EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 17.6.2022

COM(2022) 407 final

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPPA-NEUVOSTOLLE JA NEUVOSTOLLE

Komission lausunto Ukrainan Euroopan unionin jäsenyyttä koskevasta hakemuksesta

A.    JOHDANTO

Euroopan unioniin liittyminen on jo vuosia ollut tärkeä pyrkimys Ukrainalle, sen hallituksille ja kansalaisille. Se on ollut viime vuosikymmenen aikana perustana demokraattisille muutoksille ja vauhdittanut useita eurooppalaisiin arvoihin perustuvia keskeisiä uudistuksia. Silloisen presidentin vuoden 2013 lopulla tekemä päätös olla allekirjoittamatta EU:n ja Ukrainan assosiaatiosopimusta, joka symboloi monille ukrainalaisille tietä kohti Euroopan unionia, johti laajoihin mielenosoituksiin viranomaisia vastaan. Sen jälkeen Venäjä asettui Ukrainaa vastaan eikä hyväksynyt Ukrainan kansan itsenäistä valintaa. Vaikka Ukraina menetti määräysvallan osalla alueestaan ja kärsii parhaillaan inhimillisiä ja taloudellisia tappioita maan itäosan konfliktin vuoksi, se on jatkanut vuosien mittaan selviytymiskykyisenä demokratiana. Se on lähentynyt Euroopan unionia ja mukauttanut lainsäädäntöään asteittain EU:n säännöstöön.

a) Jäsenyyshakemus

Ukraina esitti Euroopan unionin jäsenyyttä koskevan hakemuksensa 28. helmikuuta 2022 eli viisi päivää sen jälkeen, kun Venäjä käynnisti täysimittaisen provosoimattoman ja perusteettoman hyökkäyksensä. Euroopan unionin neuvosto pyysi 7. maaliskuuta 2022 komissiota antamaan hakemuksesta lausunnon. EU:n valtion- ja hallitusten päämiehet hyväksyivät tämän päätöksen Versailles’ssa pidetyssä epävirallisessa johtajien kokouksessa 1 .

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 49 artiklassa todetaan seuraavaa: ”Jokainen Euroopan valtio, joka kunnioittaa 2 artiklassa tarkoitettuja arvoja ja sitoutuu edistämään niitä, voi hakea unionin jäsenyyttä. Hakemuksesta ilmoitetaan Euroopan parlamentille ja kansallisille parlamenteille. Hakijavaltio osoittaa hakemuksensa neuvostolle, joka tekee ratkaisunsa yksimielisesti kuultuaan komissiota ja saatuaan Euroopan parlamentin kaikkien jäsentensä enemmistöllä antaman hyväksynnän. Eurooppa-neuvoston hyväksymät unioniin liittymistä koskevat vaatimukset otetaan huomioon.”

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 2 artiklassa todetaan: ”Unionin perustana olevat arvot ovat ihmisarvon kunnioittaminen, vapaus, kansanvalta, tasa-arvo, oikeusvaltio ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen, vähemmistöihin kuuluvien oikeudet mukaan luettuina. Nämä ovat jäsenvaltioille yhteisiä arvoja yhteiskunnassa, jolle on ominaista moniarvoisuus, syrjimättömyys, suvaitsevaisuus, oikeudenmukaisuus, yhteisvastuu sekä naisten ja miesten tasa-arvo.”

Tämä on oikeudellinen kehys, jonka mukaisesti komissio esittää tämän lausunnon.

Kööpenhaminassa kesäkuussa 1993 kokoontunut Eurooppa-neuvosto totesi seuraavaa:

”Liittyminen tapahtuu heti, kun maa täyttää taloudellisia ja poliittisia ehtoja koskevat jäsenyysvelvoitteet.

Jäsenyys edellyttää, että

-ehdokasmaassa on vakaat instituutiot, jotka takaavat demokratian, oikeusvaltion ja ihmisoikeudet sekä vähemmistöjen kunnioittamisen ja suojelemisen,

- maassa on toimiva markkinatalous, ja se pystyy selviytymään kilpailun ja markkinavoimien paineista unionissa;

-maa pystyy suoriutumaan jäsenyyden mukanaan tuomista velvoitteista, joihin kuuluu myös poliittisen unionin sekä talous- ja rahaliiton tavoitteiden noudattaminen.” 

Madridissa joulukuussa 1995 kokoontuneessa Eurooppa-neuvostossa viitattiin tarpeeseen ”luoda edellytykset, jotka mahdollistavat ehdokasmaiden asteittaisen ja sopusointuisen integroitumisen, erityisesti markkinatalouden kehittämisen, hallintorakenteidensa mukauttamisen sekä vakaan taloudellisen ja rahoituksellisen ympäristön luomisen avulla”.

Joulukuussa 2006 Eurooppa-neuvosto katsoi, että ”sitoumusten vahvistamiseen, ehdollisuuteen ja tiedottamiseen perustuva laajentumisstrategia yhdistettynä EU:n kykyyn integroida uusia jäseniä luo perustan uudelle yksimielisyydelle laajentumisesta”.

Komissio tarkastelee tässä lausunnossa Ukrainan hakemusta sen perusteella, miten maa pystyy täyttämään Kööpenhaminassa vuonna 1993 ja Madridissa vuonna 1995 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston vahvistamat jäsenyysehdot erityisesti maan hallinnollisten valmiuksien osalta. Lausunnossa otetaan huomioon myös Ukrainan pyrkimykset panna täytäntöön 1. syyskuuta 2017 voimaan tulleen assosiaatiosopimuksen, johon sisältyy pitkälle menevä ja laaja-alainen vapaakauppa-alue, jäljempänä ’AA/DCFTA-sopimus’, mukaiset velvoitteensa. Komissio arvioi myöhemmässä vaiheessa, miten Ukrainan liittyminen vaikuttaa EU:n politiikanaloihin.

Tämä lausunto on laadittu edellisten komission lausuntojen laatimismenetelmää vastaavalla tavalla. Ukraina vastaanotti 8. huhtikuuta 2022 poliittisia ja taloudellisia kriteereitä koskevan kyselyn, johon se vastasi 17. huhtikuuta, ja 13. huhtikuuta 2022 neuvottelulukuja koskevan kyselyn, johon se vastasi 9. toukokuuta. Tämä lausunto on rakenteellinen arviointi vakiintuneiden kriteerien perusteella. Se perustuu tietoon ja kokemukseen, joita on saatu useiden vuosien ajan EU:n ja Ukrainan välisestä tiiviistä yhteistyöstä.

b) Euroopan unionin ja Ukrainan suhteet

Kahdeksan vuotta vuonna 2014 toteutetun Krimin laittoman liittämisen ja Itä-Ukrainan vakauden horjuttamisen jälkeen Venäjä käynnisti 24. helmikuuta 2022 laajamittaisen sotilaallisen hyökkäyksen koko maata vastaan. Yli seitsemän miljoonaa ihmistä on paennut muihin maihin, erityisesti EU:n jäsenvaltioihin ja Moldovan tasavaltaan, ja Ukrainassa on lähes kahdeksan miljoonaa maan sisäistä pakolaista. EU on hyväksynyt useita ennennäkemättömän laajoja Venäjän vastaisia pakotteita 2 . Se on myös lisännyt merkittävästi poliittista, taloudellista, humanitaarista ja sotilaallista tukeaan. Euroopan kansalaiset ovat osoittaneet ennennäkemätöntä solidaarisuutta lukemattomien yksityisten aloitteiden kautta. Ukrainan hallitus on osoittanut sodan aikana huomattavaa institutionaalista vahvuutta, päättäväisyyttä ja toimintakykyä. Se sitoutui vastaamaan nopeasti jäsenyyshakemustaan koskevaan EU:n kyselyyn.

EU ja Ukraina alkoivat kehittää suhteitaan Ukrainan julistauduttua itsenäiseksi vuonna 1991. Kesäkuussa 1994 EU ja Ukraina allekirjoittivat kumppanuus- ja yhteistyösopimuksen, joka tuli voimaan maaliskuussa 1998. Poliittinen ja taloudellinen yhteistyö tehostuivat vuonna 2004, kun Ukrainasta tuli Euroopan naapuruuspolitiikan piiriin kuuluva EU:n ensisijainen kumppani, ja ne lujittuivat entisestään vuonna 2009 käynnistetyn itäisen kumppanuuden aloitteen myötä.

Yhdentyminen Euroopan unioniin on ollut Ukrainan tärkeä ulko- ja sisäpoliittinen tavoite jo vuosia. Myös vuonna 2004 vaalivilppiä ja korruptiota vastustaneessa oranssissa vallankumouksessa oli kyse suuntautumisesta länteen ja yhdentymisestä EU:hun. Maaliskuussa 2006 pidettyjen parlamenttivaalien jälkeen EU päätti aloittaa neuvottelut uudesta laajennetusta sopimuksesta Ukrainan kanssa. Neuvottelut aloitettiin maaliskuussa 2007. Assosiaatiosopimuksen luonnos parafoitiin maaliskuussa 2012. Vuoden 2014 vallankumous alkoi, kun Ukrainan silloinen presidentti kieltäytyi allekirjoittamasta assosiaatiosopimusta, johon sisältyy pitkälle menevä ja laaja-alainen vapaakauppa-alue (AA/DCFTA-sopimus).

Vallankumouksen jälkeen Venäjä liitti Krimin laittomasti itseensä ja tuki laittomia aseellisia ryhmiä Itä-Ukrainassa. EU ja kansainvälinen yhteisö tuomitsivat nämä kansainvälisen oikeuden vakavat rikkomiset, ja EU määräsi Venäjän federaatiolle pakotteita.

Ukrainan uusi, vallankumouksen jälkeen nimitetty hallitus, allekirjoitti assosiaatiosopimuksen poliittisen osan maaliskuussa 2014. AA/DCFTA-sopimuksen taloudellinen osa allekirjoitettiin toukokuussa 2014 pidettyjen presidentinvaalien jälkeen. Suuria osia sopimuksesta on sovellettu väliaikaisesti vuodesta 2014 alkaen. AA/DCFTA-sopimus tuli kokonaisuudessaan voimaan syyskuussa 2017.

AA/DCFTA-sopimus muodostaa perustan Euroopan unionin ja Ukrainan poliittiselle assosiaatiolle ja taloudelliselle yhdentymiselle. EU tunnusti sen johdanto-osassa Ukrainan Eurooppaan suuntautuvat pyrkimykset ja eurooppalaiset valinnat, myös sen sitoutumisen syvän ja kestävän demokratian ja markkinatalouden rakentamiseen. Sopimus on nyt keskeinen kahdenvälinen oikeudellinen väline, jonka avulla syvennetään poliittisia siteitä, vahvistetaan taloudellisia yhteyksiä, edistetään yhteisiä arvoja ja tehostetaan yhteistyötä yhteistä etua koskevilla aloilla. Ukraina on toteuttanut AA/DCFTA-sopimuksen pohjalta useita haastavia uudistuksia ja lähentänyt menestyksekkäästi lainsäädäntöään EU:n säännöstöön monilla aloilla.

Euroopan unionin ja Ukrainan välisellä assosiaatiosopimuksella on perustettu muun muassa EU:n ja Ukrainan kansalaisyhteiskuntafoorumi. Se antaa kummankin osapuolen kansalaisyhteiskunnan järjestöille mahdollisuuden seurata täytäntöönpanoprosessia ja laatia suosituksia asiaankuuluville viranomaisille.

Vuonna 2019 laadittua perustuslakimuutosta tuki 335 Ukrainan parlamentin kaikkiaan 450 jäsenestä. Siinä määriteltiin valtion strategiseksi kurssiksi Ukrainan täysjäsenyys Euroopan unionissa ja Pohjois-Atlantin puolustusliitossa.

Ukraina on sopimuspuolena energiayhteisösopimuksessa ja yhteistä ilmailualuetta koskevassa sopimuksessa, mikä auttaa lähentämään Ukrainan lainsäädäntöä EU:n säännöstöön. Ukraina kuuluu laajennettuun TEN-T-verkkoon.

Ukrainan kansalaiset ovat voineet matkustaa Schengen-alueelle viisumivapaasti 11. kesäkuuta 2017 alkaen. Euroopan unionin ja Ukrainan välinen takaisinottosopimus on ollut voimassa vuodesta 2007.

EU ja Ukraina ovat kokoontuneet korkealla tasolla vuodesta 1997. Tähän mennessä on järjestetty yhteensä 23 EU-Ukraina-huippukokousta korkeimman johdon tasolla. Suhteiden kehittymisen myötä sitoutuminen on vahvistunut ja vauhti kiihtynyt. Hyviä esimerkkejä yhteistyön laajentamisesta yhteisen strategisen edun mukaisilla aloilla ovat vuonna 2021 aloitetut uudet EU:n ja Ukrainan väliset vuoropuhelut vihreän kehityksen ohjelmasta ja kyberturvallisuudesta. EU ja monet muut kansainväliset kumppanit liittyivät vuonna 2021 Ukrainan perustamaan kansainväliseen Krimin tilannetta käsittelevään foorumiin. Se on neuvoa-antava koordinointielin, jonka tavoitteena on lopettaa Venäjän niemimaan laiton liittäminen Venäjään rauhanomaisesti.

Ukraina on myös Yhdistyneiden Kansakuntien, Euroopan neuvoston ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön (Etyj) täysjäsen.

EU on antanut Ukrainalle merkittävää rahoitustukea. Vuosina 2014–2021 Euroopan naapuruusvälineestä annettiin avustuksina 1,7 miljardia euroa, viidestä makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelmasta myönnettiin lainoina 5,6 miljardia euroa, humanitaarisena apuna annettiin 194 miljoonaa euroa ja ulkopolitiikan välineistä 355 miljoonaa euroa. EU tukee Ukrainaa politiikan kehittämisessä ja kattavissa uudistuksissa, ja EU:n jäsenvaltiot ovat tässä vahvasti mukana Team Europe -hengen mukaisesti. Komissio on kiinnittänyt meneillään olevassa monivuotisessa ohjelmasuunnittelussa enemmän huomiota talous- ja investointisuunnitelman 3 lippulaivainvestointeihin ja prioriteetteihin. Suunnitelman tavoitteena on saada maalle jopa 6,5 miljardin euron julkiset ja yksityiset investoinnit ja luoda perusta tulevalle jälleenrakentamiselle. Talous- ja investointisuunnitelman osana kehitetty lähestymistapa toimii hyvänä perustana mahdollisille tuleville jälleenrakennussuunnitelmille.

Venäjän hyökkäyksen alettua EU on lisännyt tukeaan ja mobilisoinut makrotaloudellisen hätäavun, budjettituen, hätäavun, kriisitoimien ja humanitaarisen avun muodossa noin 4,1 miljardia euroa Ukrainan talouden, yhteiskunnan ja rahoitusjärjestelmän yleisen selviytymiskyvyn tukemiseen. Tähän sisältyy myös sotilaallisen avun toimenpiteitä Ukrainan tukemiseksi Euroopan rauhanrahastosta. Niiden määrä on 2 miljardia euroa, ja ne käytetään korvaamaan EU:n jäsenvaltioille niiden Ukrainalle luontoissuorituksina antamaa sotilaallista tukea.

Ennen Venäjän hyökkäyssotaa ja sen aikana EU on tehnyt rahoituslaitosten kanssa yhteistyötä Ukrainan tukemiseksi. Euroopan investointipankki ja Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki ovat vuodesta 2014 lähtien mobilisoineet Ukrainalle lainoja 9,5 miljardia euroa. EIP on viime viikkoina maksanut tästä Ukrainan talousarvioon 668 miljoonaa euroa. EU tekee tiivistä yhteistyötä myös Maailmanpankin ja Kansainvälisen valuuttarahaston kanssa. Ne ovat olleet keskeisiä kumppaneita Ukrainan tukemisessa vuodesta 2014.

EU muutti avustusohjelmiaan vuonna 2014 Ukrainan tukiryhmän perustamisen myötä. Yksittäisistä hankkeista siirryttiin laajempiin johdonmukaisiin tukipaketteihin keskeisiä uudistuksia ja valtion instituutioiden rakentamista varten. Tämä merkittävä muutos on erittäin tärkeä Ukrainan sodan jälkeisen jälleenrakentamisen ja uudistamisen kannalta.

Ukraina on vuodesta 2016 lähtien laajentanut asteittain osallistumistaan EU:n ohjelmiin, joita EU on yhteisrahoittanut osittain. Ukraina osallistuu erityisesti Horisontti 2020- ja Horisontti Eurooppa -ohjelmiin, Euratomin tutkimus- ja koulutusohjelmaan, COSME-ohjelmaan, Luova Eurooppa -ohjelmaan ja EU4-nuoriso-ohjelmiin. Myös Ukrainasta tulevat organisaatiot ja henkilöt voivat hyötyä tietyistä Erasmus+ -ohjelman ja Euroopan solidaarisuusjoukkoja koskevan ohjelman toimista. Se myös osallistuu muihin ohjelmiin kuten Euroopan meri- ja kalatalousrahastoon ja useisiin Interreg-ohjelmiin sekä kuuluu Tonavan aluetta koskevaan EU:n makroaluestrategiaan.

Ukraina on tehnyt työjärjestelyjä, yhteistyösopimuksia tai yhteisymmärryspöytäkirjoja useiden EU:n virastojen, kuten Euroopan raja- ja merivartioviraston (Frontex), Euroopan unionin lainvalvontakoulutusviraston (CEPOL), Euroopan huumausaineiden ja niiden väärinkäytön seurantakeskuksen (EMCDDA), Euroopan unionin rikosoikeudellisen yhteistyön viraston (EUROJUST), Euroopan unionin lainvalvontayhteistyöviraston (Europol), Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF), Euroopan unionin lentoturvallisuusviraston (EASA), Euroopan meriturvallisuusviraston (EMSA), Euroopan unionin rautatieviraston (ERA), Euroopan koulutussäätiön (ETF), Euroopan lääkeviraston (EMA), Euroopan työterveys- ja työturvallisuusviraston (EU-OSHA) ja Euroopan tautienehkäisy- ja -valvontakeskuksen (ECDC) kanssa. Ukraina osallistuu ilman äänioikeutta Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimeen (BEREC). Menettelylliset järjestelyt Ukrainan liittämiseksi Life-ohjelmaan on saatu päätökseen.

Ukraina osallistuu itäiseen kumppanuuteen. Itäinen kumppanuus perustuu osallistavuuden ja eriyttämisen periaatteisiin. Venäjän sota Ukrainassa on osoittanut, että monenvälinen yhteistyö ja yhteenkuuluvuus sekä alueen selviytymiskyvyn vahvistaminen ovat nyt tärkeämpiä kuin koskaan. Lisäksi on tärkeää keskittyä kahdenvälisiin suhteisiin tulevaisuudessa, jotta Ukraina voi toteuttaa keskeisiä uudistuksia muun muassa hallinnon, oikeuden ja oikeusvaltion alalla.

B.    JÄSENYYDEN ARVIOINTIPERUSTEET

1. POLIITTISET ARVIOINTIPERUSTEET

Tämä arviointi perustuu Kööpenhaminan arviointiperusteisiin, joiden mukaan maassa on oltava vakaat instituutiot, jotka takaavat demokratian, oikeusvaltion ja ihmisoikeudet sekä vähemmistöjen kunnioittamisen ja suojelemisen.

1.1 Demokratia

Ukrainan perustuslain mukaan Ukraina on parlamentaaris-presidentillinen demokratia, jossa parlamentti (Verhovna Rada) käyttää lainsäädäntövaltaa ja hallitus toimeenpanovaltaa. Myös presidentillä on paljon toimeenpanovaltaa.

Perustuslaissa määrätään demokraattisen valtion perusperiaatteista kuten oikeusvaltion, vapaiden vaalien ja ihmisoikeuksien suojelun periaatteista. Kansainvälisen oikeuden ensisijaisuudesta määrätään perustuslaissa yksiselitteisesti. Voimassa olevista kansainvälisistä sopimuksista tehdään siinä sitova ja erottamaton osa Ukrainan kansallista lainsäädäntöä.

Ainoa elin, joka voi tulkita perustuslakia ja määrittää, onko lainsäädäntö sen mukaista, on Ukrainan perustuslakituomioistuin. Sitä on edelleen uudistettava kiireellisesti Venetsian komission suositusten mukaisesti. Uudistuksen kannalta keskeistä on, että otetaan käyttöön uskottava ja avoin valintamenettely tuomarien nimittämistä varten. Siihen on sisällyttävä myös lahjomattomuuden tarkastus. Asiaa koskeva lainsäädäntö on vireillä parlamentissa.

Valtionpäämies Ukrainassa on presidentti, jonka kansalaiset valitsevat perustuslain mukaan viiden vuoden virkakaudeksi kerrallaan. Presidentti vastaa virallisesti ulkopolitiikasta ja toimii myös armeijan ylipäällikkönä. Presidentillä on oikeus valita puolustus- ja ulkoasiainministerit ja nimittää paikalliset kuvernöörit. Toimeenpanovaltaa käyttää hallitus, johon kuuluvat pääministeri, ensimmäinen varapääministeri, kolme varapääministeriä ja 18 ministeriä. Hallituksella on yleisesti ottaen riittävät valmiudet suunnitella toimintapolitiikkaa. Ukrainan hallitus on osoittanut sodan aikana institutionaalista häiriönsieto- ja toimintakykyä, ja se on pysynyt luotettavana kansainvälisenä kumppanina.

Ukrainan lainsäädäntöelin on parlamentti, Verhovna Rada, joka harjoittaa toimeenpanovallan tehokasta demokraattista valvontaa. Parlamentilla on keskeinen rooli hallituksen sekä useiden muiden julkisten elinten johtajien ja jäsenten nimittämisessä ja erottamisessa. Se koostuu 450 edustajasta, jotka valitaan viiden vuoden toimikaudeksi. Parlamentissa on edelleen 26 avointa paikkaa, koska niistä ei ole voitu järjestää vaaleja Venäjän itseensä laittomasti liittämässä Krimin autonomisessa tasavallassa ja Sevastopolin kaupungissa (Krimillä) sekä Donetskin ja Luhanskin alueiden osissa, jotka eivät ole Ukrainan hallinnassa. Parlamentti hyväksyi presidentin päätöksen ottaa käyttöön sotalaki Venäjän sotilaallisen hyökkäyksen vuoksi helmikuussa 2022, mutta lainsäädäntötyö jatkuu sen aikanakin.

Ukrainan poliittinen kehitys ja kansainvälisten järjestöjen suositukset ovat johtaneet toistuviin muutoksiin parlamenttivaaleissa käytetyssä vaalijärjestelmässä. Vuonna 2019 hyväksyttiin uusi vaalilaki, jolla säännellään kaikentyyppisiä vaaleja ja jonka tarkoituksena on saattaa laki kokonaisuudessaan asiaa koskevien kansainvälisten normien mukaiseksi. Vaalilaissa otettiin käyttöön muun muassa suhteellinen avoin listavaali, annettiin kotiseudultaan siirtymään joutuneille henkilöille äänioikeus ja tiukennettiin sukupuolikiintiöitä. Sen ensimmäisen testi olivat vuonna 2020 pidetyt paikallisvaalit, jotka osoittivat, että vielä joitakin muutoksia tarvitaan. Ne liittyvät kampanjarahoituksen avoimuuteen, tasapainoiseen ja puolueettomaan uutisointiin tiedotusvälineissä sekä tiettyihin vaaleihin liittyvien valitusten ja muutoksenhakujen käsittelymenettelyihin liittyviin näkökohtiin. Valtiollisia kansanäänestyksiä koskeva laki hyväksyttiin tammikuussa 2021, ja paikallisia kansanäänestyksiä koskevaa lakia käsitellään parhaillaan. Etyjin demokraattisten instituutioiden ja ihmisoikeuksien toimisto (ODIHR) arvioi, että viimeisimmät, vuonna 2019 järjestetyt kaksivaiheiset presidentinvaalit ja ennenaikaiset parlamenttivaalit perustuivat kilpailuun ja niissä yleisesti ottaen noudatettiin perusoikeuksia ja -vapauksia. Vaaleista annettiin joitakin suosituksia, joita koskevia jatkotoimia toteutetaan parhaillaan.

Kiireellisten menettelyjen käyttö lainsäädännön antamiseksi, myös EU:n säännöstön kannalta merkityksellisillä aloilla, on varsin rajallista. Ehdotettua lainsäädäntöä kattavia vaikutustenarviointeja ja toimeenpanovallan valvontaa, myös lainsäädännön täytäntöönpanon seurantaa, on vahvistettava.

Poliittisten puolueiden julkinen rahoitus aloitettiin vuonna 2016, jotta niiden taloudellisia ja institutionaalisia valmiuksia voitiin parantaa. Poliittisten puolueiden piti aiemmin raportoida taloudellisesta tilanteestaan, mutta tämä keskeytettiin covid-19-pandemian ajaksi. Velvoitteen täysi palauttaminen odottaa parlamentin hyväksyntää. Venäjän täysimittaisen sotilaallisen hyökkäyksen käynnistyttyä helmikuussa 2022 Ukrainan viranomaiset päättivät kieltää 11 poliittista puoluetta, joiden katsottiin edistävän Venäjän etuja.

Ukrainalla on elinvoimainen kansalaisyhteiskunta, jolla on aktiivinen rooli uudistusten edistämisessä ja valvonnassa. Ukrainan kansalaisyhteiskunnan järjestöillä on keskeisten alakohtaisten uudistusten asiantuntemusta, mikä tekee niistä arvokkaan kumppanin hallitukselle ja tärkeän toimijan paikallisten palvelujen tarjonnassa. Yhdistymisvapauden, ilmaisunvapauden ja rauhanomaisen kokoontumisvapauden suojelu varmistetaan oikeudellisella kehyksellä. Kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden rekisteröinnin tukemiseksi ja raportointia ja verotusta koskevien sääntöjen yksinkertaistamiseksi on toteutettu toimenpiteitä. Vaikka kansalaisyhteiskunnan toimintamahdollisuudet ovat hyvät, kansalaisaktivisteihin on paikallisten intressien vuoksi kohdistunut painostusta ja uhkailua, mikä on joissakin tapauksissa johtanut väkivaltaan. Viranomaiset tuomitsevat tällaiset hyökkäykset ja niiden tutkinnat ovat lisääntyneet, mutta lisätoimia tarvitaan sen varmistamiseksi, että tällaiset rikokset eivät jää rankaisematta.

1.2. Julkishallinnon uudistaminen

Ukraina on edistynyt vuoden jälkeen 2014 julkishallinnon parantamisessa. Nykyaikaisen julkishallinnon oikeudellinen kehys on pääosin olemassa. Sitä ei kuitenkaan ole vielä pantu kaikilta osin täytäntöön.

Ukrainalla on pitkälle kehitetty strateginen kehys julkishallinnon uudistamista varten, ja se on vuodesta 2016 lähtien valmistellut ja pannut täytäntöön julkishallinnon strategioita, jotka noudattavat julkishallinnon eurooppalaisia periaatteita. Edistyminen edellyttää tiiviimpää sitoutumista korkeimmalla poliittisella tasolla. Ukrainalta tarvitaan lisätoimia, jotta voidaan varmistaa riittävät hallinnolliset valmiudet lainsäädännön täytäntöönpanoon ja sen noudattamisen valvontaan erityisesti tutkinnan suhteen.

Tehokas ja tuloksellinen julkisten palvelujen tarjoaminen on ollut vuodesta 2014 lähtien poliittinen välttämättömyys. Hallitus on vuodesta 2019 ottanut käyttöön toimenpiteitä, joilla muun muassa yksinkertaistetaan ja valvotaan palvelujen tarjoamista, poistetaan toimipaikkojen päällekkäisyyksiä ja parannetaan palautetta. Lisäksi se on laatinut lain hallinnollisen maksun yksinkertaistamisesta ja ottanut käyttöön sähköisten palvelujen edellytykset (verkkoportaalit, hallinnollisten palvelujen vieminen verkkoon ja yhteentoimivuus). Laissa on myös määritelty julkisten (sähköisten) palvelujen tarjoamisen erityispiirteet. Ukrainassa on kehittynyt sähköinen hallinto, jossa sen kansalaisilla on helppo pääsy julkisiin palveluihin verkkoalustan ja -sovelluksen kautta matkapuhelimella. Käyttäjien määrä on noussut alle kahdessa vuodessa 14 miljoonaan. Sähköinen hallinnointi on lisännyt hallinnon tehokkuutta ja avoimuutta ja helpottanut hallituksen ja kansalaisten välistä vuoropuhelua.

Ukrainan julkinen varainhoito on parantunut merkittävästi sitten sen ensimmäisen, vuonna 2013 julkistetun sitä koskevan strategian. Julkisen varainhoidon strategia ja toimintasuunnitelma vuosiksi 2022–2025 hyväksyttiin joulukuussa 2021. Tämä uusi strategia on julkisia menoja ja taloudellista vastuuvelvollisuutta koskevan PEFA-menetelmän sekä EU:n ja kansainvälisten standardien mukainen. Hallitus aloitti vuonna 2018 keskipitkän aikavälin talousarviosuunnittelun. Ensimmäinen, vuosia 2022–2024 koskeva kolmivuotinen talousarvio hyväksyttiin vuonna 2021, ja sitä sovellettiin vuoden 2022 talousarvioon. Vuoden 2020 talousarvio toteutettiin budjettilaissa ehdotettujen indikaattoreiden mukaisesti. Ukraina on parantanut talousarvion avoimuutta edelleen vuodesta 2017. Lainsäätäjä ja ylin tarkastuselin valvovat talousarviomenettelyä selvästi riittävän hyvin. Talousarviota koskevat asiakirjat antavat hyvän yleiskuvan talousarvion tuloista ja menoista. Valtion tulonhankinnan tehostamisessa sekä vero- että tullialalla edistyttiin assosiaatiosopimuksen sitoumusten mukaisesti. Talousarvion ulkopuolisten tilien valvontaa ja kansainvälisten standardien käyttöä Ukrainan tarkastusvirastossa on edelleen parannettava.

Monitasoisen hallinnon osalta Ukrainan hallinnon hajauttaminen on edennyt vuodesta 2014. Se on yksi vaikuttavimmista ja tuloksekkaimmista maassa toteutetuista uudistuksista. Se on mahdollistanut sosiaalista ja taloudellista kehitystä merkittävällä tavalla. Keskeinen uudistuksen osatekijä oli yli 10 000 pienen ja hajallaan olevan paikallisen yksikön yhdistäminen 1 470 suuremmaksi kunnaksi (hromadas), joilla on paremmat hallinnolliset ja taloudelliset valmiudet hoitaa vastuualueensa tehokkaasti. Maanlaajuinen paikallisten hallinnollisten palvelukeskusten keskitettyjen yhteyspisteiden verkosto tarjoaa laadukkaita palveluja kansalaisille ja yrityksille. Uudistusta tuettiin julkisen varainhoidon hajauttamisella (esimerkiksi 64 prosentin osuus kunnille tällä hetkellä osoitetusta henkilötuloverosta) tavoitteena turvata vakaat resurssit, joita tarvitaan paikallisen itsehallinnon uusien tehtävien hoitamiseen. Kunnat hyötyivät myös kiinteistökaupoista ja saivat mahdollisuuksia säännellä maakauppaa alueellaan. Alakohtainen hajauttaminen terveydenhuollossa ja koulutuksessa edistyi.

Julkishallinnon ja henkilöstöhallinnon muutoksia on ollut uusi virkamieslaki, joka tuli voimaan vuonna 2016. Lailla luodaan perusta nykyaikaiselle julkishallinnolle. Ammattimaisen ja ansioihin perustuvan virkamieskunnan rakentaminen edellyttäisi kuitenkin sekä oikeudellisen kehyksen että toimintatapojen parantamista. Julkishallinnon palkkausjärjestelmän uudistus on saatettava päätökseen, jotta voidaan pitää pätevät ammattilaiset töissä ja houkutella uusia kykyjä. Ukraina oli juuri ennen sodan syttymistä hyväksymässä keskeistä hallintomenettelyjä koskevaa lakia. Valtionhallinnon institutionaalista rakennetta säännellään kattavasti, mutta sen organisatorista rakennetta ja ohjausmekanismeja olisi parannettava tuloksellisen, tulossuuntautuneen ja tehokkaan hallinnon varmistamiseksi.

Politiikkojen kehittäminen ja koordinointi on saavuttanut hyvän tason useissa ministeriöissä, mutta toisissa ministeriöissä sitä on vielä parannettava. Politiikkojen kehittämisen sääntelykehystä on päivitettävä, jotta voidaan parantaa analyysivalmiuksia ja tehdä suunnitteluasiakirjoista realistisempia erityisesti sovittamalla ne paremmin yhteen käytettävissä olevien talousarvioiden kanssa. Julkisten kuulemisten ja ministeriöiden välisten neuvottelujen mekanismia on edelleen parannettava.

Vastuuvelvollisuuden hallinta on parantunut kautta linjan, ja esimerkiksi kaikissa ministeriöissä on otettu käyttöön tulosindikaattoreita. Oikeudellisessa kehyksessä ei aina luoda johdonmukaisia vastuuvelvollisuuden rajoja ja hallintojärjestelyjä valvontaelinten ja niiden alaisten elinten välille. Muille elimille kuin ministeriöille myönnetyn autonomian myötä ei korosteta, että virastot on asetettava vastuuseen tuloksista.

1.3. Oikeusvaltioperiaate

Ukraina toteutti vuoden 2014 vallankumouksen jälkeen kaksi oikeuslaitosta ja korruption torjuntaa koskevaa uudistuskierrosta (vuosina 2014–2016 ja 2020–2021), joiden tarkoituksena oli saattaa oikeusjärjestelmä oikeusvaltioperiaatteen mukaiseksi, parantaa oikeuslaitoksen riippumattomuutta ja vastuuvelvollisuutta sekä perustaa riippumattomat korruptiontorjuntaelimet. Uudistuksilla pyrittiin myös tekemään järjestelmästä tehokkaampi ja avoimempi. Uudistusten tarve johtui siitä, että oikeuslaitos ei ollut tarpeeksi riippumaton toimeenpano- ja lainsäädäntöelimistä eikä sen vastuuvelvollisuus ollut riittävä, korruptiota oli paljon ja oligarkkien vaikutusvalta oli vahva.

a) Oikeuslaitos

Ukraina on aloittanut oikeusalan uudistuksen, ja asiaa koskeva strateginen lähestymistapa on otettu käyttöön.

Ylin tuomarineuvosto on tärkein oikeuslaitoksen itsehallinnosta vastaava elin. Oikeuslaitoksen riippumattomuus ja puolueettomuus varmistetaan perustuslailla ja lainsäädäntökehyksellä. Tuomareita ja syyttäjiä koskevat eettiset säännöt sekä yhdennetty asianhallintajärjestelmä, johon kuuluu automaattinen asioiden jakaminen, ovat käytössä. Tuomareiden ja syyttäjien nimittäminen perustuu valintakokeeseen periaatteessa ansioiden ja objektiivisten kriteerien mukaisesti. Sisäiset ja ulkoiset pyrkimykset puuttua oikeuslaitoksen toimintaan perusteettomasti ovat kuitenkin edelleen ongelma.

Oikeuslaitoksen ensimmäinen uudistuskierros kulminoitui perustuslain muutoksiin vuonna 2016, ja sen myötä onnistuttiin yksinkertaistamaan tuomioistuinjärjestelmää neljästä asteesta kolmeen. Siinä myös määrättiin kaikkia istuvia tuomareita koskevat uudet tutkinnat ja lahjomattomuutta koskevat tarkastukset, mikä johti siihen, että yli neljännes tuomarikunnasta, noin 2 000 tuomaria, erosi tehtävästään. Oikeuslaitoksen henkilöstöpula on tällä hetkellä vakava, sillä valintamenettelyistä vastaava elin lakkautettiin vuoden 2019 lopussa. Uudet korkeimman oikeuden jäsenet nimitettiin avoimesti, mutta nimitetyiksi tuli myös joitakin tuomareita, joiden luotettavuus on kyseenalainen. Tuomareiden nimitysmenettely oli avoinna kaikille oikeusalan ammattilaisille ja siinä otettiin käyttöön aiempaa avoimempi valintajärjestelmä. Tärkeä oikeusjärjestelmän vahvistus oli korruptiontorjunta-asioita käsittelevän erityistuomioistuimen perustaminen vuonna 2019 Ukrainan kansalaisyhteiskunnan ja kansainvälisen yhteisön vahvan sitoutumisen ansiosta.

Oikeuslaitosta pidetään tällä hetkellä edelleen yhtenä vähiten luotettavista ja uskottavista instituutioista. Sodan syttymisen aikaan Ukraina oli saattamassa päätökseen perinpohjaista oikeuslaitoksen uudistusta (2020–2022), joka olisi kokonaan toteutettuna johtanut järjestelmän muutoksiin. Uudistusten keskeiset näkökohdat sisältyvät uuteen kattavaan oikeusjärjestelmän ja perustuslakituomioistuimen kehittämisstrategiaan vuosiksi 2021–2023.

Oikeusjärjestelmän tehokkuuden osalta tilanne on vaihteleva. Siviili- ja kauppaoikeudellisissa menettelyissä on havaittavissa myönteistä kehitystä, mutta hallintomenettelyissä kehitys on ollut kielteistä. Suurin ongelma on kaikkiaan 578 750 asian käsittelyruuhka (vuonna 2018), mikä on erityisen ongelmallinen korkeimmassa oikeudessa (tällä hetkellä 24 000 asiaa). Käsittelyaika siviili- ja kauppaoikeudellisissa riita-asioissa lyheni 122 päivään vuonna 2020, kun se vuonna 2018 oli 129 päivää. Tämä vastaa tehokkuuden normitasoa. Selvitysaste parani 98 prosenttiin (vuonna 2018 se oli 97 %).

Vuoden 2018 kokonaismäärärahat olivat 632,1 miljoonaa (0,56 prosenttia suhteessa BKT:hen). Tuomioistuinten määrärahoista 78 prosenttia käytetään palkkoihin ja palkkioihin, mutta hyvin vähän investointitarpeisiin (0,2 %) ja koulutukseen (0,004 %). Ukrainassa on 13 tuomaria ja 21 syyttäjää 100 000 asukasta kohti, kun EU:n keskiarvo on 21 tuomaria ja 12 syyttäjää. 4  

Heinäkuussa 2021 hyväksyttiin uutta lainsäädäntöä, jolla otetaan käyttöön oikeuslaitoksen keskeisten hallintoelinten (korkea oikeusneuvosto, jonka päätehtäviä on tuomarien nimittäminen ja erottaminen, sekä uusien tuomareiden valintamenettelystä huolehtiva tuomarien pätevyyden varmistava korkea toimikunta) lahjomattomuutta ja ammattietiikkaa koskevat tarkastukset Venetsian komission suositusten mukaisesti. Lahjomattomuuden tarkastamisesta vastaavat elimet on perustettu ja toiminnassa. Työt keskeytyivät 24. helmikuuta 2022 sodan alkamisen vuoksi. Korkean oikeusneuvoston nykyisten jäsenten lahjomattomuuden tarkastus saatiin päätökseen 7. toukokuuta 2022; sen 21 jäsenestä vain kolme on jäljellä. Näiden uudistusten avulla voidaan paitsi rakentaa riippumaton ja vastuuvelvollinen oikeuslaitos, myös vähentää sellaisen omien etujen ajamisen vaikutusta, jolla on heikennetty nykyistä oikeuslaitoksen hallintojärjestelmää oikeusvaltioperiaatteen heikentämiseksi Ukrainassa. 

Ukrainan järjestelmässä on ollut ongelmana, että kansallisten tuomioistuinten tuomioita on jätetty panematta täytäntöön. Ratkaisuksi tähän hallitus hyväksyi vuonna 2020 strategian sellaisia tilanteita varten, joissa velallinen on valtion yksikkö tai valtion omistama yritys. Ukrainan parlamentti hyväksyi vuonna 2021 ensimmäisessä käsittelyssä lakiesityksen tuomioistuinten päätösten täytäntöönpanon uudistamisesta.

Vuoden 2019 lopussa käynnistettiin kunnianhimoinen syyttäjälaitoksen uudistus. Sen keskeinen osa oli kaikkien 11 700:n keskus-, alue- ja paikallistasolla toimivan syyttäjän ammattimaisuuden ja rehellisyyden tarkastaminen tarkkojen kriteerien perusteella. Syyttäjistä 30 prosenttia ei saanut todistusta ja joutui jättämään virkansa. Tämän seurauksena aloitettiin noin 2 000 muutoksenhakua yksittäisen todistuksen tuloksesta, ja useimmissa näistä on tuomioistuinmenettely vireillä. Valtakunnansyyttäjä teki vuonna 2021 menestyksekkään uuden pilottikokeilun menettelystä, jossa johtotason syyttäjät valitaan avoimesti ja ansioihin perustuvalla tavalla. Vuonna 2022 aloitettiin työ tämän väliaikaisen menettelyn muuttamiseksi pysyväksi ja syyttäjien kurinpitojärjestelmän parantamiseksi.

b) Korruption torjunta

Korruption ehkäiseminen ja torjunta ovat olleet Ukrainan uudistusohjelmassa erityisen tärkeitä vuoden 2014 vallankumouksen jälkeen. Avoimuuden lisääminen ja ennaltaehkäisevät toimenpiteet ovat tuottaneet konkreettisia tuloksia korruptiomahdollisuuksien vähentämisessä eri aloilla. Monia haasteita on kuitenkin edelleen olemassa. Korruptio on edelleen vakava haaste, johon on kiinnitettävä jatkuvasti huomiota, sillä se aiheuttaa huomattavia kustannuksia valtion talousarviolle, yrityksille ja väestölle, hillitsee kotimaisia ja ulkomaisia investointeja ja heikentää oikeusvaltioperiaatetta.

Ukraina on osapuolena kaikissa keskeisissä kansainvälisissä korruption vastaisissa yleissopimuksissa, kuten korruption vastainen Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimus (UNCAC). Useita kansainvälisten korruptiontorjunnan seurantamekanismien, kuten GRECOn, antamia suosituksia on edelleen toteuttamatta. Kaikki korruption muodot, myös laiton vaurastuminen, on kriminalisoitu, ja eturistiriitoja säännellään, väärinkäytösten paljastajia suojellaan ja julkisten tahojen rahoituksen avoimuus varmistetaan lainsäädännössä. Osallistavan laatimisprosessin perusteella laadittiin uusi kansallinen korruptiontorjuntastrategia, jossa keskitytään erityisesti tiettyihin aloihin, vaikkakaan parlamentti ei ole hyväksynyt sitä lopullisesti. Keskeisimmissä julkishallinnon ja oikeuslaitoksen osissa sovelletaan lahjomattomuutta koskevia suunnitelmia ja eettisiä sääntöjä, ja sisäisen valvonnan yksiköt ja kurinpitoelimet alkavat vähitellen vastata niiden täytäntöönpanosta.

Ukraina on toteuttanut onnistuneesti merkittäviä uudistuksia korruption ehkäisemiseksi ja valtion talousarvion suojaamiseksi erityisesti julkisissa hankinnoissa ja palveluissa, energiassa, pankkitoiminnassa ja terveydenhuollossa. Tutkimusten mukaan näiden toimenpiteiden todellinen säästö on noin 6 prosenttia vuodessa suhteessa BKT:hen. Vuonna 2016 otettiin käyttöön avoimet ja kattavat sähköiset järjestelmät virkamiesten varallisuusilmoituksia varten. Se mahdollistaa automaattiset tarkistukset ja avoimen pääsyn tarkastelemaan jätettyjä ilmoituksia. Käyttöön otettiin myös uusi julkisia hankintoja koskeva kansainvälinen sähköinen tarjouskilpailujärjestelmä Pro-Zorro (ja sen rinnakkaisjärjestelmä Pro-Zorro Sale) aiemmin läpinäkymättömien hankintamenettelyjen avoimuuden lisäämiseksi. Nämä järjestelmät ovat luotettavien lähteiden mukaan tuottaneet prosentin suhteessa BKT:hen todellista säästöä vuodessa ja tekevät niin jatkossakin.

Ukrainan kansalaisyhteiskunnalla ja kansainvälisellä yhteisöllä oli vuoden 2014 jälkeen keskeinen rooli korruption torjuntaan erikoistuneiden elinten eli kansallisen korruptiontorjuntaviraston, korruptiontorjuntaan erikoistuneen syyttäjänviraston, korruption ennaltaehkäisystä vastaavan kansallisen viraston, varallisuuden takaisin hankinnasta ja hallinnoinnista vastaavan viraston ja korruption torjuntaan erikoistuneen ylemmän tuomioistuimen perustamisessa. Näillä elimillä on kansainvälisten standardien mukaiset kattavat toimeksiannot, ne toimivat yhä itsenäisemmin ja niillä on pitkälti riittävät resurssit. Virastojen välistä koordinointia sen sijaan voitaisiin parantaa. Jotkin näistä virastoista (esim. kansallisen korruptiontorjuntavirasto ja korruption torjuntaan erikoistunut ylempi tuomioistuin) aloittivat menestyksekkään toiminnan aikaisemmin kuin toiset (esim. korruptiontorjuntaan erikoistunut syyttäjänvirasto ja korruption ennaltaehkäisystä vastaava kansallinen virasto). Kaikkien korruptiontorjuntaelinten riippumattomuus on edelleen elintärkeää. Niiden johtajat olisi valittava avoimella ja pätevyyteen perustuvalla valintakokeella, jossa tarkistetaan myös mahdollisten ehdokkaiden lahjomattomuus. On erityisen tärkeää saada korruptiontorjuntaan erikoistuneen syyttäjänviraston uuden johtajan nimittäminen kiireellisesti päätökseen sekä valita ja nimittää kansallisen korruptiontorjuntaviraston johtaja.

Korruption ennaltaehkäisystä vastaava kansallinen virasto käsittelee eturistiriitoja, todentaa ilmoitetut varat, tarkastaa poliittisten puolueiden menot ja suojelee väärinkäytösten paljastajia. Lainvalvonnan puolella kansallinen korruptiontorjuntavirasto on yksi luotetuimmista instituutioista. Se on kehittänyt institutionaalisia valmiuksiaan ja proaktiivisuutta puuttuakseen korruptiosyytöksiin korkean tason virkamiehiä vastaan. Kansallinen korruptiontorjuntavirasto, korruptiontorjuntaan erikoistunut syyttäjänvirasto ja korruption torjuntaan erikoistunut ylempi tuomioistuin ovat ottaneet käyttöön nykyaikaisen sähköisen asianhallintajärjestelmän, jolla helpotetaan korkean tason korruptiotapausten tutkintaa ja ratkaisemista. Korruption torjuntaan erikoistuneen ylemmän tuomioistuimen perustaminen vuonna 2019 tuomareiden ja henkilöstön avoimen ja ansioihin perustuvan rekrytoinnin kautta on helpottanut merkittävästi korruptiontorjuntaelinten työtä ja tehostanut korruptiotapausten ratkaisemista yleisesti.

Ukraina on saavuttanut merkittäviä tuloksia korruption ehkäisemisessä, mutta seuraamuspuolta on vahvistettava huomattavasti. Korruption vuoksi oikeuden eteen saatettujen korkean tason virkamiesten määrä on edelleen vähäinen. Korruptiotutkinta ei aina ole puolueetonta, ja lainvalvontaviranomaisiin kohdistuu poliittista vaikuttamista.

Korkean tason korruptiotapausten tuloksista voidaan todeta, että korruption torjuntaan erikoistunut ylempi tuomioistuin on antanut vuodesta 2019 yhteensä 72 tuomiota, joista 39 on lopullisia. Ne koskevat muun muassa parlamentin jäseniä, tuomareita, syyttäjiä, paikallisneuvostojen jäseniä ja valtionyhtiöiden johtajia.

Marraskuussa 2021 allekirjoitettiin laki, jonka strategisena tavoitteena on rajoittaa oligarkkien liiallista vaikutusvaltaa pienentämällä heidän rooliaan Ukrainan taloudellisessa, poliittisessa ja julkisessa elämässä. Keskeisintä on lainsäädännön täytäntöönpano.

c) Järjestäytynyt rikollisuus

Ukrainan poliisia uudistettiin merkittävästi vuonna 2019. Uudistuksen tavoitteena oli lisätä kansalaisten luottamusta poliisiin ja vahvistaa poliisin valmiuksia torjua järjestäytynyttä rikollisuutta. Terrorismin, kyberrikollisuuden ja huumeiden torjuntaan perustettiin erikoistuneita poliisiyksiköitä. Järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan kansallisena koordinaattorina toimii sisäministeriö. Poliisilla on kuitenkin edelleen vain vähän keinoja ja asiantuntemusta monimutkaisen talousrikostutkinnan toteuttamiseen. Poliisivoimien uudistusta on jatkettava, ja niille on otettava käyttöön aidosti ammattimainen johtamisjärjestelmä.

Ukraina on ratifioinut kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaisen Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksen sekä sen pöytäkirjat ihmiskaupasta ja maahanmuuttajien salakuljetuksesta. Rahanpesun vastaisessa lainsäädännössä otetaan osittain huomioon rahanpesunvastaisen toimintaryhmän (FATF) normit ja asiaa koskeva kansainvälinen lainsäädäntö, mutta rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan arviointia käsittelevä Euroopan neuvoston asiantuntijakomitea (Moneyval) ei ole vielä antanut suosituksia. Tämän vuoksi Ukraina on raportoinut Moneyvalille tehostetun seurantamenettelyn mukaisesti. Lisäuudistuksia tarvitaan, jotta FATF:n normien noudattamista Ukrainassa voidaan parantaa. Tämä koskee erityisesti kryptovaroja, tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia sekä pankkialan ulkopuolisten yritysten ja ammattien valvontaa. Merkittävien rahanpesujärjestelmien tutkintaa ja syytteeseenpanoa olisi edistettävä. Kattavan kehyksen luominen talousrikollisuuden ja rahanpesun torjuntaa varten ja sen tehokkaan täytäntöönpanon varmistaminen ovat ratkaisevan tärkeitä, jotta voidaan puuttua niiden aiheuttamiin merkittäviin riskeihin. Varallisuuden takaisin hankinnasta ja hallinnoinnista vastaava virasto on perustettu, mutta sillä ei ole ollut pysyvää johtajaa sitten vuoden 2019 lopun. Takavarikoidun omaisuuden hoitoon liittyvää lainsäädäntöä olisi parannettava ja varojen takaisinperintää koskeva kansallinen strategia hyväksyttävä.

Kansallisella tasolla Ukraina hyväksyi järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskevan strategian vuonna 2020. Strategiaa koskevaa toimintasuunnitelmaa ollaan laatimassa ja hyväksymässä. Hallituksen asetus vakavaa ja järjestäytynyttä rikollisuutta koskevista uhkakuva-arvioista hyväksyttiin vuonna 2022, ja järjestäytynyttä rikollisuutta koskevia uhkakuva-arvioita käsittelevät alueelliset työryhmät on perustettu koko maassa.

Ukrainalla on voimassa työjärjestely Euroopan unionin lainvalvontakoulutusviraston kanssa, operatiivinen ja strateginen sopimus Euroopan unionin lainvalvontayhteistyöviraston Europolin kanssa sekä yhteisymmärryspöytäkirja Euroopan huumausaineiden ja niiden väärinkäytön seurantakeskuksen kanssa. Ukraina osallistuu aktiivisesti Euroopan monialaisen rikosuhkien torjuntafoorumin työhön ja on Interpolin jäsen. Se osallistuu Eurojustin avustamiin yhteisiin tutkintaryhmiin.

Ukraina sijaitsee tärkeässä risteyksessä, jonka läpi EU:hun salakuljetetaan laittomia tavaroita, kuten aseita ja huumeita. Laiton puunkorjuu on laajaa, ja viime vuosina toteutetuista toimista huolimatta puutavaran laiton kauppa jatkuu. Ukraina on myös ihmiskaupan lähtö-, kauttakulku- ja kohdemaa. Järjestäytyneiden ryhmien ja rikollisjärjestöjen tekemiin rikoksiin liittyvien loppuun saatettujen rikostutkintojen määrä on kasvanut hitaasti viime vuosina, mutta on edelleen suhteellisen vähäistä (499 tapausta vuonna 2021, 377 tapausta vuonna 2020 ja 293 tapausta vuonna 2019). Tämä koskee erityisesti ihmisten salakuljetusta (45 tapausta vuonna 2021, 57 tapausta vuonna 2020 ja 10 tapausta vuonna 2019).

Kaiken kaikkiaan lainvalvontaympäristön uudistamista on jatkettava kattavan strategisen suunnitelman pohjalta.

1.4. Perusoikeudet

a) Kansainvälinen toimintakehys

Ukraina on ratifioinut tärkeimmät kansainväliset ihmisoikeussopimukset, ja sen kansallinen oikeudellinen ja institutionaalinen kehys perusoikeuksien sääntelemiseksi on pitkälti eurooppalaisten ja kansainvälisten normien mukainen. Ukraina ei ole ratifioinut yleissopimusta naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemisestä ja torjumisesta (Istanbulin yleissopimus).

b) Oikeudellinen ja institutionaalinen rakenne

Perusoikeuksia sääntelevä oikeudellinen ja institutionaalinen kehys on olemassa, ja lait ovat yleensä eurooppalaisten ja kansainvälisten normien mukaisia. Niiden täytäntöönpanoa olisi kuitenkin parannettava. Ihmisoikeuksien suojelusta ja valvonnasta vastaavien instituutioiden voimavarat sekä nykyisten strategioiden ja toimintasuunnitelmien täytäntöönpano ovat edelleen vähäisiä. Tämä toisinaan haittaa ihmisoikeuksien tehokasta täytäntöönpanoa.

Ukraina hyväksyi vuonna 2021 uuden kansallisen ihmisoikeusstrategian vuosiksi 2021–2023 sekä toimintasuunnitelman, jolla tehostetaan toimia sen julkishallinnon rakenteiden ja menettelyjen yhdenmukaistamiseksi kansainvälisen kehyksen kanssa.

Kansalliseksi ihmisoikeusinstituutioksi on nimetty oikeusasiamies, jolle kansallisten ihmisoikeusinstituutioiden maailmanlaajuinen yhteenliittymä on myöntänyt A-luokituksen, koska se noudattaa suurelta osin Pariisin periaatteita.

c) Keskeiset perusoikeuskysymykset

Ukrainalla on 501 Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiota tehostetussa valvontamenettelyssä täytäntöönpanoon asti. Suurin osa tapauksista on toistuvia. Ne liittyvät tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden loukkauksiin, rikosoikeudellisten menettelyjen kestoon, huonoon kohteluun kuten huonoihin vankeusolosuhteisiin, tutkintavankeuden kestoon sekä vapautta ja turvallisuutta koskevaan oikeuteen.

Ukrainan kansalaisilla on sananvapaus, ja kansalaistoiminta on maassa elinvoimaista. Myös tiedotusvälineiden vapaus on parantunut merkittävästi viime vuosina erityisesti verkkomedian ansiosta. Oligarkkien hallinnassa olevilla tiedotusvälineillä on suhteeton vaikutus erityisesti televisiossa. Ukraina on löytänyt yleisesti hyvän tasapainon tiedotusvälineiden vapauden säilyttämisen ja Venäjän laajalle levinneiden hybridihyökkäysten ja massiivisten disinformaatiohyökkäysten torjunnan välillä, vaikka tietyt paikalliset tiedotusvälineet ovat jakaneet hyökkäyksiä.

Ukrainan perustuslaissa taataan suojelu syrjinnältä, ja rikoslaissa ja muussa lainsäädännössä on erillisiä säännöksiä viharikosten osalta. Seksuaalista suuntautumista ja sukupuoli-identiteettiä ei kuitenkaan tunnusteta syrjinnän vastaisessa lainsäädännössä suojelun perusteiksi. Kansallisessa ihmisoikeusstrategiassa vuosiksi 2021–2023 yksilöidään lainsäädäntö, jota tarvitaan lainsäädännön yhdenmukaistamiseksi EU:n säännöstön kanssa, mutta sitä ei ole vielä pantu täytäntöön.

Ukraina edistyy vähitellen sukupuolten tasa-arvoa koskevassa ohjelmassaan. Naisten poliittinen edustus (20,5 prosenttia vuonna 2019 valituista parlamentin jäsenistä) on lisääntynyt, mutta sukupuolten palkkaero on edelleen olemassa, sillä naiset ansaitsivat vuonna 2019 keskimäärin 23 prosenttia vähemmän kuin miehet. Ukraina ei ole ratifioinut Istanbulin yleissopimusta, vaikka sukupuoleen perustuva väkivalta on edelleen ongelma. Suvaitsevaisuus ja hyväksyntä lesboja, homoja, biseksuaaleja, transihmisiä, intersukupuolisia ja queereja (lhbtiq) kohtaan lisääntyy Ukrainan yhteiskunnassa, ja lainvalvontaviranomaiset tukevat lhbtiq-tapahtumien suojelua.

Ukraina on tehnyt useita oikeudellisia aloitteita lapsen oikeuksien parantamiseksi. Se on ratifioinut YK:n yleissopimuksen lapsen oikeuksista sekä liittynyt yleissopimuksen kolmeen valinnaiseen pöytäkirjaan. Se hyväksyi myös Pariisin sitoumukset lasten suojelemiseksi laittomalta värväämiseltä aseellisiin ryhmiin tai käyttämiseltä niissä. Samaan aikaan laitoksissa olevien lasten määrä Ukrainassa on yksi maailman suurimpia (noin 1,5 % kaikista lapsista). Tämä on vakava huolenaihe, johon siihen on puututtava kiireellisesti. Samoin vammaisten henkilöiden (noin 6 % osuus väestöstä) tukeminen on edelleen riittämätöntä. Laitoshoidosta luopumiseen tähtäävä prosessi on pantava täytäntöön vammaisten yhteisöpohjaista hoitoa kohti siirtymiseksi.

Vähemmistöihin kuuluville henkilöille taataan oikeudet Ukrainan perustuslaissa. Kansallisiin vähemmistöihin kuuluvien henkilöiden oikeuksien kunnioittaminen koulutuksessa ja kieliasioissa sekä heidän edustuksensa vaaleilla valituissa elimissä kaikilla julkisen elämän tasoilla on varmistettava panemalla Euroopan neuvoston Venetsian komission koulutuslakia koskevat suositukset kaikilta osin täytäntöön, panemalla täytäntöön valtion kielilakia koskevat suositukset ja ottamalla huomioon kansallisia vähemmistöjä koskevan puitesopimuksen viimeinen seurantajakso. Ukraina on toteuttanut toimia Venetsian komission suositusten panemiseksi täytäntöön, mutta sen on vielä saatettava päätökseen kansallisia vähemmistöjä koskevan oikeudellisen kehyksen uudistus ja hyväksyttävä tehokkaat täytäntöönpanomekanismit.

Lainvalvontaviranomaisten harjoittaman kidutuksen ja kaltoinkohtelun tutkinnassa ja syytteeseenpanossa oli aiemmin puutteita. Niitä pyritään nyt korjaamaan yleisen syyttäjän viraston yhteyteen lokakuussa 2019 perustetulla osastolla, joka vastaa kidutuksen ja muiden lainvalvontaviranomaisten tekemiin vakaviin rikkomuksiin liittyvien prosessien valvonnasta. Ukrainan oikeuslaitoksella on liian vähän henkilöstöä, mikä estää oikeudenkäynnin saattamisen päätökseen kohtuullisessa ajassa ja johtaa siihen, ettei vakavien rikosten uhreilla ole riittävästi tehokkaita oikeussuojakeinoja. Vankeinhoitojärjestelmässä on myös liian vähän resursseja, ja olosuhteet säilöönottopaikoissa ovat huonot.

2. TALOUDELLISET ARVIOINTIPERUSTEET

Tämä arviointi perustuu Kööpenhaminassa vahvistettuihin jäsenyysehtoihin, joiden mukaan maassa on oltava toimiva markkinatalous ja sen on pystyttävä selviytymään kilpailupaineista ja markkinavoimista unionissa. 5

2.1. Toimiva markkinatalous

Ukrainan BKT asukasta kohden vuonna 2020 oli 29,8 prosenttia suhteessa EU:n keskiarvoon. Hallitus on toteuttanut tyydyttävästi jokseenkin tervettä makrotalouspolitiikkaa, kun otetaan huomioon menestyksekäs keskipitkän aikavälin yhteistyö kansainvälisten kumppaneiden kanssa ja vahva häiriönsietokyky Venäjän hyökkäyssodan alkamisen jälkeen (ja on huomionarvoista, että hallitus on jatkanut makrotalouden vakauttamista myös sodan aikana). Talouden ja politiikan kehitystä on kuitenkin jarruttanut rakenneuudistusten jokseenkin epätasainen täytäntöönpano, joka on usein johtunut poliittisen yhteisymmärryksen puutteesta ja säännöllisestä omien etujen ajamisesta. Tämä on viivästyttänyt uudistuksia, joilla pyritään esimerkiksi parantamaan liiketoimintaympäristöä, vahvistamaan julkisen talouden vastuuvelvollisuutta tai tehostamaan ympäristöä ja ilmastotoimia koskevaa lainsäädäntöä.

Ukrainan viranomaiset ovat vuoden 2014 vallankumouksesta alkaen osoittaneet vahvaa sitoutumista vakauteen tähtäävän makrotalouspolitiikan toteuttamiseen. Hallitus on toteuttanut kunnianhimoista julkisen talouden vakauttamista, jolla julkisen talouden alijäämä on puolitettu keskimäärin noin 2 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuodesta 2015, ja onnistunut hillitsemään covid-19-pandemian aiheuttaman taantuman kielteisiä vaikutuksia julkiseen talouteen. Julkisen velan kestävyys parani erityisesti nimellisen BKT:n vahvan kasvun tukemana, kun velkasuhde supistui yli 30 prosenttiyksikköä alle 50 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2021. Ukrainan keskuspankki otti vuonna 2016 käyttöön inflaatiotavoitekehyksen ja hallinnoi sitä onnistuneesti. Näin säilytettiin joustavan valuuttakurssijärjestelmän vakaus ja parannettiin luottamusta kansalliseen valuuttaan. Sota aiheuttaa kuitenkin uusia haasteita suhteessa inflaatioon, joka on viiden viime vuoden aikana supistunut huomattavasti ja oli 2,7 prosenttia vuonna 2020, kun vuonna 2021 se oli 9,4 prosenttia. Jatkuvasti vähäiset kotimaiset ja ulkomaiset investoinnit ovat syynä melko vaimeaan reaalitalouden kasvuun, joka on noin 3 prosenttia vuodessa pandemiaa edeltäneinä neljänä vuotena, ja jatkuvaan eroon suhteessa EU:n elintasoon.

Tärkein syy investointien puutteeseen ovat liiketoimintaympäristön jatkuvat merkittävät heikkoudet. Ukraina oli 85. sijalla Maailman talousfoorumin maailmanlaajuisessa kilpailukykyindeksissä vuonna 2019. Tämä johtui pääasiassa heikoista instituutioista, määräävien markkina-asemien yleisyydestä ja tehottomasta monopolien torjuntapolitiikasta. Tästä huolimatta sääntelyn purkamisessa edistyttiin jonkin verran, kun lähes viidennes tarkastelun kohteena olevista säädöksistä peruutettiin vuosina 2016–2020. Vaikka sääntelytaakka on kohtuullinen eikä markkinoille pääsylle ole merkittäviä oikeudellisia esteitä, korruptio on laajalle levinnyttä, ja koska myöskään tuomioistuinjärjestelmää ei ole vielä täysin uudistettu, sopimusten täytäntöönpano on vähäistä, mikä jarruttaa yrittäjyyttä ja rajat ylittäviä liikesuhteita. Arvioihin ja parannuksiin on viime vuosina liittynyt paljon epävarmuutta, mutta epävirallisen talouden osuus on edelleen merkittävä: sen osuus voi olla jopa kolmannes Ukrainan talouden toimeliaisuudesta.

Keskushallinnon tasolla toimii yli 3 500 valtionyhtiötä, joiden osuus tuotannosta on kymmenesosa ja työllisyydestä noin 18 prosenttia, joten valtion vaikutus Ukrainassa on huomattava. Valtionyhtiöt saavat myös valtiontukea. Valtionyhtiöiden hallinnointi- ja ohjausjärjestelmän uudistus on edennyt hyvin, kun tarkastellaan sen mukauttamista kansainvälisiin standardeihin riippumattoman, ammattimaisen ja avoimen voittoa tavoittelevan hallinnon aikaan saamiseksi. Tämän ansiosta Privatbank kansallistettiin vuonna 2016 valtavan petosvyyhdin seurauksena. Valtionyhtiöiden keskimääräinen oman pääoman tuotto pysyi kuitenkin 0,3 prosentissa vuonna 2019 6 , kun se yksityisellä sektorilla se oli 8 prosenttia. Pienten kiinteistöjen ja tuotantoresurssien yksityistäminen erityisesti sähköisillä huutokaupoilla on onnistunut varsin hyvin, mutta sen on vauhditettava laajamittaisempaa yksityistämistä.

Rahoitussektorin vakautta on vahvistettu vuosien 2014–2016 pankkikriisin jälkeen toteutetulla sääntely- ja valvontauudistuksella. Sen tukena oli järjestämättömien lainojen huomattava vähentäminen 58 prosentista 30 prosenttiin vuosina 2017–2021 ja pankkien pääomittaminen kohtuulliselle tasolle. Neljä valtion omistuksessa olevaa pankkia hallitsee pankkisektoria, ja niiden markkinaosuus on ollut lähes 50 prosentin viiden viime vuoden aikana. Rahoituksen välitystoiminta on kuitenkin edelleen vähäistä, ja yksityiselle sektorille myönnettyjen pankkilainojen osuus oli vain 19 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2021. Pääomamarkkinat ja pankkien ulkopuolinen rahoituksen välitys ovat hyvin varhaisessa vaiheessa kehitystä eivätkä tarjoa yrityksille toteuttamiskelpoisia rahoitusvaihtoehtoja. Ukrainan keskuspankki toteutti Venäjän hyökkäyssodan alkamisen jälkeen asianmukaisia toimia turvatakseen pankkien likviditeetin ja yleisen luottamuksen järjestelmään.

Työmarkkinoiden toimintaa on haitannut aiemmilta ajoilta periytynyt uudistamaton lainsäädäntö, joka ei ole riittävän joustavaa. Noin 3 miljoonaa ihmistä eli lähes 20 prosenttia kaikista työntekijöistä oli epävirallisessa työsuhteessa vuonna 2021. Työttömyysaste on viime vuosina pysynyt suhteellisen alhaisena, noin 9 prosentissa, eikä suhdannejaksoilla ole ollut suurta vaikutusta siihen. Työvoimaosuus on ollut vuodesta 2014 selvästi joitakin alueen maita suurempi ja pysynyt suhteellisen muuttumattomana, noin 62 prosentissa (naisten osalta 56 prosenttia), merkittävän suuren työvoiman maastamuuton tilanteessa. Vuonna 2019 laadittujen arvioiden mukaan noin 2,5 miljoonaa ukrainalaista eli lähes 15 prosenttia kokonaistyövoimasta asui ja työskenteli tuolloin ulkomailla. Tämä työvoiman maastamuutto on johtanut suuriin rahalähetyksiin, jotka ovat jatkuvasti ylittäneet ulkomaisten suorien sijoitusten virrat lähes nelinkertaisesti.

2.2. Kyky selviytyä kilpailupaineista ja markkinavoimista EU:ssa

Ukrainan koulutusjärjestelmä on pitkälle kehittynyt. Lukutaitoaste on lähes 100 prosenttia, ja vuoden 2018 PISA-arvioissa Ukraina sijoittui melko tyydyttävästi 40. sijalle78 maasta. Huolimatta alan suurista julkisista menoista (5,7 % suhteessa BKT:hen vuonna 2021) ja korkea-asteen koulutukseen osallistumisen bruttoasteesta (yli 80 %), opetussuunnitelmat ja yleinen laatu voitaisiin sovittaa työmarkkinoiden tarpeisiin paremmin. Tutkimus- ja kehitysmenot keskittyvät pääasiassa julkiselle sektorille ja ovat vähentyneet kymmenen viime vuoden aikana siten, että ne olivat alle 0,5 prosenttia vuonna 2020. Tämä ei edelleenkään riitä kasvattamaan inhimillistä pääomaa kestävällä tavalla.

Jo ennen Venäjän hyökkäyssodan aiheuttamia merkittäviä vahinkoja Ukrainan fyysisen infrastruktuurin tila heijasti pääoman karttumisen yleisesti jatkuvaa alhaista tasoa. Investointiaste on ollut vuoden 2014 vallankumouksen jälkeen keskimäärin noin 17 prosenttia suhteessa BKT:hen. Sodan aiheuttama tuho on valtavaa ja vastaa satoja miljardeja euroja. Sodan jälkeen on ratkaisevan tärkeää, ettei tilannetta ainoastaan palauteta entiselleen, vaan infrastruktuuri jälleenrakennetaan aiempaa ehommaksi. Sillä on myös oltava selkeä yhteys Ukrainan EU-jäsenyyteen liittyvään laajaan uudistusohjelmaan, jotta voidaan mahdollistaa maan vihreä ja digitaalinen siirtymä. Teiden pituus oli 48 prosenttia EU:n keskiarvosta ja sähköntuotannon osuus 57 prosenttia EU:n keskiarvosta vuonna 2020. Sähkönjakeluverkkojen kulumisasteen arvioidaan olevan lähes 50 prosenttia. Vaikka tieto- ja viestintätekniikkasektori on kasvanut huomattavasti viime vuosina, useimmat yritykset käyttävät vain digitaalisia perusvälineitä ja -teknologioita.

Talouden monipuolistaminen on kohtalaisella tasolla, mutta Ukrainan talouden rakenne on muuttunut vain vähän vuoden 2014 jälkeen ja keskittynyt aloille, joilla lisäarvo on vähäinen. Teollisuuden osuus suhteessa BKT:hen supistui 12,2 prosentista 10,3 prosenttiin vuosina 2014–2021. Muut tärkeimmät alat olivat kauppa (13,8 % suhteessa BKT:hen), maatalous (10,8 %) ja kaivostoiminta (6,7 %). Kaupan, maatalouden ja teollisuuden osuus työllisyydestä oli lähes 60 prosenttia, mikä viittaa heikompaan työn tuottavuuteen kuin talouden muilla sektoreilla.

Talouden yleinen avoimuus on heikentynyt viime vuosina. Tavaroiden ja palvelujen ulkomaankauppa on supistunut suhteessa BKT:hen lähes neljänneksen vuodesta 2015 ja oli 82,6 prosenttia vuonna 2021. Taloudellinen yhdentyminen EU:hun edistyi kuitenkin edelleen AA/DCFTA-sopimuksen täytäntöönpanon ansiosta. Ukrainan vienti on lisääntynyt vuodesta 2015. Tämä koskee myös vientiyritysten määrää (14 238 vientiyritystä vuonna 2021 eli 22 prosenttia enemmän kuin vuonna 2015). Vienti EU:hun koostuu pääasiassa maataloustuotteista, metalleista ja mineraaleista. Sen osuus kasvoi 28 prosentista 36 prosenttiin vuosina 2015–2021. Ukrainaan tuotiin EU:sta pääasiassa koneita, kemikaaleja ja mineraaleja, ja sen osuus vuosina 2015–2021 kasvoi myös, 36 prosentista 41 prosenttiin. Ukraina on ollut WTO:n jäsen vuodesta 2008, ja sen kauppapolitiikka on suhteellisen avointa.

3. KYKY TÄYTTÄÄ JÄSENYYSVELVOITTEET

Ukrainan kykyä täyttää jäsenyysvelvoitteet on arvioitu seuraavilla indikaattoreilla:

-AA/DCFTA-sopimuksen sitoumukset ja niiden täytäntöönpano;

-EU:n säännöstön hyväksymisen, täytäntöönpanon ja noudattamisen valvonnan taso AA/DCFTA-sopimuksen ulkopuolella.

EU:n ja Ukrainan assosiaatiosopimus, johon sisältyy pitkälle menevä ja laaja-alainen vapaakauppa-alue, (AA/DCFTA-sopimus) on kunnianhimoinen uuden sukupolven assosiaatiosopimus, joita EU on tehnyt kumppanimaidensa kanssa. Sen liitteistä/lisäyksistä 21:een sisältyy luetteloita tietyistä EU:n säännöstön osista, joiden yksityiskohtainen täytäntöönpanoaikataulu on 2–10 vuotta. Sopimus kattaa näin ollen merkittävän osan EU:n säännöstöstä. Ukrainan vahva sitoutuminen AA/DCFTA-sopimuksen täytäntöönpanoon on lisännyt kahdenvälistä yhteistyötä ja asteittaista taloudellista yhdentymistä Euroopan unionin kanssa monilla eri aloilla. Sopimuksen dynaamista luonnetta on hyödynnetty saattamalla liitteet ajan tasalle, jotta se kattaisi myös uudemman EU:n säännöstön kuin mitä sopimukseen alun perin sisältyi. Seuraavat liitteet on päivitetty äskettäin: Energiaa koskeva liite XXVII, julkisia hankintoja koskeva liite XXI, terveys- ja kasvinsuojelutoimia koskeva liite V ja kolmen alan palveluja (televiestintä-, posti- ja kuriiripalvelut sekä kansainväliset meriliikennepalvelut) koskeva liite XVII. Alustavaan yhteisymmärrykseen on päästy ilmastotoimia koskevasta liitteestä XXXI, tullilainsäädännön lähentämistä koskevasta liitteestä XV sekä rahoitusyhteistyötä ja petostentorjuntaa koskevia määräyksiä koskevasta liitteestä XLIV.

EU ja Ukraina käynnistivät vuonna 2020 assosiaatiosopimuksen 481 artiklan mukaisen kattavan katsauksen sopimuksen tavoitteiden toteutumisesta, jotta AA/DCFTA-sopimuksen tarjoamat mahdollisuudet voitaisiin hyödyntää kaikilta osin.

EU:n ja Ukrainan assosiaatiosopimus tarjoaa kattavat institutionaaliset rakenteet kahdenväliselle vuoropuhelulle ja Ukrainan lainsäädännön asteittaisen EU:n säännöstöön lähentämisen ja täytäntöönpanon seuraamiselle. Niihin sisältyvät vuotuiset huippukokoukset korkeimmalla poliittisella tasolla, assosiaationeuvosto, assosiaatiokomitea ja kauppaan liittyviä kysymyksiä käsittelevä assosiaatiokomitea, viittä alaa käsittelevät alakomiteat sekä kuusi teemaryhmiä käsittelevää alakomiteaa, jotka kattavat lähes kaikki EU:n säännöstön luvut. Ukrainan hallituksen sopimuksen täytäntöönpanemiseksi toteuttamat toimet vahvistavat myös, että Ukraina kykenee panemaan täytäntöön asianomaisen EU:n säännöstön, esimerkiksi ottamaan käyttöön asianmukaisen toimielinten välisen koordinointikehyksen. Vuonna 2016 perustettiin EU:hun ja euroatlanttiseen yhdentymiseen liittyvistä kysymyksistä vastaavan varapääministerin virka. Lisäksi ministerikabinettiin perustettiin uusi hallituksen toimisto, jonka tehtävänä on koordinoida eurooppalaista ja euroatlanttista yhdentymistä. Eri hallitusten kaikkiin ministeriöihin on nimitetty Euroopan yhdentymiseen liittyvistä kysymyksistä vastaavat varaministerit.

Ukrainan toteuttamaa EU:n säännöstön täytäntöönpanoa on dokumentoitu vuodesta 2016 alkaen vuosittain assosiaatiosopimuksen täytäntöönpanoa koskevissa EU:n raporteissa 7 . Ukraina laatii myös oman raporttinsa.

EU:n jäsenvaltiot ovat osallistuneet tiiviisti AA/DCFTA-sopimuksen täytäntöönpanoon assosiaationeuvoston ja assosiaatiokomitean kautta. Assosiaationeuvostoa varten hyväksytään yhteiset kannat, ja assosiaatiokomiteaa varten sovitaan selityksin varustetusta yksityiskohtaisesta esityslistasta. Lisäksi EU:n ja Ukrainan parlamentaarinen assosiaatiovaliokunta ottaa Euroopan parlamentin ja Ukrainan parlamentin mukaan sopimuksen täytäntöönpanoon. Myös kansalaisyhteiskunta seuraa täytäntöönpanoa EU:n ja Ukrainan kansalaisyhteiskuntafoorumin kautta.

Tarkistetun laajentumismenetelmän hyväksymisen 8 jälkeen ja EU:n laajentumispolitiikka huomioon ottaen EU:n säännöstö on rakentunut kuudelle teemaryhmälle. AA/DCFTA-sopimus pitkälti kattaa näihin teemaryhmiin kuuluvan EU:n säännöstön. Ukraina on lähentynyt vähitellen AA/DCFTA-sopimukseen sisältyvään EU:n säännöstöön ja on edistynyt kaikkiaan tyydyttävästi sopimuksen täytäntöönpanossa, vaikka edistyminen on ollut epätasaista ja sopimuksen kunnianhimoiset määräajat ovat ylittyneet usein. Ennen kuin kaikista luvuista tehdään täysimittainen analyysi prosessin myöhemmässä vaiheessa, jäljempänä olevassa analyysissa annetaan esimerkkejä teemaryhmiin kuuluvista luvuista, joissa Ukraina on saavuttanut erityisen hyviä tuloksia, ja tuodaan esiin aloja, joilla lainsäädännön lähentäminen EU:n säännöstöön on ollut vähäistä.

Perusasiat-teemaryhmä sisältää oikeuslaitosta ja perusoikeuksia, oikeutta, vapautta ja turvallisuutta, julkisia hankintoja, tilastoja ja varainhoidon valvontaa koskevat EU:n säännöstön luvut. Tätä teemaryhmää on arvioitu lähinnä poliittisia ja taloudellisia kriteereitä koskevien osioiden perusteella.

Sisämarkkinoiden teemaryhmä sisältää tavaroiden vapaata liikkuvuutta, työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, sijoittautumisoikeutta ja palvelujen tarjoamisen vapautta, pääomien vapaata liikkuvuutta, yhtiöoikeutta, immateriaalioikeuksia, kilpailupolitiikkaa, rahoituspalveluja sekä kuluttajansuojaa ja terveyden suojelua koskevat EU:n säännöstön luvut. Tässä teemaryhmässä saavutettiin erityisen hyviä tuloksia esimerkiksi tavaroiden vapaassa liikkuvuudessa. Ukraina edistyi hyvin kaupan teknisiä esteitä koskevan EU:n säännöstön yhdenmukaistamisessa tuoteturvallisuutta koskevien EU:n normien noudattamiseksi. Tämän ansiosta voitiin aloittaa valmistelut teollisuustuotteiden vaatimustenmukaisuuden arviointia ja hyväksymistä koskevaa tulevaa sopimusta varten kolmella alalla, joilla on käynnissä ennakkoarviointi.

Myös kilpailuasioissa saavutettiin hyviä tuloksia. Ukrainalla on voimassa kilpailulaki, jonka sisältämät vakiosäännöt vastaavat useimpia EU:n kilpailusääntöjä. Lisäksi Ukrainan kilpailuviranomaiset ovat viime vuosina parantaneet merkittävästi tapausten käsittelyyn liittyviä käytäntöjään ja pyrkineet yhdenmukaistamaan ne EU:n kilpailulainsäädännön ja -käytäntöjen kanssa. Nykyinen valtiontukilaki muodostaa perustan valtiontukien valvonnalle, mutta sitä on vielä lähennettävä EU:n sääntöihin.

On kuitenkin muita aloja, joilla lähentyminen EU:n säännöstöön on edelleen vähäistä. Tämä koskee esimerkiksi teollis- ja tekijänoikeuksia. Vuosina 2019 ja 2020 hyväksyttiin useita uusia lakeja, jotka koskivat esimerkiksi tavaramerkkejä ja malleja, patentteja, maantieteellisiä merkintöjä ja teollis- ja tekijänoikeuksiin liittyviä rajatoimenpiteitä. Lisätoimia tarvitaan erityisesti täytäntöönpanossa ja noudattamisen valvonnassa.

Kilpailukyvyn ja osallistavan kasvun teemaryhmä sisältää tietoyhteiskuntaa ja mediaa, verotusta, talous- ja rahapolitiikkaa, sosiaalipolitiikkaa ja työllisyyttä, yritys- ja teollisuuspolitiikkaa, tiedettä ja tutkimusta, koulutusta ja kulttuuria sekä tulliliittoa koskevat EU:n säännöstön luvut. Tässä teemaryhmässä saavutettiin erityisen hyviä tuloksia esimerkiksi tietoyhteiskunnan ja median alalla, jossa Ukraina toteutti perusteellisen alakohtaisen uudistuksen ja lähensi lainsäädäntöään digitaalisia sisämarkkinoita koskevaan EU:n säännöstöön. Ukraina on hyväksynyt sähköisen viestinnän ja televiestinnän sääntelyviranomaisia koskevat lait ja valvonut niiden täytäntöönpanoa vuoden 2022 alusta. Lähentäminen EU:n audiovisuaalista mediaa koskevan lainsäädännön kanssa on vielä saatettava päätökseen. Tämä koskee erityisesti media-alan sääntelyviranomaisen roolia, tiedotusvälineiden omistuksen avoimuutta ja tasavertaisia markkinaolosuhteita.

Myös tulliasioissa saavutettiin hyviä tuloksia. Ukraina on hyväksynyt tarvittavan lainsäädännön noudattaakseen vaatimuksia ja liittyäkseen yhteistä passitusmenettelyä ja tavarakaupan muodollisuuksien yksinkertaistamista koskeviin yleissopimuksiin sekä pannakseen täytäntöön valtuutettuja talouden toimijoita koskevan ohjelman tulliselvityksiin liittyvien etujen saamiseksi ja tavarakaupan helpottamiseksi. Neuvottelut uuden unionin tullikoodeksin täytäntöönpanoa koskevan liitteen XV päivittämisestä saatiin onnistuneesti päätökseen. Ukrainan assosioitumisella Horisontti Eurooppa -puiteohjelmaan ja Euratomin tutkimus- ja koulutusohjelmaan voidaan onnistuneesti sisällyttää EU:n käytännöt tutkimuksen ja innovoinnin toimiin.

Teemaryhmässä on muita aloja, joilla lähentyminen EU:n säännöstöön on edelleen vähäistä, esimerkiksi sosiaalipolitiikan ja työllisyyden alalla.

Vihreä toimintaohjelma ja kestävät yhteydet -teemaryhmä sisältää liikennepolitiikkaa, energiaa, Euroopan laajuisia verkkoja sekä ympäristöä ja ilmastonmuutosta koskevat EU:n säännöstön luvut. Tässä teemaryhmässä saavutettiin erityisen hyviä tuloksia energia-alalla sähkö- ja kaasumarkkinoiden luomisessa, esimerkiksi kaasun ja sähkön siirtoverkonhaltijoiden eriyttämisessä ja sertifioinnissa. Ukraina on myös muuttanut sähkö- ja kaasumarkkinoidensa rakennetta EU:n sääntöjen mukaisesti. Ukrainan jäsenyys energiayhteisössä on vauhdittanut lainsäädännön lähentämistä. Energiatehokkuutta koskeva puitelainsäädäntö sisältää merkittävän osan EU:n säännöstöstä. Alalla tehdyn hyvän työn ansiosta Ukraina pystyi liittymään EU:n sähköverkkoon maaliskuussa 2022 ja sopimaan sähkön viennin asteittaisesta lisäämisestä selkein teknisin ehdoin, jotka on täytettävä. Ukrainalla on valtava potentiaali tuottaa uusiutuvaa energiaa ja kehittää puhdasta vetytaloutta. Tämä auttaisi vähentämään energiariippuvuutta Venäjän fossiilisista polttoaineista REPowerEU-suunnitelman mukaisesti ja lieventämään energia-alan likviditeettiongelmia. Energiamarkkinoita käsittelevä korkean tason työryhmä vauhdittaa tarvittavia uudistuksia edelleen ja varmistaa samalla alueellisen toimitusvarmuuden ja pohjustaa tietä tulevalle sähkön ja uusiutuvan vedyn kaupalle sekä energiajärjestelmän rakentamiselle uudelleen REPowerUkraine-aloitteen puitteissa. Tämän teemaryhmän osalta vuonna 2021 käynnistetty strateginen korkean tason vuoropuhelu Ukrainan kanssa Euroopan vihreän kehityksen ohjelmasta 9 ja Ukrainan vihreästä siirtymästä on herättänyt suurta kiinnostusta ja sitoutumista vihreisiin toimiin Ukrainan hallituksessa. Tämä on tarpeen maan vihreän siirtymän mahdollistamiseksi ja uusien ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi Pariisin sopimuksen mukaisesti. Vuoropuhelussa on myös havaittu, että lainsäädännön lähentäminen esimerkiksi EU:n ilmasto- ja ympäristösäännöstöön sekä riittävien hallinnollisten, taloudellisten ja organisatoristen valmiuksien varmistaminen sen täytäntöön panemiseksi ja noudattamisen valvomiseksi edellyttää huomattavia toimia.

Teemaryhmässä on muita aloja, joilla lähentyminen EU:n säännöstöön on edelleen vähäistä. Tällainen on esimerkiksi liikenne, jonka osalta vain noin kolmannes asianomaisesta EU:n säännöstöstä on pantu täytäntöön. Merkittäviä tuloksia on saavutettu vain joillakin liikennealan uudistuksen kannalta olennaisilla aloilla esimerkiksi hyväksymällä sisävesiväyliä ja multimodaaliliikennettä koskevaa lainsäädäntöä. Vuodesta 2018 toteutettu liikennettä koskeva vuoropuhelu on auttanut syventämään yhteyksiä ja tukemaan lähentymistä. Lokakuussa 2021 allekirjoitetun EU:n ja Ukrainan yhteistä ilmailualuetta koskevan sopimuksen täytäntöönpano johtaa Ukrainan lainsäädännön asteittaiseen yhdenmukaistamiseen EU:n ilmailusääntöjen ja -normien kanssa.

Luonnonvarat, maatalous ja koheesio -teemaryhmä sisältää maataloutta ja maaseudun kehittämistä, elintarvikkeiden turvallisuutta ja eläinlääkintä- ja kasvinsuojelupolitiikkaa, kalastusta, aluepolitiikkaa ja rakennepolitiikan välineiden yhteensovittamista sekä varainhoitoa ja talousarviota koskevat EU:n säännöstön luvut. Tässä teemaryhmässä saavutettiin erityisen hyviä tuloksia esimerkiksi elintarvikkeiden turvallisuuden ja eläinlääkintä- ja kasvinsuojelupolitiikan alalla. Terveys- ja kasvinsuojeluala on AA/DCFTA-sopimuksen kattavin ja monimutkaisin ala. Elintarvikkeiden turvallisuutta sekä eläinten ja kasvien terveyttä koskevan lainsäädännön yhdenmukaistaminen on Ukrainassa erityisen pitkällä. Ajantasaistetusta lainsäädännöstä johtuvat vastuualueet jaetaan selvästi julkisen ja yksityisen sektorin kesken sen varmistamiseksi, että markkinoille saatetaan asianmukaisen turvallisia tuotteita sekä kotimaassa – mikä lisää ukrainalaisten kuluttajien luottamusta ukrainalaisiin tuotteisiin – että vientiä, myös EU:hun suuntautuvaa vientiä, varten.  Ukraina tekee tiivistä yhteistyötä alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen kanssa mukauttaakseen alaa koskevan lainsäädäntönsä EU:n säännöstöön ja kansainvälisiin normeihin. Maa on alkanut toteuttaa joitakin aluepolitiikan keskeisiä mekanismeja. 

Lainsäädännön lähentäminen EU:n säännöstöön maatalouden ja maaseudun kehittämisen aloilla on vähäistä.

Ulkosuhteiden teemaryhmä sisältää ulkosuhteet sekä ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitiikan. Ukraina on yleisesti edistynyt hyvin EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan kantojen noudattamisessa. Ukrainan mukautusaste EU:n puolesta annettuihin asiaankuuluviin korkean edustajan julkilausumiin ja neuvoston päätöksiin vuonna 2021 oli 53 prosenttia (81 % vuonna 2020, 63 % vuonna 2019, 46 % vuonna 2018 ja 80 % vuonna 2017). Ukraina osallistui aktiivisesti EUNAVFOR Atalanta -operaatioon marraskuusta 2010 marraskuuhun 2011 (se lähetti operaatioon meriupseerin) ja tammi-helmikuussa 2014 (se antoi käyttöön fregatin).  Ukraina myös osallistui EU:n taisteluosastoihin useaan otteeseen vuosina 2011–2020. Se myös valmistautui osallistumaan EUFOR Althea -operaatioon, mikä ei kuitenkaan lopulta ollut mahdollista Venäjän Ukrainaa vastaan käymän sodan vuoksi. Yhteistyötä yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alalla voidaan edelleen tehostaa ja lähentymistä yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan lisätä. Tämä koskee myös EU:n kantoja. Ukrainan on vielä täytettävä assosiaatiosopimuksen 8 artiklan mukainen sitoumuksensa ratifioida Kansainvälisen rikostuomioistuimen Rooman perussääntö.

4. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Ukraina on elinvoimainen parlamentaaris-presidentillinen demokratia, jolla on kilpailuun perustuvat vaalit kansallisella ja paikallisella tasolla. Sen perustana on kattava perustuslaillinen, lainsäädännöllinen ja institutionaalinen kehys, joka yleisesti vastaa eurooppalaisia ja kansainvälisiä normeja. Nykyaikaisen julkishallinnon oikeudellinen kehys on olemassa, mutta sitä ei ole vielä pantu kaikilta osiin täytäntöön. Ukraina on toteuttanut onnistuneen hallinnon hajauttamiseen tähdänneen uudistuksen, johon kuului myös julkisen varainhoidon hajauttaminen. Oikeuslaitoksen riippumattomuutta on parannettu ja riippumattomia korruptiontorjuntaelimiä, esimerkiksi hyvin toimiva korruption torjuntaan erikoistunut ylempi tuomioistuin, on perustettu. Kaikkien korruptiontorjuntaelinten riippumattomuus on edelleen elintärkeää. Oikeuslaitoksen vastuuvelvollisuutta ja tehokkuutta on vahvistettava, ja lainvalvontaelinten toiminnassa esiintyviin puutteisiin puututtava erityisesti korruption torjunnassa, joka on edelleen vakava haaste koko maassa. Oikeudellinen ja institutionaalinen kehys, jolla varmistetaan perusoikeuksien kunnioittaminen, on jo olemassa ja sitä noudatetaan yleisesti. Täytäntöönpanoa olisi silti edelleen parannettava. Aktiivinen ja vaikutusvaltainen kansalaisyhteiskunta on Ukrainan demokratian keskeisin osatekijä. Ukrainan instituutioiden häiriönsietokyky on tullut täysin esiin Venäjän hyökkäyksen jälkeen, ja hallinto toimii edelleen kaikilla tasoilla. Ukraina on poliittisten arviointiperusteiden perusteella edistynyt hyvin niiden instituutioiden vakauden saavuttamisessa, joilla taataan demokratia, oikeusvaltioperiaate, ihmisoikeuksien sekä vähemmistöjen kunnioittaminen ja suojelu.

Taloudellisten arviointiperusteiden perusteella Ukraina on jatkanut vahvaa makrotaloudellista esitystä ja osoittanut huomattavaa häiriönsietokykyä makrotalouden ja rahoitusvakauden suhteen, joka on jatkunut jopa helmikuussa 2022 alkaneen Venäjän hyökkäyksen jälkeen. Tämä kuvastaa paitsi erittäin vahvaa poliittista tahtoa, myös instituutioiden suhteellisen hyvää toimivuutta. Samaan aikaan Ukrainassa on jatkettava kunnianhimoisia rakenneuudistuksia korruption lopettamiseksi, valtion jalanjäljen pienentämiseksi ja oligarkkien jatkuvan vaikutuksen vähentämiseksi, yksityisten omistusoikeuksien vahvistamiseksi ja työmarkkinoiden joustavuuden lisäämiseksi, jotta markkinatalouden toimintaa voidaan parantaa. Maan kyky selviytyä kilpailupaineesta EU:ssa riippuu ratkaisevasti siitä, miten sodan jälkeiset investoinnit Ukrainaan suunnitellaan ja jaksotetaan maan aineellisen pääoman parantamiseksi, koulutustulosten parantamiseksi ja innovoinnin vauhdittamiseksi.

Ukraina on edistänyt kykyään täyttää jäsenyysvelvoitteet vuodesta 2016 panemalla täytäntöön EU:n ja Ukrainan välistä assosiaatiosopimusta, johon sisältyy pitkälle menevää ja laaja-alaista vapaakauppa-aluetta koskeva sopimus (AA/DCFTA-sopimus). Tämä sopimus kattaa jo ennennäkemättömän osan EU:n säännöstöstä. Ukraina on asteittain lähentänyt merkittäviä osia lainsäädännöstään EU:n säännöstöön monissa luvuissa. Maa on yleisesti edistynyt tyydyttävästi täytäntöönpanossa, vaikka edistyminen on vaihdellut aloittain.

Ukraina on eurooppalainen valtio, joka on antanut selkeät todisteet siitä, että se noudattaa Euroopan unionin perustana olevia arvoja. Komissio suosittaa sen vuoksi neuvostolle, että Ukrainalle annetaan jäsenyysnäkymä eli mahdollisuus tulla Euroopan unionin jäseneksi.

Ukraina on osoittanut, että sillä on vakaat instituutiot, jotka takaavat demokratian, oikeusvaltioperiaatteen ja ihmisoikeudet sekä vähemmistöjen kunnioittamisen ja suojelemisen.

Komissio suosittaa tämän vuoksi, että Ukrainalle myönnetään ehdokasmaan asemalähtien siitä, että seuraavat toimet toteutetaan:

-annetaan ja pannaan täytäntöön lainsäädäntö Ukrainan perustuslakituomioistuimen tuomareiden valintamenettelylle, johon sisältyy myös lahjomattomuuden ja ammatillisten taitojen arviointiin perustuva esivalintaprosessi Venetsian komission suositusten mukaisesti;

-saatetaan päätökseen korkean oikeusneuvoston jäsenehdokkaiden lahjomattomuusselvitys eettisessä neuvostossa ja ehdokkaiden valinta Ukrainan tuomareiden pätevyyden varmistavan korkean toimikunnan perustamista varten;

-tehostetaan edelleen korruption, erityisesti korkealla tasolla tapahtuvan korruption, torjuntaa ennakoivan ja tehokkaan tutkinnan sekä asetettuja syytteitä ja annettuja tuomioita koskevan vakuuttavan näytön avulla; saatetaan päätökseen korruptiontorjuntaan erikoistuneen syyttäjänviraston uuden johtajan nimittäminen ilmoittamalla kilpailun voittajasta sekä käynnistetään ja saatetaan päätökseen valintaprosessi Ukrainan kansallisen korruptiontorjuntaviraston uuden johtajan nimittämiseksi;

-varmistetaan, että rahanpesun torjuntaa koskeva lainsäädäntö on rahanpesunvastaisen toimintaryhmän normien mukainen; otetaan käyttöön kattava strateginen suunnitelma koko lainvalvonta-alan uudistamiseksi osana Ukrainan turvallisuusympäristöä;

-pannaan täytäntöön oligarkkien valtaa koskeva laki, jotta voidaan rajoittaa näiden liian suurta vaikutusta talouteen, politiikkaan ja julkiseen elämään; tämä olisi toteutettava oikeudellisesti pätevällä tavalla ottaen huomioon Venetsian komission tuleva lausunto asiaa koskevasta lainsäädännöstä;

-puututaan omien etujen ajamisen vaikutukseen hyväksymällä medialaki, jolla Ukrainan lainsäädäntö mukautetaan audiovisuaalisia mediapalveluja koskevaan EU:n direktiiviin ja annetaan valtuudet tiedotusvälineiden riippumattomalle sääntelyviranomaiselle;

-saatetaan päätökseen parhaillaan valmisteilla oleva kansallisia vähemmistöjä koskeva oikeudellisen kehyksen uudistus Venetsian komission suosituksen mukaisesti ja hyväksytään välittömät ja tehokkaat täytäntöönpanomekanismit.

Komissio seuraa Ukrainan edistymistä näiden toimien toteuttamisessa ja raportoi niistä sekä antaa maata koskevan yksityiskohtaisen arvioinnin vuoden 2022 loppuun mennessä.

Liittymisprosessi perustuu edelleen vahvistettuihin arviointiperusteisiin ja ehtoihin. Tämä antaa kaikille prosessiin osallistuville maille mahdollisuuden edistyä omien ansioidensa perusteella, mutta se tarkoittaa myös sitä, että lähentymiseen tähtäävät toimet voidaan peruuttaa, jos taustalla olevat edellytykset eivät enää täyty.

(1)

  20220311-versailles-declaration-fi.pdf (europa.eu)

(2)

EU:n pakotekartta – https://www.sanctionsmap.eu/#/main

(3)

SWD(2021) 186 final

(4)

Oikeuslaitoksen toimivuutta tarkastelevan Euroopan neuvoston pysyvän komitean raportti.

(5)

On syytä muistaa, että meneillään olevaan sotaan liittyvä suuri epävarmuus ja sen muuttuvat vaikutukset vaikuttavat tämän arvioinnin ennustekykyyn, sillä se perustuu suurelta osin saatavilla oleviin (sotaa edeltäviin) tietoihin.

(6)

Lukuun ottamatta Naftogazia, joka on erittäin kannattava (Ukrainan suurin valtionyhtiö, jolla on monopoliasema öljy- ja kaasualalla).

(7)

SWD(2020) 329 final

(8)

COM (2020) 57 final.

(9)

COM(2019) 640 final

EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 17.6.2022

COM(2022) 407 final

LIITE

asiakirjaan

KOMISSION TIEDONANTO
EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPPA-NEUVOSTOLLE JA NEUVOSTOLLE

Komission lausunto Ukrainan Euroopan unionin jäsenyyttä koskevasta hakemuksesta

TILASTOTIEDOT (poimittu 11.5.2022)
Ukraina
Perustiedot	Huom.	2010	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Väestö (tuhatta)	1)	45 782,6	42 590,9b	42 414,9	42 216,8	41 983,6	41 732,8	41 418,7
Maan kokonaispinta-ala (km²)	2)	603 548,0	603 549,0	603 549,0	603 549,0	603 549,0	603 549,0
Kansantalouden tilinpito	Huom.	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Bruttokansantuote (BKT) (miljoonaa kansallisena valuuttana)		1 120 585,0	2 385 367,0	2 981 227,0	3 560 302,0p	3 977 198,0p	4 191 864,0p
Bruttokansantuote (BKT) (miljoonaa euroa)		106 388,7	84 312,6	99 360,5	110 764.8p	137 372.9p	136 153.2p
BKT (euroa asukasta kohti)		2 319,3	1 975,8	2 338,7	2 620.4p	3 268.6p	3 261.5p
BKT asukasta kohti (ostovoimastandardina)		:	:	:	:	:	:
BKT asukasta kohti (ostovoimastandardina) verrattuna EU:n keskiarvoon (EU-28 = 100)		:	:	:	:	:	:
Reaalisen BKT:n kasvu: BKT:n volyymin muutos edellisvuodesta (%)		4,1	2,4	2,4	3.5p	3.2p	–4,0p
Työllisyyden kasvu (kansantalouden tilinpidon tiedot) verrattuna edellisvuoteen (%)	3)	0,4	–1,0	–0,7	1,3	1,9	–4,0
Bruttoarvonlisäys toimialoittain
Maa-, metsä- ja kalatalous (%)		8,4	13,8	12,1	12,0	10,4	10,8
Teollisuus (%)		25,3	25,0	25,0	24,8	23,2	21
Rakentaminen (%)		3,7	2,3	2,6	2,7	3,1	3,3
Palvelut (%)		62,6	58,9	60,3	60,5	63,3	64,9
Lopulliset kulutusmenot suhteessa BKT:hen (%)		84,4	85,2	87,8	90,2	93,2	93,7
Kiinteän pääoman bruttomuodostus suhteessa BKT:hen (%)		18,1	15,5	15,8	17,7	17,6	13,0
Varastojen muutokset suhteessa BKT:hen (%)		0,3	6,2	4,2	0,9	–2,7	–5,6
Tavaroiden ja palvelujen vienti suhteessa BKT:hen (%)		46,5	49,3	48,1	45,2	41,2	39,1
Tavaroiden ja palvelujen tuonti suhteessa BKT:hen (%)		49,3	56,2	55,9	54	49,3	40,2
Julkisen hallinnon pääoman bruttomuodostus suhteessa BKT:hen (%)		:	:	:	:	:	:
Liiketoiminta	Huom.	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Teollisuustuotannon volyymi-indeksi (2015 = 100)	4)	130,6	105,7	111,4	114,6	115,5	108,1
Inflaatioaste ja asuntojen hinnat	Huom.	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Kuluttajahintaindeksi (KHI), muutos edellisvuoteen verrattuna (%)		:	13,9	14,5	10,9	7,9	2,8
Vaihtotase	Huom.	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Vaihtotase: yhteensä (miljoonaa euroa)	5)	–2 272,3	–1 685,2	–3 078,6	–5 443,0	–3 681,5	4 611,7
Vaihtotase: kauppatase (miljoonaa euroa)		–3 000,1	–5 827,9	–7 751,0	–9 628,5	–11 168,7	–2 082,1
Vaihtotase: nettomääräiset palvelut (miljoonaa euroa)		4 230,4	441,6	814,6	1 130,6	1 562,2	3 852,6
Suorat ulkomaiset sijoitukset ulkomaille (miljoonaa euroa)		554,5	14,5	7,1	–4,2	578,5	71,8
joista raportoivan talouden suorat ulkomaiset sijoitukset EU27-maissa (miljoonaa euroa)		527,1	14,5	1,8	0,8	575,8	71,8
Suorat ulkomaiset sijoitukset raportoivaan talouteen (milj. euroa)	6)	4 893,4	3 440,9	3 272,7	3 770,0	5 231,3	–30,6
joista EU27-maiden suorat ulkomaiset sijoitukset raportoivaan talouteen (milj. euroa)	6)	3 948,2	1 080,2	1 755,1	2 537,8	4 045,1	–714,1
Julkinen talous	Huom.	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Julkisen talouden alijäämä/ylijäämä suhteessa BKT:hen (%)	6)	–6,3	–1,9	–1,2	–1,9	–1,9	–5,4
Julkisen talouden bruttovelka suhteessa BKT:hen (%)	6)	38,4	80,5	64,4	61,7	55,1	54,0
Taloudelliset indikaattorit	Huom.	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Koko talouden ulkomainen bruttovelka suhteessa BKT:hen (%)		83,1	127,7	97,4	90,4	79,4	75,1
Koko talouden ulkomainen bruttovelka suhteessa kokonaisvientiin (%)		178,7	259,1	202,3	200	192,4	192,4
Korot: vuotuinen päiväkorko (%)		1,7	15,4	11,6	16,3	15,0	7,1
Euron vaihtokurssit: kauden keskiarvo (1 euro = ... Ukrainan hryvniaa)		10,6	28,3	30,1	32,1	28,9	30,9
Tavaroiden ulkomaankauppa	Huom.	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Tuonnin arvo: kaikki tavarat, kaikki kumppanit (miljoonaa euroa)		45 524.6s	35 459.2s	43 911.8s	48 423.0s	54 310.1s	47 490.1s
Viennin arvo: kaikki tavarat, kaikki kumppanit (miljoonaa euroa)		38 277.4s	32 850.0s	38 297.5s	40 080.4s	44 711.6s	43 052.6s
Kauppatase: kaikki tavarat, kaikki kumppanit (miljoonaa euroa)		–7 247,2s	–2 609,2s	–5 614,3s	–8 342,6s	–9 598,5s	–4 437,5s
Kaupan ehdot (vientihintaindeksi/tuontihintaindeksi * 100) (määrä)		:	:	:	:	:	:
EU27-maihin suuntautuvan viennin osuus viennin kokonaisarvosta (%)		:	:	:	:	:	:
EU28-maista tulevan tuonnin osuus tuonnin kokonaisarvosta (%)		:	:	:	:	:	:
Väestönkehitys	Huom.	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Luonnollisen väestönmuutoksen yleinen luku (luonnollinen väestönkasvu): syntyneiden lukumäärä vähennettynä kuolemantapauksilla (tuhatta asukasta kohti)		–4,4	–4,4	–5,0	–6,0	–6,5	–7,8e
Elinajanodote syntymähetkellä: mies (vuotta)		65,2	68	68,3	68,1	68,4	:
Elinajanodote syntymähetkellä: nainen (vuotta)		75,3	77,6	78,0	78,0	78,3	:
Työmarkkinat	Huom.	2010	2016	2017	2018	2019	2020
20–64-vuotiaiden työvoimaosuus: työvoimaan kuuluvien osuus 20–64-vuotiaista (koko väestö) (%)	7)	72,2	70,7	70,9	71,8	72,9	72,0
20–64-vuotiaiden työllisyysaste: työelämässä olevien osuus 20–64-vuotiaista (koko väestö) (%)		66,4	64,2	64,2	65,6	66,9	65,2
20–64-vuotiaiden miesten työllisyysaste (%)		71,1	69,5	69,4	70,5	72,7	70,8
20–64-vuotiaiden naisten työllisyysaste (%)		62,1	59,3	59,4	61,0	61,6	60,0
55–64-vuotiaiden työllisyysaste: työelämässä olevien osuus 55–64-vuotiaista (koko väestö) (%)		40,4	37,0	38,2	39,5	41,9	42,1
Työllisyys toimialoittain
Maa-, metsä- ja kalatalous (%)	8)	20,2	15,6	15,4	14,9	13,9	14,1
Teollisuus (%)	8)	19,1	17,7	17,7	17,8	17,8	17,8
Rakentaminen (%)	8)	6,4	6,6	6,6	6,5	7,1	7
Palvelut (%)	8)	54,3	60,1	60,3	60,8	61,2	61,1
Julkisen sektorin palveluksessa olevien 20–64-vuotiaiden osuus kokonaistyövoimasta (%)		:	:	:	:	:	:
Yksityisen sektorin palveluksessa olevien 20–64-vuotiaiden osuus kokonaistyövoimasta (%)		:	:	:	:	:	:
Työttömyysaste: työttömien osuus työvoimasta (%)	8)	8,1	9,3	9,5	8,8	8,2	9,5
Miesten työttömyysaste (%)	8)	9,3	10,8	11,1	10	8,5	9,8
Naisten työttömyysaste (%)	8)	6,8	7,7	7,7	7,4	7,9	9,1
Nuorisotyöttömyysaste: työttömien osuus työvoimaan kuuluvista 15–24 -vuotiaista (%)		17,4	23,0	18,9	17,9	15,4	19,3
Pitkäaikaistyöttömyysaste: vähintään 12 kuukautta työttömänä olleen työvoiman osuus (%)	8)	1,8	2,3	2,5	1,9	1,0	2,0
Sosiaalinen yhteenkuuluvuus	Huom.	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Keskimääräinen nimellispalkka (kansallisena valuuttana)	9)	2 239,2	5 182,6	7 103,8	8 864,6	10 496,8	:
Reaalipalkkojen indeksi (nimellispalkkojen indeksi jaettuna inflaatioindeksillä) (2016 = 100)		:	100,0	119,1	134,0	147,1	157,9
Suhteellisen köyhyyden vaarassa olevien henkilöiden osuus (siirtojen jälkeen) (%)		24,1	23,5	24,4	24,1	24,4	22,3
Infrastruktuuri	Huom.	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Moottoriteiden pituus (km)		15,0	15,0	15,0	15,0	15,0	15,0
Innovointi ja tutkimus	Huom.	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Julkiset koulutusmenot suhteessa BKT:hen (%)		6,6	5	5,4	5,3	5,4	:
Tutkimuksen ja kehittämisen kansalliset bruttomenot suhteessa BKT:hen (%)		0,8	0,5	0,4	0,5	0,4	0,4
Ympäristö	Huom.	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Kasvihuonekaasupäästöjen indeksi, hiilidioksidiekvivalentti (1990 = 100)		43.2e	35.8e	34.3e	36.0e	35.2e	:
Uusiutuvista energialähteistä tuotettu sähkö suhteessa sähkön kokonaiskulutukseen (%)		7,0	7,0	8,1	:	:	:
Energia	Huom.	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Kaikkien energiatuotteiden alkutuotanto (tuhatta öljyekvivalenttitonnia)		78 712,0	66 323,0	58 863,0	60 883,0	60 095,0	:
Kaikkien energiatuotteiden nettotuonti (tuhatta öljyekvivalenttitonnia)		51 260,0	29 152,0	35 145,0	33 795,0	34 768,0	:
Energian kokonaiskulutus (tuhatta öljyekvivalenttitonnia)		132 308,0	94 383,0	89 462,0	93 526,0	89 072,0	:
Maatalous	Huom.	2010	2016	2017	2018	2019	2020
Käytössä oleva maatalousmaa (tuhatta hehtaaria)	2)	41 275,6	41 274,2	41 274,3	41 259,9	41 138,4	41 144,2
Kunkin maan kansalliset tilastoviranomaiset toimittavat Euroopan naapuruuspolitiikan itäisiä maita koskevat tiedot vapaaehtoisesti, ja ne ovat yksinomaan niiden vastuulla.   Ukrainaa koskevista tiedoista on vuodesta 2014 alkaen yleensä jätetty pois Venäjään laittomasti liitetyt Krimin autonominen tasavalta ja Sevastopolin kaupunki sekä alueet, jotka eivät ole Ukrainan hallituksen määräysvallassa.
: = ei saatavilla
b = katkos aikasarjassa
e = arvio
p = alustava luku
s = Eurostatin arvio
1) Väestöä koskevista tiedoista on vuodesta 2014 alkaen yleensä jätetty pois Venäjään laittomasti liitetyt Krimin autonominen tasavalta ja Sevastopolin kaupunki. Tuoreimmat tilastot kattavat alueet, jotka olivat Ukrainan hallituksen hallinnassa ennen kuin Venäjä aloitti sotilaallisen hyökkäyksen 24. helmikuuta 2022.
2) Ukrainan maarekisteri-, kartografia- ja kiinteistörekisterilaitoksen tiedot. 2017–2021: Tiedot annetaan uuden maatyyppiluokituksen mukaisesti. Mukaan lukien Venäjään laittomasti liitetyt Krimin autonominen tasavalta ja Sevastopolin kaupunki sekä alueet, jotka eivät ole Ukrainan hallituksen määräysvallassa.
3) 2016–2018: 15–70-vuotiaat. 2019–2020: 15 vuotta täyttäneet.
4) Alun perin toimitettu indeksi, jossa 2010 = 100. Skaalattu uudelleen 2015 = 100.
5) Ukrainan keskuspankki on parantanut vuodesta 2020 ulkomaisten suorien sijoitusten valikoimaa, ja samassa yhteydessä yritysten uudelleen sijoitetut voitot on sisällytetty ulkomaisten suorien sijoitusten virtoja ja varantoja koskeviin tietoihin. Tämän vuoksi maksutaseita, ulkomaista varallisuusasemaa ja suoria ulkomaisia sijoituksia koskevia tietoja vuosilta 2015–2019 tarkistettiin.
6) Valtionvelka ja valtion takaama velka.
7) Vuodesta 2019 alkaen: ammatissa toimiva väestö ja työvoima.
8) 15–70-vuotiaat. 9) Tiedot koskevat yrityksiä ja niiden itsenäisiä osia, joissa on vähintään 10 työntekijää.