EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 6.9.2022
COM(2022) 661 final
2022/0273(NLE)
Ehdotus
NEUVOSTON PÄÄTÖS
Euroopan unionin ja Venäjän federaation kansalaisille myönnettävien viisumien myöntämisen helpottamista koskevan Euroopan yhteisön ja Venäjän federaation välisen sopimuksen soveltamisen keskeyttämisestä kokonaan
PERUSTELUT
1.EHDOTUKSEN TAUSTA
•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet
Euroopan yhteisön ja Venäjän federaation välinen sopimus Euroopan unionin ja Venäjän federaation kansalaisille myönnettävien viisumien myöntämisen helpottamisesta 1 , jäljempänä ’viisumihelpotussopimus’, tuli voimaan 1. kesäkuuta 2007. Viisumihelpotussopimuksen tarkoituksena on vastavuoroisuutta noudattaen helpottaa viisumien myöntämistä Euroopan unionin ja Venäjän federaation kansalaisille sellaista oleskelua varten, jonka on tarkoitus kestää enintään 90 päivää 180 päivän kuluessa. Euroopan unioni on tehnyt viisumihelpotussopimuksia vain tiettyjen kolmansien maiden kanssa. Tällaisten sopimusten on tarkoitus olla osoitus EU:n ja kyseisen maan keskinäisestä kumppanuudesta, ja ne perustuvat yhteisten arvojen keskinäiseen kunnioittamiseen.
Vuonna 2011 aloitettiin neuvottelut viisumihelpotussopimuksen tarkistamisesta, jotta voidaan ottaa huomioon EU:n oikeudelliseen kehykseen tehdyt muutokset ja viisumihelpotussopimuksen täytäntöönpanosta saadut kokemukset. Samaan aikaan käynnistettiin vuoropuhelu yhteisistä toimista viisumivapauden toteuttamiseksi. Molemmat menettelyt keskeytettiin Krimin autonomisen tasavallan ja Sevastopolin kaupungin laittoman Venäjään liittämisen seurauksena vuonna 2014. 2
Reaktiona tähän laittomaan liittämiseen vuonna 2014 ja jatkuviin vakautta horjuttaviin toimiin Itä-Ukrainassa Euroopan unioni on ottanut käyttöön i) Minskin sopimusten puutteelliseen täytäntöönpanoon sidottuja talouspakotteita Ukrainan tilannetta horjuttavien Venäjän toimien vuoksi, ii) pakotteita, joilla reagoidaan Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävään tai uhkaavaan toimintaan, ja iii) pakotteita, joilla vastataan Krimin autonomisen tasavallan ja Sevastopolin kaupungin laittomaan liittämiseen Venäjän federaatioon.
Venäjän federaation päätös tunnustaa itsenäisiksi Ukrainassa sijaitsevat Donetskin ja Luhanskin alueet, jotka eivät ole hallituksen valvomia, ja päätös venäläisten joukkojen lähettämisestä Ukrainaan, mikä on provosoimaton ja perusteeton hyökkäys Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä vastaan, rikkovat vakavasti kansainvälistä oikeutta ja kansainvälisiä sopimuksia, kuten YK:n peruskirjaa, Helsingin päätösasiakirjaa, Pariisin peruskirjaa ja Budapestin muistiota.
Minskin sopimusten allekirjoittajana Venäjällä on selkeä ja suora vastuu pyrkiä rauhanomaiseen ratkaisuun. Päätöksellään tunnustaa Ukrainan itäosan alueet, jotka eivät ole hallituksen valvomia, itsenäisiksi alueiksi Venäjä rikkoi selvästi Minskin sopimuksia, joissa määrätään kyseisten alueiden palauttamisesta kokonaisuudessaan Ukrainan hallituksen hallintaan.
EU hyväksyi 23. helmikuuta 2022 yksimielisesti ensimmäisen pakotepaketin. Se oli vastaus Venäjän toimiin ja siitä aiheutui sille lisäkustannuksia. Pakettiin sisältyi yksittäisiä pakotteita, taloudellisia rajoituksia sekä rajoituksia, jotka koskivat taloussuhteita EU:n ja Ukrainan Donetskin ja Luhanskin alueiden, jotka eivät ole hallituksen valvomia, välillä.
Eurooppa-neuvosto tuomitsi 24. helmikuuta 2022 jyrkästi Venäjän provosoimattoman ja perusteettoman hyökkäyksen Ukrainaan ja ilmaisi unionin täyden solidaarisuuden Ukrainaa ja sen kansaa sekä sen kansainvälisiä kumppaneita kohtaan. Venäjä on laittomalla sotilaallisella hyökkäyksellään edelleen rikkonut räikeästi kansainvälistä oikeutta, tehnyt julmuuksia Ukrainan väestöä kohtaan ja heikentänyt turvallisuutta ja vakautta Euroopassa ja maailmanlaajuisesti. Lisäksi Eurooppa-neuvosto vaati Venäjää lopettamaan välittömästi sotilaalliset toimensa, vetämään ehdoitta pois kaikki joukot ja sotilaskaluston koko Ukrainan alueelta ja kunnioittamaan kaikilta osin Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä sen kansainvälisesti tunnustettujen rajojen sisällä. 3
Tämän jälkeen unioni on vastannut uusilla pakotepaketeilla, kuten varojen jäädyttämisellä ja yksityishenkilöiden matkustuskielloilla. Unioni on hyväksynyt myös rajoittavia toimenpiteitä, jotka koskevat rahoitus-, energia-, liikenne- ja teknologia-alaa. Lisäksi se on toteuttanut uusia toimenpiteitä, muun muassa keskeyttänyt osittain viisumihelpotussopimuksen soveltamisen. 4 Tällä toimenpiteellä keskeytettiin asiakirjatodisteisiin, viisumimaksuun, toistuvaisviisumien myöntämiseen ja viisumihakemusten käsittelyaikoihin liittyviä helpotuksia. Sen kohteena olivat venäläiset diplomaattipassin haltijat, hallituksen virkamiehet, liikemiehet ja liikeyritysten edustajat.
Venäjän Ukrainaan kohdistaman täysimittaisen hyökkäyksen alkamisen jälkeen tilanne on pahentunut merkittävästi, millä on traagisia seurauksia siviiliväestölle ja infrastruktuurille. Lisäksi Venäjä on laajentanut edelleen täysimittaista tai osittaista miehitystään Ukrainan itäisillä ja eteläisillä alueilla. Miljoonien ukrainalaisten on täytynyt paeta. Kaikki ovat paenneet maarajojen kautta, sillä lentoreittejä ei ole käytettävissä. Laajamittaisen hyökkäyksen välittömänä seurauksena Ukrainan rajan ylitykset naapurimaihin ovat lisääntyneet jatkuvasti. UNHCR:n tietojen mukaan ylitysten määrä ylitti 23. elokuuta 11 miljoonaa, joista noin 10 miljoonaa suuntautui EU:hun.
Jäsenvaltiot katsoivat ulkoministerien epävirallisessa kokouksessa 31. elokuuta, että viisumihelpotussopimuksen soveltaminen täytyy keskeyttää kokonaan, jotta voidaan vähentää merkittävästi EU:n jäsenvaltioiden Venäjän kansalaisille myöntämien uusien viisumien määrää ja estää Venäjän kansalaisia etsimästä mahdollisimman edullista viisumikohtelua.
EU ei voi pitää hyökkäyssotaa käyvää Venäjää viisumihelpotussopimuksen osapuolena niin kauan kuin tämä jatkaa tuhoisaa ulkopolitiikkaa ja sotilaallista hyökkäystä EU:n ehdokasvaltiota kohtaan ja osoittaa täydellistä välinpitämättömyyttä sääntöihin perustuvaa kansainvälistä järjestystä kohtaan.
2. EHDOTETUT TOIMENPITEET
Sotilaallinen hyökkäys Euroopan unionin naapurivaltiota vastaan oikeuttaa ehdotetut toimenpiteet Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden keskeisten turvallisuusetujen suojaamiseksi.
Venäjän federaatio on paitsi vaarantanut suhteet Euroopan unioniin ja sen jäsenvaltioihin myös rikkonut Minskin sopimuksia heikentämällä Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä kansainvälisten velvoitteidensa vastaisesti.
Lisäksi Venäjän federaatio noudattaa ennakoivaa politiikkaa, jonka mukaan Venäjän armeijan miehittämillä Ukrainan alueilla asuvien ukrainalaisten on käytettävä Venäjän kansainvälisiä passeja, mikä rikkoo Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä.
Viisumihelpotussopimuksen 15 artiklan 5 kohdan mukaisesti kumpikin osapuoli voi keskeyttää sopimuksen tai sen osan soveltamisen yleiseen järjestykseen tai kansallisen turvallisuuden tai kansanterveyden suojaamiseen liittyvistä syistä. Venäjän hyökkäys Ukrainaan on vaarantanut kaikki nämä kriteerit. Venäjän räikeä piittaamattomuus kansainvälisestä sääntöihin perustuvasta järjestyksestä on suuri riski yleiselle järjestykselle. Lisäksi on erityisiä riskejä, kuten Ukrainan miehitettyjen alueiden sellaisten asukkaiden liikkuvuus, jotka ovat lähellä Venäjän hallintoa ja joille voidaan myöntää Venäjän federaation kansainvälinen passi. Tämä sotilaallinen hyökkäys tukee järjestäytyneen rikollisuuden kehittymistä ja laittomien aseiden liikkuvuutta ja uhkaa siten unionin turvallisuusetuja ja jäsenvaltioiden kansallista turvallisuutta. Lisääntynyt riski, että Venäjän federaatio käyttää Zaporižžjan ydinvoimalaa sotilaslaitoksena, on merkittävä uhka ihmishengille.
Yleisesti ottaen päätös hyökätä Ukrainaan ja jatkaa sotilaallista hyökkäystä on ristiriidassa EU:n ja Venäjän federaation välisten luottamukseen perustuvien suhteiden kanssa. Viisumihelpotussopimuksia on tehty vain tiettyjen kolmansien maiden kanssa, ja ne perustuvat EU:n ja kyseisen maan keskinäiseen kumppanuuteen. Maalle, joka käy provosoimatonta ja perusteetonta hyökkäyssotaa, ei pitäisi enää myöntää viisumihelpotuksia. Sen vuoksi on perusteltua keskeyttää viisumihelpotussopimuksen soveltaminen kokonaisuudessaan kaikkien Venäjän federaation kansalaisten osalta.
Viisumihelpotussopimuksen soveltamisen keskeyttäminen vaikuttaa myös eri matkustajaryhmiin, kuten toimittajiin, oppilaisiin, opiskelijoihin ja tutkijoihin, jotka eivät enää saa viisumihelpotuksia kyseisen sopimuksen nojalla. Kun otetaan huomioon tällaisten matkustajaryhmien merkitys EU:lle ja ihmisten välisten jatkuvien yhteyksien merkitys, tätä kysymystä käsitellään tulevissa komission suuntaviivoissa, jotka koskevat yleisiä viisumiasioita Venäjän kanssa.
Kun neuvoston päätös on tullut voimaan, viisumihelpotussopimuksessa määrättyjen sääntöjen soveltaminen keskeytetään. Niiden sijaan sovelletaan viisumisäännöstön yleisiä sääntöjä.
3.OIKEUSPERUSTA, TOISSIJAISUUSPERIAATE JA SUHTEELLISUUSPERIAATE
•Oikeusperusta
Aineellisena oikeusperustana on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 77 artiklan 2 kohdan a alakohta.
Lisäksi viisumihelpotussopimuksen 15 artiklan 5 kohdassa määrätään, että ”[k]umpikin osapuoli voi keskeyttää tämän sopimuksen tai sen osan soveltamisen yleiseen järjestykseen tai kansallisen turvallisuuden tai kansanterveyden suojaamiseen liittyvistä syistä. Päätös soveltamisen keskeyttämisestä on annettava tiedoksi toiselle osapuolelle viimeistään 48 tuntia ennen päätöksen voimaantuloa. Kun keskeyttämiseen johtaneet syyt lakkaavat olemasta voimassa, soveltamisen keskeyttäneen osapuolen on ilmoitettava tästä välittömästi toiselle osapuolelle.”
•Toissijaisuusperiaate (jaetun toimivallan osalta)
–
•Suhteellisuusperiaate
Tämä ehdotus on oikeassa suhteessa tarpeeseen turvata unionin ja jäsenvaltioiden turvallisuus ja reagoida Venäjän Ukrainaan kohdistamaan provosoimattomaan ja perusteettomaan sotilaalliseen hyökkäykseen. Kun otetaan huomioon Ukrainan turvallisuustilanteen heikkeneminen Venäjän federaation sotilaallisten toimien vuoksi ja näiden toimien Euroopan unionille aiheuttamat kasvavat riskit, on oikeasuhteista keskeyttää viisumihelpotussopimuksen soveltaminen kokonaisuudessaan.
4.JÄLKIARVIOINTIEN, SIDOSRYHMIEN KUULEMISTEN JA VAIKUTUSTENARVIOINTIEN TULOKSET
Jäsenvaltiot keskustelivat viisumihelpotussopimuksen soveltamisen keskeyttämisestä kokonaan viisumityöryhmän kokouksessa 13. heinäkuuta 2022. Jäsenvaltiot esittivät myös näkemyksensä keskeyttämisestä ulkoministerien epävirallisessa kokouksessa (Gymnichissä) 31. elokuuta 2022 ja pääsivät siellä poliittiseen yhteisymmärrykseen koko sopimuksen soveltamisen keskeyttämisestä.
5.TALOUSARVIOVAIKUTUKSET
Ehdotus ei aiheuta lisäkustannuksia EU:n talousarvioon.
6.LISÄTIEDOT
•Toteuttamissuunnitelmat, seuranta, arviointi ja raportointijärjestelyt
Komissio seuraa toimenpiteen täytäntöönpanoa erityisesti Schengen-arviointien yhteydessä.
•Ehdotukseen sisältyvien säännösten yksityiskohtaiset selitykset
Ehdotuksen tarkoituksena on keskeyttää viisumihelpotussopimuksessa Venäjän kansalaisille määrättyjen helpotusten soveltaminen kokonaan. Ehdotus koskee asiakirjatodisteita, jotka hakijan on esitettävä ennen matkaa, viisumimaksun määrää, toistuvaisviisumien myöntämistä ja viisumihakemusten käsittelyaikoja. Näihin eri osatekijöihin liittyvien helpotusten soveltaminen lakkaa, ja Venäjän kansalaisiin sovelletaan vastedes viisumisäännöstön vakiosääntöjä seuraavien seikkojen osalta: viisumimaksu (viisumisäännöstön 16 artikla), viisumihakemusten käsittelyn enimmäiskesto (23 artikla), toistuvaisviisumien myöntäminen (24 artiklan 2 kohta) ja asiakirjatodisteet, jotka hakijan on esitettävä ennen matkaa (14 artikla). 5
2022/0273 (NLE)
Ehdotus
NEUVOSTON PÄÄTÖS
Euroopan unionin ja Venäjän federaation kansalaisille myönnettävien viisumien myöntämisen helpottamista koskevan Euroopan yhteisön ja Venäjän federaation välisen sopimuksen soveltamisen keskeyttämisestä kokonaan
EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 77 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja 218 artiklan 9 kohdan,
ottaa huomioon Euroopan komission ehdotuksen,
sekä katsoo seuraavaa:
(1)Euroopan yhteisön ja Venäjän federaation välinen sopimus Euroopan unionin ja Venäjän federaation kansalaisille myönnettävien viisumien myöntämisen helpottamisesta 6 , jäljempänä ’sopimus’, tuli voimaan 1 päivänä kesäkuuta 2007 yhtä aikaa Euroopan yhteisön ja Venäjän federaation välisen takaisinottosopimuksen 7 kanssa.
(2)Sopimuksen tarkoituksena on vastavuoroisuutta noudattaen helpottaa viisumien myöntämistä Euroopan unionin ja Venäjän federaation kansalaisille sellaista oleskelua varten, jonka on tarkoitus kestää enintään 90 päivää 180 päivän kuluessa. Sopimuksen johdanto-osassa korostetaan halua helpottaa henkilökohtaista vuorovaikutusta, joka on taloudellisten, humanitaaristen, kulttuuristen, tieteellisten ja muiden siteiden vakaan kehittymisen tärkeä edellytys.
(3)Sopimuksen 15 artiklan 5 kohdan nojalla ”kumpikin osapuoli voi keskeyttää tämän sopimuksen tai sen osan soveltamisen yleiseen järjestykseen tai kansallisen turvallisuuden tai kansanterveyden suojaamiseen liittyvistä syistä.” Päätös soveltamisen keskeyttämisestä on annettava tiedoksi toiselle osapuolelle viimeistään 48 tuntia ennen päätöksen voimaantuloa. Kun keskeyttämiseen johtaneet syyt lakkaavat olemasta voimassa, soveltamisen keskeyttäneen osapuolen on ilmoitettava tästä välittömästi toiselle osapuolelle.
(4)Reaktiona Krimin autonomisen tasavallan ja Sevastopolin kaupungin laittomaan liittämiseen Venäjän federaatioon vuonna 2014 ja Venäjän jatkuviin vakautta horjuttaviin toimiin Itä-Ukrainassa Euroopan unioni on jo ottanut käyttöön Minskin sopimusten puutteelliseen täytäntöönpanoon sidottuja talouspakotteita Ukrainan tilannetta horjuttavien Venäjän toimien vuoksi, pakotteita Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävää tai uhkaavaa toimintaa vastaan ja pakotteita vastauksena Krimin autonomisen tasavallan ja Sevastopolin kaupungin laittomaan liittämiseen Venäjän federaatioon.
(5)Minskin sopimusten allekirjoittajana Venäjän federaatiolla on selkeä ja suora vastuu pyrkiä konfliktin rauhanomaiseen ratkaisuun kyseisten periaatteiden mukaisesti. Päätöksellään tunnustaa Ukrainan itäosan alueet, jotka eivät ole hallituksen valvomia, itsenäisiksi alueiksi Venäjän federaatio rikkoi selvästi Minskin sopimuksia, joissa määrätään kyseisten alueiden palauttamisesta kokonaan Ukrainan hallituksen hallintaan.
(6)Venäjän federaation päätös tunnustaa itsenäisiksi Ukrainassa sijaitsevat Donetskin ja Luhanskin alueet, jotka eivät ole hallituksen valvomia, ja sitä seurannut päätös venäläisten joukkojen lähettämisestä Ukrainaan heikentävät entisestään Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä ja rikkovat vakavasti kansainvälistä oikeutta ja kansainvälisiä sopimuksia, kuten YK:n peruskirjaa, Helsingin päätösasiakirjaa, Pariisin peruskirjaa ja Budapestin muistiota.
(7)Sen jälkeen kun Venäjä aloitti 24 päivänä helmikuuta 2022 provosoimattoman ja perusteettoman hyökkäyksen Ukrainaan, tilanne on pahentunut merkittävästi, ja Venäjä on laajentanut Ukrainan itäisten ja eteläisten alueiden täysimittaista tai osittaista miehitystä. Venäjä käyttää myös Ukrainan suurinta Zaporižžjassa sijaitsevaa ydinvoimalaa sotilaslaitoksena, mikä aiheuttaa uhkan merkittävästä ydinonnettomuudesta, jolla olisi heijastusvaikutuksia naapurimaihin, myös jäsenvaltioihin.
(8)Eurooppa-neuvosto tuomitsi 24 päivänä helmikuuta 2022 jyrkästi Venäjän provosoimattoman ja perusteettoman hyökkäyksen Ukrainaan ja ilmaisi täyden solidaarisuutensa Ukrainaa ja sen kansaa sekä sen kansainvälisiä kumppaneita kohtaan. Venäjä rikkoo laittomilla sotilaallisilla toimillaan räikeästi kansainvälistä oikeutta ja heikentää turvallisuutta ja vakautta Euroopassa ja maailmanlaajuisesti. Tämän jälkeen unioni hyväksyi 25 päivänä helmikuuta uusia rajoittavia toimenpiteitä, joilla keskeytetään sopimuksen soveltaminen osittain vastauksena Venäjän provosoimattomaan ja perusteettomaan sotilaalliseen hyökkäykseen. 8
(9)Euroopan unionin naapurivaltiossa tapahtuva sotilaallinen hyökkäys, kuten se, joka on käynnissä Ukrainassa ja joka on johtanut rajoittaviin toimenpiteisiin, oikeuttaa toimenpiteet, joilla on tarkoitus suojata Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden keskeisiä turvallisuusetuja.
(10)Venäjän federaatio on myös rikkonut Minskin sopimuksia heikentämällä Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä. Tämä on vastoin Venäjän federaation kansainvälisiä velvoitteita.
(11)Venäjän federaation Ukrainassa toteuttamat sotilaalliset toimet ovat lisänneet jäsenvaltioiden yleiseen järjestykseen, kansalliseen turvallisuuteen ja kansanterveyteen kohdistuvia uhkia.
(12)Ottaen huomioon tilanteen heikkenemisen Venäjän Ukrainaan kohdistaman sotilaallisen hyökkäyksen vuoksi neuvosto katsoo, että niiden sopimuksen määräysten soveltaminen, jotka koskevat lyhytaikaista viisumia hakeville Venäjän federaation kansalaisille myönnettäviä helpotuksia, olisi keskeytettävä kokonaan.
(13)Tällä päätöksellä kehitetään niitä Schengenin säännöstön määräyksiä, joihin Irlanti ei osallistu neuvoston päätöksen 2002/192/EY mukaisesti; Irlanti ei sen vuoksi osallistu tämän päätöksen hyväksymiseen, päätös ei sido Irlantia eikä sitä sovelleta Irlantiin.
(14)Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyssä, Tanskan asemasta tehdyssä pöytäkirjassa N:o 22 olevien 1 ja 2 artiklan mukaisesti Tanska ei osallistu tämän päätöksen hyväksymiseen, päätös ei sido Tanskaa eikä sitä sovelleta Tanskaan,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Sopimuksen määräysten soveltaminen Venäjän federaation kansalaisiin keskeytetään kokonaan.
2 artikla
Tämä päätös korvaa neuvoston päätöksen (EU) 2022/333.
Tämä päätös tulee voimaan toisena päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja siitä on ilmoitettu Venäjän federaatiolle.
Tehty Brysselissä
Neuvoston puolesta
Puheenjohtaja