PERUSTELUT

1.Ehdotuksen kohde

Tämä ehdotus koskee päätöstä, jolla vahvistetaan Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvoston ja yleiskokouksen istunnoissa unionin puolesta otettava kanta, kun kyseessä on alueen mineraalivarojen hyödyntämistä koskevien määräysten (ISBA/25/C/WP.1) ja niihin liittyvien standardien ja suuntaviivojen suunniteltu hyväksyminen ja täytäntöönpano.

2.Ehdotuksen tausta

2.1.Mineraalivarojen hyödyntämistä alueella koskevat määräysluonnokset

Mineraalivarojen hyödyntämistä alueella koskevien määräysluonnosten (jäljempänä ’määräykset’) tarkoituksena on mahdollistaa se, että sopimuskumppanit voivat siirtyä alueella mineraalivarojen etsinnästä kyseisten mineraalivarojen hyödyntämiseen. Kansainvälisen merenpohjajärjestön oikeudellisten ja teknisten asioiden toimikunnan valmistelemat määräysluonnokset toimitettiin maaliskuussa 2019, ja niistä neuvotellaan parhaillaan Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvostossa. Määräykset on laadittu Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksen (UNCLOS) XI osan ja kyseisen sopimuksen XI osan soveltamiseen liittyvän sopimuksen mukaisesti. Määräysluonnoksissa edellytetään, että tiettyjä kysymyksiä käsitellään Kansainvälisen merenpohjajärjestön elinten laadittavaksi tulevien standardien ja ohjeiden mukaisesti tai ne huomioon ottaen. Standardit sitovat oikeudellisesti sopimuskumppaneita ja Kansainvälistä merenpohjajärjestöä, kun taas suuntaviivat ovat luonteeltaan suosituksia. Euroopan unioni on merioikeusyleissopimuksen osapuoli 1 . Maaliskuun 23. päivänä 1998 tehdyn neuvoston päätöksen 98/392/EY 2 artiklan mukaisesti unioni ja sen jäsenvaltiot sovittavat yhteen kantansa Kansainvälisen merenpohjajärjestön toimielimissä liitteessä III määrättyä menettelyä noudattaen 2 .

2.2.Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvoston istunnot

Neuvosto on Kansainvälisen merenpohjajärjestön toimeenpaneva elin. Määräyksistä neuvotellaan Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvostossa, jossa ne hyväksytään ja toimitetaan sen jälkeen Kansainvälisen merenpohjajärjestön yleiskokoukselle, joka on järjestön ylin poliittinen elin, lopullista hyväksyntää varten. Yleiskokoukseen kuuluu 167 jäsentä ja Euroopan unioni. Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvosto soveltaa määräyksiä väliaikaisesti, kunnes yleiskokous hyväksyy ne. Merioikeusyleissopimuksen osapuolena EU on ilman eri toimenpiteitä Kansainvälisen merenpohjajärjestön yleiskokouksen jäsen ja osallistuu tarkkailijana Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvostoon, johon kuuluu 36 yleiskokouksen valitsemaa jäsentä. Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvoston päätöksenteko tapahtuu pääsääntöisesti yksimielisesti. Jos kaikki keinot yksimielisen päätöksen aikaan saamiseksi on käytetty, menettelytapakysymyksiä koskevat päätökset tehdään läsnä olevien ja äänestykseen osallistuvien yksinkertaisella enemmistöllä ja sisältökysymyksiä koskevat päätökset tehdään läsnä olevien ja äänestävien jäsenten kahden kolmasosan enemmistöllä. Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvoston tarkkailijana EU:lla ei ole äänioikeutta. EU:lla on kuitenkin osallistumis- ja äänioikeus Kansainvälisen merenpohjajärjestön yleiskokouksessa.

2.3.Määräysten suunniteltu väliaikainen hyväksyminen Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvostossa

Ensimmäiset määräysluonnokset esiteltiin Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvoston 23. istunnossa elokuussa 2017. Kansainvälisen merenpohjajärjestön oikeudellisten ja teknisten asioiden toimikunta ja Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvosto sopivat aikataulusta, jonka mukaan määräyksistä käytävät neuvottelut oli tarkoitus saada päätökseen viimeistään vuonna 2020. Covid-19-pandemian vuoksi neuvoston 26. istuntoa, joka oli suunniteltu pidettäväksi heinäkuussa 2020, on kuitenkin lykätty toistaiseksi.

Suunnitellut määräykset sitovat osapuolia oikeudellisesti merioikeusyleissopimuksen ja sen XI osan soveltamiseen liittyvän vuoden 1994 sopimuksen mukaisesti.

2.4 Määräysten suunniteltu hyväksyminen Kansainvälisen merenpohjajärjestön yleiskokouksessa

Sen jälkeen kun Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvosto on saanut määräyksiä koskevat neuvottelut päätökseen ja voi hyväksyä määräykset väliaikaisesti, ne toimitetaan Kansainvälisen merenpohjajärjestön yleiskokoukselle käsittelyä ja lopullista hyväksyntää varten.

3.Unionin puolesta otettava kanta

Suunnitellut määräykset koskevat myös sisältökysymyksiä, joissa unionilla on SEUT 3 artiklan 2 kohdan nojalla ulkoista toimivaltaa.

EU:lla on toimivaltaa erityisesti silloin, kun määräyksissä on meriympäristön suojelua koskevia osia. SEUT 3 artiklan 2 kohdan rakenteen mukaisesti EU:lla on tapauskohtaisesti ulkoista toimivaltaa, perustuen tässä yhteydessä ensinnäkin siihen, että meriympäristöön liittyvistä merioikeusyleissopimuksen määräyksistä säädetään merioikeusyleissopimuksen tekemisestä unionin puolesta annetussa säädöksessä 3 . Toiseksi, kyseisiä määräyksiä koskeva unionin toimi on tarpeen, jotta unioni voi käyttää sisäistä toimivaltaansa esimerkiksi silloin, kun on kyse saavutetusta toimivallasta ympäristöalalla. Lisäksi EU:lla on ulkoista toimivaltaa sikäli kuin määräyksissä on osia, jotka saattavat vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden soveltamisalaa. Käsillä olevassa asiassa jotkin määräysluonnosten (tai määräyksiin liittyvien standardien ja suuntaviivojen) osista kohdistuvat tai saattavat vaikuttaa EU:n säännöstöön (erityisesti EU:n ympäristöalan johdettuun oikeuteen ja muihin kansainvälisiin sopimuksiin, joissa EU on täysivaltainen osapuoli), mikä antaa EU:lle kyseisten osien osalta toimivaltaa ja tietyiltä osin myös yksinomaista toimivaltaa.

EU:lla on näin ollen oikeus esittää kantansa Kansainvälisessä merenpohjajärjestössä tässä selvityksessä esitettyjen määräysten asiaa koskevista osista ja määräyksiin liittyvistä standardeista ja suuntaviivoista. Lisäksi vilpittömän yhteistyön periaate edellyttää, että jäsenvaltiot toimivat tietyllä tavalla Kansainvälisen merenpohjajärjestön menettelyissä.

Ehdotetaan, että Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvoston ja yleiskokouksen istunnoissa unionin puolesta otettava kanta vahvistetaan kaksiportaisella menettelyllä. Neuvoston päätöksessä vahvistetaan unionin kannan pääperiaatteet ja suuntaviivat, ja kantaa mukautetaan kutakin istuntoa varten komission laatimilla epävirallisilla asiakirjoilla, joista keskustellaan neuvoston työryhmässä.

Tähän päätökseen on sisällytetty merioikeusyleissopimuksen periaatteet sekä Euroopan vihreän kehityksen ohjelman 4 ja biodiversiteettistrategian 5 tavoitteet, kuten edellytetään neuvoston päätelmissä ”Vuoden 2020 jälkeisen maailmanlaajuisen biodiversiteettikehyksen valmistelu – Biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus (biodiversiteettisopimus)” 6 .

Oikeusperusta

3.1.Menettelyllinen oikeusperusta

3.1.1.Periaatteet

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 218 artiklan 9 kohdassa määrätään päätöksistä ”sopimuksella perustetussa elimessä unionin puolesta esitettävien kantojen vahvistamisesta, silloin kun tämän elimen on annettava säädöksiä, joilla on oikeusvaikutuksia, lukuun ottamatta säädöksiä, joilla täydennetään tai muutetaan sopimuksen institutionaalisia rakenteita”.

Ilmaisu ’säädökset, joilla on oikeusvaikutuksia’ kattaa myös säädökset, joilla on oikeusvaikutuksia kyseiseen elimeen sovellettavan kansainvälisen oikeuden nojalla. Se kattaa myös välineet, joilla ei ole sitovaa vaikutusta kansainvälisen oikeuden nojalla mutta jotka ”voivat vaikuttaa ratkaisevasti sen säännöstön sisältöön, jonka unionin lainsäätäjä antaa” 7 .

3.1.2.Soveltaminen käsillä olevassa asiassa

Kansainvälinen merenpohjajärjestön neuvosto ja yleiskokous ovat kaksi merioikeusyleissopimuksen 158 artiklalla perustetun merenpohjajärjestön kolmesta tärkeimmästä elimestä.

Määräykset, jotka Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvosto hyväksyy väliaikaisesti, ovat säädöksiä, joilla on oikeusvaikutuksia. Määräysten lopullinen hyväksyminen Kansainvälisen merenpohjajärjestön yleiskokouksessa muodostaa niin ikään säädöksen, jolla on oikeusvaikutuksia. Suunnitellut säädökset ovat sitovia kansainvälisen oikeuden nojalla merioikeusyleissopimuksen 145 artiklan, 153 ja 162 artiklan ja kyseisen sopimuksen XI osan soveltamiseen liittyvän sopimuksen mukaisesti.

Suunnitellulla säädöksellä ei täydennetä eikä muuteta sopimuksen institutionaalisia rakenteita.

Sen vuoksi ehdotetun päätöksen menettelyllinen oikeusperusta on SEUT-sopimuksen 218 artiklan 9 kohta.

3.2.Aineellinen oikeusperusta

3.2.1.Periaatteet

SEUT-sopimuksen 218 artiklan 9 kohdan nojalla annettavan päätöksen aineellinen oikeusperusta määräytyy ensisijaisesti sen suunnitellun säädöksen tavoitteen ja sisällön perusteella, jota unionin puolesta otettava kanta koskee.

3.2.2.Soveltaminen käsillä olevassa asiassa

Suunnitellun säädöksen pääasiallinen tarkoitus ja sisältö liittyvät ympäristöpolitiikkaan.

Ehdotetun päätöksen aineellinen oikeusperusta on sen vuoksi SEUT-sopimuksen 191 artikla.

3.3.Päätelmät

Ehdotetun päätöksen oikeusperustana olisi oltava SEUT-sopimuksen 191 artikla yhdessä SEUT-sopimuksen 218 artiklan 9 kohdan kanssa.

2020/0372 (NLE)

Ehdotus

NEUVOSTON PÄÄTÖS

Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvoston ja yleiskokouksen istunnoissa Euroopan unionin puolesta otettavasta kannasta

EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka

ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 191 artiklan yhdessä sen 218 artiklan 9 kohdan kanssa,

ottaa huomioon Euroopan komission ehdotuksen,

sekä katsoo seuraavaa:

(1)Unioni teki 23 päivänä maaliskuuta 1998 neuvoston päätöksellä 98/392/EY Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksen ja sen XI osan soveltamiseen liittyvän 28 päivänä heinäkuuta 1994 tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’sopimus’.

(2)Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksen 162 artiklan 2 kohdan o alakohdan ii alakohdan nojalla kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvosto voi hyväksyä merenpohjajärjestön säännöt, määräykset ja menettelytavat sekä niiden mahdolliset muutokset ja yleiskokouksen hyväksyntää odotettaessa soveltaa niitä väliaikaisesti ottaen huomioon oikeudellisten ja teknisten asioiden toimikunnan tai muun asianomaisen alaelimen suositukset. Sääntöjen, määräysten ja menettelytapojen tulee koskea merenpohja-alueella tapahtuvaa luonnonvarojen etsintää, tutkimusta ja hyödyntämistä sekä järjestön talouden hoitoa ja sisäistä hallintoa.

(3)Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvoston on määrä hyväksyä tulevissa istunnoissaan määräykset alueen mineraalivarojen hyödyntämisestä.

(4)Kansainvälisen merenpohjajärjestön yleiskokous voi merioikeusyleissopimuksen 160 artiklan 2 kohdan f alakohdan ii alakohdan mukaisesti käsitellä ja hyväksyä merenpohjajärjestöä koskevat säännöt, määräykset ja menettelytavat sekä niiden muutokset, jotka neuvosto on väliaikaisesti hyväksynyt merioikeusyleissopimuksen 162 artiklan 2 kohdan o alakohdan ii alakohdan mukaisesti. Sääntöjen, määräysten ja menettelytapojen tulee koskea merenpohja-alueella tapahtuvaa luonnonvarojen etsintää, tutkimusta ja hyödyntämistä sekä järjestön talouden hoitoa ja sisäistä hallintoa.

(5)On aiheellista vahvistaa Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvostossa ja yleiskokouksessa unionin puolesta otettava kanta, koska suunnitellut määräykset sitovat unionia, joka on merioikeusyleissopimuksen ja sen XI osan soveltamiseen liittyvän sopimuksen osapuoli.

(6)Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvostossa ja yleiskokouksessa unionin puolesta otettava kanta on aiheellista vahvistaa myös siksi, että alueen mineraalivarojen hyödyntämistä koskevista määräyksistä tulee unionia sitovia ja ne voivat vaikuttaa ratkaisevasti unionin oikeuden sisältöön erityisesti meriympäristön suojelun alalla.

(7)Meriympäristön suojeluun liittyvissä asioissa EU:ta ja sen jäsenvaltioita sitovat ennalta varautumisen periaate (SEUT-sopimuksen 191 artikla) ja ekosysteemilähtöinen lähestymistapa (direktiivin 2008/56/EY 3 artiklan 4 ja 5 kohta, 10 artikla sekä liitteet I ja VI; asetuksen (EU) N:o 1380/2013 2 artiklan 3 kohta; direktiivin 2014/89/EU 5 artikla). Tämä oikeudellinen kehys on perustana ehdotetun, unionin puolesta otettavan kannan sisällölle.

(8)Siltä osin kuin unionin asema tarkkailijana rajoittaa unionin mahdollisuuksia ilmaista kantansa Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvostossa, unionin kannan esittävät ne unionin jäsenvaltiot, jotka ovat kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvoston jäseniä,

ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:

1 artikla

Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvoston ja yleiskokouksen istunnoissa unionin puolesta otettava kanta esitetään liitteessä.

LIITE I

Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvoston ja yleiskokouksen istunnoissa unionin puolesta otettava kanta

1. PERIAATTEET

Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvoston ja yleiskokouksen istunnoissa unioni

(a)toimii 10 päivänä joulukuuta 1982 tehdyn Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksen (UNCLOS) 192 ja 145 artiklan ja meriympäristön suojelua ja säilyttämistä koskevan velvoitteen mukaisesti. Tähän yleiseen velvoitteeseen sisältyy vastuu mistä tahansa lähteestä peräisin olevan meriympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä, vähentämisestä ja valvonnasta, pilaantumisen riskien tai vaikutusten seurannasta sekä sopimusvaltioiden lainkäyttövaltaan ja valvontaan kuuluvan sellaisen toiminnan mahdollisten vaikutusten arvioinnista, joka voi aiheuttaa huomattavaa meriympäristön pilaantumista tai merkittäviä ja haitallisia muutoksia meriympäristöön (194, 204 ja 206 artikla). Sopimusvaltioiden on erityisesti toteutettava toimenpiteitä harvinaisten tai herkästi vaurioituvien ekosysteemien suojelemiseksi ja säilyttämiseksi. Niiden on sopimuksen 196 artiklan 1 kohdan ja 209 artiklan mukaisesti myös ehkäistävä, vähennettävä ja valvottava lainkäyttövaltaansa tai valvontaansa kuuluvan teknologian käytöstä aiheutuvaa pilaantumista, myös niiden lippua käyttävien, niissä rekisteröityjen tai muutoin niiden toimivaltaan kuuluvien alusten, laitteiden, rakennelmien ja muiden välineiden alueella harjoittaman toiminnan osalta. Valtioiden on mainitun sopimuksen 145 artiklan mukaisesti hyväksyttävä Kansainvälisen merenpohjajärjestön välityksellä asianmukaiset säännöt, määräykset ja menettelytavat alueen luonnonvarojen suojelemiseksi ja säilyttämiseksi sekä meriympäristön kasvistolle ja eläimistölle aiheutuvien vahinkojen ehkäisemiseksi;

(b)toimii noudattaen Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 191 artiklaa, jonka mukaan unionin ympäristöpolitiikka perustuu ennalta varautumisen periaatteelle sekä periaatteille, joiden mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä, ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä ja saastuttajan olisi maksettava. Tässä yhteydessä EU:n olisi toimittava sen puolesta, että ennalta varautumisen periaatteen mukaisesti kansainvälisen merenpohja-alueen merimineraaleja ei voida hyödyntää ennen kuin syvänmeren kaivostoiminnan vaikutuksia meriympäristöön, biodiversiteettiin ja ihmisen toimintaan on tutkittu riittävästi, riskit on ymmärretty ja teknologian ja operatiivisten käytäntöjen osalta voidaan osoittaa, ettei ympäristölle aiheudu vakavaa haittaa;

(c)pyrkii yhtenäisyyteen ja synergiaan ekosysteemilähtöisen lähestymistavan kanssa, sellaisena kuin tarkoitetaan yhteisestä kalastuspolitiikasta 11 päivänä joulukuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1380/2013 2 artiklan 3 kohdassa, yhteisön meriympäristöpolitiikan puitteista (meristrategiadirektiivi) 17 päivänä kesäkuuta 2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/56/EY 3 artiklan 4 ja 5 kohdassa, 10 artiklassa ja liitteissä I ja VI sekä merten aluesuunnittelun puitteista 23 päivänä heinäkuuta 2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/89/EU 5 artiklassa;

(d)osallistuu aktiivisesti keskusteluihin sen varmistamiseksi, että Kansainvälisen merenpohjajärjestön kaivostoimintaa koskeva säännöstö on vankka, kansainvälisten periaatteiden ja sitoumusten mukainen ja sisältää vahvoja ja täytäntöönpanokelpoisia ympäristönormeja, joita päivitetään säännöllisesti ottaen huomioon uusin saatavilla oleva tieteellinen tieto ja teknologia; säännöstössä on otettava myös huomion tarve noudattaa ennalta varautuvaa lähestymistapaa ja toteuttaa etukäteen ympäristövaikutusten arviointeja, jotka ovat YK:n ympäristöohjelman (UNEP) menettelyjen ja suuntaviivojen 1 mukaisia;

(e)varmistaa, että alueen mineraalivarojen hyödyntämistä koskevat määräykset ovat kansainvälisen oikeuden ja erityisesti YK:n merioikeusyleissopimuksen määräysten ja kansainvälisen tapaoikeuden mukaisia;

(f)puolustaa unionin kantaa, jossa tuetaan Euroopan vihreän kehityksen ohjelman ja vahingon välttämistä koskevan vihreän valan tavoitteita sekä Euroopan unionin pyrkimystä johtaa maailmanlaajuisesti ympäristön, myös merten ja valtamerten, säilyttämistä ja suojelua;

(g)edistää ympäristövaikutuksia koskevan tieteellisen tiedon hankkimista ja sen huomioon ottamista kansainvälisen merenpohjajärjestön kaivostoimintaa koskevassa säännöstössä;

(h)pyrkii siihen, että ympäristöriskien ennakkoarvioinnissa noudatetaan mahdollisimman tiukkoja vaatimuksia ja että arviointi tehdään perusteellisesti.

2.SUUNTAVIIVAT

Ottaen huomioon, että käytettävissä on vain vähän tieteellistä tietoa ja että biodiversiteettiin ja ilmastoon kohdistuvat väistämättömät ja todennäköisesti peruuttamattomat vaikutukset herättävät huolta, on ratkaisevan tärkeää varmistaa, että syvänmerenpohjan kaivostoimintaa koskeva unionin kanta on täysin Euroopan unionin kestävää kehitystä koskevan sitoumuksen mukainen ja perustuu parhaaseen saatavilla olevaan tieteelliseen tietoon, ennalta varautumisen periaatteen soveltamiseen ja ekosysteemilähtöiseen lähestymistapaan.

LIITE II

Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvoston ja yleiskokouksen istunnoissa otettavan unionin kannan vuosittain tehtävä tarkennus

Ennen jokaista kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvoston tai yleiskokouksen istuntoa toteutetaan liitteessä I esitettyjen periaatteiden ja suuntaviivojen mukaisesti tarvittavat toimet, jotta unionin puolesta otettavassa kannassa otetaan huomioon viimeisimmät saatavilla olevat tieteelliset ja muut asiaankuuluvat tiedot.

Tätä tarkoitusta varten komissio toimittaa neuvostolle tai sen valmisteluelimille riittävän aikaisin ennen kutakin Kansainvälisen merenpohjajärjestön neuvoston tai yleiskokouksen istuntoa tällaisiin tietoihin perustuvan asiakirjan, jossa eritellään unionin kannan ehdotettu tarkennus unionin puolesta otettavan kannan yksityiskohdista käytävää keskustelua ja niiden hyväksymistä varten.