EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 15.11.2022

COM(2022) 638 final

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

uusiutuvista energialähteistä tuotetulle sähkölle tarjouskilpailumenettelyllä myönnetyn tuen tuloksellisuudesta unionissa

1. Johdanto

Siirtyminen ilmastoneutraaliin talouteen edellyttää uusiutuvan energian tuotannon nopeutettua käyttöönottoa sekä hajautetulla tasolla että voimalaitosmittakaavassa. Tämän olisi oltava yhä enemmän markkinaperusteista uusiutuvien teknologioiden kustannusten pienenemisen vuoksi, mutta tähän mennessä suurin osa hankkeista 1 on saanut jonkinlaista julkista tukea. Tukijärjestelmiä voidaan toteuttaa eri muodoissa, jotka on jäsennelty kahteen pääluokkaan: investointitukeen (kuten investointiavustuksiin, laina-alennuksiin tai verohyvityksiin) ja operatiiviseen tukeen (kuten sertifikaattijärjestelmiin, tariffeihin ja palkkioihin). Operatiivinen tuki on laajemmin käytössä koko EU:ssa, ja sitä myönnetään voimalaitosmittakaavan hankkeiden osalta yleisimmin markkinaehtoisesti tarjouskilpailumenettelyillä (joita tässä kertomuksessa kutsutaan tarjouskilpailuiksi tai huutokaupoiksi).

Uusiutuvan energian tarjouskilpailuihin perustuvien tukijärjestelmien rooli ja niiden periaatteet on tunnustettu direktiivin (EU) 2018/2001 (uusiutuvaa energiaa koskeva direktiivi) 4 artiklassa. Lisäksi valtiontukisäännöissä 2 tarjouskilpailumenettelyjä pidetään ensisijaisena mekanismina tuen myöntämiseksi uusiutuvan energian tuottajille.

Jotta voitaisiin ymmärtää tarjouskilpailuihin perustuvien tukijärjestelmien vaikutusta laajemmasta näkökulmasta, uusiutuvaa energiaa koskevan direktiivin 4 artiklan 8 kohdan mukaan komission on raportoitava Euroopan parlamentille ja neuvostolle näiden tukijärjestelmien toteutuksesta seuraavien seitsemän tuloksellisuusulottuvuuden perusteella: i) kustannusten alentaminen, ii) teknologisten parannusten saavuttaminen, iii) korkeiden toteuttamisasteiden saavuttaminen, iv) pienten toimijoiden ja tapauksen mukaan paikallisviranomaisten syrjimättömän osallistumisen mahdollistaminen, v) ympäristövaikutusten rajoittaminen, vi) paikallisen hyväksyttävyyden varmistaminen sekä vii) toimitusvarmuuden ja verkkoon liittämisen varmistaminen.

Tässä yhteydessä kertomuksessa analysoidaan, miten tarjouskilpailumenettelyt yhtenä julkisen tuen muodoista edistävät uusiutuvien energialähteiden käyttöönottoa osana laajempaa energiajärjestelmän siirtymää. Näin ollen kertomuksessa keskitytään vertaamaan tarjouskilpailuja tukijärjestelmiin, jotka eivät perustu tarjouskilpailuihin, erilaisten tarjouskilpailumallien vertailun sijaan. Lisäksi kertomuksessa annetaan tietoa siitä, miten tarjouskilpailumenettelyjä voidaan kehittää tulevaisuudessa, jotta voidaan vastata nykyisessä energiapolitiikan kontekstissa energiamarkkinoiden nykytilanteeseen ja uusiutuvien energialähteiden markkinoiden yhdentymisen viimeisimpiin haasteisiin.

Kertomuksen päätelmiä olisi tarkasteltava osana Euroopan vihreän kehityksen ohjelman täytäntöönpanoa sekä REPowerEU-suunnitelmaa, jossa hyödynnetään uusiutuvan energian nopeutettua laajamittaista käyttöönottoa talouden ja sähköalan hiilestä irtautumisen keskeisenä edistäjänä.

2. Menetelmä

Kertomuksen metodologisen perustan muodostavat uusiutuvaa energiaa koskevan direktiivin 4 artiklan 8 kohdassa mainitut seitsemään osatekijää, joiden perusteella komissio mittaa tarjouskilpailuihin perustuvien tukijärjestelmien tuloksellisuutta. Nämä seitsemän ”tuloksellisuusulottuvuutta” muunnetaan ensin erityisiksi indikaattoreiksi, jotka mittaavat tarjouskilpailumenettelyn soveltamisen konkreettisia vaikutuksia. 3

Seuraavassa metodologisessa vaiheessa verrataan tarjouskilpailumenettelyn tuloksellisuutta vaihtoehtoiseen tilanteeseen, jotta voidaan arvioida, miten tilanteet, joissa on käytössä tarjouskilpailumenettely, eroavat tilanteista, joissa sitä ei käytetä. Raportissa käytetään seuraavia menetelmiä vaikutusten arviointiin:

Ensimmäistä vaihtoehtoa – ”maan sisäistä vertailua” – käytetään maissa, joissa indikaattoria koskevia tietoja on saatavilla ajalta ennen tarjouskilpailumenettelyn käyttöönottoa ja sen jälkeen. Tämä on hyödyllisin menetelmä lyhyen aikavälin vaikutusten tunnistamiseksi erityisesti verrattaessa tarjouskilpailujärjestelmän käyttöönottoa edeltävää ajanjaksoa ja ensimmäistä ajanjaksoa, jolla tarjouskilpailujärjestelmä vaikutti. Vertailussa ei välttämättä huomioida muita ulkoisia tekijöitä, jotka voivat vaikuttaa analysoituun indikaattoriin.

Toisessa vaihtoehdossa – ”maiden välisessä vertailussa” – verrataan maan tilannetta samankaltaiseen vertailumaahan. Tässä tapauksessa analysoidun maan ennen ja jälkeen -eroa verrataan vertailuarvoon toisessa maassa, joka ei käyttänyt tarjouskilpailuihin perustuvia tukijärjestelmiä samalla ajanjaksolla, ja näiden kahden suorituksen ero antaa arvion tarjouskilpailujen vaikutuksista.

Tämän kertomuksen analyysi perustuu neljään keskeiseen tietolähteeseen: i) AURES II ‑huutokauppatietokanta 4 , joka sisältää tietoja huutokaupoista (päivämäärät, kierrokset, teknologia, säännöt, myönnetyt kapasiteetit, hinnat jne.), ii) julkisesti saatavilla olevat tiedot huutokaupanpitäjien verkkosivustoilla (pääasiassa kansalliset sääntelyvirastot), iii) julkisesti saatavilla olevat raportit ja julkaisut sekä iv) komission tietopyyntöihin vastanneiden huutokaupanpitäjien toimittamat tiedot. Vertailuissa ja laskelmissa käytetään tiettyjä jäsenvaltioita sillä perusteella, mistä jäsenvaltioista on saatavilla kyseisiä tietoja.

Raportissa tehdään määrällinen analyysi, jolla mitataan vaikutusta tuloksellisuusulottuvuuksiin aina, kun se on mahdollista. Tämä koskee tuloksellisuusulottuvuuksia i–iv. Ulottuvuuksien v–vii osalta on tehty tapaustutkimusten avulla laadullinen analyysi, jossa esitetään asiaankuuluvat käytännöt jäsenvaltioissa, joissa vertailua ei voida toteuttaa (vääristävien tekijöiden tai tietojen puutteen vuoksi).

Komissio järjesti 22. huhtikuuta 2022 työpajan, jossa sidosryhmillä oli mahdollisuus kommentoida tämän kertomuksen laatimisen perustana olleen tutkimusluonnoksen 5 tuloksia. Siihen osallistui huutokaupanpitäjien ja jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisten edustajia sekä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön ja huutokauppojen riippumattomia asiantuntijoita.

3. Ulottuvuuksien arviointi

3.1. Kustannusten alentaminen

Uusiutuvaa energiaa koskevan direktiivin 4 artiklan 8 kohdan a alakohdan mukainen tuloksellisuusulottuvuus ”kustannusten alentaminen” tulkitaan tässä kertomuksessa uusiutuvan energian laitosten tukikustannusten alentamiseksi julkisen talousarvion näkökulmasta, mikä vähentää kuluttajille ja veronmaksajille aiheutuvaa rasitetta. Tukikustannusten alentamista mittaava indikaattori on uusiutuvan energian tuottajille MWh:sta maksettu sähkön yksikköhinta, joka määritellään tarjousbudjetista tuottajalle kutakin sähköyksikköä kohden maksetuksi hinnaksi.

Ennen kuin tarjouskilpailut otettiin laajalti käyttöön, yleisin tukijärjestelmä oli syöttötariffi, joka tarjosi uusiutuvan energian tuottajille taattuja hintoja, jotka yleensä asetti hallitus tai sääntelyviranomainen. Ne olivat tehokkaita välineitä uusiutuvien energialähteiden käyttöönoton lisäämiseksi mutta eivät välttämättä tehokkaita talousarvion kannalta. Tukitasot perustuivat kustannusarvioihin, ja joissakin tapauksissa hankkeiden kehittäjien ja hintojen ja määrien määrittämisestä vastaavien tahojen välinen tietojen epäsymmetria oli merkittävä. Syöttötariffien rahoittaminen kaikesta sähkönkysynnästä (tai sen tietystä osasta) perittävillä maksuilla aiheutti monille sähkönkuluttajille taloudellisen rasitteen. Tämän seurauksena keskusteltiin menettelystä, jossa laajamittaisiin hankkeisiin sovelletaan syöttötariffeja, ja menettely kyseenalaistettiin.

Hallitukset siirtyivät tarjouskilpailumenettelyihin määrittääkseen tarvittavan tuen tason, paljastaakseen hankkeiden todelliset kustannukset ja kohdistaakseen siten energiayksikölle pienimmän mahdollisen tuen. Näin useat myyjät voivat tehdä tarjouksen tarjouskilpailussa, kunhan ne täyttävät kaikki tarjouseritelmät. Kilpailun taso on ratkaisevan tärkeä arvioitaessa vaikutusta kustannusten vähenemiseen. Kun osallistujamäärä on alhainen, kilpailupaine on liian heikko, jotta tarjoajat pystyisivät optimoimaan hankekehityksen arvoketjun jokaisen segmentin, eivätkä tuloksena olevien tarjousten hinnat paljasta hankkeiden todellisia kustannuksia.

Aurinkosähkö

Seuraavassa kaaviossa esitetään huutokauppojen käyttöönotosta johtuva hintojen prosentuaalinen muutos. Sinisellä merkittyjen maiden osalta hinnanmuutos lasketaan hallinnollisesti asetetun tariffin viimeisen vuoden budjetista tuottajille maksetun tukihinnan (euroa/MWh) ja tarjouskilpailujen ensimmäisenä toteutusvuonna maksetun tukihinnan erotuksena. Vihreiden maiden 6 osalta verrataan saman ajanjakson suhteellista hinnanalennusta vertailuarvoon – Itävallassa ajanjaksolla 2012–2019 hallinnollisesti vahvistettuun tariffiin. Itävaltaa käytetään vertailukohtana, koska se on ainoa EU-maa, joka on ottanut käyttöön hallinnollisesti asetetun tariffin riittävän pitkäksi ajaksi, jotta tariffin arvot mahdollistavat luotettavan vertailun.

Tietolähde: Aures II -huutokauppatietokanta

Kaavio 1. Aurinkosähköalan tukikustannusten muutosten EU:n laajuinen vertailu

Keskimääräinen hinnanmuutos eli tuen kokonaiskustannusten muutos on –4,73 prosenttia. Yleisenä päätelmänä voidaan todeta, että useimmissa maissa tarjouskilpailujen käyttöönotto johti alhaisempiin sähkön yksikköhintoihin, mikä alensi tukikustannuksia ja vähensi rasitetta kuluttajille tai aurinkosähköteknologiaan liittyvälle valtion talousarviolle. Poikkeuksia ovat Italia (pienimuotoinen aurinkosähköhuutokauppa), Kreikka, Malta, Puola ja Slovenia. Näiden maiden osalta hintojen nousu voi selittyä ulkoisilla tekijöillä. Sloveniassa tarjouskilpailua edeltäneessä syöttötariffijärjestelmässä hallinnon asettamia hintoja alennettiin hyvin nopeasti tasolle, joka oli tuottajien kannalta liian alhainen. Puolassa oli käytössä vihreä sertifikaattijärjestelmä, jossa vuonna 2015 (juuri ennen huutokauppojen käyttöönottoa) tapahtui huomattavaa ylitarjontaa, mikä laski jyrkästi kyseisen vuoden hintoja. Pienten aurinkosähköteknologioiden tukikustannusten nousua Italiassa selittää se, että tätä teknologiaa on perinteisesti edistetty paremmin hallinnollisilla tukijärjestelmillä hankkeiden kehittäjien tiedon puutteen vuoksi, erityisesti ennen vuotta 2019. Ensimmäisessä tarjouskilpailussa kilpailun taso ei ollut Kreikassa kovin korkea (vain lievää ylikysyntää), mikä on saattanut johtaa samanlaisiin tuloksiin kuin syöttötariffien hinnat. Samankaltaisia ulkoisia tekijöitä ei havaittu pääasiallisessa maaryhmässä, jossa hintojen alenemista havaittiin.

Maatuulivoima

Samanlainen analyysi tehtiin myös maatuulivoiman osalta. Tulokset osoittavat, että kaikkien analyysissa tarkasteltujen maiden osalta, Irlantia lukuun ottamatta, tarjouskilpailujärjestelmän käyttöönotto johti kyseisen teknologian osalta maksettujen tukihintojen laskuun, mikä johti tukikustannusten keskimääräiseen 14,02 prosentin alenemiseen. Irlannissa ensimmäinen huutokauppakierros oli alikysytty, mikä saattaa olla tärkein syy hintojen nousuun.

Tietolähde: Aures II -huutokauppatietokanta

Kaavio 2. EU:n laajuinen vertailu maatuulivoiman tukikustannusten muutoksesta vuosina 2010–2020

Merituulivoima

Tanskaa ja Alankomaita lukuun ottamatta merituulivoimaloiden tukemista koskevat tarjouskilpailut ovat tuoreempia, ja niitä on toteutettu vain muutamissa maissa. Joissakin niistä tarjouskilpailun ja vanhan tukijärjestelmän välinen aika on merkittävä (9 vuotta Ranskassa ja 5 vuotta Saksassa), mikä ei mahdollista luotettavaa vertailua. Ranskassa ja Saksassa tukikustannukset ovat kuitenkin laskeneet huomattavasti: Ranskassa hallinnollisesti asetetun tuen tasolla maksetusta 115,5 eurosta/MWh ensimmäisen tarjouskilpailun 60 euroon/MWh ja Saksassa hallinnollisesti asetetun tuen tasolla maksetusta 140,3 eurosta/MWh ensimmäisen tarjouskilpailun 46,6 euroon/MWh. Muissa maissa on esimerkkejä siitä, että tukikustannukset vähenevät jyrkästi nollatarjouksilla tai negatiivisilla tarjouksilla. Liettuan uusi merituulivoimaa koskeva tarjouskilpailumalli sekä viimeisin Alankomaiden tarjouskilpailu kahdesta Hollandse Kust Westin toimipaikasta mahdollistavat negatiiviset tarjoukset. Tanskan viimeisimmän merituulivoimaa koskevan tarjouskilpailun voittaja tulee maksamaan valtiolle 375 miljoonaa euroa yhden GW:n tuulivoimapuiston kehittämisestä. Kaikissa näissä tapauksissa oli kuitenkin niukkuutta maantieteellisten sijaintien tai verkkoliitäntöjen suhteen sekä joissakin tapauksissa julkista tukea yhteys- ja infrastruktuurikustannuksille, mikä kannusti hankkeen toteuttajia alentamaan tarjoustaan.

Tarjouskilpailumallin vaikutus kustannusten vähentämiseen

Vaikka kertomuksen tavoitteena ei ole analysoida erilaisia tarjouskilpailumalleja vaan tarkastella yleisesti tarjouskilpailuihin perustuvaa uusiutuvien energialähteiden tukea, on syytä mainita tarjouskilpailutyypin valinnan vaikutus kustannusten alenemisen indikaattoriin, jos markkinahintojen vaihtelu on suurta.

EU:ssa on käytössä kolme tarjouskilpailuihin perustuvien tukijärjestelmien päätyyppiä: yksipuolinen liukuva palkkio, kaksipuolinen liukuva palkkio (hinnanerosopimus) ja kiinteä palkkio 7 .

Jos sähkön markkinahinta laskee odottamattomasti, kiinteän palkkion järjestelmä toimii parhaalla mahdollisella tavalla kustannusten alentamisen kannalta. Tällaisessa järjestelmässä tuottajat kantavat kaiken alhaisiin hintoihin liittyvän riskin, joten se ei aiheuta liiallista rasitetta kuluttajille tai budjetille. Liukupalkkiojärjestelmissä tukikustannukset voivat nousta jyrkästi, kun hintojen lasku on katettava. Tätä riskiä voidaan kuitenkin vähentää, jos huutokaupanpitäjä rajoittaa maksetun tuen kokonaismäärän.

Jos hinnat nousevat yllättävän korkeiksi, hinnanerosopimus toimii parhaiten, koska sen takaisinmaksuvelvoitteella vältetään liialliset tulot hankkeesta, joka on saanut julkista tukea. Se tuottaa myös tuloja valtiolle. Hinnanerosopimusten merkitys välineenä inframarginaalisten vuokrien kattamiseksi korkeiden hintojen kausina näkyy jo REPowerEU-tiedonannossa 8 . Yksipuolisessa järjestelmässä ei ole liiallista tukitaakkaa talousarviolle mutta hankkeelle syntyy ylimääräisiä tuloja. Kiinteän palkkion osalta ei aiheudu ylimääräisiä tukikustannuksia, vaikka tukea voidaan myöntää liikaa, mikä ei ole optimaalista resurssien kohdentamista. Tätä vaikutusta voidaan kuitenkin lieventää ottamalla kiinteässä palkkiojärjestelmässä käyttöön enimmäishinta, jonka ylittävältä osalta ei makseta tukea.

Ulottuvuutta 1 koskevat päätelmät: Kustannusten alentaminen

·Tarjouskilpailumenettelyt tarjoavat tarvittavat puitteet uusiutuvista lähteistä peräisin olevan sähkön käyttöönotolle mahdollisimman pienin kustannuksin, sillä tiedot osoittavat, että useimmissa tapauksissa kustannusten alentuminen on johtunut tarjousperusteisen järjestelmän toteuttamisesta kaikkien tutkittujen teknologioiden osalta.

·Sekä aurinkosähkö- että maatuulivoiman osalta on näyttöä siitä, että jos kilpailu huutokaupassa on suurta (eli ylikysynnän taso on yli 1,5), tukikustannukset alenevat yleensä enemmän kuin huutokaupoissa, joissa kilpailu on vähäisempää. Toisin sanoen tarjouskilpailumenettelyillä saadaan aikaan kustannussäästöjä, jos ne synnyttävät riittävästi kilpailua.

3.2. Teknologiset parannukset

Uusiutuvaa energiaa koskevan direktiivin 4 artiklan 8 kohdan b alakohdan mukainen tuloksellisuusulottuvuus ”teknologisten parannusten saavuttaminen” tulkitaan tässä kertomuksessa uusiutuvan energian tuotantokustannusten alenemiseksi uusiutuvan energian teknologioiden kehittämisen seurauksena.

Saavutettua teknologista parannusta mittaava indikaattori on energian tasoitetut kokonaistuotantokustannukset (LCOE) 9 . Tämä indikaattori soveltuu käytettäväksi, koska se sisältää suorien kustannusten vähentämisen pääomamenoilla (CAPEX) ja toimintamenoilla (OPEX), jotka johtuvat uusiutuvan energian teknologioiden parantamisesta. LCOE kuitenkin väheni merkittävästi vuosien 2010 ja 2020 välillä erityisesti aurinkosähköteknologian osalta maailmanlaajuisen teknologisen kehityksen seurauksena, mikä ei välttämättä liity tarjouskilpailujen käyttöönottoon vaan johtuu muista tekijöistä, kuten heijastusvaikutuksista, innovoinnista, uusiutuvien energialähteiden kysynnän kasvusta osana julkisia tukitoimenpiteitä sekä paremmista rahoitusolosuhteista, kuten painotetuista keskimääräisistä pääomakustannuksista. 10 Näiden ulkoisten tekijöiden huomioon ottamiseksi LCOE:n kehitystä analysoiduissa maissa verrataan tuloksellisuuteen vertailumaissa, joissa ei ole tarjouskilpailuihin perustuvaa tukijärjestelmää, sekä maailmanlaajuiseen tuloksellisuuteen teknologian osalta.

Maatuulivoima

Seuraavassa taulukossa esitetään yhteenveto LCOE:n keskimääräisestä vuotuisesta muutoksesta. Sarakkeessa ”Maan sisäisesti” näkyy LCOE-arvon vertailu ennen ensimmäisen tarjouskilpailun järjestämistä ja sen jälkeen. Siinä otetaan huomioon 3–5 vuoden pituiset jaksot.

Jotta voidaan ottaa huomioon muut sovellettavasta tukijärjestelmästä riippumattomat kustannustekijät, vertailussa käytetään maiden sisäisten LCOE:n erojen lisäksi kahta vertailukohtaa: Ruotsi ja maailmanlaajuinen keskiarvo. Ruotsi ei soveltanut tarjouskilpailujärjestelmiä mutta pystyi kuitenkin saavuttamaan suurta lisäkapasiteettia maatuulivoimaa varten kilpailukykyisen vihreän sertifikaatin järjestelmän avulla. Maailmanlaajuiset keskiarvot kattavat kaikki laitokset sääntely-ympäristöstä, sijainnista tai sijoittajien kokemuksesta riippumatta, analysoidut maat mukaan luettuina. Vaikka maailmanlaajuinen keskiarvo ei selvästikään ole vaihtoehtoinen, koska se sisältää sekä huutokaupanpitäjämaita että muita kuin huutokaupanpitäjämaita, se voi toimia sopivana vertailukohtana, koska jos tarjouskilpailuilla edistetään teknologista kehitystä, huutokaupanpitäjämaiden tuloksellisuus olisi keskimääräistä parempi.

Maat	Ensimmäinen huutokauppavuosi	Ero LCOE:n keskimääräisessä muutosasteessa (ennen huutokauppoja ja huutokauppojen aikana)			Vertailu
		Maan sisäisesti	Ruotsissa	Maailmanlaajuisesti	Ruotsiin	Maailmanlaajuiseen arvoon
Italia	2012	–5,5 %	–3,7 %	2,0 %	–1,8 %	–7,5 %
Espanja	2016	–2,7 %	–5,7 %	–5,5 %	2,9 %	2,7 %
Saksa	2017	–7,4 %	–7,0 %	–7,5 %	–0,5 %	0,1 %
Tanska	2018	3,9 %	0,0 %	–5,6 %	3,9 %	9,5 %
Ranska	2018	–12,1 %	0,0 %	–5,6 %	–12,1 %	–6,5 %
Keskiarvo	–	–4,8 %	–3,3 %	–4,4 %	–1,5 %	–0,4 %

Tietolähde: IRENA (2021)

Kaavio 3. Vertailut LCOE:n keskimääräisestä muutoksesta maatuulivoiman osalta

Tiedot osoittavat, että analysoitujen huutokauppamaiden LCOE-arvon keskimääräinen lasku (–4,8 prosenttia) on suurempi kuin Ruotsin (–3,3 prosenttia) ja koko maailman (–4,4 prosenttia) vertailuarvot, minkä vuoksi tarjouskilpailujärjestelmien tulos oli (keskimäärin) hieman vertailuarvoja parempi. Kuitenkin LCOE-arvot Ruotsissa ja myös globaalisti laskevat yhtä nopeasti, mikä tarkoittaa, että teknologinen kehitys edistyy myös tarjousperusteisesta tukijärjestelmästä riippumatta.

Lisäksi maakohtaiset vaikutukset ovat moninaisia. Huutokauppajärjestelmät ylittivät sekä Ruotsin vihreän sertifikaatin järjestelmän että maailmanlaajuisen keskiarvon Italiassa ja Ranskassa ja alittivat sen Espanjassa ja Tanskassa, kun taas Saksan järjestelmä saavutti vertailuarvot. Uskottavin selitys on, että huutokauppajärjestelmät voivat vaikuttaa merkittäviin kustannussäästöihin, jos kustannukset ovat korkeammalla tasolla tarjouskilpailun käyttöönottohetkellä, vaikka ne eivät ole yhtä tehokkaita kehittyneempien ja tehokkaampien teknologioiden tapauksessa, sanotun kuitenkaan vaikuttamatta muihin tekijöihin.

Aurinkosähkö

Seuraavan taulukon sarakkeessa ”Maan sisäisesti” esitetään yhteenveto aurinkosähkön LCOE:n keskimääräisestä muutosasteesta ennen huutokauppojen käyttöönottoa ja sen jälkeen muutamissa maissa. Analyysi on kuitenkin heikompi kuin maatuulivoimaa koskeva analyysi, sillä tiedot ovat puutteellisia joidenkin vuosien osalta 11 .

Maakohtaiset tulokset ovat hyvin erilaisia näissä kolmessa maassa, minkä vuoksi keskimääräinen ero on lähellä nollaa. Taulukossa esitetään, että ennen huutokauppajärjestelmiä ja niiden aikana havaittujen kustannusten alennusten välinen ero on suurelta osin seurausta käyttöönottoajankohdasta: mitä aikaisemmin huutokaupat otettiin käyttöön, sitä suuremmat mahdollisuudet tarjouskilpailulla on edistää LCOE:n vähentämistä. Tämä saattaa kuitenkin liittyä yleisiin kustannuskehitysmalleihin, eli teknologian kustannukset laskivat ajanjaksona 2012–2015 nopeammin kuin ennen sitä tai sen jälkeen kaikissa neljässä maassa.

Analysoitujen maiden kustannuskehitystä verrataan kahteen vertailuarvoon – maailmanlaajuiseen keskiarvoon ja maakohtaiseen esimerkkiin, jossa LCOE-arvot ovat käytettävissä eikä aurinkosähköä koskevaa tarjouskilpailua järjestetty. Tällaista maakohtaista esimerkkiä ei ole EU:ssa, joten valittiin kolmas maa, jonka uusiutuvien energialähteiden teknologinen kehitys on vertailukelpoista. Tietojen saatavuuden vuoksi merkityksellisin esimerkki vertailukohtana on Korean tasavalta.

Maat	Ensimmäinen huutokauppavuosi	Ero LCOE:n keskimääräisessä muutosasteessa (ennen huutokauppoja ja huutokauppojen aikana)			Vertailu (Erotusten erot)
		Maan sisäisesti	Koreassa	Maailmanlaajuisesti	Koreaan	Maailmanlaajuiseen arvoon
Ranska	2012	–16,8 %	8,1 %	–3,8 %	–24,9 %	–13,0 %
Saksa	2015	5,1 %	5,8 %	2,8 %	–0,7 %	2,2 %
Italia	2019	8,5 %	1,9 %	4,9 %	6,7 %	3,6 %
Keskiarvo	–	–1,1 %	5,3 %	1,3 %	–6,3 %	–2,4 %

Tietolähde: IRENA (2021)

Kaavio 4. Vertailut LCOE:n keskimääräisestä muutoksesta aurinkosähkön osalta

Analyysi osoittaa, että vaikutusten suunta ei muutu vaan vain niiden suuruus. Korean kustannuskehitys oli Italiaan ja Ranskaan verrattuna hyvin erilainen (samanlainen kuin Saksassa), minkä vuoksi maakohtaiset tulokset olivat vieläkin monimuotoisempia. Keskimääräinen arvo viittaa siihen, että tarjouskilpailuun perustuva järjestelmä ylitti korealaisen vertailuarvon (6 prosenttia nopeampi kustannusten aleneminen). Sen sijaan maailmanlaajuinen kustannuskehitys oli samanlainen kuin EU:n tulos, mutta erot huutokauppaa edeltävänä aikana ja huutokaupan aikana olivat pienemmät (lähempänä nollaa). Tämän perusteella voidaan päätellä, että maailmanlaajuinen kustannuskehitys voi osittain selittää havaitut erot, mutta ei kokonaan. Tarjouskilpailumenettelyjen tulos oli keskimäärin hieman parempi (kustannukset alentuivat nopeammin) kuin maailmanlaajuisesti keskimäärin, mutta tämä päätelmä johtuu Ranskan voimakkaasta kustannusten alentumisesta. On huomionarvoista, että maailmanlaajuinen keskimääräinen kehitys sisältää i) myös analysoidut maat ja ii) monet muut maat, joissa aurinkosähkön kehitys alkoi myöhemmin, joten kustannukset voivat vielä alentua. Lisäksi heijastusvaikutuksen ja muiden ulkoisten tekijöiden vuoksi huutokaupanpitäjämaissa saavutetut kustannussäästöt voivat alentaa kustannuksia myös muissa kuin huutokaupanpitäjämaissa.

Ulottuvuutta 2 koskevat päätelmät: Teknologiset parannukset

·LCOE-kehitys teknologisten parannusten vertailukohtana osoittaa, että tarjousperusteiset tukijärjestelmät voivat vaikuttaa kustannuskehitykseen mutta muilla yleisillä ja maakohtaisilla tekijöillä voi olla suurempi vaikutus. Teknologian kypsyydellä, rahoitusolosuhteilla, kapasiteetin käyttöönotolla koko maailmassa (ja siihen liittyvällä oppimisella ja vaikutuksilla LCOE:hen) sekä sillä, missä kohdassa oppimiskäyrää maa on (kapasiteetin kasvu, sijoittajien kokemus), on tässä suhteessa ratkaiseva merkitys, ja näiden seikkojen voidaan katsoa edistävän vahvemmin teknologisia parannuksia.

·Maatuulivoimateknologian LCOE laski (keskimäärin) nopeammin tarjouskilpailujen käyttöönoton jälkeen. Tämä päätelmä pätee kuitenkin pääasiassa niihin maihin, joissa kustannukset olivat vakiintuneet korkealle tasolle ennen tarjouskilpailujen käyttöönottoa. Myös muun tyyppiset markkinapohjaiset järjestelmät voivat alentaa kustannuksia tehokkaasti (esim. Ruotsin vihreän sertifikaatin järjestelmä).

·Tällä hetkellä tarjouskilpailut EU:ssa keskittyvät pääasiassa kolmeen teknologiaan: aurinkosähköön, maatuulivoimaan ja merituulivoimaan. Muiden teknologioiden osalta tarjouskilpailut ovat suhteellisen harvinaisia ja edistävät vain vähäisessä määrin näiden teknologioiden parantamista.

3.3. Korkea toteuttamisaste

Uusiutuvaa energiaa koskevan direktiivin 4 artiklan 8 kohdan c alakohdan mukainen tuloksellisuusulottuvuus ”korkeiden toteuttamisasteiden saavuttaminen” tulkitaan tässä kertomuksessa uusiutuvan energian kokonaiskapasiteetiksi, joka on lisätty tarjouskilpailujen käyttöönoton jälkeen, verrattuna aiemmin lisättyyn kapasiteettimäärään. 12

On tärkeää korostaa, että Euroopan maat käyttävät monia erilaisia tukijärjestelmiä, kuten investointiavustuksia tai kotitaloushankkeiden nettomittausta, mikä tarkoittaa, että kapasiteetin käyttöönotto on mahdollista myös ilman operatiivista tukea. Lisäksi käyttöönoton nopeuteen saattavat vaikuttaa ulkoiset tekijät, kuten politiikan muutos. Seuraavassa taulukossa verrataan uuden uusiutuvan kapasiteetin keskimääräistä määrää, jota on lisätty valituissa maissa tarjouskilpailua edeltävillä ja sen jälkeisillä ajanjaksoilla. Ensimmäinen vuosi vastaa ajankohtaa, jolloin tarjouskilpailussa voittaneiden hankkeiden toiminnan odotetaan alkavan. Tämä on ensimmäisen tarjouskierroksen toteutumisen määräaika, joka jakaa aineiston tarjouskilpailua edeltäviin ja sen jälkeisiin ajanjaksoihin. Taulukko sisältää ainoastaan tukijärjestelmät, jotka liittyvät muiden kuin kotitaloushankkeiden kokoisten hankkeiden operatiiviseen tukeen.

Maa ja teknologia	Tarjotun kapasiteetin ensimmäinen valmistumisvuosi	Keskimääräisen vuotuisen kapasiteetin lisäys ennen tarjouskilpailua (MW)	Keskimääräisen vuotuisen kapasiteetin lisäys tarjouskilpailun jälkeen (MW)	Aiempi tarjouskilpailuun liittymätön operatiivinen tukijärjestelmä	Muutos prosentteina (verrattuna kolmeen edelliseen vuoteen ilman tarjouskilpailua)
Tanska, aurinkosähkö	2018	99,7	131,3	Syöttöpalkkio	32 %
Tanska, maatuulivoima	2020	196,7	136,0	Syöttöpalkkio	–31 %
Suomi, maatuulivoima	2020	239,3	302,0	Syöttötariffi	26 %
Ranska, aurinkosähkö	2014	1 411,0	921,0	Syöttötariffi	–35 %
Saksa, aurinkosähkö	2017	1 323,0	3 276,0	Syöttötariffi	148 %
Saksa, maatuulivoima	2018	4 549,0	1 517,0	Syöttötariffi	–67 %
Kreikka, aurinkosähkö	2017	8,3	160,8	Syöttötariffi	1 829 %
Kreikka, maatuulivoima	2019	242,7	622,0	Syöttötariffi	156 %
Italia, maatuulivoima	2015	594,7	105,2	Vihreä sertifikaatti	–82 %
Liettua, maatuulivoima	2015	25,6	37,2	Syöttötariffi	45 %
Luxemburg, aurinkosähkö	2020	12,7	35,0	Syöttötariffi	176 %
Alankomaat, aurinkosähkö	2015	286,0	1 534,3	Syöttötariffi	436 %
Alankomaat, maatuulivoima	2016	320,7	223,4	Syöttötariffi	–30 %
Puola, aurinkosähkö	2019	151,3	1 687,0	Vihreä sertifikaatti	1 015 %
Slovenia, aurinkosähkö	2018	9,7	6,7	Syöttötariffi	–31 %
Espanja, aurinkosähkö	2020	1 420,0	2 812,0	Ei mitään 13	98 %
Espanja, maatuulivoima	2019	179,0	1 859,5	Ei mitään	939 %

Lähde: IRENAan (2021) perustuva oma laskelma

Kaavio 5. Keskimääräisen vuotuisen uuden kapasiteetin vertailu ennen tarjouskilpailua ja sen jälkeen

Taulukossa esitetään 17 tapausta, joista 11 osoittaa positiivisen muutoksen vuotuisessa uudessa kapasiteetissa. Monissa tapauksissa kasvu on hyvin suurta, mikä voi johtua kahdesta tilanteesta.

Ensinnäkin on maita, joissa kyseistä teknologiaa ei ollut tai se ei ollut hyvin vakiintunutta ennen tarjouskilpailujaksoa. Näissä tapauksissa voidaan väittää, että tarjouskilpailuun perustuva tukijärjestelmä oli tuottajien ensimmäinen todellinen mahdollisuus saada tukea ja aloittaa laajamittainen käyttöönotto. Tämä selitys koskee pääasiassa aurinkosähköä, koska teknologia kehittyi Euroopassa myöhemmin, joten tarjouskilpailumallin käyttöönotto osui samaan aikaan teknologisen kypsyyden kanssa. Kaksi erittäin hyvää esimerkkiä aurinkosähköalan osalta ovat Alankomaat ja Puola, joissa uutta kapasiteettia lisättiin ennen tarjouskilpailujärjestelmää vain vähän ja tarjouskilpailujärjestelmä nopeutti teknologian kehitystä. Saksassa ja Luxemburgissa havaittiin aurinkosähkökapasiteetin kasvavan yhtä paljon, vaikka tarjouskilpailua edeltävä perusarvo olikin korkeampi.

Toiseksi joissakin maissa kapasiteetin lisäys oli hyvin vähäistä juuri ennen tarjouskilpailujen aloittamista maan sääntelyn vuoksi. Näissä maissa on selvää, että niin kauan kuin tukea tarjotaan, havaittavissa on kapasiteetin suurta laajenemista.

Tapauksille, joissa uusi kapasiteetti väheni tarjouskilpailua edeltävään aikaan verrattuna, on useita selityksiä. Ensinnäkin, jos teknologiaa voidaan pitää kypsänä maassa, jossa toimintakapasiteetti on jo suuri, uuden lisättävän kapasiteetin määrän voidaan odottaa vähenevän. Tällaisissa tapauksissa verkon käytettävissä oloon liittyvät ongelmat voivat myös kannustaa huutokaupanpitäjiä alentamaan huutokauppoihin tarjottavia määriä. Lisäksi erityisesti maatuulivoimateknologian osalta maissa, joissa on jo asennettu paljon kapasiteettia, saattaa ilmetä käyttöönotto-ongelmia sopivien paikkojen puutteen vuoksi. Tämä voi rajoittaa merkittävästi kapasiteetin laajentamista. Lopuksi huomionarvoista on myös se, että kun syöttötariffit tarjosivat erittäin avokätistä tukea uusille hankkeille, käyttöönotto tarjouskilpailua edeltävässä järjestelmässä oli nopeampaa. Näissä tapauksissa tarjouskilpailuun perustuvat alhaisemmat korvaukset eivät ehkä ole toimineet riittävänä kannustimena uuden uusiutuvan energian kapasiteetin rakentamiselle.

Vuonna 2021 havaittiin sähkönhankintasopimuksiin perustuvan uuden uusiutuvan kapasiteetin voimakasta kasvua. 14 Tämä johtuu osittain sähkönhankintasopimusten markkinoiden kypsymisestä sekä sähkön markkinahintojen noususta, mikä lisää yrityskuluttajien sähkönhankintasopimusten kysyntää. Lisäksi julkisten tukijärjestelmien saatavuuden ja sähkönhankintasopimusten markkinoiden välillä on vuorovaikutusta. Esimerkiksi useaa teknologiaa koskevien tarjouskilpailujen peruuntuminen heikon osallistumisen vuoksi vuonna 2020 Liettuassa ja vuonna 2021 Tanskassa on johtanut siihen, että on syntynyt useita sähkönhankintasopimuksiin perustuvia hankkeita, joissa otetaan käyttöön lisää uusiutuvaa kapasiteettia, mikä viittaa siihen, että sähkönhankintasopimukset voivat olla houkuttelevampi ja markkinaperusteinen vaihtoehto julkisille tukijärjestelmille. Tukijärjestelmien peruuttamisen konkreettisia vaikutuksia sähkönhankintasopimusten lisääntyneisiin markkinoihin ei voida vahvistaa määrällisellä analyysillä, koska sähkönhankintasopimukset alkoivat kehittyä muutamassa EU-maassa vasta parin viime vuoden aikana ja niistä on saatavilla vain hyvin vähän tietoa.

Ulottuvuutta 3 koskevat päätelmät: Korkeat toteuttamisasteet

·Tarjouskilpailuilla edistetään merkittävästi tuuli- ja aurinkosähköhankkeiden kapasiteetin laajentamista, sanotun kuitenkaan vaikuttamatta muihin ulkoisiin tekijöihin. Huutokaupan jälkeinen kapasiteetin lisäys on suurempaa kuin ennen tarjouskilpailun käyttöönottoa monissa eurooppalaisissa järjestelmissä.

·Hitaampi käyttöönotto tapahtui enimmäkseen maissa, joissa asiaankuuluvaa teknologiaa sovellettiin jo tarjouskilpailujen käyttöönottohetkellä laajalti, mutta vähennysaste on jopa näissä tapauksissa suhteellisen pieni.

·Joissakin Euroopan maissa, kuten Puolassa tai Alankomaissa, huutokauppa johti suoraan tietyn uusiutuvan teknologian (tässä tapauksessa aurinkosähkön) laajamittaisen käyttöönoton aloittamiseen.

·Sähkönhankintasopimusten kohteena oleva kapasiteetti on lisääntymässä merkittävästi. Tämä erittäin myönteinen kehitys on vaihtoehtoinen tai täydentävä keino tarjouskilpailuille, ja se voi johtaa alikysyttyihin huutokauppoihin.

3.4. Pienten toimijoiden ja tapauksen mukaan paikallisviranomaisten syrjimätön osallistuminen

Tässä kertomuksessa uusiutuvaa energiaa koskevan direktiivin 4 artiklan 8 kohdan d alakohdan mukaisesti tuloksellisuusulottuvuus ”pienten toimijoiden ja tapauksen mukaan paikallisviranomaisten syrjimätön osallistuminen” tulkitaan pienten toimijoiden kyvyksi osallistua pieniin hankkeisiin tasavertaisesti ja voittaa tarjouskilpailuja. Tätä ulottuvuutta mittaava indikaattori on tarjouskilpailujen kautta tehtyjen uusien hankintasopimusten keskimääräinen koko. Tämä indikaattori kertoo, missä määrin tarjouskilpailumallilla pystyttiin tarjoamaan kannustimia, joilla pieniin toimijoihin aluksi vaikuttaneita esteitä (esimerkiksi mittakaavaetujen puute, heikommat lainaehdot, korkeammat hankekustannukset energiatuotantoa kohti, alhaisempi erikoistumisaste) poistettiin. Koska tarjouskilpailuun tarjoajina osallistuvista paikallisviranomaisista ei ole saatavilla esimerkkejä, paikallisten sidosryhmien osallistumiseen laajemmassa mielessä liittyviä tarjouskilpailunäkökohtia käsitellään kohdassa 3.6.

Pienten toimijoiden ja hankkeiden osallistumisaste määräytyy tarjouskilpailun malliin sisältyvien hankekokoa koskevien rajoitusten mukaan. Yleiskuvan saamiseksi voidaan eritellä neljä tarjouskilpailumallityyppiä hankkeen kokorajoitusten osalta:

·Pieni: Tähän sisältyvät tarjouskilpailut, jotka koskevat pienimuotoisia hankkeita, joiden kapasiteetti on enintään 1 MW aurinkosähkön osalta ja 3 MW maatuulivoiman osalta.

·Tasapainotettu: Tähän sisältyvät tarjouskilpailut, jotka mahdollistavat pienimuotoisten hankkeiden osallistumisen ainakin jossain määrin (alle 1 MW aurinkosähkön osalta ja alle 3 MW maatuulivoiman osalta) tasavertaisesti keskikokoisten hankkeiden (enintään 50 MW) kanssa ja näiden hankkeiden keskinäisen kilpailun. Erittäin suuret hankkeet suljetaan kuitenkin pois mittakaavaeduista johtuvien hintaetujen välttämiseksi.

·Kokoluokka: Tähän sisältyvät vuoden sisällä järjestettävät rinnakkaiset tarjouskilpailut, joissa vähintään yhden tarjouskilpailun kohteena on pienimuotoinen hanke ja vähintään yhden tarjouskilpailun kohteena on suuri hanke, jolloin nämä kaksi hanketyyppiä eivät kilpaile keskenään.

·Suuri: Tähän sisältyvät tarjouskilpailut, joissa pienimuotoiset hankkeet jätetään pois tai tarjouskilpailuissa ei ole enimmäiskapasiteettirajaa.

Aurinkosähkö

Vuosina 2010–2020 tehdyn analyysin tulokset osoittavat, että Kroatiassa, Virossa, Ranskassa ja Puolassa tarjouskilpailumalli on joinakin vuosina kohdistunut suoraan vain pienimuotoisiin hankkeisiin. Kroatiassa järjestettiin yksi pilottitarjouskilpailu ja Virossa kaksi pilottitarjouskilpailua vain pienimuotoisille hankkeille, mutta molemmat maat suunnittelevat laajamittaisten tarjouskilpailujen käyttöönottoa pian. Puolassa tarjouskilpailu aloitettiin pienimuotoisilla tarjouskilpailuilla vuosina 2016 ja 2017, mutta myöhempinä vuosina rinnakkain järjestettiin myös suuria tarjouskilpailuja. Ranskassa varhaiset tarjouskilpailut kohdistuivat myös pienimuotoisiin hankkeisiin: Vuosina 2014 ja 2016 järjestettiin vain tällaisia huutokauppoja. Näissä tarjouskilpailuissa hankkeiden keskimääräinen koko on hyvin pieni, ja se vaihtelee 0,24 MW:sta 0,65 MW:iin.

Monissa maissa – Tanskassa, Ranskassa, Kreikassa, Unkarissa, Italiassa, Luxemburgissa ja Puolassa – sovellettiin pienimuotoisten hankkeiden erityiskohtelua kokoluokkaa koskevassa vaihtoehdossa. Lisäksi Alankomaat käytti dynaamista, ”japanilaista huutokauppaa” (ascending clock), jossa enimmäishinnat vaihtelivat aurinkosähköhankkeiden koon mukaan. Aurinkosähkön osalta tätä ratkaisua, jossa rinnakkaiset tarjouskilpailut järjestetään vuoden aikana ja jossa niistä yhden kohteena on pienimuotoinen hanke, voidaan pitää tavallisena, mutta ei Euroopan mittakaavassa yleisenä. Kokoluokittelu pitää yleensä keskimääräisen hankekoon lähempänä pientä kokoa, sillä keskimääräiset koot vaihtelevat 0,38 MW:n (Italia) ja 5,45 MW:n (Tanska) välillä.

Maatuulivoima

Pienimuotoisia hankkeita suosivat tarjouskilpailut olivat harvinaisempia maatuulivoiman osalta kuin aurinkosähkön osalta. Niitä järjestivät vain Viro vuonna 2020 ja Puola vuoteen 2018 asti. Keskimääräinen koko molemmissa maissa oli alle 1 MW kyseisinä ajanjaksoina.

Kolmen muun mallin osalta tulokset olivat hyvin heterogeenisiä eri puolilla Eurooppaa, mikä johti hyvin erilaisiin keskimääräisiin hankekokoihin. Pienimmät hankekoot havaittiin Virossa, alle 0,5 MW, mutta kyseisenä ajanjaksona alhaiset arvot liittyivät myös Italiaan, Sloveniaan ja Alankomaihin. Nämä tulokset osoittavat, että pienimuotoiset maatuulivoimasovellukset ovat toteuttamiskelpoinen ratkaisu Euroopan energiayhdistelmälle.

Seuraavassa taulukossa esitetään EU:n laajuiset tulokset hankkeiden keskimääräisestä koosta neljän tarjouskilpailumalliin liittyvän lähestymistavan osalta, ja ne mahdollistavat seuraavat päätelmät ottaen huomioon aurinkosähkön ja maatuulivoiman välisten tarjouskilpailumallivaihtoehtojen hyvin erilaisen koostumuksen. Ensinnäkin on olemassa tarjouskilpailuja, joiden tavoitteena on pienten tuulivoimaloiden suosiminen. Toiseksi tyypin ”kokoluokka” ratkaisu johtaa keskimäärin pienempään keskimääräiseen hankekokoon kuin tyypin ”tasapainotettu” ratkaisu. Kolmanneksi, jos enimmäiskapasiteettirajoitusta ei ole eikä kokoluokkia sovelleta, huutokauppojen tuloksia hallitsevat hyvin suuret hankkeet.

	Keskimääräinen koko (MW) Aurinkosähkö	Keskimääräinen koko (MW) Maatuulivoima
PIENI	0,47	0,59
TASAPAINOTETTU	2,61	12,78
KOKOLUOKKA	1,88	10,55
SUURI	40,85	43,83

Lähde: IRENAan (2021) perustuva oma laskelma

Kaavio 7. Hankkeiden keskimääräinen koko EU:ssa neljässä mallivaihtoehdossa aurinkosähkön ja maatuulivoiman osalta

On kuitenkin tärkeää huomata, että tarjouskilpailujen kokorajoitus johtaa hintatehokkuuden huomattavaan laskuun, mikä johtuu myös mittakaavaeduista, paremmasta sijainnista, rahoituksesta ja muista tekijöistä. Pienessä luokassa tukikustannukset ovat yleensä korkeammat kuin suuressa luokassa, kuten seuraavasta taulukosta käy ilmi:

Maa ja teknologia	Huutokauppavuosi	Keskimääräinen voittohinta pienessä luokassa (2019 eur/MWh)	Keskimääräinen voittohinta suuressa luokassa (2019 eur/MWh)	Näiden kahden luokan hintaero
Ranska, aurinkosähkö	2020	62,0	52,4	7,6
Kreikka, aurinkosähkö	2018	79,4	64,6	14,8
Unkari, aurinkosähkö	2020	62,8	48,4	14,4
Italia, aurinkosähkö	2020	91,9	68,2	23,7
Puola, aurinkosähkö	2020	57,3	49,9	7,4
Italia, maatuulivoima	2020	134,8	68,3	66,5
Liettua, maatuulivoima	2013	111,0	76,4	34,6
Puola, maatuulivoima	2018	83,7	46,6	37,1

Lähde: AURES II -huutokauppatietokanta

Kaavio 8. Pienten ja suurten hankkeiden huutokauppojen vertailun tulokset keskihintojen osalta

Tulokset osoittavat, että erillisten pienimuotoisten hankkeiden tarjouskilpailujen hintapalkkio on merkittävä, useimmissa tapauksissa yli 10 euroa/MWh, lukuun ottamatta aurinkosähköä Puolassa ja Ranskassa. Tämä hintabonus on huomattavasti suurempi maatuulivoimalle (30‑40 euroa/MWh) kuin aurinkosähkölle (keskimäärin noin 11 euroa/MWh). Näin ollen pienimuotoisia hankkeita suosivien tarjouseritelmien käyttöönottoon liittyy hankkeille maksettavan tuen kustannusten osalta ylimääräistä taloudellista rasitusta.

Ulottuvuutta 4 koskevat päätelmät: Pienten toimijoiden syrjimätön osallistuminen

·Yli puolet Euroopan maista järjesti pienimuotoisia aurinkosähköhankkeita koskevia tarjouskilpailuja, joten kokoluokkien käyttöönottoa aurinkosähköhankkeiden osalta voidaan pitää laajalti (mutta ei yleisesti) sovellettuna ratkaisuna.

·Niissä tarjouskilpailuissa, joissa ei ole asetettu enimmäiskapasiteettirajaa eikä eri hankkeita eroteta toisistaan koon perusteella, yleisenä suuntauksena on, että suuret hankkeet hallitsevat tarjouskilpailuja, jolloin pienempien hankkeiden voittomahdollisuudet vähenevät pääasiassa mittakaavaetujen vuoksi.

·Enimmäiskokoon verrattuna kokoluokat vaikuttavat tehokkaammilta tavoilta lisätä pienten hankkeiden ja siten pienten toimijoiden osallistumista.

·Kun käytetään kokoluokkaratkaisua, hintatehokkuus laskee huomattavasti. Koska osallistuvat hankkeet jaetaan koon mukaan, myös kilpailun intensiteettiä voidaan pienentää.

3.5. Ympäristövaikutukset

Uusiutuvaa energiaa koskevan direktiivin 4 artiklan 8 kohdan e alakohdan mukainen tuloksellisuusulottuvuus ”ympäristövaikutusten rajoittaminen” on haastava, koska huutokauppaperusteisen tuen myöntämisen ja ympäristövaikutusten rajoittamisen välinen teoreettinen yhteys ei ole itsestään selvä. Ympäristövaikutusten tärkein tekijä ei ole se, perustuuko tuen myöntäminen hallinnolliseen, markkina- vai tarjousperusteiseen prosessiin, vaan se, mitä vaikutuksia uusiutuvan energian kapasiteetilla on, esimerkiksi tavanomaisten voimalaitosten korvaaminen ja siten kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen. Tämä riippuu monista muista tekijöistä, kuten erityisestä ympäristösääntelystä ja laitoksen sijainnista. Uusiutuvan energian hankkeilla voi olla myös erilaisia vaikutuksia muihin ympäristötavoitteisiin, kuten maaperään, veteen, ilman saastumiseen, meluun tai luontotyyppeihin liittyviin ympäristötavoitteisiin. Siksi tätä ulottuvuutta analysoidaan tapaustutkimuksilla, joissa esitetään joitakin erityisiä perusteita, jotka liittyvät uusiutuvan energian hankkeiden laajempaan ympäristövaikutukseen. Tällaiset erityisperusteet, jotka eivät liity tukitoimenpiteen päätavoitteisiin, voivat muodostaa valtiontukisääntöjen 15 mukaisesti enintään 30 prosenttia kaikkien valintaperusteiden painotuksesta tarjouskilpailussa, mikä muodostaa merkittävän mahdollisen vipuvoiman erityisten poliittisten tavoitteiden edistämiseen (esimerkiksi kiertotalous ja kierrätettävyyskriteerit tai muut kestävyyskriteerit). Nämä kriteerit on kuitenkin suunniteltava huolellisesti, jotta ei synny protektionistisia vaikutuksia, jotka eivät ole EU:n politiikkojen tai WTO:n sääntöjen mukaisia.

Tapaustutkimus – Italia

Italia otti käyttöön tarjouskilpailujärjestelmän vuosina 2019–2021 seitsemällä erillisellä huutokauppakierroksella. Suunniteltujen hankkeiden koon (kynnys 1 MW) ja teknologioiden perusteella luotiin erilaisia hankejoukkoja.

Pienten vesivoimalaitosten (alle 1 MW) osalta tarjouskilpailun kriteerit mahdollistivat sen, että vesihuoltoa koskevien ympäristöehtojen luettelon mukainen vesivoimalaitos sijoittui tarjouskilpailussa korkealle tarjotusta hinnasta riippumatta. Kaikilla tarjouskierroksilla (viimeistä lukuun ottamatta) huutokaupoissa oli ylikysyntää, joten yksi tarjouskilpailun tavoitteista saavutettiin, sillä vedenlaadun kannalta paremmat hankkeet voittivat. Toisaalta tarjouskilpailumallilla luotiin hintakilpailua haittaava negatiivinen kannustin, koska vaaditut edellytykset täyttäneet hankkeet voittivat varmasti, joten lähes kaikki tällaiset hankkeet tarjosivat huutokaupan enimmäishintaa.

Aurinkosähkövoimaloiden (alle 1 MW) osalta tarjouskilpailuun sisältyi erillinen hankeluokka, jossa aurinkopaneelit asennettiin asbestin tai liuskekiven korvaamiseksi. Lisäksi nämä hankkeet saivat 10 euron/MWh palkkion verrattuna muun tyyppisiin pieniin aurinkosähköhankkeisiin. Tarjouskilpailukierrosten tulokset osoittavat, että kiinnostus pienimuotoisia aurinkosähköhankkeita kohtaan kasvoi jatkuvasti (8 MW ensimmäisellä kierroksella, nousi 110 MW:iin seitsemännellä kierroksella). Tässä erityisessä aurinkosähköluokassa valtion tarjouskierroksella tarjoamat määrät olivat kuitenkin hyvin suuria, mikä johti siihen, että kaikki huutokauppakierrokset olivat alikysyttyjä. Tämä johti siihen, että tarjotut hinnat olivat hyvin lähellä enimmäishintaa. Lisäksi on tunnistettavissa tarjoajien mukautuvaa käyttäytymistä, sillä ensimmäisellä kierroksella tarjoajat tarjosivat enimmäishintaan verrattuna 0,4 prosenttia alhaisempaa hintaa ja viidennellä kierroksella 0,01 prosenttia alhaisempaa hintaa, mikä heikensi tarjouskilpailun kustannustehokkuutta.

Näin ollen tässä tapauksessa tarjouskilpailut, joiden kohteena olivat hankkeet, joiden erityiset ympäristövaikutukset eivät liittyneet kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen, saavuttivat tavoitteensa, mutta eivät edistäneet kilpailua ja hinnanmuodostusta.

Tapaustutkimus – Alankomaat

Alankomaat on soveltanut ainoastaan hintaan perustuvia tarjouskilpailuja, mutta se on kuitenkin sisällyttänyt niihin esivalintavaatimuksia, mukaan lukien tarjousten osalta täydellinen paikkakohtainen ympäristövaikutusten arviointi. Näin varmistetaan, että hankkeen ympäristövaikutukset otetaan huomioon ennen kuin päätetään tarjouskilpailun voittava tarjoaja ja että varmistetaan julkinen ennakko-osallistuminen päätöksentekoon.

Näyttö ei osoita, että ennen tarjouskilpailua sovellettu ympäristökriteeri vaikuttaisi hintaan. Alankomaissa, jossa ympäristövaikutusten arviointi on pakollista tehdä etukäteen, hinta on alhaisempi kuin muissa (vertailukelpoisissa) maissa, joissa se ei ole pakollista. Tämä vahvistaa, että kustannuksia voidaan edelleen vähentää tuntuvasti, vaikka tarjouskilpailuissa otettaisiin huomioon hankkeiden ympäristövaikutukset.

Lisäksi Alankomaissa saadut kokemukset osoittavat, että ympäristöön liittyvät esivalintavaatimukset ehkäisevät hankkeiden aloittamisen viivästymiseen liittyvää riskiä, mikä vaikuttaa myönteisesti toteutusasteeseen. Maissa, joissa hallinnollinen prosessi on pitkä, ympäristölupaa koskeva ennakkovaatimus saattaa kuitenkin tehdä tarjouskilpailusta liian monimutkaisen ja aiheuttaa alikysynnän riskin.

Tapaustutkimus – Espanja

Espanja hyväksyi vuonna 2020 uusiutuvaa energiaa koskeviin tarjouskilpailumenettelyihin liittyviä säännöksiä. Tähän sisältyy tarjouskilpailun tarjoajien velvoite esittää strateginen suunnitelma, joka sisältää arviot hankkeen vaikutuksesta teollisuuden arvoketjuun. Se julkistetaan ekologisesta siirtymästä ja väestöhaasteesta vastaavan ministeriön verkkosivustolla. Strategisen suunnitelman tulee sisältää kiertotalousstrategia laitteiden käsittelystä niiden käyttöiän lopussa sekä analyysi hiilijalanjäljestä laitoksen elinkaaren aikana, mukaan lukien pääasiallisten laitteiden valmistus ja kuljetus. Tämän vaatimuksen tavoitteena on asettaa esivalintaperusteet, jotka mahdollistavat osallistumisen vain hankkeille, joiden toimitusketjut ovat ennalta määritellyn päästönormin mukaisia. Näin ollen tarjoajia pyydetään osoittamaan valmiutensa kehittää hanketta sopusoinnussa ympäristöön liittyvien ulkoisvaikutusten kanssa, jotta saavutetaan mahdollisimman suuri resurssitehokkuus ja toiminnallinen huippuosaaminen koko arvoketjussa ja saadaan lopulta aikaan myönteinen vaikutus, joka johtuu laitoksen kehittämisestä ja rakentamisesta.

Ulottuvuutta 5 koskevat päätelmät: Ympäristövaikutukset

·Muiden ympäristönäkökohtien toteuttaminen tarjouskilpailun erityisperusteiden avulla ei ole yleistä eurooppalaisissa huutokaupoissa.

·Italiaa ja Alankomaita koskevissa esimerkeissä esitetään myönteisiä tapauksia, joissa tarjouskilpailuissa esitetään selkeä esivalintavaatimus tai muita erityisperusteita, joilla varmistetaan, että ympäristövaikutukset otetaan huomioon ennen lopullisen päätöksen tekemistä tarjouskilpailun voittavasta hankkeesta. Erityisten arviointikriteerien ja painotusten kehittäminen keskeisinä sopimuksentekoperusteina lisää yleensä käyttöönoton tehokkuutta. Jos tarjouskilpailumalli on kuitenkin epäsopiva, lisäkriteerit voivat johtaa kustannustehokkuuden kannalta heikompiin tuloksiin.

·Tällaiset ympäristöystävälliset esivalintaperusteet ja -mallit voivat johtaa tarjouskilpailumenettelyssä ympäristöön liittymättömiin lisävaikutuksiin, kuten kustannustehokkuuden heikkenemiseen (Italia) tai mahdollisesti parantuneisiin toteutumisasteisiin (Alankomaat).

3.6. Paikallinen hyväksyttävyys

Uusiutuvaa energiaa koskevan direktiivin 4 artiklan 8 kohdan f alakohdan mukaisella tuloksellisuusulottuvuudella ”paikallisen hyväksyttävyyden varmistaminen” tarkoitetaan yleisön hyväksyntää uusiutuvan energian edistämiselle paikallisyhteisön tasolla. Esimerkkejä tuulipuistoihin liittyvistä haasteista ovat koettu melusaaste, turbiinien paikallisille luonnonvaraisille eläimille mahdollisesti aiheuttamat haitat ja maisemavaikutukset. Biokaasulaitosten lähistön asukkaat valittavat usein erityisistä fyysisistä ominaisuuksista, kuten biokaasulaitosten hajusta. Aurinkoenergian osalta huolenaiheina ovat myös kielteiset vaikutukset maisemiin. On olemassa esimerkkejä tarjouskilpailumalleja koskevista vaihtoehdoista, joilla voidaan lieventää paikalliseen hyväksyttävyyteen liittyviä haasteita esimerkiksi edistämällä uusiutuvan energian hankkeiden hyötyjen jakamista paikallisyhteisöjen kanssa. Niitä voidaan tarkastella yhteisön hyväksyntää ja osallistumista koskevien parhaiden käytäntöjen yhteydessä, joita kuvataan lupien myöntämismenettelyjen nopeuttamista koskevissa komission ohjeissa 16 .

Sijaintipaikkaan liittyviä esivalintaperusteita sovelletaan nyt tuulivoimaloihin Puolassa, jossa kunnat ilmoittavat haluavansa isännöidä tuulivoimainfrastruktuuria. Tässä tapauksessa erityisperusteena on paikallishallinnon osallistuminen etukäteen päätöksentekoon tulevista maatuulivoimainvestoinneista väestöä kuullen. Espanjassa tarjoajalla on velvollisuus toimittaa edellä kuvatuissa ulottuvuuksissa tarkoitettu strateginen suunnitelma, joka sisältää arviot paikalliseen työllisyyteen kohdistuvista vaikutuksista ja paikallisen liiketoiminnan kehittämismahdollisuuksista.

Saksan, Irlannin ja Ranskan tarjouskilpailuviranomaiset ovat päättäneet laatia sääntöjä, jotka parantavat paikallista hyväksyttävyyttä, koska niissä myönnetään etuuskohtelu energiayhteisöille.

Saksan tapauksessa aiemman uusiutuvaa energiaa koskevan lain mukaisilla suotuisilla ehdoilla edistettiin yhteisölähtöisiä omistushankkeita ja ensimmäisillä kolmella kierroksella marraskuuhun 2017 asti yli 90 prosenttia huutokaupan kokonaismäärästä, joka oli 2 890 MW, myönnettiin energiayhteisöjen hankkeisiin. Kahden vuoden jälkeen rakennuslupa myönnettiin vain 167 MW:n kapasiteetille tarjouskilpailun voittaneista tuulivoimahankkeista. Lisäksi suuri osa kapasiteetista myönnettiin vain kolmelle ammattimaiselle monen hankkeen toteuttajalle, jotka tekivät yhteistyötä luonnollisten henkilöiden kanssa jopa 60 hankkeessa, joiden kokonaismäärä oli 1 gigawattia, jolloin enemmistö kansalaisten äänioikeuksista säilyi virallisesti. Lievempien tarjouskilpailuvaatimusten poistamisen jälkeen yhteisöhankkeiden osuus tarjouskilpailuissa laski merkittävästi niin, että kun vuonna 2017 tarjousmäärä oli 71–88 prosenttia, vuoden 2018 lopussa se oli enää 16 prosenttia.

Myös Irlannissa on suunniteltu energiayhteisöjen etuuskohtelu, jossa tarjouskilpailuissa on erillinen luokka energiayhteisöjen osallistumisen helpottamiseksi. Tällainen tapauskohtainen hankejoukko määritellään yhdessä kokorajojen käyttöönoton kanssa, jolloin pyritään välttämään tiettyjen toimijoiden syrjintä. Niistä 82:sta uusiutuvan energian hankkeesta, joista tehtiin sopimus hallituksen hyväksyttyä ensimmäisen tarjouskilpailun tulokset, seitsemän on energiayhteisöjen toteuttamia (viisi aurinkoenergiayhteisön ja kaksi maatuulivoimayhteisön hanketta). Tämän seurauksena syntyi uusia paikallisia ammattitason hankekehittäjiä, jotka ovat osallistuneet aktiivisesti näiden hankkeiden luomiseen.

Ranskassa otettiin vuonna 2016 käyttöön erityinen kansalaisten osallistumisbonus, jonka tavoitteena on lisätä yleisön hyväksyntää. Voidakseen saada bonuksen tarjoajat osoittivat paikallisosallistumisen kahdella eri omistusmallilla: i) kansalaisten hallussa olevan pääoman määrä tai ii) kansalaisten osallistuminen hankkeen kokonaisrahoitukseen. Bonus muodostuu tarjouksessa määritellyn tukikustannuksen lisäksi maksettavasta 0,1 sentistä/kWh tai 0,3 sentistä/kWh, joka maksetaan koko 20 vuoden sopimusaikana. Keskimäärin 36 prosenttia kaikista myönnetyistä hankkeista on hakenut bonusta vuodesta 2016 alkaen kaikilla tarjouskierroksilla. Kokemus osoittaa, että bonus onnistui kannustamaan hankekehittäjiä osallistavampiin omistusrakenteisiin. Luonnollisten henkilöiden osallistuminen Ranskassa toimivien ammattimaisten hankekehittäjien uusiutuvan energian hankkeiden rahoitukseen toteutettiin erityisten joukkorahoitusalustojen kautta. Vuosina 2014–2017 tällaisten foorumien kautta uusiutuvan energian hankkeisiin kansalaisilta saatujen varojen määrä kasvoi 120 000 eurosta 20,5 miljoonaan euroon. Kuitenkin myös joitakin haasteita ilmeni. Tätä bonusta hyödynsivät pääasiassa hankekehittäjät lisätäkseen mahdollisuuksia voittaa erittäin kilpailullisilla tarjouskilpailukierroksilla. Bonuksen tukikelpoisuuskriteeri, jonka mukaan kansalaisilla on oltava ensisijainen asuinpaikka hankekohteen alueella tai sen viereisellä alueella, aiheuttaa haasteita alueilla, joilla asukastiheys on pienempi. Yhteisön toimijoilla on hallituksessa yleensä vain välillinen edustus, ja hankekehittäjiä sitovat ainoastaan tukikelpoisuusperusteet, jotka koskevat kansalaisten osallistumiseen liittyvän palkkion saamista kolmen vuoden ajan käyttöönottopäivästä.

Ulottuvuutta 6 koskevat päätelmät: Paikallinen hyväksyttävyys

·Tarjouskilpailumenettelyt voivat tarjota tarvittavat puitteet paikallisen hyväksyttävyyden varmistamiseksi erityisesti silloin, kun tietyille tarjoajille, jotka jakavat uusiutuvien energialähteiden käyttöönoton hyödyt paikallisyhteisöjen kanssa, myönnetään etuuskohtelu, joka ei aiheuta syrjivää etua paikallisille. Hankkeet, joihin osallistuu tehokkaasti paikallisia toimijoita, voivat tuottaa merkittävää lisäarvoa paikallisen hyväksynnän ja yksityisen lisäpääoman saatavuuden osalta, mikä lisää kansalaisten osallistumista (ja investointeja). Paikallinen sitoutuminen voi helpottaa maanhankintaprosessia ja siten helpottaa haastavaa esikehitysvaihetta (lupamenettely).

·EU:n laajuinen kokemus osoittaa, että energiayhteisöhankkeet osallistuvat huutokauppoihin, jos niille tarjotaan jonkinlaista etuuskohtelua. Kokemus erityissäännöistä ei kuitenkaan ole aina myönteinen. Saksan esimerkit osoittivat, että sellaiset etuuskohtelusäännöt, joita ei ole suunniteltu hyvin, voivat johtaa siihen, että perinteiset kehittäjät merkitsevät aloitteensa vain keinotekoisesti yhteisöhankkeeksi.

·Vaikka pienimuotoisia hankkeita koskevilla lievemmillä tarjouskilpailuvaatimuksilla (vähemmän tiukka esivalinta) on todennäköisesti vääristäviä vaikutuksia tarjouskilpailun kokonaishankejoukossa, tarjouskilpailussa käytettävästä erillisestä hankejoukosta, jonka tarkoituksena on erityisesti helpottaa tietyn luokan osallistumista, saatiin varsin myönteinen kokemus.

·Uusiutuvien energialähteiden yleistä hyväksyntää lisäävä kannustin laajemmassa merkityksessä on osallistava bonus hankkeelle, joka koskee kansalaisten osallistumista rahoitukseen ja hankkeen hallintoon.

3.7. Toimitusvarmuus ja verkkoon liittäminen

Uusiutuvaa energiaa koskevan direktiivin 4 artiklan 8 kohdan g alakohdan mukainen viimeinen tuloksellisuusulottuvuus ”toimitusvarmuus ja verkkoon liittäminen” tulkitaan tarjousten vaikutukseksi energiajärjestelmän vakauden säilyttämiseen sekä tuotannon ja kysynnän tasapainottamiseen ottamalla huomioon verkkoon liitettävien uusiutuvien energialähteiden tuotannon vaihtelevuus.

Tämäkään ulottuvuus ei liity niinkään tarjouskilpailujen vaikutuksiin vaan pikemminkin ulkoisiin tekijöihin. Muutamissa tapaustutkimuksissa on kuitenkin esimerkkejä siitä, miten toimitusvarmuus ja verkkoon liittäminen näkyvät tarjouskilpailun mallissa, jotta uusien uusiutuvien energialähteiden käyttöönoton lisäksi myös niiden tehokas liittäminen järjestelmään olisi helpompaa. Tapaustutkimuksia lukuun ottamatta EU:ssa ei ole yleistä kannustaa joustovoimaa uusiutuvia energialähteitä koskevilla tarjouskilpailuilla, joissa tuotantoa täydennetään varastointiteknologialla.

Tapaustutkimus – Portugali

Portugalissa vuonna 2019 järjestetyssä aurinkosähköä koskevassa tarjouskilpailussa oli erityispiirteitä, joiden tarkoituksena oli sijoittaa varat sinne, missä ne voivat lieventää järjestelmän ylikuormitusta. Kahdentoista peräkkäisen tarjouskierroksen aikana potentiaaliset tuottajat kilpailivat verkkoyhteyskapasiteetin oikeuksista eri kiinteissä sijaintipaikoissa Portugalissa. Tällä tarjouskilpailulla tuettiin aurinkosähkövoimaloita myöntämällä niukkaa liitäntäkapasiteettia uusiutuvan sähkön tuotannosta maksettavan korvauksen sijaan.

Tarjouskilpailu oli erittäin ylikysytty lähes kaikissa erissä, ja ennätysalhaiset tarjoukset olivat huomattavasti markkinahintoja alhaisempia, mikä johti tuottajien takaisinmaksuvelvoitteisiin. Tarjouskilpailun kohteena olleen 1 400 MW:n verkkoyhteyskapasiteetin osalta tehtyjen tarjousten kokonaismäärä oli 10,19 GW, ja sopimukset tehtiin 1 150 MW:n kapasiteetista. Tarjotun ja voittaneen kapasiteetin välinen ero johtuu siitä, että yhdessä erässä ei saatu lainkaan tarjouksia ja toisessa erässä jätettiin vain yksi tarjous. Tämä osoittaa, että vaikka ylikysyntä oli keskimäärin suurta, tarjoajat eivät halunneet tehdä tarjouksia paikoista, jotka eivät ole houkuttelevia vähäisen uusiutuvan energian potentiaalin vuoksi. Tällainen skenaario osoittaa, että paikkakohtaiset huutokaupat ovat erittäin epäedullisessa asemassa, kun epäasianmukainen sijaintipaikkojen valinta voi johtaa alikysyntään ja äärimmäisissä mutta realistisissa tapauksissa siihen, että tarjouksia ei saada lainkaan.

Toisaalta Portugalin malli mahdollistaa tuotannon optimaalisen jakamisen olemassa olevan verkkokapasiteetin suhteen. Järjestelmässä, jossa käytettävissä olevia liitäntäpisteitä on vähän, vyöhykekohtainen tarjouskilpailujärjestelmä viittaa siihen, että tällainen erityinen peruste voisi olla uusi tapa kannustaa minimoimaan kustannukset ja integroimaan suuria määriä vaihtelevia uusiutuvia energialähteitä. Näin voitaisiin optimoida rajallinen siirtoinfrastruktuuri. Tässä esimerkissä tavoitteena ei ole, että uusiutuvia energialähteitä käyttävät voimalaitokset saisivat tukea markkinahinnan lisäksi, vaan pikemminkin, että tuottajat kilpailisivat niukan verkkoliitäntäkapasiteetin jakamisesta.

Tapaustutkimus – Saksa

Saksa otti käyttöön erityisen tarjouskilpailumallin, jonka kohteena on uusiutuvien energialähteiden verkkoon liittäminen. Voimalaitosten sijainti otetaan huomioon järjestelmässä, jolla päätetään tarjouskilpailun voittajat. Tarjouskilpailuissa määritellään erityiset siirtoverkon laajennusalueet, jotka ovat merkittävästi ylikuormitettuja ja edellyttävät verkon täydentämistä. Näillä alueilla tuulivoimahankkeissa tuotetulle uusiutuvalle sähkölle on asetettu enimmäismäärä, mikä mahdollistaa sen, että tarjouskilpailuissa voittaneet uudet meri- tai maatuulivoimahankkeet ovat Saksan siirtoverkon kehittämissuunnitelmien mukaisia. Lisäksi tarjouksen tekemisestä jollakin näistä ylikuormitetuista alueista sijaitsevista hankkeista asetetaan seuraamus lisäämällä niiden tarjoushintoihin virtuaalinen palkkio, mikä heikentää niiden kilpailukykyä tarjouskilpailussa.

Toisessa tarjouskilpailutyypissä otetaan käyttöön erityinen hankejoukko uusiutuvan energian tuotantoa ja varastointia yhdistäviä hankkeita varten. Saksassa järjestettiin vuonna 2021 ensimmäinen tällainen tarjouskilpailukierros, jossa myönnettiin 258 MW:n kapasiteetti 18 hankkeelle energiaa varastoivia aurinkosähkövoimaloita varten. Tarjouskilpailu oli ylikysytty 43 tarjouksella, joiden kokonaismäärä oli 509 MW. Palkkiojärjestelmä oli kiinteä syöttöpalkkio, mikä tarkoittaa, että hinta olisi lisättävä tukena markkinahinnan päälle. Tarjoukset olivat hinnaltaan huomattavasti alhaisempia kuin tarjouskilpailun enimmäishinta (75 euroa/MWh), ja voittaneet tarjoukset olivat keskimäärin 43–45 euroa/MWh. Kun kuitenkin otetaan huomioon kiinteän syöttöpalkkion tarjouskilpailut, joista tällainen Tanskassa vuonna 2019 järjestetty tarjouskilpailu johti keskimääräiseen hintaan 2 euroa/MWh, Saksan esimerkin arvot osoittavat, että tuotannon ja varastoinnin yhdistävien hybridihankkeiden tukikustannukset ovat huomattavasti korkeammat.

Ulottuvuutta 7 koskevat päätelmät: Toimitusvarmuus ja verkkoon liittäminen

·Uusiin verkkoliitäntöihin ja toimitusvarmuuteen liittyvien näkökohtien toteuttaminen tarjouskilpailun erityisperusteiden avulla ei ole yleistä EU:ssa.

·Unionissa sovellettavat tarjouskilpailumenettelyt eivät ole tarjonneet väylää uusiutuvan energian tuotannon ja varastoinnin yhdistäville hankkeille.

·Uusiutuvia energialähteitä koskevat tarjouskilpailut kaikkialla unionissa on perinteisesti järjestetty hintatuen myöntämiseksi uusiutuvan energian tuotantolaitoksille, mutta on merkkejä siitä, että tämä saattaa muuttua. Saksan vyöhykekohtaiset järjestelmät ja Portugalin tapaus viittaavat siihen, että tuottajat alkavat kilpailla liitäntämahdollisuudesta ja optimoida rajoitettua siirto- ja jakeluverkkoinfrastruktuuria. Vastaavia suuntauksia on havaittu merituulivoiman alalla.

·Verkon laajentaminen vie aikaa, ja tarjouskilpailun paikalliset erityisperusteet voivat auttaa varmistamaan, että verkon laajentamisen aikana rajallinen verkkoinfrastruktuuri ei hidasta uusiutuvien energialähteiden liitäntää. Selkeät esivalintavaatimukset, joilla varmistetaan verkkoon pääsy, voivat mahdollistaa paremman koordinoinnin hankkeen toteuttamisen ja vaaditun verkon laajentamisen välillä, mutta joissakin tapauksissa tämä voi johtaa kilpailun vähenemiseen.

·Järjestelmän kannalta vyöhykekohtainen huutokauppajärjestelmä voisi olla uusi tapa kannustaa kustannusten minimointiin, jotta järjestelmään voitaisiin sisällyttää suuria määriä vaihtelevia uusiutuvia energialähteitä erityisesti maissa, joissa ei ole riittävästi käytettävissä olevia liitäntäpisteitä. Tällaisessa huutokaupassa voi kuitenkin olla tarpeen harkita myös sijaintiin perustuvaa sähkön hinnoittelua, jotta voidaan edistää hankkeiden kehittämistä hyödyllisimmissä paikoissa ja kustannustehokkaasti.

·Soveltamalla sijaintiin perustuvia kannustimia (mukaan lukien bonus/seuraamus tarjouksista, jotka sijaitsevat alueilla, joilla on käytettävissä riittävä/riittämätön verkkokapasiteetti, enimmäiskapasiteettikiintiöt) tietyillä alueilla voidaan välttää hankkeiden keskittyminen runsaasti resursseja sisältäville mutta mahdollisesti vaikeasti liitettäville alueille.

4. Loppupäätelmät

Kertomuksen tärkein yleispäätelmä on, että uusiutuvia energialähteitä koskevien tarjouskilpailujen käyttöönotto on ollut selvä menestys Euroopan unionissa. Tuloksellisuusulottuvuuksien analyysi osoittaa, että monissa jäsenvaltioissa tarjouskilpailut vähensivät tukikustannuksia huomattavasti hallinnollisiin järjestelmiin verrattuna, tehostivat uusiutuvien energialähteiden käyttöönottoa ja tarjosivat vankat puitteet teknologian parantamiselle.

Kustannusten vähentyminen näyttää olevan selvästi ulottuvuus, jossa uusiutuvia energialähteitä koskevat tarjouskilpailut toivat suurimman hyödyn. Päätöksentekijät ovat siirtyneet hallinnollisesti asetettujen syöttötariffien tarjoamisesta tarjouskilpailujärjestelmiin tarvittavan tuen tason löytämiseksi ja siten alhaisimman mahdollisen tuen kohdentamiseksi energia- tai kapasiteettituotteelle. Markkinavoimien käyttöönotto tarjouskilpailumenettelyillä paransi hinnanmuodostusta ja loi painetta hankekustannusten vähentämiseksi, mikä puolestaan johti tukikustannusten alenemiseen ja kuluttajiin ja valtion talousarvioon kohdistuvan taakan vähenemiseen.

Tarjouskilpailuissa saavutettiin myönteisiä tuloksia kapasiteetin lisäysten sekä voittaneiden hankkeiden korkean toteutusasteen osalta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta lisätekijöiden osuutta. Joissakin maissa tarjouskilpailujen käyttöönotto oli sääntelytoimenpide, joka käynnisti joidenkin uusiutuvia energialähteitä koskevien teknologioiden laajamittaisen käyttöönoton, kun taas monissa maissa tarjouskilpailut nopeuttivat uusiutuvien energialähteiden käyttöönottoa.

Teknologian kehityksen osalta tarjouskilpailujen rooli ei ole yhtä selkeä. Ne tarjosivat vankat puitteet parannuksille erityisesti niissä maissa, joissa teknologia ei ollut kypsää tarjouskilpailujen käyttöönottohetkellä. Maailmanlaajuisiin teknologiatrendeihin liittyvät ulkoiset tekijät näyttävät kuitenkin olevan uusiutuvien energialähteiden teknologisen kehityksen tärkein tekijä.

Useissa maissa pienten toimijoiden osallistumista helpotettiin tarjouskilpailumallien erityisillä perusteilla. Kuitenkin kun otettiin käyttöön kynnysarvot pienimuotoisille hankkeille, tarjouksen kustannustehokkuus heikkeni ja tuen kustannustasot nousivat.

Tarjouskilpailuilla voidaan varmistaa, että muut ympäristövaikutukset kuin päästöjen vähentäminen otetaan huomioon ennen hankkeiden valitsemista koskevien lopullisten päätösten tekemistä. Näin ollen ne voivat edistää erilaisten ympäristötavoitteiden saavuttamista. Tarjouskilpailuilla voi olla vaikutusta myös uusiutuvien energialähteiden yleiseen hyväksyntään ja toimitusvarmuuteen. Kilpailumenettelyillä voidaan edistää näiden kolmen viimeisen ulottuvuuden tavoitteiden saavuttamista tarjouskilpailumalleihin liittyvillä erityisillä tekijöillä, joilla otetaan käyttöön lisävalintaperusteita. Voidaan kuitenkin tehdä yleinen päätelmä, että käyttöön otettujen erityisten perusteiden ja hintatehokkuuden välillä on usein tehtävä kompromissi.

Tarjouskilpailujen tuloksellisuudesta aiemmin saadun näytön perusteella voidaan odottaa, että tarjouskilpailujärjestelmät kohtaavat tulevaisuudessa joitakin haasteita ja muutoksia. Aurinkosähköä ja maatuulivoimaa koskevien tarjouskilpailujen viimeaikaiset tulokset osoittavat, että toteutushinnat ovat hyvin lähellä odotettuja pitkän aikavälin tukkuhintoja ja joissain tapauksissa niitä alhaisemmat, erityisesti kun tukkuhinnat ovat odottamattoman korkeat. Tällaisessa tilanteessa on perusteltua valita kaksipuolinen liukuva palkkio, erityisesti sellaisten kypsien teknologioiden osalta, jotka eivät enää tai eivät pian tarvitse julkista tukea. Koska tarjouskilpailut oli alun perin järjestetty tuen myöntämisen välineeksi, niiden rooli saattaa heikentyä. On olemassa uusia todisteita siitä, että sähkönhankintasopimuksista on tulossa houkutteleva reitti uusiutuvaa energiaa koskevien hankkeiden markkinaehtoiselle kehittämiselle. Tämä vaikuttaa huutokauppojen suunnitteluun, sillä huutokauppoihin osallistuminen voi olla vähäisempää erityisesti markkinoilla, joilla uusiutuvia energialähteitä koskevien hankkeiden hankejatkumo on suhteellisen pieni. Tämä tarkoittaa, että tarjouskilpailujärjestelmiä on mukautettava täydentämään sellaisia uusiutuvan energian hankkeita, joita rahoitetaan (osittain) sähkönhankintasopimuksilla, tai luomaan synergioita niiden kanssa.

Vaikka tarjouskilpailuista voisi tulla vähemmän merkityksellisiä taloudellisen tuen kannalta, ne säilyttäisivät kuitenkin strategisen roolinsa välineenä, jolla niukat resurssit voidaan tosiasiallisesti jakaa. Esimerkiksi Portugalin huutokaupat, joissa jaetaan verkkoliitäntäkapasiteettia, osoittavat, että tarjouskilpailumenettely voidaan määritellä uudelleen ja sen kohteena voi olla verkkoon liittäminen alkuperäisen tavoitteen sijaan, joka oli operatiivisen tuen jakaminen.

Tarjouskilpailuihin perustuvien tukijärjestelmien muut vaikutukset välineenä, jolla edistetään uusiutuvien energialähteiden käyttöönottoa ja siten edistetään Euroopan vihreän kehityksen ohjelman tavoitteiden saavuttamista ja REPowerEU-suunnitelman täytäntöönpanoa, sekä tarjouskilpailujen viimeisimpien suuntausten tarkat vaikutukset eivät ole vielä nähtävissä. Niitä tarkastellaan komission seuraavassa uusiutuvaa energiaa koskevan direktiivin 8 artiklan 4 kohdan mukaisessa kertomuksessa.

(1)

Vuonna 2018 tukea sai uusiutuvista energialähteistä tuotetusta sähköstä 62 prosenttia CEER:n 28. kesäkuuta 2021 laatiman raportin ”Status Review of Renewable Support Schemes in Europe for 2018 and 2019” mukaan.

(2)

Suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle vuosina 2014–2020 (EUVL C 200, 28.6.2014, s. 1) ja vuoden 2022 suuntaviivat ilmastotoimiin, ympäristönsuojeluun ja energia-alalle myönnettävälle valtiontuelle (EUVL C 80, 18.2.2022, s. 1).

(3)

Analysoitaessa tietyllä indikaattorilla tarjouskilpailun vaikutuksia kiinnitetään erityistä huomiota siihen, että mahdollisimman pitkälti poistetaan tukijärjestelmään kuulumattomat ulkoiset tekijät, jotka voivat vaikuttaa suoraan tai välillisesti indikaattoriin. Tällaisia tekijöitä ovat esimerkiksi alakohtainen sääntely, teknologinen kehitys ja makrotaloudelliset suuntaukset.

(4)

AURES-tietokanta, saatavilla osoitteessa http://aures2project.eu/auction-database/

(5)

Study on the performance of support for electricity from renewable sources granted by means of tendering procedures in the Union [DOI 10.2833/93256; ISBN 978-92-76-58625-8], laatinut MRC Consultants and Transaction Advisers ja REKK Energiapiaci Tanacsado Kft. Tutkimuksen on teettänyt Euroopan komissio.

(6)

Unkarin ja Italian osalta taulukko sisältää huutokaupat, joiden kohteena oli erikokoisia aurinkosähköhankkeita.

(7)

Yksipuolisessa palkkiojärjestelmässä tuottajat saavat tukea, jos markkinahinta on huutokaupan toteutushintaa alhaisempi, ja jos markkinahinta on korkeampi, ne voivat pitää ylimääräiset tulot. Kaksipuolinen palkkio toimii samalla tavalla, mutta tuottajan on maksettava ylimääräiset tulot takaisin. Kiinteän palkkion järjestelmässä tuottajat saavat kiinteän määrän ylimääräisiä tuloja markkinahinnan lisäksi.

(8)

REPowerEU: Kohtuuhintaisempaa, varmempaa ja kestävämpää energiaa koskevat yhteiset eurooppalaiset toimet, COM(2022) 108 final, 8.3.2022.

(9)

LCOE on sähköntuotantolaitoksen keskimääräinen nettonykyarvo sen elinkaaren aikana, ja se sisältää kaikkien investointi-, käyttö- ja ylläpitokustannusten summan sen elinkaaren aikana jaettuna elinkaaren aikana tuotetun sähköenergian kokonaismäärällä. Arvo diskontataan WACC:llä (painotetut keskimääräiset pääomakustannukset) nykyarvon saamiseksi.

(10)

IRENAn (IRENA, Renewable Power Generation Costs for 2020, IRENA, Abu Dhabi, 2021, https://www.irena.org/publications/2021/Jun/Renewable-Power-Costs-in-2020 ) mukaan aurinkosähkön kustannukset laskivat maailmanlaajuisesti 83 prosenttia (keskimääräinen vuotuinen vähennys 16 prosenttia) ja maatuulivoiman kustannukset laskivat 47 prosenttia (keskimääräinen vuotuinen vähennys 6 prosenttia).

(11)

IRENAn (2021) tietokanta alkaa aurinkosähkön osalta vuonna 2010, eikä se sisällä tietoja Ranskasta vuodelta 2012, jolloin kyseisessä maassa järjestettiin ensimmäinen huutokauppa. Espanjasta ei ole saatavilla LCOE-tietoja vuosilta 2016, 2017 ja 2018, kun taas vuonna 2017 ilmoitetuista huutokaupoista voidaan verrata vain huutokauppaa edeltäviä ja sen jälkeisiä hintatasoja mutta ei laskevia hintoja.

(12)

Korkeiden toteuttamisasteiden tulkinta osuutena tarjouskilpailun hankkeista, jotka ovat toteutuneet täysin ja ajoissa, ulottuisi kertomuksen soveltamisalaa pidemmälle, koska se riippuu tarjouskilpailumallin ominaisuuksista (esim. seuraamusjärjestelmästä tai esivalintavaatimuksista) ja siten niiden vertailua edellyttävän tarjouskilpailuvaihtoehdon valinnasta.

(13)

Espanjassa oli käytössä syöttötariffi, mutta se keskeytettiin, joten järjestelmässä ei voitu toteuttaa uusia hankkeita.

(14)

Vuonna 2021 sähkönhankintasopimusten kokonaiskapasiteetti Euroopassa oli 6,7 GW, josta markkinajohtajia ovat Espanja, Ruotsi ja Saksa.

(15)

Komission vuoden 2022 suuntaviivat ilmastotoimiin, ympäristönsuojeluun ja energia-alalle myönnettävälle valtiontuelle (EUVL C 80, 18.2.2022, s. 1), 50 kappale.

(16)

SWD(2022) 149 final, 18.5.2022.