EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 8.12.2021
COM(2021) 780 final
2021/0415(CNS)
Ehdotus
NEUVOSTON SUOSITUS
operatiivisesta poliisiyhteistyöstä
{SWD(2021) 375 final}
PERUSTELUT
1.EHDOTUKSEN TAUSTA
•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet
Euroopan unionista tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEU-sopimus’, 3 artiklan 2 kohdassa määrätään, että unioni tarjoaa kansalaisilleen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen, jolla ei ole sisärajoja ja jolla taataan henkilöiden vapaa liikkuvuus, toteuttaen samalla ulkorajoilla tehtäviä tarkastuksia, turvapaikkaa, maahanmuuttoa sekä rikollisuuden ehkäisyä ja torjuntaa koskevat aiheelliset toimenpiteet.
Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue, jolla ei ole sisärajoja, voidaan varmistaa muun muassa jäsenvaltioiden välisellä vankalla poliisiyhteistyöllä ja oikeudellisella yhteistyöllä. Yhden jäsenvaltion poliisien olisi sen vuoksi tehtävä tehokasta ja järjestelmällistä yhteistyötä kaikkialla EU:ssa. Jäsenvaltioiden välinen poliisiyhteistyö vaihtelee kuitenkin edelleen suuresti. Jos jäsenvaltioiden poliisivoimat eivät tee riittävästi yhteistyötä, rikolliset pystyvät toimimaan edelleen esteettä jäsenvaltioiden välillä ja hyötymään erilaisista kansallisista lainkäyttöalueista. Lisäksi haasteena on edelleen myös laittomien muuttajien luvaton liikkuminen.
Englannin kanaalin viimeaikaiset traagiset tapahtumat osoittivat jälleen kerran, että tarvitaan vahvaa poliisiyhteistyötä, mikä näkyy Ranskan, Belgian, Alankomaiden ja Saksan 28. marraskuuta 2021 tekemässä päätöksessä vahvistaa operatiivista poliisiyhteistyötä muuttajien salakuljetuksen torjumiseksi.
Rajatylittävä rikollisuus ja siihen liittyvät turvallisuusuhat ovat luonteeltaan kansainvälisiä. Kuten EU:n turvallisuusunionistrategiassa todetaan, EU:lla on edessään muuttuvia ja yhä monimutkaisempia turvallisuusuhkia. Nämä uhkat leviävät rajojen yli, ja niiden ilmenemismuotona ovat rikolliset ja järjestäytyneet rikollisryhmät, jotka harjoittavat monenlaista rikollista toimintaa. Kuten järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskevassa EU:n strategiassa vuosiksi 2021–2025 korostetaan, järjestäytynyt rikollisuus muodostaa merkittävän uhkan Euroopan kansalaisille, yrityksille, valtion laitoksille ja koko taloudelle. Toimiessaan eri lainkäyttöalueilla rikollisryhmät välttävät kiinnijäämisen ja käyttävät hyväkseen kansallisten lakien eroja. Tietojenvaihtoa koskevasta direktiivistä annetun ehdotuksen ohella tällä ehdotuksella pyritään luomaan poliisiyhteistyötä koskeva säännöstö, jonka tavoitteena on virtaviivaistaa, tehostaa, kehittää, nykyaikaistaa ja helpottaa lainvalvontayhteistyötä asiaankuuluvien kansallisten virastojen välillä ja siten tukea jäsenvaltioita niiden torjuessa vakavaa ja järjestäytynyttä rikollisuutta ja terrorismia.
Vakavaa ja järjestäytynyttä rikollisuutta koskevan EU:n uhkakuva-arvion 2021 (EU SOCTA) mukaan järjestäytyneen rikollisuuden toimintaympäristölle on ominaista verkottunut ympäristö, jossa rikollisten välinen yhteistyö on sujuvaa, järjestelmällistä ja voittoa tavoittelevaa. Lähes 70 prosenttia rikollisverkostoista toimii yli kolmessa jäsenvaltiossa. Noin 65 prosenttia EU:ssa toimivista rikollisverkostoista koostuu usean maan kansalaisista. Yli 80 prosenttia ilmoitetuista rikollisverkostoista on osallisena merkittävissä rajatylittävissä rikoksissa, kuten huumausaineiden kaupassa, omaisuusrikoksissa, ihmiskaupassa ja muuttajien salakuljetuksessa. Vuoden 2021 EU SOCTA ‑arviossa ja EMCDDA:n Euroopan huumeraportissa yksilöidään aloja, joilla vakava ja järjestäytynyt rikollisuus näyttää olevan kasvussa. Keskeiset paikat, kuten EU:n raja-alueet, lentoasemat, moottoritiet ja lauttayhteydet, houkuttelevat rikollisia muun muassa maantieteellisen sijaintinsa vuoksi. Rikolliset käyttävät raja-alueilla hyväkseen eri lainvalvonta-alueiden luonnollisia rajoja, joiden myötä lainvalvontaa on mahdollista välttää ja useat markkinat sijaitsevat lähellä. Rikollisten liikkuvuus EU:ssa aiheuttaa haasteita rikollisuuden uhkien ehkäisemisessä ja torjunnassa sekä yleisen turvallisuuden varmistamisessa.
Samaan aikaan, kuten joulukuussa 2020 hyväksytyssä terrorisminvastaisessa ohjelmassa todetaan, terrorismin uhka on EU:ssa edelleen korkealla tasolla. Rikolliset ja terroristit käyttävät tieto- ja viestintätekniikkaa keskinäiseen viestintäänsä sekä rikollisen toimintansa valmisteluun ja toteuttamiseen.
Schengen-alue, jolla ei suoriteta tarkastuksia sisärajoilla, on maailman laajin vapaan matkustamisen alue. Alueella voivat liikkua vapaasti paitsi yli 420 miljoonaa ihmistä myös tavarat ja palvelut. EU:n sisäiset raja-alueet kattavat noin 40 prosenttia EU:n alueesta, ja vuonna 2017 niillä asui 30 prosenttia väestöstä eli noin 150 miljoonaa ihmistä. Vuonna 2017 lähes 2 miljoonaa ihmistä liikkui rajojen yli säännöllisesti työmatkaliikenteen takia, mukaan lukien 1,3 miljoonaa rajatyöntekijää. Vuonna 2018 EU:n asukkaat tekivät 1,1 miljardia matkaa joko ammatillisista tai henkilökohtaisista syistä, mikä on 11 prosenttia enemmän kuin vuonna 2014. Covid-19-pandemia on vähentänyt EU:n sisäistä liikkuvuutta karanteenitoimenpiteiden, matkustusrajoitusten, julkisen elämän rajoitusten ja sulkutoimien vuoksi. Ihmisvirrat ovat kuitenkin todennäköisesti edelleen merkittäviä tulevaisuudessa, erityisesti kun elämä palaa ennalleen. Schengen-alue symboloi EU:n sisäisiä kytköksiä ja eurooppalaisten välisiä siteitä. Se myös edistää sisämarkkinoiden tehokasta toimintaa ja siten EU:n talouden kasvua.
Viime vuosina useat kriisit ja haasteet ovat koetelleet Schengen-aluetta toistuvasti. Useat jäsenvaltiot ovat palauttaneet sisärajatarkastukset erityisesti laittomien muuttajien luvattoman liikkumisen vuoksi, koska ne katsovat sen muodostavan vakavan uhan yleiselle järjestykselle tai sisäiselle turvallisuudelle. Schengen-alueen sisällä tapahtuvaan luvattomaan liikkumiseen, joka ei liity vakavaan muuttoliikekriisiin tai ulkorajojen valvonnan rakenteellisiin puutteisiin, olisi puututtava muilla keinoilla kuin sisärajatarkastuksilla, joita voidaan käyttää ainoastaan viimeisenä keinona sisäiseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen kohdistuvien konkreettisten uhkien torjumiseksi. Tällaiset jatkuvat sisärajatarkastukset ovat osoittaneet, että poliisitarkastusten ja ‑yhteistyön käytössä, jäsenvaltioiden välisissä yksinkertaistetuissa takaisinottomenettelyissä ja asiaan liittyvien kahdenvälisten sopimusten ja järjestelyjen soveltamisessa on parantamisen varaa direktiivin 2008/115/EY 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti. On huomioitava, että komission suosituksen (EU) 2017/432 johdanto-osan 8 kappaleen mukaisesti tuloksellinen unionin palauttamispolitiikka edellyttää tehokkaita ja oikeasuhteisia toimenpiteitä laittomien muuttajien kiinniottamiseksi ja heidän henkilöllisyytensä selvittämiseksi. Jos näitä toimenpiteitä yhdistellään, niillä voidaan päästä samoihin tuloksiin luvattoman liikkumisen valvonnassa kuin väliaikaisilla sisärajatarkastuksilla, ja ne ovat lievempiä henkilöiden, tavaroiden ja palvelujen vapaan liikkuvuuden kannalta.
Poliisiyhteistyön välineet Schengenin säännöstöä kehitettäessä
Tässä suosituksessa esitetyillä operatiivista poliisiyhteistyötä koskevilla suosituksilla edistetään Schengenin sääntöjen kehittämistä.
Ensinnäkin yksi poliisiyhteistyön perustana olevista EU:n oikeudellisen kehyksen pilareista suunniteltiin 30 vuotta sitten Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyllä yleissopimuksella, jäljempänä ’Schengenin yleissopimus’, paljon ennen edellä mainittuja kriisejä ja haasteita, jotka ovat muuttaneet Schengen-alueen realiteetteja. Schengenin yleissopimuksessa asetetaan sopimuspuolille poliisiyhteistyötä koskevia velvoitteita, joiden tarkoituksena on torjua sisärajoilla tehtävien tarkastusten poistamisesta mahdollisesti aiheutuvaa turvallisuusvajetta. Erityisesti Schengenin yleissopimuksessa vahvistetaan useita perussääntöjä rajatylittävien takaa-ajojen ja rajan yli tapahtuvien valvontaoperaatioiden toteuttamiselle.
Toiseksi yhteiset partiot ja muut operaatiot liittyvät suoraan Schengenin säännöstön kehittämiseen, mukaan lukien Schengenin yleissopimuksen 39 artiklan 1 kohta viranomaisten välisestä avunannosta, mikä mahdollistaa Schengenin säännöstön kattamat politiikat. Yhteisiä partioita ja yhteisiä operaatioita käsitellään jäsenvaltioiden välisissä rajatylittävissä yhteistyösopimuksissa. Vuonna 2008 tehdyissä Prüm-päätöksissä vahvistetaan useita perussääntöjä EU:n sisärajoja ylittävien yhteisten partioiden ja muiden yhteisten operaatioiden toteuttamisesta sekä rajatylittävästä avusta katastrofien ja vakavien onnettomuuksien yhteydessä. Vaikka Prüm-päätösten painopisteenä oli DNA-, sormenjälki- ja ajoneuvorekisteritietojen automaattinen vaihto eikä yhteisiä partioita ja operaatioita koskevia osioita pidetty näin ollen Schengen-alueen kehittämisenä, on todennäköistä, että ne katsottaisiin Schengenin säännöstön kehittämiseksi, jos ne olisi hyväksytty erikseen, kun otetaan huomioon niiden rajatylittävä luonne.
Kolmanneksi jäsenvaltioiden välistä operatiivista poliisiyhteistyötä harjoitetaan myös kansallisen lainsäädännön nojalla ottaen huomioon ei-sitovat neuvoston asiakirjat, mukaan lukien hyvät käytännöt (Schengen-luettelo) ja suuntaviivat (keskitettyjä asiointipisteitä koskevat suuntaviivat, poliisi- ja tulliyhteistyökeskuksia koskevat suuntaviivat, lainvalvontatietojen vaihtoa ja rajatylittäviä operaatioita koskevat käsikirjat). Keskitettyjen asiointipisteiden ja poliisi- ja tulliyhteistyökeskuksien perustaminen on ollut suora seuraus tarpeesta vaihtaa asiaankuuluvia tietoja sisärajojen poistamisen jälkeen. Myös Schengenin säännöstöön osallistuvat maat ovat perustaneet poliisi- ja tulliyhteistyökeskuksia ja kansallisia keskitettyjä asiointipisteitä.
Neljänneksi jäsenvaltiot ovat järjestelmällisesti täydentäneet ja laajentaneet tätä ”perustana olevaa” Schengenin oikeuskehystä jäsenvaltioiden keskinäisillä kahden- ja monenvälisillä yhteistyösopimuksilla. Komissio on yksilöinyt niitä ainakin 60 eri puolilla EU:ta, ja ne kaikki eroavat toisistaan. Myös Schengen-alueeseen assosioituneet maat ovat tehneet tällaisia operatiivisia yhteistyösopimuksia jäsenvaltioiden kanssa.
Esiin tulleet kysymykset
Ensinnäkin EU:n nykyinen oikeudellinen kehys tarjoaa useita vaihtoehtoja, joista jäsenvaltiot voivat valita tehdessään yhteistyötä muiden jäsenvaltioiden kanssa (esim. Schengenin yleissopimuksessa jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus asettaa tai olla asettamatta kilometrimääräisiä etäisyysrajoituksia, kun takaa-ajo tapahtuu niiden alueella). Tämä aiheuttaa epävarmuutta ja epäselvyyttä siitä, mitä sääntöjä poliisien on noudatettava toimiessaan toisessa jäsenvaltiossa. Lisäksi jotkin tältä osin tehdyt valinnat johtavat esteisiin, joita ei olisi ollut, jos olisi tehty muunlaisia valintoja EU:n oikeudellisen kehyksen sallimalla tavalla.
Toiseksi jäsenvaltioilla kestää pitkään neuvotella, allekirjoittaa ja ratifioida jäsenvaltioiden keskinäisiä kahden- ja monenvälisiä poliisiyhteistyösopimuksia, joissa sallitaan alueelliset erityispiirteet naapurijäsenvaltioiden kanssa tehtävässä yhteistyössä. Näiden kahdenvälisten sopimusten yleistyminen on johtanut monimutkaisen verkoston syntyyn. Verkostossa on useita erilaisia järjestelyjä, jotka sisältävät erilaisia sovellettavia sääntöjä. Tämä on puolestaan johtanut hajanaisuuteen ja yhteistyön esteisiin. Esimerkiksi pienemmissä valtioissa tai sisämaavaltioissa rajojen yli työskentelevien lainvalvontaviranomaisten on toteutettava operatiivisia toimia, joissa noudatetaan joissakin tapauksissa jopa seitsemää eri sääntökokonaisuutta. Tämän vuoksi joitakin operaatioita, kuten sisärajoja ylittäviä epäiltyjen takaa-ajoja, ei sallita tai ne toteutetaan koordinoimattomalla, optimaalista heikommalla tavalla, mitä rikolliset käyttävät hyväkseen. Nykyiset säännöt eivät myöskään kata riittävästi operatiivista yhteistyötä, jossa hyödynnetään uutta teknologiaa, kuten miehittämättömiä ilma-aluksia.
Kolmanneksi kuuden viime vuoden aikana suoritetuissa poliisiyhteistyötä koskevissa Schengen-arvioinneissa on vahvistettu, että jotkin jäsenvaltioiden keskinäisistä kahden- tai monenvälisistä sopimuksista ovat vanhentuneita tai vähän käytettyjä. Joissakin taas mennään paljon pidemmälle kuin rajatylittävää yhteistyötä koskevissa säännöissä, minkä myötä on mahdollista määrittää hyvät käytännöt rajatylittävän rikollisuuden torjunnan tehostamiseksi (esim. yhteiset poliisiasemat, joilla on rajatylittäviä rikostutkintavaltuuksia, tai yhteiset koulutukset), mutta tällaisia ei sovelleta järjestelmällisesti kaikkialla EU:ssa.
Neljänneksi eri jäsenvaltioiden välillä käytetyt suojatut viestintävälineet ovat yhteensopimattomia, minkä takia esimerkiksi joidenkin takaa-ajoihin osallistuvien poliisien viestintävälineet lakkaavat toimimasta heidän ylittäessään rajan. Tällöin yhteydenpito omiin viranomaisiin tai sen jäsenvaltion viranomaisiin, johon he saapuvat, muuttuu mahdottomaksi. Lisäksi muissa jäsenvaltioissa toteutettuihin yhteisiin partioihin tai operaatioihin lähetetyillä poliiseilla ei useinkaan ole käytössään liikkuvia laitteita, joiden avulla he voisivat käyttää etäyhteydellä ja turvallisesti omia kansallisia tietokantojaan tai EU:n ja kansainvälisiä tietokantoja.
Viidenneksi yhteisiä partioita ja muita yhteisiä operaatioita toteutetaan usein EU:n sisäisillä raja-alueilla ja muilla EU:n alueilla tilapäisesti. Niitä ei useinkaan koordinoida, ja ne toteutetaan ilman edeltävää riskianalyysiä, joka mahdollistaisi niiden paremman kohdentamisen. Jäsenvaltioilla ei ole foorumia, jossa tällaisten riskianalyysien tietoja voitaisiin vaihtaa tai jossa voitaisiin tiedottaa jäsenvaltion tarpeista ja painopisteistä muille jäsenvaltioille. Tavoitteena voi olla esimerkiksi sellaisten yhteisten partioiden tai muiden yhteisten operaatioiden parempi kohdentaminen, joita toteutetaan eri puolilla EU:ta suurten tapahtumien aikana (esim. suuret urheilutapahtumat, kansainväliset huippukokoukset), tiettyinä aikoina (esim. lomakaudet) tai tiettyjen rikosaaltojen yhteydessä (esim. terrorismi, huumekauppa, urheilutulosten manipulointi, väärennettyjen tavaroiden laiton kauppa, luottokorttipetokset, taskuvarkaudet ja muut omaisuusrikokset).
Kuudenneksi muuttajien salakuljetuksen ja ihmiskaupan alalla toimivat rikollisverkostot edistävät laittomien muuttajien luvatonta liikkumista ja hyödyntävät uhrien haavoittuvaa asemaa kohdellen ihmisiä hyödykkeinä. Järjestäytynyt muuttajien salakuljetus on keskeinen rikollisuuden ala, ja avustettu luvaton liikkuminen on merkittävä huolenaihe EU:n turvallisuudelle. Ihmiskauppa on toinen vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden ydinala, jonka arvioidaan pysyvän uhkana lähitulevaisuudessakin. Lähes puolet ihmiskaupan uhreista EU:ssa on EU:n kansalaisia, ja suurin osa ihmiskauppiaista on EU:n kansalaisia. Tällaiset rikokset ovat luonteeltaan usein rajatylittäviä, ja niiden havaitseminen ja tutkiminen edellyttävät kohdennettuja poliisitoimia paikan päällä EU:n sisäisillä raja-alueilla. Tällaisesta on kyse erityisesti koordinoiduissa yhteisissä partioissa ja muissa yhteisissä operaatioissa, jotka perustuvat riskianalyysiin ja joissa yhdessä (esim. partioautossa) toimivien eri jäsenvaltioiden poliisien olisi tarvittaessa keskityttävä muuttajien salakuljetuksen ja ihmiskaupan havaitsemiseen.
Seitsemänneksi rajatylittävään lainvalvontayhteistyöhön EU:ssa osallistuvilla poliiseilla ei aina ole asianmukaista koulutusta, joka antaisi heille tarvittavat tiedot ja operatiiviset taidot tehtävien hoitamiseksi mahdollisimman vaikuttavalla ja tehokkaalla tavalla. Komission teettämässä vuoden 2021 tutkimuksessa todettiin, että rajatylittävään yhteistyöhön osallistuvalle lainvalvontahenkilöstölle on tarjolla vain vähän koulutusta. Koulutusta ei järjestetä säännöllisesti, eikä siinä oteta aina huomioon viimeaikaista kehitystä. Asiaa koskevista tietokannoista ja eri jäsenvaltioiden antamista toimeenpanovaltuuksista on myös vain vähän tietoa. Lisäsi kielimuurit haittaavat tehokasta rajatylittävää operatiivista poliisiyhteistyötä.
Tulevat toimet
Kuten kesäkuussa 2021 annetussa komission tiedonannossa ”Toimivaa ja kestävää Schengen-aluetta edistävä strategia” todetaan, tällä suosituksella pyritään edistämään yhteisten standardien luomista, jotta poliisit voivat tehdä yhteistyötä tehokkaasti muiden jäsenvaltioiden kollegojensa kanssa. Voimassa olevaa EU:n lainsäädäntöä noudattaen ja jäsenvaltioiden keskinäisissä kahden- tai monenvälisissä yhteistyösopimuksissa vahvistettujen hyvien käytäntöjen perusteella poliisien olisi toteutettava kohdennettuja yhteisiä operaatioita, mukaan lukien yhteisiä partioita, erityisesti EU:n sisäisillä raja-alueilla. Koska terroristit ja muut rikolliset toimivat eri jäsenvaltioissa, poliisiviranomaisten olisi voitava valvoa heitä paremmin, ja takaa-ajoissa yli kansallisten alueiden poliisiviranomaisten olisi voitava tarvittaessa ottaa heidät kiinni tai toteuttaa heihin liittyviä valvontaoperaatioita. Lisäksi yhteisillä operaatioilla voidaan puuttua tehokkaasti laittomien muuttajien luvattoman liikkumisen ongelmaan.
Ottaen huomioon jäsenvaltioiden roolin sisäisessä turvallisuudessa ja joustavuuden tarpeen alueellisessa yhteistyössä tässä suosituksessa esitetään operatiivisen poliisiyhteistyön toimia, joilla on seuraavat tavoitteet:
–Selkeytetään ja yhdenmukaistetaan sääntöjä, jotka koskevat osallistumista rajatylittäviin lainvalvontaoperaatioihin rikollisten ja terroristien seuraamiseksi ja pidättämiseksi valvonnassa, takaa-ajoissa, yhteisissä partioissa ja muissa yhteisissä operaatioissa kansallisten alueiden välillä.
–Mahdollistetaan poliiseille omien tietokantojen etäkäyttö heidän toimiessaan muissa jäsenvaltioissa sekä suojatun, myös rajatylittävissä toimissa toimivan viestinnän käyttö.
–Laajennetaan nykyisten poliisiyhteistyökeskusten roolia siten, että niistä tulee yhteisiä poliisiasemia, jotka pystyvät vaihtamaan tietoja sekä suunnittelemaan, tukemaan ja koordinoimaan yhteisiä partioita ja muita yhteisiä operaatioita yhteisen riskianalyysin pohjalta.
–Käytetään kohdennettuja yhteisiä partioita ja muita yhteisiä operaatioita tietyillä EU:n sisäisillä raja-alueilla ennakkoanalyysin perusteella, jotta voidaan torjua muuttajien salakuljetusta, ehkäistä muuttajien laitonta oleskelua ja laittomaan muuttoliikkeeseen liittyvää rajatylittävää rikollisuutta sekä havaita tällaiset rikokset.
–Käytetään kohdennettuja yhteisiä partioita ja muita yhteisiä operaatioita tietyillä EU:n sisäisillä raja-alueilla ennakkoanalyysin perusteella ihmiskaupan torjumiseksi sekä uhrien tunnistamiseksi ja suojelemiseksi.
–Perustetaan yhdessä komission ja Europolin kanssa koordinointifoorumi, jolla tuetaan ja kohdennetaan yhteisiä operaatioita ja partioita kaikkialla EU:ssa yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi ja parantamiseksi, rikosten torjumiseksi tai tiettyihin rikosaaltoihin puuttumiseksi keskeisissä paikoissa tai tiettyinä aikoina (esim. matkailualueet, keskeiset rikollisuuden keskukset, lomakaudet), joukkokokoontumisissa (esim. suuret urheilutapahtumat, kansainväliset huippukokoukset) tai katastrofien ja vakavien onnettomuuksien yhteydessä.
–Laajennetaan poliisiksi opiskelevien yhteisiä koulutus- ja vaihto-ohjelmia ja rajatylittävään operatiiviseen yhteistyöhön osallistuvien poliisien elinikäistä koulutusta sekä harkitaan operatiivisen rajatylittävän yhteistyön laaja-alaisen yleiseurooppalaisen koulutusohjelman perustamista todellisen EU:n poliisikulttuurin luomiseksi.
Kuten esitetyssä suosituksessa todetaan, jäsenvaltioiden olisi tarvittaessa muutettava kansallisia sääntöjään sekä muiden jäsenvaltioiden kanssa tekemiään kahden- ja monenvälisiä sopimuksia pannakseen täytäntöön suosituksen sisältämät toimenpiteet.
•Yhdenmukaisuus muiden alaa koskevien politiikkojen säännösten kanssa
Tämä suositus on yhdenmukainen lainvalvontayhteistyötä koskevien nykyisten ja tulevien säännösten kanssa.
Kuten ehdotuksen perusteluja ja tavoitteita koskevassa jaksossa korostetaan, komission nykyisissä strategia-asiakirjoissa tuetaan komission pyrkimyksiä parantaa lainvalvontayhteistyön tehokkuutta ja vaikuttavuutta EU:ssa. Asiakirjoihin kuuluvat turvallisuusunionistrategia, EU:n terrorisminvastainen ohjelma, järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskeva EU:n strategia vuosiksi 2021–2025, ihmiskaupan torjuntaa koskeva EU:n strategia vuosiksi 2021–2025,
lasten seksuaalisen hyväksikäytön torjunnan tehostamista koskeva EU:n strategia
, EU:n huumausainestrategia vuosiksi 2021–2025 ja uusi Schengen-strategia.
Neuvosto esittää vastaavan kannan erityisesti viimeisimpänä sisäisestä turvallisuudesta ja Euroopan poliisikumppanuudesta marraskuussa 2020 annetuissa neuvoston päätelmissä, joissa komissiota pyydetään ”harkitsemaan EU:n oikeudellisen kehyksen lujittamista rajatylittävän lainvalvontayhteistyön vahvistamiseksi”.
Tällä suosituksella edistetään myös toimivaa ja kestävää Schengen-aluetta, jota selvennetään Schengen-strategiassa, jossa todetaan ”yhteisten standardien [tarve], jotta poliisit voivat tehdä tehokasta yhteistyötä naapurimaiden kollegojensa kanssa”. Sen avulla varmistetaan hyvä turvallisuuden taso jäsenvaltioiden alueella ja näin ollen tuetaan Schengen-aluetta, jonka sisärajoilla ei tehdä tarkastuksia. Sillä täydennetään myös Schengenin rajasäännöstön muuttamista koskevaa ehdotusta.
Koska lainvalvontayhteistyön kaksi osaa liittyvät pääasiassa i) operatiiviseen rajatylittävään yhteistyöhön (joka on tämän ehdotuksen painopiste) ja ii) tietojenvaihtoon, tämä suositus on osa johdonmukaista pakettia yhdessä jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten välistä tietojenvaihtoa ja viestintää koskevan direktiiviehdotuksen ja poliisiyhteistyötä koskevan automaattisen tietojenvaihtomekanismin (’Prüm II ‑asetus’) tarkistamista koskevan ehdotuksen kanssa.
•
Yhdenmukaisuus unionin muiden politiikkojen kanssa
Tämän suosituksen tavoitteena on edistää toimivaa ja kestävää Schengen-aluetta, joka mahdollistaa yli 420 miljoonan ihmisen vapaan liikkuvuuden sekä tavaroiden ja palvelujen esteettömän liikkumisen. Tämä puolestaan edistää sisämarkkinoiden tehokasta toimintaa ja siten EU:n talouden kasvua. Tämä suositus on näin ollen täysin yhdenmukainen muiden EU:n politiikkojen kanssa, jotka koskevat työllisyyttä, liikennettä ja viime kädessä talouskasvua EU:n sisäisillä raja-alueilla ja myös koko EU:ssa.
2.OIKEUSPERUSTA, TOISSIJAISUUSPERIAATE JA SUHTEELLISUUSPERIAATE
•Oikeusperusta
Oikeusperusta EU:n toiminnalle lainvalvontayhteistyön alalla on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, V osaston 5 luku.
SEUT-sopimuksen 87 artiklan mukaan ”[u]nioni toteuttaa jäsenvaltioiden kaikkien toimivaltaisten viranomaisten, kuten poliisi- ja tulliviranomaisten sekä rikosten ehkäisemiseen, paljastamiseen ja tutkintaan erikoistuneiden muiden lainvalvontaviranomaisten välisen poliisiyhteistyön”.
Erityisesti SEUT-sopimuksen 87 artiklan 3 kohta liittyy lainvalvontaviranomaisten välistä operatiivista yhteistyötä koskeviin toimenpiteisiin. Tässä suosituksessa säädetään tällaisista toimenpiteistä. Se sisältää myös SEUT-sopimuksen 89 artiklassa tarkoitettuja toimenpiteitä, jotka koskevat edellytyksiä ja rajoituksia, joiden mukaisesti jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaiset voivat toimia toisen jäsenvaltion alueella. Siltä osin kuin suositus sisältää myös toimenpiteitä, joita mahdollisesti käsitellään SEUT-sopimuksen 87 artiklan 2 kohdassa (esim. tietojenvaihto ja koulutus), kyseiset toimenpiteet ovat tässä tapauksessa täydentäviä SEUT-sopimuksen 87 artiklan 3 kohtaan ja 89 artiklaan perustuviin toimenpiteisiin nähden.
Tämä suositus perustuukin SEUT-sopimuksen 87 artiklan 3 kohtaan ja 89 artiklaan luettuna yhdessä SEUT-sopimuksen 292 artiklan kanssa, jossa todetaan seuraavaa: ”Neuvosto antaa suosituksia (...) komission ehdotuksesta aina silloin, kun perussopimuksissa määrätään, että neuvosto hyväksyy säädöksen komission ehdotuksesta. Neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti aloilla, joilla unionin säädöksen antaminen edellyttää yksimielisyyttä.”
•Toimintatavan valinta
Operatiivisen poliisiyhteistyön tehostaminen EU:ssa edellyttää vahvaa poliittista sitoutumista kaikilta asiaankuuluvilta toimijoilta, erityisesti jäsenvaltioissa.
Rajatylittävään operatiiviseen poliisiyhteistyöhön kuuluu tyypillisesti yhden jäsenvaltion virkapukuisten ja aseistettujen poliisivoimien fyysinen toiminta muiden jäsenvaltioiden alueella. Tarkoituksena on toteuttaa ennaltaehkäiseviä toimia ja pakkotoimenpiteitä, jotka voivat johtaa henkilöiden väliaikaiseen pidättämiseen ja vangitsemiseen, kunnes toisen jäsenvaltion viranomaiset saapuvat.
Tämäntyyppiset operaatiot koskettavat jäsenvaltioiden itsemääräämisoikeuden ydintä ja voivat johtaa perustuslaillisiin kysymyksiin, minkä vuoksi uuden EU:n lainsäädännön antaminen tällä alalla on erittäin arkaluonteinen kysymys. Tämän takia neuvostossa vaaditaan yleensä yksimielisyyttä äänestettäessä operatiivista yhteistyötä koskevasta EU:n lainsäädännöstä.
Komissio katsoo, että tässä vaiheessa on liian aikaista antaa ehdotusta sitovaksi EU:n lainsäädännöksi tämäntyyppisen operatiivisen poliisiyhteistyön yhdenmukaistamisesta. On kuitenkin huomattava, että vaikka suositukset eivät SEUT-sopimuksen mukaan ole oikeudellisesti sitovia EU:n tuomioistuimen tulkinnan mukaisesti, ne ovat säädöksiä, eikä näin ollen voida katsoa, ettei niillä ole oikeusvaikutuksia. Suositukset onkin tarvittaessa otettava huomioon kansallisella tasolla.
Aiempien asiaa koskevien neuvoston päätelmien ja joidenkin jäsenvaltioiden jo täytäntöön panemien hyvien käytäntöjen perusteella komissio päätti ehdottaa neuvoston suositusta, jossa esitetään useita suositeltuja toimia jäsenvaltioiden operatiivisen yhteistyön parantamiseksi. Komissio aikoo seurata tämän suosituksen täytäntöönpanoa ja arvioida, tarvitaanko jatkossa rajatylittävää operatiivista poliisiyhteistyötä koskevaa sitovaa EU:n lainsäädäntöä.
•Toissijaisuusperiaate
EU:n toimia tarvitaan, jotta näiden perustelujen ensimmäisessä jaksossa yksilöityihin ongelmiin voidaan puuttua asianmukaisesti. Ilman EU:n tason toimia jäsenvaltiot kohtaavat edelleen epävarmuutta ja esteitä, jotka johtuvat virkamiesten oikeuksia koskevista erilaisista säännöistä muissa jäsenvaltioissa toimittaessa. Lisäksi tarvitaan EU:n tason lähestymistapaa, jotta voidaan ratkaista pitkäaikaiset tekniset yhteenliitettävyyskysymykset, jotka osaltaan vähentävät yhteisten operaatioiden kiinnostavuutta. Koska vakava ja järjestäytynyt rikollisuus on luonteeltaan kansainvälistä, on olennaisen tärkeää varmistaa poliisi- ja oikeusviranomaisten välinen nopea yhteistyö kyseessä olevien rajatylittävien operatiivisten toimenpiteiden osalta.
EU:lla on yksittäisiä jäsenvaltioita paremmat valmiudet varmistaa kansallisella tasolla toteutettavien toimien yhdenmukaisuus, puuttua käytäntöjen eroihin, estää päällekkäisyydet ja epävarmuustekijät ja viime kädessä varmistaa rajatylittävän rikollisuuden tehokas torjunta. Havaittujen ongelmien ratkaisemiseksi toteutettavien EU:n toimien odotetaan tuovan lisäarvoa EU:lle ja siten myös sen kansalaisille.
•Suhteellisuusperiaate
Tässä ehdotuksessa suositellaan, että jäsenvaltiot toteuttavat useita toimenpiteitä esteisiin puuttumiseksi ja nykyisten asiaankuuluvien rajatylittävän yhteistyön mekanismien ja välineiden vahvistamiseksi. Se ei sisällä suosituksia, jotka olisivat ristiriidassa voimassa olevan EU:n lainsäädännön kanssa. Sen sijaan jäsenvaltioiden olisi toteutettava suositellut toimenpiteet kyseisen EU:n lainsäädännön mukaisesti. Jäsenvaltioiden ei myöskään odoteta muuttavan säännöksiään, vaan niiden odotetaan soveltavan edelleen kansalliseen lainsäädäntöön sisältyviä ehtoja ja suojatoimia, jotka liittyvät tässä käsiteltyihin operatiivisiin toimiin, jos ne ovat EU:n lainsäädännön mukaisia ja jos niitä ei käsitellä erikseen tässä suosituksessa.
Koska rajatylittävää operatiivista poliisiyhteistyötä koskevat toimenpiteet ovat arkaluonteisia ja jäsenvaltiot ovat ilmaisseet halukkuutensa jatkaa vuoropuhelua siitä, mitä toimenpiteitä olisi toteutettava operatiivisen poliisiyhteistyön vahvistamiseksi, ehdotus neuvoston suositukseksi on asianmukaisin ja oikeasuhteisin valinta. Tämä johtuu siitä, että ehdotuksessa ei ylitetä sitä, mikä on tässä vaiheessa tarpeen operatiivisen poliisiyhteistyön parantamista koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi kaikkialla EU:ssa.
3.JÄLKIARVIOINTIEN, SIDOSRYHMIEN KUULEMISTEN JA VAIKUTUSTENARVIOINTIEN TULOKSET
•Jälkiarvioinnit/toimivuustarkastukset
Tämän ehdotuksen osalta ei tehty operatiivista yhteistyötä koskevan voimassa olevan lainsäädännön toimivuustarkastusta. Tämä johtuu siitä, että perustana pidettävää EU:n lainsäädäntöä on olemassa hyvin rajallisesti, ja sitä on täydennetty järjestelmällisesti jäsenvaltioiden keskinäisillä kahden- ja monenvälisillä yhteistyösopimuksilla.
•Sidosryhmien kuuleminen
Sidosryhmien kuuleminen järjestettiin heinäkuun 2019 ja heinäkuun 2021 välisenä ajanjaksona. Kuuleminen kohdistettiin sidosryhmiin, jotka edustavat monenlaisia alan asiantuntijoita, kansallisia viranomaisia, kansalaisjärjestöjä ja suurta yleisöä, ja kuulemisessa käsiteltiin sidosryhmien odotuksia ja huolenaiheita, jotka liittyvät lainvalvontayhteistyön vahvistamiseen EU:ssa.
Komissio käytti erilaisia osallistumiskeinoja, kuten kohdennettuja kyselylomakkeita, haastatteli asiantuntijoita ja järjesti useita temaattisia työpajoja jäsenvaltioiden ja Schengen-alueeseen assosioituneiden maiden edustajien kanssa. Tämän suosituksen aiheista keskusteltiin myös neuvoston työryhmissä (esim. lainvalvontatyöryhmä – osa-alueet: poliisi ja tulli, sisäisen turvallisuuden operatiivisen yhteistyön pysyvä komitea).
Komissio käynnisti myös julkisen kuulemisen, joka järjestettiin komission verkkosivustolla kaikilla EU:n virallisilla kielillä kahdeksan viikon ajan 19. huhtikuuta 2021 – 14. kesäkuuta 2021.
Lisäksi toimeksisaaja toteutti useita kuulemistoimia valmisteltaessa ulkoista tutkimusta, jolla tuetaan rajatylittävää lainvalvontayhteistyötä helpottavia EU:n poliittisia aloitteita koskevan vaikutustenarvioinnin valmistelua.
Kuulemisen tavoitteena oli saada sidosryhmiltä asiaankuuluvaa palautetta, jotta voitaisiin laatia näyttöön perustuva lähestymistapa jäsenvaltioiden välisen lainvalvontayhteistyön parantamiseksi ehdotettujen toimenpiteiden valmisteluun.
Kaikkien näiden kuulemistoimien tulokset on otettu asianmukaisesti huomioon tätä suositusta laadittaessa. Kuulemistoimissa hyödynnettiin vaikutustenarvioinnissa käytetyn menetelmän pääkohtia. Ensimmäisenä aiheena oli ongelman määrittely ja sopivimpien vaihtoehtojen tutkiminen.
•Vaikutustenarviointi
Jos ehdotetut suositukset hyväksytään nykyisessä muodossaan ja otetaan käyttöön tehokkaasti, niillä parannetaan rajatylittävää operatiivista poliisiyhteistyötä. Niillä on myös merkittävä myönteinen vaikutus rikosten ehkäisemiseen ja havaitsemiseen jäsenvaltioissa.
Ottaen kuitenkin huomioon asiaa koskeviin operatiivisiin poliisiyhteistyötoimenpiteisiin liittyvän yksimielisyysperiaatteen ja eräiden jäsenvaltioiden kuulemisvaiheessa ilmaisemat itsemääräämisoikeutta koskevat huolenaiheet komissio katsoo edellä esitetyn mukaisesti, että tässä vaiheessa on liian aikaista antaa ehdotusta sitovaksi EU:n lainsäädännöksi tällaisen yhteistyön sääntelemisestä.
Sen sijaan tässä suosituksessa kehotetaan jäsenvaltioita vahvistamaan rajatylittävän operatiivisen poliisiyhteistyön nykyisiä näkökohtia käyttäen perustana hyviä käytäntöjä, joita jäsenvaltiot ovat jo panneet täytäntöön ja testanneet, myös kahden- ja monenvälisissä yhteyksissä.
Tätä ehdotusta neuvoston suositukseksi rajatylittävästä operatiivisesta poliisiyhteistyöstä ei sen vuoksi tueta vaikutustenarvioinnilla.
4.PERUSOIKEUDET
Tällä suosituksella parannetaan jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten kykyä tehdä EU:n sisärajoja ylittävää yhteistyötä asiaa koskevan EU:n ja kansallisen lainsäädännön asettamissa rajoissa, ja näin ollen sillä autetaan suojelemaan paremmin kansalaisten elämää ja turvallisuutta. Suosituksesta johtuva perusoikeuksiin puuttuminen on perusteltua, eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen ja oikeasuhteista.
Henkilötietojen suojaan kohdistuvien vaikutusten katsotaan olevan neutraaleja. Tämän suosituksen myötä henkilötietojen vaihtaminen todennäköisesti lisääntyy määrällisesti vastaavasti kuin jäsenvaltioiden välisen rajatylittävän operatiivisen poliisiyhteistyön odotetaan lisääntyvän. Tähän lisääntyneeseen henkilötietojen vaihtamiseen sovelletaan kuitenkin samoja tiukkoja sääntöjä ja menettelyjä, jotka ovat jo käytössä tällaisten tietojen käsittelemiseksi EU:n lainsäädännön ja erityisesti lainvalvontatarkoituksessa käsiteltyjen henkilötietojen suojaa koskevan direktiivin mukaisesti.
Vaikutus on neutraali muiden perusoikeuksien osalta, kuten epäiltyjen ja syytettyjen henkilöiden prosessuaalisten vähimmäisoikeuksien osalta, joista säädetään prosessuaalisista oikeuksista annetuissa EU:n direktiiveissä (oikeus saada tietoa epäillyn kiinnioton yhteydessä, oikeus tulkkaukseen ja oikeus asianajajaan). Tällä suosituksella, joka johtaisi nykyisten rajatylittävien poliisioperaatioiden lisääntymiseen, ei heikennetä tai muuteta prosessuaalisiin oikeuksiin sovellettavia sääntöjä. Myös muilla EU:n oikeuden aloilla määriteltyjä sääntöjä ja normeja sovelletaan edelleen, koska jäsenvaltioilla on velvollisuus kunnioittaa EU:n perusoikeuskirjassa vahvistettuja perusoikeuksia.
5.TALOUSARVIOVAIKUTUKSET
Tämän suosituksen talousarviovaikutukset riippuvat erityisesti siitä, miten neuvosto reagoi tähän suositusehdotukseen, ja siitä, missä määrin jäsenvaltiot myöhemmin panevat nämä suositukset täytäntöön.
Koska jotkin jäsenvaltiot ovat edenneet toisia pidemmälle yhteistyönsä tasossa, ehdotettujen suositusten täytäntöönpanokustannukset vaihtelevat jäsenvaltioittain. Kustannuksissa näkyy jäsenvaltioiden välisen nykyisen operatiivisen yhteistyön asteittainen ja vähittäinen lisääntyminen, koska suositeltujen toimenpiteiden täytäntöönpano tapahtuu ajan mittaan.
Kun otetaan huomioon toteutettavien toimenpiteiden luonne, kansallisen tason kustannukset voitaisiin kattaa merkittävissä määrin ja sovellettavin edellytyksin jäsenvaltioiden sisäisen turvallisuuden rahaston ohjelmista. Sisäisen turvallisuuden rahaston erityistavoitteita ovat seuraavat: ”parannetaan ja helpotetaan tietojenvaihtoa”, ”parannetaan ja tehostetaan rajat ylittävää yhteistyötä” ja ”tuetaan jäsenvaltioiden valmiuksien vahvistamista rikollisuuden, terrorismin ja radikalisoitumisen ehkäisemisessä ja torjunnassa sekä turvallisuutta uhkaavien tilanteiden, riskien ja kriisien hallinnassa”. Jäsenvaltioiden sisäisen turvallisuuden rahaston ohjelmilla mahdollisesti katettuja kustannuksia lukuun ottamatta muista kustannuksista ei vastata EU:n tasolla.
6.LISÄTIEDOT
•Toteuttamissuunnitelmat, seuranta, arviointi ja raportointijärjestelyt
Komissio kehottaa neuvostoa hyväksymään ehdotetun suosituksen kesäkuuhun 2022 mennessä.
Komissio katsoo, että rajatylittävän operatiivisen poliisiyhteistyön olisi oltava pysyvä keskustelunaihe neuvoston asiaankuuluvassa työryhmässä, jotta työryhmä voisi toimia pysyvänä foorumina jäsenvaltioiden keskusteluille tässä suosituksessa ja erityisesti sen jatkotoimien yhteydessä käsitellyistä kysymyksistä.
Komission olisi raportoitava vuoden kuluttua tämän suosituksen antamisesta jäsenvaltioiden edistymisestä suosituksen täytäntöönpanossa. Raportissa olisi arvioitava, tarvitaanko suosituksessa käsiteltyjä rajatylittävän operatiivisen poliisiyhteistyön muotoja koskevaa sitovaa EU:n lainsäädäntöä.
•Ehdotukseen sisältyvien säännösten yksityiskohtaiset selitykset
Jaksossa 1 määritellään suosituksen keskeiset ehdot.
Jaksossa 2 annetaan suosituksia, joiden tarkoituksena on puuttua esteisiin, jotka haittaavat poliisien toimintaa muissa jäsenvaltioissa rajatylittävien takaa-ajojen, rajojen yli tapahtuvan valvonnan sekä yhteisten partioiden ja muiden yhteisten operaatioiden yhteydessä. Suosituksilla pyritään laajentamaan nykyistä luetteloa rikoksista, joiden yhteydessä voidaan käyttää rajatylittäviä takaa-ajoja ja valvontaa, ja poistamaan joidenkin jäsenvaltioiden asettamat maantieteelliset ja ajalliset rajoitukset, jotka luovat esteitä tällaisille operaatioille. Niillä pyritään yhdenmukaistamaan sääntöjä, jotka koskevat täytäntöönpanovallan siirtämistä jäsenvaltioiden välillä, jotta voidaan antaa selkeyttä ja varmuutta sille, mitä poliisit voivat tehdä osallistuessaan rajatylittäviin takaa-ajoihin, valvontaan ja yhteisiin operaatioihin.
Rajatylittäviä takaa-ajoja koskevat suositukset liittyvät maarajojen ylittämisen lisäksi vesi- (meri-, joki-, järvi-) ja ilmarajojen ylittämiseen. Ne liittyvät myös siihen, että osallistuvat poliisit voivat käyttää virka-asettaan paitsi lailliseen itsepuolustukseen myös muiden puolustamiseen. Suositukset menevät tältä osin pidemmälle kuin Schengenin yleissopimuksen 41 artiklan 5 kappaleen b ja e kohdassa määrätään. Schengenin yleissopimuksen 41 artiklan 10 kappaleessa sallitaan kuitenkin täydentävien säännösten antaminen 41 artiklan täytäntöönpanon yhteydessä. Tähän sisältyvät tässä tapauksessa edellytykset, joiden mukaisesti takaa-ajo voidaan suorittaa.
Jaksossa 3 annetaan suosituksia, joiden tarkoituksena on edistää rajatylittävää poliisiyhteistyötä keinona torjua muuttajien salakuljetusta ja tukea laittoman muuttoliikkeen ehkäisemistä ja havaitsemista. Jäsenvaltioiden olisi käytettävä analyysiin perustuvia kohdennettuja yhteisiä operaatioita tietyillä EU:n sisäisillä raja-alueilla muuttajien salakuljetuksen torjumiseksi sekä laittomasti oleskelevien muuttajien ja laittomaan muuttoliikkeeseen liittyvän rajatylittävän rikollisuuden ehkäisemiseksi ja havaitsemiseksi. Jäsenvaltioiden olisi myös varmistettava koordinointi kansallisella tasolla yhteisiin operaatioihin osallistuvien toimivaltaisten viranomaisten ja niiden viranomaisten välillä, joilla on toimivalta käsitellä edelleen laittoman oleskelun takia kiinniotettuja kolmansien maiden kansalaisia. Niiden olisi erityisesti käytettävä direktiivin 2008/115/EY 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja mekanismeja.
Jaksossa 4 annetaan suosituksia, joiden tarkoituksena on tehostaa rajatylittävää poliisiyhteistyötä ihmiskaupan torjumiseksi sekä uhrien tunnistamiseksi ja suojelemiseksi. Jäsenvaltioiden olisi toteutettava yhteisiä operaatioita ihmiskaupan torjumiseksi sekä uhrien tunnistamiseksi ja turvallisuuden ja tuen tarjoamiseksi uhreille. Mahdolliset ihmiskaupan uhrit voidaan havaita ja tunnistaa yhteisten operaatioiden yhteydessä. Heidät olisi ohjattava välittömästi avustus-, tuki- ja suojelupalvelujen piiriin, tarvittaessa myös yhteistyössä kansalaisjärjestöjen kanssa. Uhrien varhainen tunnistaminen on ratkaisevan tärkeää, jotta poliisiviranomaiset voivat paremmin tutkia ja rangaista ihmiskauppiaita. Tässä yhteydessä on erittäin tärkeää kouluttaa lainvalvontaviranomaisia ihmiskauppatapausten havaitsemisessa.
Jaksossa 5 annetaan suosituksia, joiden tarkoituksena on muuttaa nykyiset poliisi- ja tulliyhteistyökeskukset EU:n sisäisillä raja-alueilla yhteisiksi poliisi- ja tulliasemiksi. Yhteisten poliisi- ja tulliasemien olisi kehitettävä nykyisten, rajatylittävään alueelliseen tietojenvaihtoon liittyvien tehtäviensä lisäksi valmiuksia perustaa, tukea, koordinoida ja toteuttaa pysyviä operatiivisen yhteistyön muotoja raja-alueilla, kuten yhteisiä partioita ja muita yhteisiä operaatioita. Niiden olisi laadittava yhteinen analyysi raja-alueelleen ominaisista rajatylittävistä rikoksista ja toimitettava tiedot kansallisen keskitetyn asiointipisteen välityksellä kaikille jäsenvaltioille ja toimivaltaisille EU:n virastoille, kuten Europolille. Tällaisiin kohdennettuihin yhteisiin operaatioihin sovellettaisiin erityisesti Schengenin rajasäännöstön 23 artiklassa vahvistettuja sääntöjä poliisivaltuuksien käytöstä EU:n sisäisillä raja-alueilla. Näin varmistetaan, että operaatioilla ei ole vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksilla. Jäsenvaltioiden olisi myös kehitettävä valmiuksiaan tukea yhteisesti alueellaan tapahtuvien rajatylittävien rikosten tutkintaa. Tämä olisi toteutettava sovellettavan lainsäädännön mukaisesti ja tällaisen lainsäädännön edellyttämien ja sen nojalla annettujen asiaankuuluvien laillisten valtuutuksien perusteella.
Jaksossa 6 annetaan suosituksia, joiden tarkoituksena on parantaa yhteisten operaatioiden suunnittelua, koordinointia ja tukemista kaikkialla EU:ssa. Jäsenvaltioiden ja komission olisi perustettava koordinointifoorumi, jossa jäsenvaltiot voivat vaihtaa tietoja tarpeistaan ja painopisteistään. Tavoitteena on kohdentaa yhteisiä operaatioita paremmin erityisesti suurten tapahtumien (esim. suuret urheilutapahtumat, kansainväliset huippukokoukset) aikana ja tiettyinä aikoina (esim. lomakaudet) sekä auttaa puuttumaan tiettyihin rikosaaltoihin (esim. terrorismi, huumekauppa, urheilutulosten manipulointi, väärennettyjen tavaroiden laiton kauppa, luottokorttipetokset, taskuvarkaudet ja muut omaisuusrikokset), joita ovat tehneet erityisesti vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden ryhmät, hyödyntäen tarvittaessa EU:n nykyistä rahoitusta sekä EU:n turvallisuustutkimus- ja innovointihankkeiden tuloksia. Jäsenvaltioiden olisi ohjeistettava kansallisia keskitettyjä asiointipisteitään koordinoimaan tällaisia yhteisiä operaatioita, mukaan lukien yhteiset partiot, toisista jäsenvaltioista ja toisiin jäsenvaltioihin. Niiden olisi myös kehitettävä yhteisiä uhka-arvioita ja riskianalyyseja sekä vuotuisia tarvearviointeja vaihtamalla tietoja tulevista suurista tapahtumista sekä uhkista, jotka kohdistuvat yleiseen järjestykseen, turvallisuuteen, sisäiseen turvallisuuteen ja kansalaisten liikkuvuusmalleihin erityisesti matkailukausien aikana. Tällä lähestymistavalla pyrittäisiin tukemaan kohdennetumpien yhteisten partioiden ja muiden yhteisten operaatioiden, mukaan lukien koordinoidut poliisitarkastukset EU:n sisäisillä raja-alueilla, valmistelua ja perustamista. Ajan mittaan sillä pitäisi mahdollistaa EU:n keskeisten rikollisuuden paikkojen kohdentaminen EU SOCTA 2021 ‑arvion mukaisesti.
Jaksossa 7 annetaan suosituksia, joiden tarkoituksena on varmistaa tietojen ja viestinnän tehokas saatavuus rajatylittävissä operaatioissa. Jäsenvaltioiden olisi annettava poliiseilleen välineet, joiden avulla nämä voivat käyttää etäyhteydellä ja turvallisesti omia tietokantojaan kansallisen lainsäädännön mukaisesti sekä EU:n kansainvälisiä ja muita kansainvälisiä tietokantoja eurooppalaisen hakuportaalin kautta. Tavoitteena on mahdollistaa poliiseille poliisitehtävien hoitaminen rajatylittävien operaatioiden aikana, esimerkiksi henkilöllisyyksien selvittäminen. Jäsenvaltioiden olisi myös annettava rajatylittäviin operaatioihin osallistuville poliiseille varustukseksi suojatut viestintävälineet (esim. pikaviestivälineet), jotka toimivat yli rajojen ja joiden avulla poliisit voivat olla suoraan yhteydessä vastaanottavan jäsenvaltion poliiseihin ja viestiä heidän kanssaan reaaliaikaisesti. Jäsenvaltioiden olisi hyödynnettävä Europolin innovaatiolaboratorion tarjoamia teknisiä ratkaisuja, jotta voidaan varmistaa suojattujen viestintävälineiden yhteenliitettävyys yli rajojen.
Jaksossa 8 annetaan suosituksia, joiden tavoitteena on siirtyä kohti EU:n yhteistä poliisikulttuuria lisäämällä merkittävästi operatiivista poliisiyhteistyötä koskevaa yhteistä koulutusta. Jäsenvaltioiden olisi perustettava poliisiksi opiskeleville yhteisiä koulutus- ja vaihto-ohjelmia pitkän aikavälin tietämyksen ja luottamuksen lisäämiseksi EU:n poliisivoimien välillä. Yhteisessä koulutuksessa olisi seurattava Ranskan ja Espanjan yhteisen Gendarmerie Nationale- ja Guardia Civil -poliisilaitosten koulutusohjelman menestyksekästä esimerkkiä. Jäsenvaltioiden olisi kehitettävä yhteisiä jatkuvia kehittämiskursseja ja vaihto-ohjelmia etulinjan poliiseille ja rikostutkijoille, jotta voidaan parantaa heidän taitojaan ja tietämystään rajatylittävästä operatiivisesta yhteistyöstä. Tämä koskee erityisesti asiaa koskevaa lainsäädäntöä, osallistumissääntöjä, välineitä, mekanismeja, ammatillisia normeja ja etiikkaa, menettelyjä ja parhaita käytäntöjä. Nämä voisivat vaihdella CEPOLin tuella verkkokoulutusmoduuleista poliisivaihtoon, ja niissä olisi simuloitava todellisia tilanteita. EU:n sisäisten raja-alueiden poliiseille tarkoitettuja kielikursseja olisi lisättävä merkittävästi. Jäsenvaltioiden olisi myös yhdenmukaistettava kansallisten poliisioppilaitostensa ohjelmaa siten, että siihen sisällytetään hyväksytyt eurooppalaisen rajatylittävän operatiivisen poliisiyhteistyön kurssit. Jäsenvaltioiden olisi pohdittava mahdollisuutta luoda laaja-alaisia ja pitkäaikaisia yhteisiä koulutus- ja vaihto-ohjelmia poliisiksi opiskeleville ja jäsenvaltioiden poliiseille operatiivisessa poliisiyhteistyössä.
Jaksossa 9 esitetään lopulliset suositukset. Jäsenvaltioita pyydetään hyödyntämään edellä mainitun asiaankuuluvan neuvoston työryhmän tarjoamaa foorumia keskustellakseen tämän suosituksen kattamaan rajatylittävään operatiiviseen poliisiyhteistyöhön liittyvistä kysymyksistä ja erityisesti tämän suosituksen täytäntöönpanoon liittyvistä kysymyksistä.
Lisäksi jäsenvaltioita pyydetään aloittamaan kuuden kuukauden kuluessa tämän suosituksen antamisesta menettely kansallisten sääntöjensä sekä muiden jäsenvaltioiden kanssa tekemiensä kahden- ja monenvälisten sopimusten muuttamiseksi tämän suosituksen mukaisten toimenpiteiden täytäntöönpanemiseksi. Vuoden kuluttua suosituksen antamisesta komission olisi julkaistava kertomus, jossa arvioidaan, miten jäsenvaltiot ovat panneet tämän suosituksen täytäntöön.
2021/0415 (CNS)
Ehdotus
NEUVOSTON SUOSITUS
operatiivisesta poliisiyhteistyöstä
EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 87 artiklan 3 kohdan ja 89 artiklan yhdessä 292 artiklan kanssa,
ottaa huomioon Euroopan komission ehdotuksen,
ottaa huomioon Euroopan parlamentin lausunnon,
sekä katsoo seuraavaa:
(1)Rajojen yli tapahtuva valvonta ja rajatylittävät takaa-ajot ovat välttämättömiä operatiivisen poliisiyhteistyön välineitä, joita ilman rikolliset voivat paeta poliisia ylittämällä rajan hyödyntäen toimivallan vaihtumista ja poliisitoiminnan jatkuvuuden puutetta. Joidenkin jäsenvaltioiden asettamiin nykyisiin rajoituksiin olisi puututtava, koska ne luovat esteitä tällaisten operaatioiden toteuttamiselle niiden alueella. On myös tarpeen mukauttaa tiettyjä rajatylittäviin poliisioperaatioihin osallistumista koskevia sääntöjä rikollisten seuraamiseksi ja pidättämiseksi valvonnassa, takaa-ajoissa ja yhteisissä operaatioissa.
(2)Pysyvien yhteisten partioiden ja muiden yhteisten operaatioiden valmiuksien vahvistaminen EU:n sisäisillä raja-alueilla on tarpeen, jotta voidaan vastata rikolliseen toimintaan ja haasteisiin, joita ihmisten, tavaroiden ja palvelujen pysyvä ja kasvava liikkuvuus unionin sisällä aiheuttaa poliisivoimille. Nykyisten rakenteiden, kuten poliisi- ja tulliyhteistyökeskusten, olisi laajennettava nykyistä rooliaan, jotta ne pystyvät suunnittelemaan, tukemaan, koordinoimaan ja toteuttamaan yhteisiä partioita ja muita yhteisiä operaatioita yhteisten riskianalyysien ja tarvearviointien pohjalta sovellettavien oikeudellisten vaatimusten mukaisesti. Näin voidaan ehkäistä ja havaita EU:n sisäisillä raja-alueilla tehtäviä rajatylittäviä rikoksia ja tukea niihin liittyviä tutkimuksia.
(3)Muuttajien salakuljetuksen ja ihmiskaupan alalla toimivat rikollisverkostot hyödyntävät sisärajojen puuttumista alueella, jolla ei suoriteta tarkastuksia sisärajoilla, jäljempänä ’Schengen-alue’, edistääkseen laittomien muuttajien luvatonta liikkumista ja hyödyntääkseen uhrien haavoittuvaa asemaa voiton saamiseksi. Unionin tehokas palauttamispolitiikka edellyttää tehokkaita ja oikeasuhteisia toimenpiteitä laittomien muuttajien kiinniottamiseksi ja tunnistamiseksi. Tässä yhteydessä olisi edistettävä koordinointia erityisesti käyttämällä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja mekanismeja, jotta voidaan osaltaan ehkäistä laittomien muuttajien luvatonta liikkumista ja reagoida siihen sekä auttaa puuttumaan yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuviin uhkiin samalla, kun rajoitetaan vilpittömässä mielessä matkustavien henkilöiden liikkumiseen kohdistuvia vaikutuksia. Koska sisärajoilla ei tehdä tarkastuksia, kohdennetut yhteiset partiot ja muut yhteiset operaatiot EU:n sisäisillä raja-alueilla ovat arvokas väline muuttajien salakuljetuksen ja ihmiskaupan torjunnassa, laittoman oleskelun ja laittomaan muuttoliikkeeseen liittyvän rajatylittävän rikollisuuden ehkäisemisessä ja havaitsemisessa sekä kahdenvälisten takaisinottosopimusten tehokkaan käytännön täytäntöönpanon helpottamisessa komission suositusta (EU) 2017/432 noudattaen. Ihmiskaupan tehokas torjunta edellyttää poliisiyhteistyötä sekä kansallisissa että kansainvälisissä yhteyksissä uhrien tunnistamiseksi ja tukemiseksi sekä ihmiskauppiaiden syytteeseen asettamista ja tuomitsemista koskevien parannusten tekemiseksi.
(4)Poliisien lähettäminen muihin jäsenvaltioihin voi olla tehotonta, jos käytettävissä on vain rajallisesti poliisivoimia, joita jäsenvaltiot voivat lähettää ulkomaille, ja jos lähettämistä ei ole koordinoitu etukäteen tehdyn yhteisen analyysin perusteella. Unionin koordinointifoorumi, jossa jäsenvaltiot voivat vaihtaa tietoja yhteisiä partioita ja muita yleiseurooppalaisia yhteisiä operaatioita koskevista tarpeistaan ja painopisteistään, voisi toimia tarvittavana rakenteena tällaisten operaatioiden toteuttamiseksi tehokkaasti ja tuloksellisesti. Näin voitaisiin ylläpitää ja parantaa yleistä järjestystä ja turvallisuutta, ehkäistä rikoksia, myös vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden ryhmien tekemiä rikoksia, ja auttaa puuttumaan tiettyihin rikosaaltoihin keskeisissä paikoissa, tiettyinä aikoina ja erityistilanteissa.
(5)Viestintä ja pääsy saatavilla oleviin tietoihin ovat ratkaisevan tärkeitä rajatylittävän operatiivisen yhteistyön onnistumisen kannalta. Toisessa jäsenvaltiossa toimivilla etulinjan poliiseilla olisi oltava sovellettavien käyttöoikeuksien ja sovellettavan unionin ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti mobiiliratkaisuilla, kuten kannettavilla laitteilla tai autoon asennetuilla poliisitietokoneilla, reaaliaikainen pääsy unionin tietojärjestelmissä oleviin tietoihin eurooppalaisen hakuportaalin (ESP) kautta sekä asiaankuuluviin kansallisiin tietokantoihin. Heillä olisi myös oltava käytössään luotettavat ja suojatut reaaliaikaiset yhteentoimivat matkaviestintävälineet, kuten pikaviestintävälineet, jotka toimivat yli rajojen, jotta he voivat olla suoraan yhteydessä oman jäsenvaltionsa ja vastaanottavan jäsenvaltion viranomaisiin. Jäsenvaltioiden olisi hyödynnettävä Europolin innovaatiolaboratorion tarjoamia teknisiä ratkaisuja, jotta voidaan varmistaa sellaisten suojattujen viestintävälineiden yhteenliitettävyys yli rajojen, joiden olisi mahdollistettava vähintään reaaliaikaisen matkaviestinnän välineiden turvallinen käyttö sekä poliisiajoneuvojen geopaikannus esimerkiksi GPS-seurannan tai miehittämättömien ilma-alusten avulla rajatylittävän poliisioperaation aikana.
(6)Tehokas rajatylittävä operatiivinen poliisiyhteistyö edellyttää siirtymistä kohti unionin yhteistä poliisikulttuuria. Taitojen, tietojen ja luottamuksen rakentamisessa on olennaisen tärkeää perustaa yhteisiä peruskoulutus- ja vaihto-ohjelmia poliisiksi opiskeleville tällaiseen yhteistyöhön liittyvistä asioista sekä näitä asioita koskevia jatkuvia kehittämiskursseja etulinjan poliiseille ja rikostutkijoille. On tärkeää, että jäsenvaltiot mukauttavat ja yhdenmukaistavat kansallisten poliisioppilaitostensa opetussuunnitelmia kaikilla koulutustasoilla. Niihin tulisi sisältyä hyväksyttyjä rajatylittävän operatiivisen poliisiyhteistyön kursseja sekä poliisiksi opiskelevien ja näistä koulutuksista valmistuneiden poliisien urapolkuja. Jäsenvaltioiden olisi myös hyödynnettävä parhaalla mahdollisella tavalla Euroopan unionin lainvalvontakoulutusvirastoa (CEPOL) koulutustarpeisiin vastaamiseksi. Lisäksi niiden olisi tuettava viraston toimintaa ja mukautettava koulutusvalikoimaansa EU:n strategisten koulutustarpeiden arvioinneissa (EU-STNA) vahvistettuihin rajatylittävään yhteistyöhön liittyviin painopisteisiin. Niiden olisi pohdittava mahdollisuutta luoda laaja-alaisia ja pitkäaikaisia yleiseurooppalaisia yhteisiä koulutus- ja vaihto-ohjelmia poliisiksi opiskeleville ja poliiseille rajatylittävän operatiivisen poliisiyhteistyön alalla.
(7)Koska koordinointi ja yhteistyö ovat tärkeitä tässä suosituksessa käsitellyissä kysymyksissä ja erityisesti suosituksen täytäntöönpanossa, rajatylittävää operatiivista poliisiyhteistyötä pidetään pysyvänä keskustelunaiheena neuvoston asiaankuuluvassa työryhmässä. Työryhmän olisi toimittava pysyvänä foorumina, jossa jäsenvaltiot voivat keskustella tällaisista kysymyksistä, kuten sääntöjensä ja sopimustensa yhdenmukaistamisesta, muista toimenpiteistä, joilla puututaan rajatylittävien poliisiyhteistyöoperaatioiden tehokkuutta ja vaikuttavuutta haittaaviin esteisiin, saavutetusta edistyksestä raportoimisesta sekä kysymyksistä, jotka liittyvät tarvittaviin ohjeisiin ja hyviin käytäntöihin.
(8)Tämä suositus olisi pantava täytäntöön kohtuullisessa ajassa. Jäsenvaltioiden olisi käynnistettävä kuuden kuukauden kuluessa suosituksen antamisesta menettely kansallisten sääntöjensä sekä tarvittaessa muiden jäsenvaltioiden kanssa tekemiensä kahden- ja monenvälisten sopimusten muuttamiseksi, jotta suositellut toimenpiteet voidaan panna täytäntöön, ja saatettava sen jälkeen tämä menettely päätökseen niin pian kuin se on kohtuudella mahdollista.
(9)Tämän suosituksen täytäntöönpanossa saavutettua edistystä olisi tarkasteltava uudelleen tietyn ajan kuluttua. Sen vuoksi komission olisi vuoden kuluttua suosituksen antamisesta arvioitava tällaista edistymistä, jotta voidaan muun muassa päättää, tarvitaanko tällä alalla sitovia unionin oikeuden säädöksiä.
(10)Koska tämä suositus ei ole sitova, jäsenvaltioiden olisi pantava siinä suositellut toimenpiteet täytäntöön sovellettavien unionin oikeuden säädösten ja erityisesti sitovien säädösten mukaisesti. Jäsenvaltioiden olisi erityisesti toteutettava suositellut toimenpiteet Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen, jäljempänä ’Schengenin yleissopimus’, mukaisesti erityisesti valitsemalla suositellut vaihtoehdot, jos Schengenin yleissopimuksessa määrätään useista vaihtoehdoista, sekä laajentamalla soveltamisalaa ja antamalla täydentäviä säännöksiä Schengenin yleissopimuksen asiaa koskevien artiklojen täytäntöönpanemiseksi ja niiden mukaisesti.
(11)Tämän suosituksen ei pitäisi katsoa vaikuttavan sääntöihin, jotka koskevat rajoituksia, suojatoimia ja edellytyksiä, joita ei erityisesti käsitellä tässä suosituksessa, ja joita sovelletaan sitovien unionin oikeuden säädösten, myös Schengenin yleissopimuksen, mukaisiin asiaankuuluviin rajatylittäviin operatiivisiin poliisiyhteistyötoimiin ja unionin oikeuden mukaiseen kansalliseen lainsäädäntöön. Tällaisia sääntöjä voidaan soveltaa esimerkiksi tässä suosituksessa tarkoitettuihin virka-aseiden kantamiseen ja käyttöön, tieliikenneoikeuksien käyttöön, teknisten välineiden käyttöön rajojen yli tapahtuvan valvonnan suorittamiseksi sekä henkilöllisyyden selvittämiseen ja tällaista selvittämistä välttelemään pyrkivien henkilöiden pysäyttämiseen.
(12)Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyssä, Tanskan asemasta tehdyssä pöytäkirjassa N:o 22 olevien 1 ja 2 artiklan mukaisesti Tanska ei osallistu tämän suosituksen antamiseen, suositus ei sido Tanskaa eikä sitä sovelleta Tanskaan. Koska tällä suosituksella kehitetään Schengenin säännöstöä, Tanskan olisi edellä mainitun pöytäkirjan 4 artiklan mukaisesti päätettävä kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun neuvosto on hyväksynyt tämän suosituksen, saattaako se suosituksen osaksi kansallista lainsäädäntöään.
(13)Tällä suosituksella, lukuun ottamatta sen jaksoja 2.1 ja 2.2, kehitetään niitä Schengenin säännöstön määräyksiä, joihin Irlanti osallistuu neuvoston päätöksen 2002/192/EY mukaisesti; Irlanti osallistuu sen vuoksi tämän suosituksen antamiseen, ja suositus sitoo Irlantia kyseisiä jaksoja lukuun ottamatta.
(14)Islannin ja Norjan osalta tällä suosituksella kehitetään niitä Schengenin säännöstön määräyksiä, joita tarkoitetaan Euroopan unionin neuvoston sekä Islannin tasavallan ja Norjan kuningaskunnan välisessä sopimuksessa viimeksi mainittujen osallistumisesta Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon, soveltamiseen ja kehittämiseenja jotka kuuluvat neuvoston päätöksen 1999/437/EY 1 artiklan A ja H kohdassa tarkoitettuun alaan.
(15)Sveitsin osalta tällä suosituksella kehitetään niitä Schengenin säännöstön määräyksiä, joita tarkoitetaan Euroopan unionin, Euroopan yhteisön ja Sveitsin valaliiton välisessä sopimuksessa Sveitsin valaliiton osallistumisesta Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon, soveltamiseen ja kehittämiseen ja jotka kuuluvat neuvoston päätöksen 1999/437/EY 1 artiklan A ja H kohdassa, tarkasteltuna yhdessä neuvoston päätöksen 2008/146/EY3 artiklan ja neuvoston päätöksen 2008/149/YOS 3 artiklan kanssa, tarkoitettuun alaan.
(16)Liechtensteinin osalta tällä suosituksella kehitetään niitä Schengenin säännöstön määräyksiä, joita tarkoitetaan Euroopan unionin, Euroopan yhteisön, Sveitsin valaliiton ja Liechtensteinin ruhtinaskunnan välisessä pöytäkirjassa Liechtensteinin ruhtinaskunnan liittymisestä Euroopan unionin, Euroopan yhteisön ja Sveitsin valaliiton väliseen sopimukseen Sveitsin valaliiton osallistumisesta Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon, soveltamiseen ja kehittämiseenja jotka kuuluvat neuvoston päätöksen 1999/437/EY 1 artiklan A ja H kohdassa, tarkasteltuna yhdessä neuvoston päätöksen 2011/350/EU3 artiklan ja neuvoston päätöksen 2011/349/EU 3 artiklan kanssa, tarkoitettuun alaan.
(17)Bulgarian ja Romanian osalta tämä suositus, lukuun ottamatta sen jaksoja 2.1 ja 2.2, on vuoden 2005 liittymisasiakirjan 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu Schengenin säännöstöön perustuva tai siihen muutoin liittyvä säädös, ja sitä olisi luettava yhdessä neuvoston päätösten 2010/365/EU ja (EU) 2018/934 kanssa.
(18)Kroatian osalta tämä suositus, lukuun ottamatta sen jaksoja 2.1 ja 2.2, on vuoden 2011 liittymisasiakirjan 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu Schengenin säännöstöön perustuva tai siihen muutoin liittyvä säädös, ja sitä olisi luettava yhdessä neuvoston päätöksen (EU) 2017/733 kanssa.
(19)Kyproksen osalta tämä suositus, lukuun ottamatta sen jaksoja 2.1 ja 2.2, on vuoden 2003 liittymisasiakirjan 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu Schengenin säännöstöön perustuva tai siihen muutoin liittyvä säädös,
ON ANTANUT TÄMÄN SUOSITUKSEN:
1.Määritelmät
Tässä suosituksessa tarkoitetaan:
(a)’rajatylittävällä takaa-ajolla’ poliisioperaatiota, jossa jäsenvaltion toimivaltaisen lainvalvontaviranomaisen poliisit ajavat takaa kyseisessä jäsenvaltiossa yhtä tai useampaa henkilöä, joka on tavattu rikollisesta teosta tai rikokseen osallistumisesta, ylittävät takaa-ajon aikana toisen jäsenvaltion rajan ja jatkavat takaa-ajoa kyseisen toisen jäsenvaltion alueella;
(b)’rajojen yli tapahtuvalla valvonnalla’ poliisioperaatiota, jossa jäsenvaltion toimivaltaisen lainvalvontaviranomaisen poliisit valvovat osana kyseisessä jäsenvaltiossa suoritettavaa rikostutkintaa yhtä tai useampaa henkilöä, jonka epäillään syyllistyneen tai osallistuneen rikokseen tai joka voi johdattaa tällaisten epäiltyjen tunnistamiseen tai jäljittämiseen, ja jatkavat valvontaa toisen jäsenvaltion alueella sen jälkeen, kun valvottava henkilö on ylittänyt tai valvottavat henkilöt ovat ylittäneet kyseisen toisen jäsenvaltion rajan;
(c)’yhteisillä operaatioilla’ poliisioperaatioita, mukaan lukien yhteiset partiot ja muut yleisen järjestyksen, yleisen turvallisuuden ja rikollisuuden torjumisen alan yhteiset operaatiot, joita kahden tai useamman jäsenvaltion toimivaltaisten lainvalvontaviranomaisten poliisit toteuttavat yhdessä joko EU:n sisäisillä raja-alueilla tai muilla unionin alueilla ja joissa yhden jäsenvaltion poliisit toimivat toisen jäsenvaltion alueella;
(d) ’keskitetyllä asiointipisteellä’ Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 39 artiklan 3 kappaleessa tarkoitettua kansainvälisestä poliisiyhteistyöstä vastuussa olevaa kansallista keskusviranomaista;
(e)’poliisi- ja tulliyhteistyökeskuksella’ yhteistä lainvalvontarakennetta, jonka tarkoituksena on vaihtaa tietoja ja tarjota tukea muille lainvalvontatoimille EU:n sisäisillä raja-alueilla ja jonka jäsenvaltio on perustanut yhden tai useamman naapurijäsenvaltion kanssa tehdyn kahden- tai monenvälisen sopimuksen perusteella ja joka sijaitsee asianomaisten jäsenvaltioiden välisten rajojen välittömässä läheisyydessä;
(f)’EU:n sisäisellä raja-alueella’ maantieteellistä aluetta, joka sijaitsee jäsenvaltioiden välisten sisärajojen välittömässä läheisyydessä.
2.Operatiivisen yhteistyön esteiden poistaminen poliisiviranomaisten toimiessa toisessa jäsenvaltiossa
2.1.Rajatylittävä takaa-ajo:
(a)Jäsenvaltioiden olisi
i.varmistettava, että rikostyypit, joiden yhteydessä voidaan toteuttaa rajatylittäviä takaa-ajoja jäsenvaltion alueelle, kattavat tämän suosituksen liitteessä luetellut rikokset;
ii.sallittava rajatylittävien takaa-ajojen toteuttaminen niiden alueelle maa-, meri-, joki-, järvi- ja ilmarajojen yli;
iii.sallittava rajatylittävän takaa-ajon jatkaminen jäsenvaltion alueelle ilman maantieteellisiä tai ajallisia rajoituksia, kunnes jäsenvaltion toimivaltainen lainvalvontaviranomainen saapuu;
iv.kerättävä tilastoja jäsenvaltion omien toimivaltaisten lainvalvontaviranomaisten toteuttamista rajatylittävistä takaa-ajoista ja raportoitava näistä tilastoista vuosittain Euroopan parlamentille, neuvostolle ja komissiolle.
(b)Jäsenvaltioiden olisi sallittava, että toisen jäsenvaltion toimivaltaisen lainvalvontaviranomaisen poliisit, jotka toteuttavat rajatylittäviä takaa-ajoja jäsenvaltion alueelle, voivat
i.kantaa virka-asettaan ja ammuksia;
ii.käyttää virka-asettaan lailliseen itsepuolustukseen ja tarvittaessa muiden puolustamiseen;
iii.pysäyttää, pidättää tai ottaa väliaikaisesti säilöön epäillyn, myös pakkokeinoin ja fyysisellä voimalla, odotettaessa sen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten poliisien saapumista, jonka alueella takaa-ajo tapahtui;
iv.käyttää niissä jäsenvaltioissa sovellettavia tieliikenneoikeuksia, joissa takaa-ajo tapahtuu;
v.käyttää GPS-järjestelmiään siihen, että kyseisen toisen jäsenvaltion toimivaltainen lainvalvontaviranomainen seuraa kyseisten poliisien ajoneuvoja.
2.2.Rajojen yli tapahtuva valvonta
(a)Jäsenvaltioiden olisi
i.varmistettava, että rikostyypit, joiden yhteydessä voidaan toteuttaa rajojen yli tapahtuvaa valvontaa jäsenvaltion alueella, kattavat tämän suosituksen liitteessä luetellut rikokset;
ii.sallittava rajojen yli tapahtuvan valvonnan toteuttaminen alueellaan sellaisten henkilöiden osalta, joiden epäillään syyllistyneen yhteen tai useampaan näistä rikoksista tai osallistuneen niihin, mutta myös sellaisten henkilöiden osalta, jotka voivat johdattaa tällaisten epäiltyjen tunnistamiseen tai jäljittämiseen;
iii.sallittava rajojen yli tapahtuvan valvonnan toteuttaminen alueellaan maa-, meri-, joki-, järvi- ja ilmarajojen yli;
iv.sallittava aineiston yhdistäminen ja helpotettava sitä, myös lyhyt- tai pitkäaikaisina lainoina yhteisesti sovittujen menettelyjen mukaan, rajojen yli tapahtuvan valvonnan tehostamiseksi;
v.nimettävä keskitetty asiointipisteensä keskusviranomaiseksi, joka vastaa tulevan ja lähtevän rajojen yli tapahtuvan valvonnan koordinoinnista, myös siten, että se voi käsitellä ja toimittaa lupahakemuksia ympäri vuorokauden seitsemänä päivänä viikossa;
vi.kerättävä tilastoja jäsenvaltion omien toimivaltaisten lainvalvontaviranomaisten toteuttamasta rajojen yli tapahtuvasta valvonnasta ja raportoitava näistä tilastoista vuosittain Euroopan parlamentille, neuvostolle ja komissiolle.
(b)Jäsenvaltioiden olisi sallittava, että toisen jäsenvaltion toimivaltaisen lainvalvontaviranomaisen poliisit, jotka toteuttavat rajojen yli tapahtuvaa valvontaa niiden alueella, voivat
i.kantaa virka-asettaan ja ammuksia;
ii.käyttää virka-asettaan lailliseen itsepuolustukseen ja tarvittaessa muiden puolustamiseen;
iii.käyttää rajojen yli tapahtuvan valvonnan toteuttamiseen tarvittavia teknisiä välineitä, kuten GPS-seurantalaitteita, miehittämättömiä ilma-aluksia sekä ääni- ja videolaitteita.
2.3.Yhteiset operaatiot
(a)Jäsenvaltioiden olisi sallittava, että niiden alueella toteutettaviin yhteisiin operaatioihin osallistuvat toisen jäsenvaltion toimivaltaisen lainvalvontaviranomaisen poliisit voivat
i.selvittää henkilön henkilöllisyyden ja pysäyttää henkilön, joka yrittää vältellä henkilöllisyyden selvittämistä;
ii.käyttää virkapukuaan ja kantaa virka-asettaan ja ammuksia;
iii.käyttää virka-aseitaan lailliseen itsepuolustukseen ja tarvittaessa muiden puolustamiseen;
iv.käyttää radiolaitteitaan EU:n sisäisillä raja-alueilla.
(b)Jäsenvaltioiden olisi
i.tarjottava yhteisiin operaatioihin todennäköisesti osallistuville toimivaltaisten lainvalvontaviranomaisten poliiseille kielikoulutusta ja koulutusta, joka koskee muiden jäsenvaltioiden operatiivisia menettelyjä, hallinto- ja rikosoikeutta sekä rikosoikeudellisia menettelyjä, joita käytetään EU:n sisäisillä raja-alueilla, mukaan lukien ihmiskaupan ja muuttajien salakuljetuksen torjunta sekä laittoman oleskelun ja laittomaan muuttoliikkeeseen liittyvän rajatylittävän rikollisuuden tai muun luonteeltaan rajatylittävän vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden ehkäiseminen ja havaitseminen;
ii.kerättävä tilastoja rajatylittävistä yhteisistä partioista ja operaatioista, joita niiden toimivaltaiset lainvalvontaviranomaiset ovat toteuttaneet muiden jäsenvaltioiden alueella, ja raportoitava näistä tilastoista vuosittain Euroopan parlamentille, neuvostolle ja komissiolle.
3.Rajatylittävä operatiivinen poliisiyhteistyö muuttajien salakuljetuksen ja laittomaan muuttoliikkeeseen liittyvän rajatylittävän rikollisuuden torjumiseksi
(a)Jäsenvaltioiden olisi käytettävä yhteisiä operaatioita EU:n sisäisillä raja-alueilla
i.muuttajien salakuljetuksen torjumiseksi;
ii.muuttajien laittoman oleskelun ja laittomaan muuttoliikkeeseen liittyvän rajatylittävän rikollisuuden ehkäisemiseksi ja havaitsemiseksi.
(b)Jäsenvaltioiden olisi varmistettava koordinointi kansallisella tasolla yhteisiin operaatioihin osallistuvien toimivaltaisten viranomaisten ja laittoman oleskelun takia kiinniotettujen kolmansien maiden kansalaisten jatkokäsittelyyn osallistuvien toimivaltaisten viranomaisten välillä erityisesti käyttämällä direktiivin 2008/115/EY 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja mekanismeja.
4.Rajatylittävä operatiivinen poliisiyhteistyö ihmiskaupan torjumiseksi sekä uhrien tunnistamiseksi ja suojelemiseksi
(a)Jäsenvaltioiden olisi käytettävä rajatylittäviä yhteisiä operaatioita EU:n sisäisillä raja-alueilla
i.ihmiskaupan torjumiseksi;
ii.ihmiskaupan uhrien tunnistamiseksi sekä turvan ja tuen tarjoamiseksi uhreille.
5.Yhteiset poliisi- ja tulliasemat
(a)Jäsenvaltioiden olisi laajennettava nykyisten poliisi- ja tulliyhteistyökeskustensa nykyisiä tehtäviä
i.toteuttamalla, tukemalla ja koordinoimalla yhteisiä operaatioita EU:n sisäisillä raja-alueilla;
ii.tuottamalla yhteisiä analyyseja rajatylittävistä rikoksista, jotka ovat tyypillisiä kyseiselle EU:n sisäiselle raja-alueelle, ja toimittamalla tällaiset analyysit kansallisen keskitetyn asiointipisteen välityksellä kaikille muille jäsenvaltioille ja toimivaltaisille unionin virastoille ja elimille, kuten Europolille ja tarvittaessa Euroopan petostentorjuntavirastolle (OLAF);
iii.tukemalla kyseisillä EU:n sisäisillä raja-alueilla tapahtuvien rajatylittävien rikosten tutkintaa.
(b)Jäsenvaltioiden olisi näiden nykyisten poliisi- ja tulliyhteistyökeskustensa laajennettujen tehtävien vuoksi nimettävä keskukset uudelleen yhteisiksi poliisi- ja tulliasemiksi.
6.Yhteisten operaatioiden koordinointifoorumi
(a)Jäsenvaltioiden olisi yhdessä komission ja Europolin kanssa
i.perustettava yhteinen koordinointifoorumi, jossa jäsenvaltiot voivat vaihtaa tietoja yhteisiä operaatioita koskevista tarpeistaan ja painopisteistään:
–paikoissa, jotka ovat erityisen tärkeitä rikosten ehkäisemiseksi ja torjumiseksi, kuten keskeiset rikollisuuden keskukset tai matkailualueet, joissa käy matkailijoita muista jäsenvaltioista;
–joukkokokoontumisissa ja suurissa tapahtumissa, jotka todennäköisesti houkuttelevat kävijöitä muista jäsenvaltioista, kuten suurissa urheilutapahtumissa tai kansainvälisissä huippukokouksissa;
–katastrofien ja vakavien onnettomuuksien tapauksessa koordinoidusti unionin pelastuspalvelumekanismin (UCPM) ja erityisesti hätäavun koordinointikeskuksen (ERCC) kanssa;
–muun luonteeltaan rajatylittävän vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden tapauksessa;
ii.laadittava toimivaltaisten unionin virastojen ja jäsenvaltioiden toimittamien tietojen sekä niiden yhteisten poliisi- ja tulliasemien toimittamien tietojen perusteella yhdessä yhteinen säännöllinen raportti, jossa analysoidaan yhteisiin operaatioihin liittyviä riskejä ja tarpeita ja jota jäsenvaltiot voivat käyttää yhteisten operaatioidensa kohdentamiseen.
(b)Jäsenvaltioiden olisi
i.tarjottava koordinointifoorumille tietoa kaikista tiedossaan olevista yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen kohdistuvista vakavista uhkista, tulevista joukkokokoontumisista ja suurista tapahtumista, jotka todennäköisesti houkuttelevat huomattavan määrän kävijöitä muista jäsenvaltioista, sekä kansalaistensa liikkuvuusmalleista erityisesti matkailukausien aikana;
ii.nimettävä keskitetty asiointipiste kansalliseksi asiointipisteeksi tällaisten yhteisten operaatioiden koordinointia varten.
7.Tiedon ja viestinnän tehokkaan saatavuuden varmistaminen
(a)Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että niiden toimivaltaisen lainvalvontaviranomaisen poliisit, jotka osallistuvat tässä suosituksessa käsiteltyyn rajatylittävään operatiiviseen poliisiyhteistyöhön ja toimivat toisen jäsenvaltion alueella,
i.pääsevät etäyhteydellä turvallisesti kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti omiin kansallisiin tietokantoihinsa sekä unionin ja kansainvälisiin tietokantoihin eurooppalaisen hakuportaalin kautta, jotta he voivat suorittaa poliisitehtäviään, kuten henkilöllisyyden selvittämistä, toisen jäsenvaltion alueella osana näitä operaatioita;
ii.voivat käyttää suojattuja reaaliaikaisia viestintävälineitä, jotka toimivat toisen jäsenvaltion alueella ja joiden avulla he voivat olla suoraan yhteydessä oman jäsenvaltionsa toimivaltaiseen lainvalvontaviranomaiseen sekä kyseisen yhden tai useamman toisen jäsenvaltion toimivaltaisten lainvalvontaviranomaisten poliiseihin.
(b)Jäsenvaltioiden olisi hyödynnettävä Europolin innovaatiolaboratorion tarjoamia teknisiä ratkaisuja, jotta varmistetaan turvallinen, reaaliaikainen suora viestintä yli rajojen.
8.Rajatylittävään operatiiviseen poliisiyhteistyöhön liittyvä yhteinen koulutus ja ammatillinen kehittäminen
(a)Jäsenvaltioiden olisi
i.perustettava yhdessä naapurijäsenvaltioidensa kanssa poliisiksi opiskeleville yhteisiä peruskoulutus- ja vaihto-ohjelmia rajatylittävästä operatiivisesta poliisiyhteistyöstä;
ii.mukautettava ja yhdenmukaistettava kansallisten poliisioppilaitostensa opetussuunnitelmia kaikilla koulutustasoilla siten, että niihin sisällytetään hyväksyttyjä eurooppalaisen rajatylittävän operatiivisen poliisiyhteistyön kursseja;
iii.suunniteltava ja toteutettava urapolkuja poliisiksi opiskeleville ja poliiseille, jotka ovat suorittaneet yhteisen peruskoulutuksen, vaihto-ohjelmia tai erityisiä rajatylittävän operatiivisen poliisiyhteistyön kursseja;
iv.perustettava yhteisiä täydennyskoulutuskursseja ja ‑aloitteita etulinjan poliiseille ja rikostutkijoille, jotta voidaan kehittää taitoja ja tietämystä rajatylittävästä operatiivisesta poliisiyhteistyöstä, erityisesti asiaankuuluvasta lainsäädännöstä, toimintasäännöistä, välineistä, tekniikoista, mekanismeista, menettelyistä ja parhaista käytännöistä;
v.lisättävä poliiseille suunnattuja kielikursseja, jotta nämä voivat osallistua tehokkaasti rajatylittävään operatiiviseen poliisiyhteistyöhön;
vi.mukautettava koulutusvalikoimaansa EU:n strategisten koulutustarpeiden arvioinneissa (EU-STNA) vahvistettuihin rajatylittävään operatiiviseen poliisiyhteistyöhön liittyviin painopisteisiin;
vii.tiedotettava CEPOLille rajatylittävään operatiiviseen poliisiyhteistyöhön liittyvistä koulutustarpeistaan ja tuettava asiaan liittyviä CEPOLin toimia;
viii.pohdittava mahdollisuutta luoda laaja-alaisia ja pitkäaikaisia yleiseurooppalaisia yhteisiä koulutus- ja vaihto-ohjelmia poliisiksi opiskeleville ja poliiseille rajatylittävän operatiivisen poliisiyhteistyön alalla.
9.Loppusäännökset
(a)Jäsenvaltioiden olisi keskusteltava tässä suosituksessa käsitellyistä kysymyksistä, erityisesti suosituksen täytäntöönpanoon liittyvistä kysymyksistä, ja vietävä niitä eteenpäin.
(b)Jäsenvaltioiden olisi hyödynnettävä täysimääräisesti sisäisen turvallisuuden rahastosta (poliisi) tarjottavaa rahoitustukea rajatylittävän operatiivisen yhteistyön parantamiseksi ja tehostamiseksi.
(c)Jäsenvaltioiden olisi kuuden kuukauden kuluessa tämän suosituksen antamisesta toteutettava tarvittavat toimenpiteet, myös muuttamalla kansallisia sääntöjään ja tarvittaessa muiden jäsenvaltioiden kanssa tekemiään kahden- ja monenvälisiä sopimuksia, unionin oikeuden mukaisesti tämän suosituksen panemiseksi täytäntöön.
(d)Vuoden kuluttua tämän suosituksen antamispäivästä komission olisi arvioitava, miten jäsenvaltiot ovat toteuttaneet tämän suosituksen, ja julkaistava sitä koskeva kertomus.
Tehty Brysselissä
Neuvoston puolesta
Puheenjohtaja