdotuksella pyritään varmistamaan, että seuraamukset ovat tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia, ja samalla tehostamaan rikosoikeudellisia toimia oikeushenkilöiden hyväksi tehtyjen ihmiskaupparikosten torjumiseksi korvaamalla valinnainen seuraamusjärjestelmä kahdella pakollisella järjestelmällä, joita sovelletaan tavanomaisiin rikoksiin ja törkeisiin rikoksiin.

Ihmiskaupan vastainen direktiivi hyväksyttiin vuonna 2011, eli se on ollut olemassa jo ennen varojen jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevaa EU:n lainsäädäntökehystä. Tämän vuoksi komissio ehdottaa, että viittaukset rikosten tuottaman hyödyn jäljittämiseen, jäädyttämiseen, hallinnointiin ja menetetyksi tuomitsemiseen saatetaan ajan tasalle viittaamalla nimenomaisesti näitä asioita koskeviin EU:n sääntöihin.

Varhaista tunnistamista ja ohjausta koskevissa jäsenvaltioiden käytännöissä on edelleen parantamisen varaa sekä kansallisella että rajatylittävällä tasolla. Kaikilla jäsenvaltioilla ei ole käytössä kansallista ohjautumismekanismia, ja tällaisten mekanismien rakenne ja toiminta vaihtelevat huomattavasti eri jäsenvaltioissa. Tällä ehdotuksella pyritään varmistamaan, että kaikki jäsenvaltiot vahvistavat laeilla, asetuksilla tai hallinnollisilla määräyksillä kansalliset ohjautumismekanismit, joiden tarkoituksena on sujuvoittaa kansallisten yksiköiden toimintaa ja yhdenmukaistaa edelleen niiden rakenteita ja käytäntöjä, jotka koskevat uhrien ohjaamista asianmukaisen avun ja tuen piiriin. Tämä on myös ensimmäinen askel kohti eurooppalaisen ohjautumismekanismin perustamista.

Viimeaikaisista tutkimuksista ja sidosryhmien kuulemisista saadut tiedot osoittavat, että ihmiskauppaa edistävä kysyntä ei ole vähentynyt, vaikka asiaa koskevia koulutus- ja valistustoimia on toteutettu runsaasti ja vaikka ihmiskaupan vastaisen direktiivin 18 artiklan 4 kohta on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä useissa jäsenvaltioissa. Seksipalvelujen, halvan työvoiman ja halpatuotteiden kysyntä jatkuu sidosryhmien yhteisistä ponnisteluista huolimatta. Tämä puolestaan ruokkii seksuaalista ja työvoiman hyväksikäyttöä varten harjoitettavaa ihmiskauppaa. Tämän ehdotuksen tavoitteena on yhdenmukaistaa jäsenvaltioiden lainsäädäntöä tällaisen kysynnän vähentämiseksi. Ehdotuksessa tunnustetaan myös, että rikosoikeudelliset toimenpiteet eivät yksin riitä vähentämään kysyntää, vaan niiden lisäksi jatkossakin olisi toteutettava koulutus- ja valistustoimia ihmiskaupan vastaisen direktiivin mukaisesti.

Ihmiskauppa on monitahoinen rikos. Jotta siihen voidaan puuttua asianmukaisesti, on ratkaisevan tärkeää tukeutua johdonmukaisiin ja luotettaviin tietoihin. Kuten muillakin rikollisuuden aloilla, merkittävän osan ihmiskauppatapauksista arvioidaan jäävän ilmoittamatta. Tämä on yksi tekijä, joka vaikeuttaa EU:ssa harjoitettavan ihmiskaupan koko laajuuden ymmärtämistä. Lisäksi ilmoitettuja tapauksia koskevien tietojen keruussa on merkittäviä puutteita, ja komission keräämät tilastot julkaistaan huomattavan myöhään raportointikauden jälkeen. Tämän ehdotuksen tarkoituksena on velvoittaa jäsenvaltiot keräämään ihmiskauppaa koskevia tietoja ja raportoimaan niistä komissiolle vuosittain sekä yhdenmukaistaa tiedonkeruuta edelleen, jotta voidaan parantaa tietojen laatua ja nopeuttaa raporttien julkaisemista.

Ihmiskaupan vastainen direktiivi hyväksyttiin 15. huhtikuuta 2011. Sitä ei ole sen jälkeen muutettu tai tarkistettu. Heinäkuussa 2020 hyväksytyssä turvallisuusunionistrategiassa 8 tunnustettiin ihmiskaupan tunnistamiseen, syytteeseenpanoon ja tuomitsemiseen liittyvät haasteet ja ilmoitettiin uudesta kokonaisvaltaisesta lähestymistavasta tämän rikollisuuden torjumiseksi. Ihmiskaupan torjuntaa koskevassa EU:n strategiassa 2021–2025 korostettiin, että komission ensisijaisena tavoitteena on edelleen direktiivin saattaminen kokonaisuudessaan osaksi kansallista lainsäädäntöä sekä sen täytäntöönpano kaikilta osin. Lisäksi siinä katsottiin, että direktiivin täytäntöönpanoa on tarpeen arvioida ja tarvittaessa tarkistaa arvioinnin tulosten perusteella. 

Tähän ehdotukseen sisältyvät lainsäädäntötoimenpiteet ja niihin liittyvät muut toimenpiteet noudattavat täysin strategian painopisteitä, jotka ovat ihmiskauppaa edistävän kysynnän vähentäminen, rikollisen toimintamallin hajottaminen uhrien hyväksikäytön pysäyttämiseksi, uhrien, erityisesti naisten ja lasten, suojeleminen, tukeminen ja voimaannuttaminen sekä rikosten kansainväliseen ulottuvuuteen puuttuminen. Ehdotetut muutokset koskevat valikoituja kysymyksiä. Niiden tarkoituksena on tehostaa ihmiskaupan ehkäisemistä ja torjuntaa sekä ihmiskaupan uhrien suojelua koskevaa kehystä, ja ne on laadittu johdonmukaisesti täydentämään sitä.

Ehdotuksessa vahvistetaan säännöt, jotka perustuvat jäsenvaltioiden kokemuksiin ihmiskaupan vastaisen direktiivin saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä ja sen täytäntöönpanosta. Siinä käsitellään vuoden 2011 jälkeen tapahtunutta kehitystä ja ihmiskaupan torjunnan alalla havaittuja uusimpia suuntauksia ottaen huomioon myös eri sidosryhmien esittämät parannusehdotukset. Näin ollen ehdotus muodostaa jo itsessään kehyksen, jonka perusteella jäsenvaltioiden kansalliset oikeusjärjestelmät voidaan saattaa ajan tasalle ja antaa jäsenvaltioille keinot vastata nykyisiin haasteisiin.

Ehdotuksessa otetaan huomioon havainnot, jotka komissio on esittänyt kertomuksessaan ihmiskaupan torjunnassa saavutetusta edistyksestä, joka on annettava kahden vuoden välein ihmiskaupan vastaisen direktiivin 19 ja 20 artiklan mukaisesti. Komission tiedot perustuvat ihmiskaupan torjunnan kansallisten raportoijien tai vastaavien mekanismien EU-verkoston ja ihmiskaupan vastaisen EU:n kansalaisyhteiskuntafoorumin kokouksiin, EU:n virastojen kanssa pidettyihin kokouksiin, ihmiskaupan vastaisen direktiivin arviointiin 9 ja vaikutustenarviointiin 10 sekä lukuisiin konferensseihin, tapaamisiin ja keskusteluihin sidosryhmien kanssa. Ehdotetuissa muutoksissa otetaan huomioon myös alueellisten ja kansainvälisten järjestöjen julkaisemat tutkimukset ja raportit.

Tämä ehdotus on osoitus komission sitoumuksesta seurata tiiviisti, että ihmiskaupan vastainen direktiivi saatetaan asianmukaisesti ja kaikilta osin osaksi kansallista lainsäädäntöä ja että sen täytäntöönpanemiseksi annettu kansallinen lainsäädäntö on tehokasta. Komissio hyödyntää seurannassa tietoja, jotka jäsenvaltiot ovat toimittaneet sille saattaessaan direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään. Komissio aikoo seurata, kuinka säännöt, jotka koskevat ihmiskaupan uhreilta vaadittujen palvelujen tietoista käyttöä, saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä ja mitkä ovat tämän vaikutukset. Komissio antaa [viiden vuoden kuluttua täytäntöönpanolle asetetusta määräajasta] Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen, jossa arvioidaan, missä määrin jäsenvaltiot ovat toteuttaneet tarvittavat toimenpiteet uusien sääntöjen noudattamiseksi, sekä näiden toimenpiteiden vaikutuksia.

Tämä ehdotus on täysin sopusoinnussa ihmiskaupan, erityisesti naisten ja lasten kaupan, ehkäisemisestä, torjumisesta ja rankaisemisesta vuonna 2000 tehdyn lisäpöytäkirjan kanssa. Sillä täydennetään kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaista Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimusta, jonka sopimuspuolia Euroopan unioni ja kaikki sen jäsenvaltiot ovat.

Ihmiskaupan vastaisen direktiivin arvioinnissa todettiin, että säädös on johdonmukainen asiaankuuluvien EU:n säädösten kanssa. Ehdotetut muutokset ovat myös unionin poliittisten tavoitteiden, erityisesti seuraavien toimintapolitiikkojen, mukaisia:

Tällä ehdotuksella muutetaan ihmiskaupan vastaista direktiiviä. Sen oikeusperustan muodostavat näin ollen SEUT-sopimuksen 82 artiklan 2 kohta ja 83 artiklan 1 kohta, jotka ovat myös muutettavan säädöksen oikeusperusta.

Jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla saavuttaa ehdotuksen tavoitteita, vaan ne voidaan saavuttaa paremmin unionin tasolla Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklassa vahvistettujen toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisesti. SEUT-sopimuksen 83 artiklan 1 kohdan ja ihmiskaupan vastaisen direktiivin nykyisten sääntöjen mukaisesti jäsenvaltioilla on oikeus hyväksyä tai pitää voimassa toimenpiteitä, jotka ovat tiukempia kuin unionin lainsäädännössä vahvistetut toimenpiteet.

Ihmiskaupan ehkäisemistä ja torjumista sekä ihmiskaupan uhrien suojelua koskeva nykyinen oikeudellinen kehys luotiin unionin tasolla ensin neuvoston puitepäätöksellä 2002/629/YOS 17 ja sen jälkeen ihmiskaupan vastaisella direktiivillä. Nykyistä kehystä parantamista ei voi parantaa jäsenvaltioiden itsenäisin toimin. Toissijaisuusperiaatetta tarkasteltiin perusteellisesti tämän ehdotuksen vaikutustenarvioinnin yhteydessä. Ihmiskaupan rajatylittävä ulottuvuus liittyy uhrien kansallisuuteen ja rikollisverkostojen toimintatapoihin. Arvioinnin yhteydessä kerätyt tiedot osoittavat, että 43 prosenttia uhreista EU:ssa oli EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisia ja ihmiskauppaa harjoittivat usein kolmansien maiden kansalaiset. Rajatylittävä ulottuvuus näkyy myös Europolin tukemien operaatioiden ja toimintapäivien määrän kasvuna sekä siinä, että Eurojustissa rekisteröityjen ihmiskauppatapausten määrä on kasvanut yli 50 prosenttia vuodesta 2015. Ihmiskaupparikoksiin voi liittyä toimintaa useissa eri jäsenvaltioissa ja/tai EU:n ulkopuolisissa maissa. Jotta rikolliseen toimintaan voitaisiin reagoida tehokkaammin, rajatylittävä lainvalvonta ja oikeudellinen yhteistyö edellyttävät asiaa koskevien kansallisten lainsäädäntöjen yhdenmukaistamista ja hyvien käytäntöjen järjestelmällistä vaihtoa. Kansainvälinen yhteistyö perustuu näin ollen yhä enemmän yhteisiin EU:n sääntöihin eri rikollisuuden aloilla, joihin myös ihmiskaupan olisi edelleen sisällyttävä.

Ihmiskaupan verkkoulottuvuuden kasvava merkitys edellyttää myös EU:n toimia. Internet, sosiaalinen media ja verkkoalustat antavat ihmiskauppiaille mahdollisuuden värvätä, hallita ja kuljettaa uhreja ja käyttää heitä hyväksi, siirtää voittoja ja tavoittaa käyttäjiä kaikkialla ilman rajojen ylittämistä ja piiloutuen näyttöruudun taakse. Unionin tason toiminta antaa jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisille mahdollisuuden tehostaa teknologian avulla tehtyjen rikosten tutkintaa ja syytteiden nostamista vaihtamalla tietoja ja jakamalla parhaita käytäntöjä muun muassa digitaalisen todistusaineiston keräämisestä ja talousrikostutkinnasta.

Ehdotetut tarkistukset rajoittuvat siihen, mikä on tarpeen ihmiskaupan ehkäisemistä ja torjumista koskevan EU:n kehyksen vahvistamiseksi ja ihmiskaupan uhrien suojelemiseksi. Niillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Ehdotus perustuu jo voimassa oleviin sääntöihin, jotka ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Yksityiskohtainen kuvaus vaihtoehtoisista toimenpiteistä, joita voitaisiin toteuttaa tämän ehdotuksen tavoitteiden saavuttamiseksi, on esitetty tähän ehdotukseen liittyvässä vaikutustenarvioinnissa.

Jotta voitaisiin puuttua sellaisiin hyväksikäytön muotoihin, joita ei tällä hetkellä nimenomaisesti mainita ihmiskaupan vastaisessa direktiivissä, ehdotetaan direktiiviin ehdotetaan myös mainintaa pakkoavioliitoista ja laittomasta adoptiosta. Näiden hyväksikäytön muotojen, jotka mainitaan nykyisen direktiivin johdanto-osassa, lisäämisen katsotaan olevan oikeasuhteinen vastaus muita tarkoituksia kuin seksuaalista tai työvoiman hyväksikäyttöä varten harjoitettavan ihmiskaupan osuuden kasvuun.

Ihmiskaupan verkkoulottuvuutta käsitellään jo epäsuorasti ihmiskaupan vastaisen direktiivin nykyisissä säännöksissä, joissa ei tehdä eroa verkossa tai sen ulkopuolella tehtyjen rikosten välillä. Ihmiskauppaan liittyvien rikosten tahallisiin tekoihin, keinoihin ja tarkoituksiin olisi kuitenkin nimenomaisesti sisällytettävä myös tieto- ja viestintätekniikan avulla tehdyt rikokset. Tällä muutoksella pyritään tehostamaan rikosoikeudellisia toimia, joilla vastataan yhteen vakavimmista muutoksista, joita ihmiskaupan uhkaympäristössä on tapahtunut direktiivin antamisen jälkeen. Rangaistusten taso pysyy samana kuin tavanomaisten rikosten osalta. Jäsenvaltioita ei kuitenkaan estetä ottamasta käyttöön tiukempaa järjestelmää.

Oikeushenkilöihin sovellettavien seuraamusten osalta ehdotetaan, että tavanomaisten rikosten osalta otetaan käyttöön pakollinen seuraamusjärjestelmä, johon sisältyvät oikeuden menettäminen julkisista varoista myönnettäviin etuuksiin tai tukiin sekä rikoksen tekemiseen käytettyjen tilojen sulkeminen väliaikaisesti tai pysyvästi. Nämä seuraamukset sisältyvät jo nykyisessä ihmiskaupan vastaisessa direktiivissä vahvistettuun valinnaiseen seuraamusjärjestelmään. Lisäksi vahvistetaan pakollinen seuraamusjärjestelmä sellaisia rikoksia varten, jotka katsotaan jonkin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun olosuhteen perusteella törkeäksi. Seuraamuksiin kuuluvat väliaikainen tai pysyvä kielto harjoittaa kaupallista toimintaa, tuomioistuimen valvontaan asettaminen ja tuomioistuimen päätös, jolla oikeushenkilö määrätään purettavaksi. Myös nämä seuraamukset sisältyvät jo nykyisessä ihmiskaupan vastaisessa direktiivissä vahvistettuun oikeushenkilöihin sovellettavaan valinnaiseen seuraamusjärjestelmään. Näillä toimenpiteillä voidaan tehostaa oikeushenkilöiden tekemiin ihmiskaupparikoksiin kohdistuvia oikeudellisia toimia ja soveltaa seuraamuksiin oikeasuhteista lähestymistapaa, joka perustuu kaikkien toimenpiteiden pakolliseen saattamiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä ja jossa edellytetään, että törkeistä rikoksista määrätään ankarampia seuraamuksia kuin tavanomaisista rikoksista.

Kansallisten ohjautumismekanismien virallista perustamista kansallisilla laeilla, asetuksilla tai hallinnollisilla määräyksillä pidetään vähimmäistoimenpiteenä, jolla tehostetaan tunnistettujen uhrien ohjaamista tuen piiriin. Tämä mekanismi perustuu ihmiskaupan vastaisen direktiivin 11 artiklan 4 kohdan mukaiseen velvoitteeseen, jonka mukaan jäsenvaltioiden on luotava tarkoituksenmukaiset mekanismit uhrien tunnistamiseksi varhaisessa vaiheessa samoin kuin heidän auttamisekseen ja tukemisekseen yhteistyössä alan tukijärjestöjen kanssa. Ohjautumismekanismien virallistamisella pyritään tehostamaan uhrien varhaista tunnistamista ja nopeaa ohjaamista avun ja tuen piiriin. Tämän toimenpiteen tehostamiseksi jäsenvaltioiden on nimettävä kansalliset yhteyspisteet, jotka vastaavat toimivaltaisten yksiköiden nimeämisestä ja uhrien ohjaamisen koordinoinnista kansallisella ja EU:n tasolla.

Muutos, jolla kriminalisoidaan sellaisten palvelujen käyttö, joissa on kyse hyväksikäytöstä, kun tiedetään, että palvelun tarjoaja on ihmiskaupan uhri (eli ihmiskaupan uhreilta vaadittujen palvelujen tietoinen käyttö), on oikeasuhteinen lainsäädäntötoimenpide, jolla pyritään ehkäisemään ja torjumaan ihmiskauppaa tehokkaammin vähentämällä kysyntää ihmiskaupan vastaisen direktiivin tavoitteiden mukaisesti. Jäsenvaltiot voivat edelleen vapaasti soveltaa myös tiukempia lähestymistapoja ihmiskaupan uhreilta vaadittujen palvelujen käyttöön. Kysynnän vähentämiseen tähtäävät toimenpiteet eivät myöskään rajoitu rikosoikeudellisiin toimenpiteisiin, vaan niihin sisältyy myös ihmiskaupan vastaisen direktiivin mukaisia muita kuin lainsäädännöllisiä toimenpiteitä, kuten koulutus-, tiedotus- ja valistuskampanjoita sekä tutkimus- ja koulutusohjelmia.

Vuotuista tietojenkeruuta koskeva vaatimus on vähimmäistoimenpide, jolla pyritään parantamaan tietojen ja tilastojen keruuta kansallisella ja unionin tasolla. Toimenpiteellä raportointikautta lyhennettäisiin kahdesta vuodesta yhteen vuoteen ja varmistettaisiin ajantasainen seuranta, jossa ei esiintyisi viivettä tietojenkeruun raportointikauden päättymisen ja kertomuksen julkaisemisen välillä (tällä hetkellä kaksi vuotta). Tarkistukseen sisältyvät tietojenkeruun vähimmäisluokat vastaavat tietoja, joita komissio tällä hetkellä kerää kahden vuoden välein.

Tällä ehdotuksella muutetaan ihmiskaupan vastaista direktiiviä, joten toimintatavaksi on valittu direktiivi.

Ehdotuksen tavoitteita, jotka ovat ihmiskaupan ehkäisemisen ja torjumisen mahdollistavien nykyisten puitteiden parantaminen sekä ihmiskaupan uhrien suojeleminen, ei voida saavuttaa millään vaihtoehtoisella lainsäädännöllisellä tai operatiivisella keinolla.

Komissio toteutti arvioinnin ihmiskaupan vastaisesta direktiivistä. Tämä arviointi oli yksi ihmiskaupan torjuntaa koskevassa EU:n strategiassa 2021–2025 18 suunnitelluista keskeisistä toimista. Arviointi perustui Eurostatin vuosina 2013–2020 keräämiin tietoihin, kertomukseen ihmiskaupan vastaisen direktiivin saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä kansallisella tasolla ja sen täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa, avoimeen julkiseen kuulemiseen, EU:n virastojen, jäsenvaltioiden ja muiden sidosryhmien kanssa käytyihin keskusteluihin sekä kansainvälisten ja alueellisten järjestöjen julkaisemiin tai toimittamiin raportteihin ja asiakirjoihin.

Arvioinnissa todettiin, että ihmiskaupan vastainen direktiivi on ollut tehokas ihmiskaupan ehkäisemisessä ja torjunnassa sekä ihmiskaupan uhrien suojelun parantamisessa. Direktiivi todettiin tehokkaaksi myös, kun otetaan huomioon sen tuomat hyödyt suhteessa kustannuksiin, jotka aiheutuivat sen hyväksymisestä, saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä ja täytäntöönpanosta. Lisäksi sen katsottiin olevan linjassa kaikkien asiaankuuluvien EU:n ja kansainvälisten toimien kanssa. Arvioinnissa korostettiin EU:n lisäarvoa rajatylittävän yhteistyön parantamisessa, myös EU:n virastojen kanssa. Direktiivin tavoitteet ovat edelleen ajankohtaisia. Useat haasteet ja muuttuneet tilanteet edellyttävät kuitenkin lisätoimia.

Arvioinnissa todettiin, että useilla direktiivin antamisen jälkeen tapahtuneilla muutoksilla on ollut merkittäviä vaikutuksia ihmiskauppaan. Teknologian kehittyminen ja sosiaalisen median yleistyminen ovat luoneet ihmiskauppiaille uusia mahdollisuuksia värvätä uhreja verkossa, hallita heitä etäältä ja tavoittaa laaja käyttäjäkunta levittämällä hyväksikäyttömateriaalia laajasti. Covid-19-pandemian ja energiakriisin aiheuttama talouden taantuma saattaa lisätä halvan työvoiman ja seksipalvelujen kysyntää, mikä ruokkii seksuaalista ja työvoiman hyväksikäyttöä. Sodat, erityisesti Venäjän Ukrainaan kohdistama sotilaallinen hyökkäys, lisäävät ihmiskauppiaiden mahdollisuuksia käyttää hyväksi maastaan pakenevien ihmisten, erityisesti naisten ja lasten, haavoittuvaa asemaa.

Näiden uusien kehityssuuntausten vuoksi arvioinnissa yksilöitiin alueita, joilla oikeudellista kehystä olisi parannettava. Näihin kuuluvat sellaisten hyväksikäytön muotojen käsittely, joita ei nimenomaisesti mainita ihmiskaupan vastaisessa direktiivissä, ihmiskaupan verkkoulottuvuuden huomioon ottaminen, rikosoikeudellisten toimien tehostaminen oikeushenkilöiden tekemien rikosten osalta, kysynnän vähentämisen tehostaminen, uhrien varhainen tunnistaminen sekä tietojenkeruu.

Komissio on pyrkinyt varmistamaan sidosryhmien laajan osallistumisen koko aloitteen valmisteluprosessin ajan toteuttamalla kohdennettuja kuulemisia (kahdenvälinen yhteydenpito, sidosryhmien kanssa järjestetyt kokoukset ja kirjalliset kuulemiset). Ehdotuksesta kuultiin jäsenvaltioiden ja niiden viranomaisten edustajia, myös ihmiskauppaa käsittelevän kansallisten raportoijien ja vastaavien mekanismien EU-verkoston puitteissa, Euroopan parlamentin edustajia, EU:n virastoja, erityisesti Euroopan unionin lainvalvontayhteistyövirastoa (Europol), Euroopan unionin rikosoikeudellisen yhteistyön virastoa (Eurojust), Euroopan unionin lainvalvontakoulutusvirastoa (CEPOL), Euroopan unionin perusoikeusvirastoa (FRA), Euroopan unionin turvapaikkavirastoa (EUAA), Euroopan raja- ja merivartiovirastoa (Frontex), Euroopan tasa-arvoinstituuttia (EIGE) sekä Euroopan työviranomaista (ELA), ihmiskaupan torjunnan alalla toimivien alueellisten ja kansainvälisten järjestöjen edustajia sekä ihmiskaupan torjunnan alalla toimivien kansalaisjärjestöjen edustajia, myös ihmiskaupan vastaisen EU:n kansalaisyhteiskuntafoorumin puitteissa.

Komissio toteutti myös julkisen kuulemisen kerätäkseen tietoja, näyttöä ja näkemyksiä ihmiskaupan vastaisen direktiivin täytäntöönpanoon ja arviointiin liittyvistä kysymyksistä. Tiedot kerättiin kyselyllä, joka käsitteli ihmiskaupan vastaisen direktiivin arviointia ja sen mahdollista tarkistamista. Kyselyyn saatiin 124 vastausta sekä 75 erillistä palautetta.

Tämä ehdotus perustuu näyttöön, joka on kerätty arvioinnin ja vaikutustenarvioinnin sekä jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten ja ihmiskaupan asiantuntijoiden kuulemisten yhteydessä. Kuulemisiin osallistui kansallisia raportoijia ja vastaavia mekanismeja, lainvalvonta- ja oikeusviranomaisia, sosiaalipalveluista vastaavia kansallisia viranomaisia, EU:n virastoja, kansainvälisiä järjestöjä, kansalaisjärjestöjä, työnantajajärjestöjä sekä asiantuntijoita, myös tiedeyhteisöstä.

Ehdotuksessa otetaan huomioon asiaankuuluvat keskustelut sekä alueellisten ja kansainvälisten järjestöjen ja näissä perusteluissa viitattujen, ihmiskaupan torjunnan alalla toimivien kansalaisjärjestöjen tekemien tutkimusten tulokset. 20

Tähän ehdotukseen liittyvä vaikutustenarviointi perustuu komission tekemän arvioinnin tuloksiin. Komission arvioinnissa tarkasteltiin seuraavia vaihtoehtoja:

Vaikutustenarvioinnissa todettiin, että kolmas vaihtoehto, eli lainsäädännöllisten ja muiden toimenpiteiden yhdistelmä, parantaisi nykyistä kehystä tehokkaammin kuin vain yhdentyyppiset toimenpiteet.

Ihmiskauppaa koskevien rikosoikeudellisten toimien tehostamiseksi, myös rajatylittävissä tapauksissa, on yksilöity kolme lainsäädäntötoimenpidettä: i) direktiivissä puututaan nimenomaisesti ihmiskaupan verkkoulottuvuuteen, ii) hyväksikäytön muotojen luetteloon lisätään nimenomainen maininta pakkoavioliitoista ja laittomasta adoptiosta ja iii) käyttöön otetaan kaksi pakollista oikeushenkilöihin sovellettavaa seuraamusjärjestelmää, joista toinen koskee tavanomaisia rikoksia ja toinen törkeitä rikoksia. Lisäksi on yksilöity seuraavat muut kuin lainsäädännölliset toimenpiteet: i) komission ja internetyhtiöiden välistä yhteistyötä EU:n internetfoorumin puitteissa edistetään ja ii) perustetaan ihmiskaupan torjuntaan erikoistuneiden syyttäjien työryhmä.

Sen varmistamiseksi, että ihmiskaupan uhrit saavat asianmukaista apua, tukea ja suojelua, yksilöidyissä lainsäädäntötoimenpiteissä jäsenvaltiot velvoitetaan perustamaan virallisia kansallisia ohjautumismekanismeja sekä kansallisia yhteyspisteitä uhrien ohjaamiseksi asianmukaisen avun, tuen ja suojelun piiriin. Lisäksi näihin toimenpiteisiin liittyy ei-lainsäädännöllinen toimenpide, joka koskee suuntaviivojen laatimista kansallisten ohjautumismekanismien vähimmäisvaatimuksista.

Kaikenlaista hyväksikäyttöä edistävien palvelujen kysynnän vähentämiseen tähtäävällä lainsäädäntötoimenpiteellä kriminalisoidaan sellaisten palvelujen käyttö, joissa on kyse hyväksikäytöstä, kun tiedetään, että palvelun tarjoaja on ihmiskaupan uhri. Kysynnän vähentämiseen tähtäävän kokonaisvaltaisen lähestymistavan mukaisesti tätä toimenpidettä täydennetään ei-lainsäädännöllisellä toimenpiteellä eli EU:n laajuisella tiedotuskampanjalla, jolla pyritään torjumaan ihmiskauppaa edistävää kysyntää.

Jotta voidaan saavuttaa horisontaalinen tavoite varmistaa ihmiskaupan riittävä ehkäiseminen ja havaitseminen sekä parantaa ihmiskaupan valvontaa EU:ssa, tällä alueella yksilöidyssä lainsäädäntötoimenpiteessä edellytetään ihmiskauppaa koskevien tietojen keräämistä vuosittain. Tähän toimenpiteeseen liittyy myös kaksi ei-lainsäädännöllistä toimenpidettä: i) laaditaan suuntaviivat ihmiskauppaa koskevien tietojen keruusta EU:ssa ja ii) perustetaan ihmiskaupan torjuntaa käsittelevä osaamis- ja asiantuntijakeskus.

Edellä esitetyn parhaaksi arvioidun vaihtoehdon tavoitteena on parantaa jäsenvaltioiden valmiuksia torjua ihmiskauppaa tehokkaammin erityisesti ihmiskaupan vastaisen direktiivin antamisen jälkeen esiin nousseiden tai muuttuneiden uhkien ja suuntausten osalta. Tähän tarkistukseen sisältyvien yhteisten ja yhdenmukaistettujen sääntöjen odotetaan tehostavan rajatylittävää yhteistyötä tutkinta- ja syytetoimissa sekä ihmiskaupan uhrien auttamisessa ja tukemisessa. Lainsäädäntömuutoksiin liittyvillä ei-lainsäädännöllisillä toimenpiteillä pyritään puolestaan tukemaan jäsenvaltioita direktiivin ja ihmiskaupan torjuntaa koskevan vuosina 2021–2025 toteutettavan EU:n strategian täytäntöönpanossa.

Sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevan komission ohjelman (REFIT) mukaan kaikissa aloitteissa, joiden tavoitteena on tarkistaa voimassa olevaa unionin lainsäädäntöä, olisi pyrittävä yksinkertaistamaan asetettuja politiikkatavoitteita ja saavuttamaan ne tehokkaammin (eli vähentämällä tarpeettomia sääntelykustannuksia ja jäsenvaltioille aiheutuvaa hallinnollista rasitusta). Vaikutustenarvioinnissa todettiin, että ehdotetun direktiivin mukaisista toimenpiteistä aiheutuisi vain vähän rasitusta, jonka ehdotettujen toimenpiteiden myönteiset vaikutukset ylittäisivät.  

Direktiiviin ehdotetuilla kohdennetuilla muutoksilla pyritään parantamaan jäsenvaltioiden valmiuksia torjua ihmiskauppaa tehokkaammin erityisesti direktiivin antamisen jälkeen esiin nousseiden tai muuttuneiden uhkien ja suuntausten osalta. Aloitteella yhdenmukaistetaan ihmiskauppaa koskevaa lainsäädäntöympäristöä kaikissa jäsenvaltioissa. Uusien sääntöjen odotetaan myös tehostavan rajatylittävää yhteistyötä tutkinta- ja syytetoimien sekä uhrien auttamisen ja tukemisen osalta. 

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklan 1 kohdassa todetaan, että unioni tunnustaa perusoikeuskirjassa esitetyt oikeudet, vapaudet ja periaatteet. Perusoikeuskirjan 5 artiklassa kielletään nimenomaisesti orjuus, pakkotyö ja ihmiskauppa.

Ehdotettuihin toimenpiteisiin sisältyy säännöksiä, joilla vastataan asianmukaisesti ihmiskauppaan liittyviin riskeihin sekä autetaan tukemaan ja suojelemaan ihmiskaupan uhreja. Ihmiskauppaan pyritään puuttumaan tehokkaammin sisällyttämällä direktiiviin nimenomainen maininta myös uusista hyväksikäytön muodoista, ihmiskaupan kansainvälistä ulottuvuutta koskevia säännöksiä ja oikeushenkilöihin sovellettava seuraamusjärjestelmä sekä kriminalisoimalla ihmiskaupan uhreilta vaadittujen palvelujen tietoinen käyttö. Näillä säännöksillä ja kansallisten ohjautumismekanismien virallistamisella pyritään laajentamaan ihmiskaupan uhrien suojelua. Uhrien suojelu vaikuttaa myös muihin perusoikeuksiin. Näitä ovat ihmisarvon suojelu, oikeus henkilökohtaiseen koskemattomuuteen, kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan rangaistuksen ja kohtelun kielto sekä oikeus vapauteen ja turvallisuuteen.

Lainsäädäntötoimenpiteitä analysoitiin ja arvioitiin asianmukaisesti ottaen huomioon myös lapsen oikeudet, lapsityövoiman käytön kielto, vammaisten henkilöiden oikeudet, oikeus turvapaikkaan, suoja palauttamiselta, karkottamiselta ja luovuttamiselta, syrjimättömyyden periaate sekä naisten ja miesten välinen tasa-arvo.

Säännöksiä, joilla kriminalisoidaan uusia rikoksia, otetaan käyttöön uusia seuraamuksia tai muutetaan ihmiskaupparikoksen määritelmää, analysoitiin perusteellisesti siten, että huomioon otettiin oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen, syyttömyysolettama ja oikeus puolustukseen, laillisuusperiaate ja rikoksista määrättävien rangaistusten oikeasuhteisuuden periaate sekä kielto syyttää ja rangaista oikeudenkäynnissä kahdesti samasta rikoksesta.

Ehdotuksella ei ole vaikutuksia unionin talousarvioon.

Jäsenvaltioiden on saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan tämän ehdotuksen 2 artiklan mukaisesti viimeistään [kahden vuoden kuluttua direktiivin voimaantulosta] ja toimitettava nämä säännökset kirjallisina komissiolle.

Komissio seuraa ja arvioi tämän ehdotuksen vaikutuksia käytössä jo nykyisen direktiivin mukaisesti olevien mekanismien avulla. Kansallisten raportoijien ja vastaavien mekanismien tehtävät pysyisivät nykyisen direktiivin 19 artiklan mukaisina: ihmiskaupan torjuntatoimien tulosten punninta, mukaan lukien tilastojen keruu tiiviissä yhteistyössä asiaankuuluvien tällä alalla toimivien kansalaisjärjestöjen kanssa, sekä raportointi ihmiskaupan torjunnan koordinaattorille samassa yhteydessä kun komissio raportoi kahden vuoden välein edistymisestä ihmiskaupan torjunnassa. Tähän sisältyisivät myös tämän aloitteen vaikutusten seuranta ja arviointi.  

Komissio jatkaa kansallisten raportoijien verkoston ja ihmiskaupan vastaisen EU:n kansalaisyhteiskuntafoorumin kanssa kahden vuoden välein pidettäviä kokouksia sekä ihmiskaupan torjunnan alalla toimivien EU:n virastojen kanssa pidettäviä kokouksia. Nämä kokoukset edistävät myös seurantaa ja arviointia.  

Tällä ehdotuksella kriminalisoidaan ”sellaisten palvelujen käyttö, joissa on kyse hyväksikäytöstä, kun tiedetään, että palvelun tarjoaja on ihmiskaupparikoksen uhri”. Ehdotetun 23 artiklan 3 kohdan mukaan komission on annettava Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomus, jossa arvioidaan, missä määrin jäsenvaltiot ovat toteuttaneet tarvittavat toimenpiteet uusien sääntöjen noudattamiseksi ja mitkä ovat näiden toimenpiteiden vaikutukset.

Direktiivin asianmukaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi tarvitaan selittävä asiakirja, esimerkiksi vastaavuustaulukko, kuten unionin tuomioistuimen asiassa C-543/17 antamassa tuomiossa edellytetään. Lainsäädäntö, jolla ihmiskaupan vastainen direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, rajoittuu harvoin yhteen säädökseen, koska säännökset sisällytetään usein moniin eri kansallisiin säädöksiin. Tästä syystä on tarpeen, että jäsenvaltiot toimittavat komissiolle selittävän asiakirjan, jossa annetaan komissiolle tiedoksi tämän direktiivin täytäntöönpanemiseksi annettujen säännösten teksti sekä kuvataan, miten nämä säännökset ovat vuorovaikutuksessa direktiivin 2011/36/EU täytäntöönpanemiseksi annettujen säännösten ja muiden asiaan liittyvien unionin politiikkojen kattamien säännösten kanssa, kuten näiden perustelujen 1 kohdassa todetaan.

Ihmiskaupan vastaisen direktiivin muutokset koskevat seuraavia seikkoja:

Nykyisessä 2 artiklan 3 kohdassa esitetään hyväksikäytön muodoista ei-tyhjentävä luettelo, johon sisältyy hyväksikäyttö prostituutiotarkoituksessa ja muut seksuaalisen hyväksikäytön muodot, pakkotyö tai pakollinen palvelu (mukaan lukien kerjääminen), orjuus ja muut orjuuden kaltaiset käytännöt, orjuuden kaltaiset olot, rikollisen toiminnan hyväksikäyttö ja elinten poistaminen.

Kerätyt tiedot osoittavat, että muita tarkoituksia kuin seksuaalista tai työvoiman hyväksikäyttöä varten harjoitettavat ihmiskaupparikokset ovat lisääntyneet tasaisesti direktiivin antamisen jälkeen, ja vuonna 2020 niiden osuus kaikista uhreista EU:ssa oli 11 prosenttia. Vaikka 2 artiklan 3 kohdassa oleva luettelo ei ole tyhjentävä, koska kyseisen kohdan mukaan luettelo sisältää ”ainakin” mainitut hyväksikäytön muodot, ja vaikka johdanto-osan 11 kappaleessa selvennetään, että ihmiskaupan määritelmä kattaa myös muuhun toimintaan, kuten laittomaan adoptioon tai pakkoavioliittoihin, liittyvän ihmiskaupan, jäsenvaltiot ovat yleensä rajoittaneet tämän säännöksen täytäntöönpanoa sisällyttämällä säädöksiinsä ainoastaan 2 artiklan 3 kohdassa nimenomaisesti mainitut hyväksikäytön muodot.

Ottaen huomioon tiedot, jotka on kerätty muita tarkoituksia kuin seksuaalista tai työvoiman hyväksikäyttöä varten harjoitettavasta ihmiskaupasta, komissio ehdottaa, että 2 artiklan 3 kohdassa olevaan ei-tyhjentävään hyväksikäyttömuotojen luetteloon sisällytetään nimenomaisesti myös pakkoavioliitot ja laiton adoptio. Tämä parantaa jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmien ja lainvalvonta- ja oikeusviranomaisten valmiuksia torjua tehokkaasti myös näitä kahta hyväksikäytön muotoa varten harjoitettavaa ihmiskauppaa.

Direktiivissä määriteltyihin ihmiskaupparikoksiin kuuluvat 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut tahalliset teot ja keinot sekä 2 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut hyväksikäytön muodot. Nykyisissä säännöksissä ei mainita, onko tällaiset teot toteutettava verkossa vai sen ulkopuolella, jotta ne voidaan kriminalisoida ja jotta niistä voidaan rangaista.

Kaikki sidosryhmät, myös lainvalvontaviranomaiset, kansainväliset järjestöt ja kansalaisjärjestöt, ovat syvästi huolissaan tieto- ja viestintätekniikalla tehtyjen tai avustettujen rikosten määrän kasvusta. Teknologia tarjoaa mahdollisuuden toteuttaa tahallisia tekoja (henkilöiden värvääminen, kuljetuksen järjestäminen tai toteuttaminen, siirtäminen, kätkeminen tai vastaanottaminen, mukaan lukien näihin henkilöihin kohdistuvan määräysvallan vaihtaminen tai siirtäminen) ainakin tiettyjä keinoja käyttäen (pakottamisen, petoksen, harhaanjohtamisen, vallan väärinkäytön tai haavoittuvan aseman hyödyntämisen avulla taikka toista henkilöä määräysvallassaan pitävän henkilön suostumuksen saamiseksi annetun tai vastaanotetun maksun tai edun avulla) ja tiettyjä hyväksikäytön muotoja varten (erityisesti seksuaalisen hyväksikäytön tarkoituksiin).

Tältä osin komissio ehdottaa, että direktiiviin lisätään uusi 2 a artikla, jossa nimenomaisesti mainitaan, että 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin tahallisiin tekoihin ja keinoihin sekä 2 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuun hyväksikäyttöön sisältyvät myös tieto- ja viestintätekniikan avulla tehdyt teot. Näin varmistetaan, että ihmiskaupan verkkoulottuvuus otetaan huomioon kaikissa ihmiskauppaan liittyvissä rikoksissa.

Tällä hetkellä 6 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ihmiskaupparikoksista vastuussa olevaan oikeushenkilöön sovelletaan tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia, mukaan lukien rikosoikeudelliset tai muut sakot. Direktiivin 6 artiklassa täsmennetään, että tällaisiin seuraamuksiin voivat sisältyä seuraavat viisi toimenpidettä, joiden täytäntöönpano on jäsenvaltioille valinnaista: a) oikeuden menettäminen julkisista varoista myönnettäviin etuuksiin tai tukiin, b) väliaikainen tai pysyvä kielto harjoittaa liiketoimintaa, c) tuomioistuimen valvontaan asettaminen, d) tuomioistuimen päätös, jolla oikeushenkilö määrätään purettavaksi, ja e) rikoksen tekemiseen käytettyjen tilojen sulkeminen väliaikaisesti tai pysyvästi.

Tämän artiklan täytäntöönpanoa koskeva arviointi osoittaa, että vaikka kaikki jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön rikosoikeudellisia tai muita sakkoja (säännöksen pakollisen osan mukaisesti), vain pieni osa jäsenvaltioista on pannut täytäntöön kaikki valinnaiset toimenpiteet. Suurin osa jäsenvaltioista on pannut täytäntöön vain osan niistä, ja jotkin jäsenvaltiot eivät ole panneet niitä täytäntöön lainkaan. Komissio katsoo, että on ratkaisevan tärkeää tehostaa toimia sellaisia oikeushenkilöitä vastaan, joiden eduksi ihmiskaupparikoksia tehdään. Pakollisen järjestelmän käyttöönotto vahvistaa ihmiskaupan vastaisia rikosoikeudellisia toimia. Samalla on tarpeen soveltaa oikeasuhteista lähestymistapaa nykyisen 6 artiklan mukaisesti.

Tämän vuoksi komissio ehdottaa 6 artiklan muuttamista siten, että valinnaisten seuraamusten luettelemisen sijasta siinä mainitaan, että artiklan mukaisiin tehokkaisiin, oikeasuhteisiin ja varoittaviin seuraamuksiin voivat tarvittaessa kuulua oikeuden menettäminen julkisista varoista myönnettäviin etuuksiin tai tukiin sekä rikoksen tekemiseen käytettyjen tilojen sulkeminen väliaikaisesti tai pysyvästi. Tätä järjestelmää sovellettaisiin, kun oikeushenkilön katsotaan olevan vastuussa tavanomaisesta ihmiskaupparikoksesta. Tukia koskevan seuraamuksen sisällyttämisellä täydennetään ja laajennetaan nykyistä valinnaisten seuraamusten luetteloa, jotta estetään ihmiskaupparikoksista tuomittuja oikeushenkilöitä saamasta tällaista julkista tukea.

Artiklaan lisätään 2 kohta sellaisia tapauksia varten, joissa oikeushenkilöt saatetaan vastuuseen rikoksesta, joka katsotaan jonkin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun olosuhteen perusteella törkeäksi. Tällaisissa tapauksissa oikeushenkilöille määrättäviin seuraamuksiin voivat tarvittaessa sisältyä väliaikainen tai pysyvä kielto harjoittaa liiketoimintaa, tuomioistuimen valvontaan asettaminen sekä tuomioistuimen päätös, jolla oikeushenkilö määrätään purettavaksi.

Tällä lähestymistavalla komissio pyrkii tekemään oikeushenkilöihin sovellettavista seuraamusjärjestelmistä pakollisia, jotta voidaan tehostaa rikosoikeudellisia toimia ihmiskauppaan osallistuvia oikeushenkilöitä vastaan. Siinä hyödynnetään samoja toimenpiteitä, jotka ovat nykyisessä 7 artiklassa valinnaisia. Tällä lähestymistavalla varmistetaan myös oikeasuhteisuus, koska siinä esitetään kahta ankaraa seuraamusta tavanomaisista rikoksista ja kolmea vieläkin ankarampaa seuraamusta törkeistä rikoksista. Ilmaisun ”tarvittaessa” lisääminen ennen näiden kahden järjestelmän mukaisia seuraamuksia varmistaa suhteellisuusperiaatteen noudattamisen ja jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten harkintavallan.

Nykyisessä 11 artiklan 4 kohdassa edellytetään, että jäsenvaltiot toteuttavat tarvittavat toimenpiteet luodakseen tarkoituksenmukaiset mekanismit uhrien tunnistamiseksi varhaisessa vaiheessa samoin kuin heidän auttamisekseen ja tukemisekseen yhteistyössä alan tukijärjestöjen kanssa. Näitä kutsutaan myös ohjautumismekanismeiksi.

Komissio raportoi vuonna 2020, että lähes kaikki jäsenvaltiot olivat perustaneet tällaisia virallisia tai epävirallisia mekanismeja. 23 Nämä kansallisen tason mekanismit ovat hyvin erilaisia. Erot rakenteissa ja käytännöissä voivat haitata tai hidastaa uhrien ohjaamista asianmukaisen suojelun, avun ja tuen piiriin erityisesti rajatylittävissä tapauksissa, kun uhrien tunnistaminen tapahtuu eri maassa kuin missä hyväksikäyttö on tapahtunut tai kun uhreja on käytetty hyväksi useammassa kuin yhdessä maassa. Komissio ehdottaa, että jäsenvaltiot virallistavat kansallisten ohjautumismekanismiensa perustamisen laeilla, asetuksilla tai hallinnollisilla määräyksillä sekä nimeävät kansalliset yhteyspisteet uhrien ohjaamista varten. Tämä velvoite sisällytetään direktiiviin muuttamalla 11 artiklan 4 kohtaa.

Ehdotuksen odotetaan edelleen sujuvoittavan kansallisten ohjautumismekanismien käytäntöjä, jotta voidaan parantaa uhrien ohjaamista rajatylittävissä tapauksissa. Ehdotusta täydennetään laatimalla suuntaviivat kansallisten ohjautumismekanismien vähimmäisvaatimuksista, millä edistetään näiden mekanismien rakenteiden ja käytäntöjen yhdenmukaistamista entisestään. Direktiivin 11 artiklan 4 kohdan muuttaminen on myös ensimmäinen askel kohti eurooppalaisen ohjautumismekanismin perustamista ihmiskaupan torjuntaa koskevan EU:n strategian 2021–2025 mukaisesti.

Nykyisessä 18 artiklan 4 kohdassa edellytetään, että jäsenvaltiot harkitsevat toimenpiteiden toteuttamista sellaisten palvelujen käytön kriminalisoimiseksi, kun on tiedossa, että palvelun tarjoaja on ihmiskaupparikoksen uhri. Kyseessä on valinnainen säännös, jota jäsenvaltioiden ei ole ollut pakko panna täytäntöön.

Vaikka tämä lähestymistapa antoi jäsenvaltioille joustovaraa, säännöksen täytäntöönpano vaihtelee niin, että osa jäsenvaltioista ei ole pannut sitä lainkaan täytäntöön, kun taas toiset jäsenvaltiot ovat rajanneet sen tiettyihin hyväksikäytön muotoihin; osa jäsenvaltioista on pannut säännöksen täytäntöön kaikilta osin ja osa ottanut käyttöön vieläkin tiukempia toimenpiteitä. Tällainen yhdenmukaistamisen puute voi vaikuttaa rajatylittävään yhteistyöhön erilaisia lähestymistapoja soveltavien jäsenvaltioiden välillä. Lisäksi vaikutustenarvioinnissa katsottiin, että kysynnän vähentämiseen tähtääviin toimiin voi sisältyä myös rikosoikeudellisten toimien tehostaminen. Kysynnän painottamisen odotetaan vähentävän ihmiskauppatapausten ja uhrien määrää, koska sillä puututaan seikkoihin, jotka edistävät kaikkia hyväksikäytön muotoja. Direktiivistä toteutetun arvioinnin mukaan 19 jäsenvaltiota on antanut joko lainsäädäntöä, jossa kriminalisoidaan ihmiskaupan uhreilta vaadittujen palvelujen tietoinen käyttö kaikenlaisen hyväksikäytön osalta 24 , tai lainsäädäntöä, jossa kriminalisoidaan suoraan tai välillisesti seksuaalisen hyväksikäytön uhreilta vaadittujen palvelujen tietoinen käyttö 25 .

Komissio ehdottaa, että jäsenvaltiot velvoitetaan kriminalisoimaan sellaisten palvelujen käyttö, joissa on kyse hyväksikäytöstä, kun on tiedossa, että palvelun tarjoaja on ihmiskaupparikoksen uhri. Tämä saavutetaan poistamalla 18 artiklan 4 kohta ja lisäämällä direktiiviin uusi 18 a artikla. Sen teksti vastaa nykyistä 18 artiklan 4 kohtaa mutta ilman vaihtoehtoa, jonka mukaan jäsenvaltiot voisivat ”harkita” kriminalisointia.

Tämän lainsäädäntömuutoksen odotetaan johtavan kysynnän vähentämiseen tähtäävien rikosoikeudellisten toimien yhdenmukaistamiseen, koska siinä muun muassa edellytetään, että jäsenvaltiot soveltavat uusia sääntöjä kaikkiin hyväksikäytön muotoihin. Lisäksi muutoksen odotetaan vaikuttavan myönteisesti yhteistyöhön rajatylittävissä tapauksissa.

Uuden artiklan 2 kohdassa edellytetään, että jäsenvaltiot toteuttavat tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ihmiskaupan uhreilta vaadittujen palvelujen tietoisesta käytöstä voidaan määrätä tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia rangaistuksia ja seuraamuksia.

Ehdotetussa 23 artiklan 3 kohdassa edellytetään, että komissio antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen, jossa arvioidaan, missä määrin jäsenvaltiot ovat toteuttaneet tarvittavat toimenpiteet ihmiskaupan uhreilta vaadittujen palvelujen tietoista käyttöä koskevien uusien sääntöjen noudattamiseksi, sekä näiden toimenpiteiden vaikutuksia. Kertomus on annettava [viiden vuoden kuluttua täytäntöönpanolle asetetusta määräajasta]. Näin varmistetaan komission ehdottamien toimenpiteiden asianmukainen arviointi ja raportointi riittävän ajan kuluttua, jotta voidaan analysoida uusien sääntöjen täytäntöönpanoa ja niiden vaikutuksia.

Nykyisessä 19 artiklassa säädetään, että kansallisten raportoijien ja vastaavien mekanismien tehtäviin kuuluvat muun muassa tilastojen keruu ja raportointi samassa yhteydessä kun komissio raportoi kahden vuoden välein edistymisestä ihmiskaupan torjunnassa. EU:n tason tietojenkeruu toteutetaan joka toinen vuosi 19 ja 20 artiklan mukaisesti.

Direktiivin arviointi osoitti kuitenkin, että tietojenkeruussa on edelleen merkittäviä puutteita, erityisesti rikosoikeudellisten indikaattoreiden ja ihmiskaupan uhreilta vaadittujen palvelujen käyttöön liittyvien rikosten osalta, ja että asiaa koskevien tilastojen julkaiseminen tapahtuu usein huomattavasti raportointikauden päättymisen jälkeen (yleensä noin kahden vuoden kuluttua).

Siksi komissio ehdottaa, että jäsenvaltiot velvoitetaan keräämään ihmiskauppaa koskevia tietoja ja raportoimaan niistä komissiolle vuosittain sisällyttämällä direktiiviin uusi 19 a artikla, jossa täsmennetään tällaisen tiedonkeruun indikaattorit. Sen 1 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille velvoite kerätä tietoja ihmiskaupparikosten torjuntajärjestelmien tehokkuuden seuraamiseksi. Artiklan 2 kohdassa puolestaan täsmennetään vähimmäisindikaattorit, joiden olisi sisällyttävä tiedonkeruuseen (rekisteröityjen uhrien määrä, 2 artiklassa ja ehdotetussa 18 a artiklassa tarkoitetuista rikoksista epäiltyjen, syytteeseen asetettujen ja tuomittujen henkilöiden määrä), sekä jaottelun taso.

Artiklan 3 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle vuosittain viimeistään kunkin vuoden heinäkuun 1 päivänä 2 kohdassa tarkoitetut tilastotiedot edelliseltä vuodelta komission edellyttämässä vakiomuodossa. Tilastojen saatavuuden nopeuttamiseksi 19 a artiklaa olisi alettava soveltaa muuttamisesta annetun direktiivin voimaantulopäivästä.