EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 18.11.2021
COM(2021) 701 final
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
terrorismin torjumisesta sekä neuvoston puitepäätöksen 2002/475/YOS korvaamisesta ja neuvoston päätöksen 2005/671/YOS muuttamisesta 15 päivänä maaliskuuta 2017 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2017/541 29 artiklan 2 kohdan nojalla
{SWD(2021) 324 final}
1.Johdanto
Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät 15. maaliskuuta 2017 terrorismin torjumista koskevan direktiivin (EU) 2017/541
1
, jäljempänä ’direktiivi’. Direktiivillä korvattiin puitepäätös 2002/475/YOS
2
, jäljempänä ’puitepäätös’, ja sillä vahvistettiin EU:n oikeudellista kehystä sisällyttämällä laajemmin mukaan terrorismiin liittyviä rikoksia, antamalla poliisille ja syyttäjille välineet terrorismirikosten ehkäisemiseksi ja torjumiseksi ja vastaamalla paremmin terrorismin uhrien erityistarpeisiin. Direktiivissä vahvistetaan direktiivin sitomille jäsenvaltioille
3
, jäljempänä ’jäsenvaltiot’, yhdenmukaiset terrorismirikosten määritelmät ja vähimmäissäännöt, jotka koskevat terrorismirikosten, terroristiryhmään liittyvien rikosten ja terroritoimintaan liittyvien rikosten seuraamuksia. Tätä pidetään vertailukohtana kansallisten viranomaisten väliselle yhteistyölle ja tietojenvaihdolle. EU:n yhteisellä lähtökohdalla estetään myös sellaisten oikeudellisten porsaanreikien olemassaolo, joita terroristit voivat hyödyntää. Afganistanin viimeaikaiset tapahtumat korostivat jälleen kerran vankan kehyksen merkitystä terrorismin torjunnassa muun muassa rikosoikeudellisin keinoin.
Määräaika sääntöjen saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä oli 8. syyskuuta 2018. Komissio totesi syyskuussa 2020, että direktiivin saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on vankistanut merkittävästi jäsenvaltioiden rikosoikeudellista lähestymistapaa terrorismiin ja parantanut terrorismin uhrien oikeuksia.
4
Komissio havaitsi kuitenkin useita täytäntöönpanoon liittyviä ongelmia (lisätietoja 2 jaksossa).
Direktiivin 29 artiklan 2 kohdassa edellytetään, että komissio antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen, jossa arvioidaan direktiivin lisäarvoa terrorismin torjunnan kannalta. Kertomuksen on katettava myös direktiivin vaikutus perusoikeuksiin ja -vapauksiin, kuten syrjimättömyyteen, oikeusvaltioperiaatteeseen ja terrorismin uhreille annetun suojelun ja avun tasoon. Paremman sääntelyn suuntaviivojen
5
mukaisesti komissio on myös käyttänyt tilaisuutta hyväkseen arvioidakseen direktiivin merkityksellisyyttä, vaikuttavuutta, tehokkuutta, johdonmukaisuutta ja EU:n tason lisäarvoa. Näitä arviointiperusteita arvioidaan direktiivin voimaantulopäivästä eli 20. huhtikuuta 2017 alkaen kesäkuuhun 2021 saakka. Komissio esitti ehdotuksensa direktiiviksi vuonna 2015. Sitä pidetään vertailukohtana lähtötilanteen arvioinnissa.
Arvioinnin yksityiskohtaiset tulokset ja käytetyt menetelmät esitetään komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa. Sääntelyntarkastelulautakuntaa kuultiin tästä komission yksiköiden valmisteluasiakirjasta 14. heinäkuuta 2021. Se antoi 16. heinäkuuta 2021 myönteisen lausunnon parannussuosituksineen, joita käytettiin asiakirjan tarkastamiseen. Arvioinnin tärkeimmistä havainnoista esitetään yhteenveto tämän kertomuksen 3 jaksossa. Komissio järjesti 1. heinäkuuta 2021 jäsenvaltioiden kanssa työpajan, jossa keskusteltiin seuraavista vaiheista ja johon osallistuivat myös Europol, Eurojust ja EU:n terrorismintorjunnan koordinaattorin toimisto.
2.Tausta
Direktiivi on jäsenvaltioiden terrorisminvastaisten rikosoikeudellisten toimien kulmakivi. Se on jäsenvaltioiden yhteinen oikeudellinen kehys, joka toimii vertailukohtana tietojenvaihdolle ja yhteistyölle. Direktiivi annettiin muun muassa terrorismin uhan kehittymisen huomioon ottamiseksi EU:ssa ja kansainvälisen oikeuden
6
mukaisten EU:n ja jäsenvaltioiden oikeudellisten velvoitteiden täyttämiseksi erityisesti terrorismiin osallistuvia vierastaistelijoita ja terrorismin rahoitusta koskevien ilmiöiden osalta. Alun perin komissio suunnitteli tekevänsä vaikutustenarvioinnin vuonna 2015 ja esittävänsä tarvittaessa lainsäädäntöehdotuksen vuonna 2016. Ranskassa, Belgiassa, Tanskassa ja Saksassa tehdyt terrori-iskut korostivat kuitenkin tarvetta toimia viipymättä. Vaikutustenarviointia ei siis tehty direktiivin hyväksymisen kiireellisyyden vuoksi, ja komission ehdotus julkaistiin 2. joulukuuta 2015.
Direktiivin yleisenä tavoitteena on torjua terrorismia rikosoikeudellisin keinoin. Direktiivin tavoitteena on erityisesti
·lähentää terrorismirikosten, terroristiryhmään ja terroritoimintaan liittyvien rikosten määritelmiä, joita käytetään vertailukohtana tietojenvaihdossa ja toimivaltaisten kansallisten viranomaisten välisessä yhteistyössä
·vahvistaa vähimmäissäännöt, jotka koskevat rikosten määritelmiä ja seuraamuksia terrorismirikosten, terroristiryhmään liittyvien rikosten ja terroritoimintaan liittyvien rikosten alalla ja
·tehostaa terrorismin uhrien suojelu-, tuki- ja avustustoimenpiteitä.
Komissio arvioi vuonna 2020 direktiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä kertomuksessa 7 , jossa se yksilöi joitakin puutteita. Komissio arvioi erityisesti, että direktiivin moitteeton saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä tehostaisi direktiivin toimivuutta. Kuten 1 jaksossa mainittiin, täytäntöönpanokertomuksessa yksilöitiin useita ongelmia direktiivin saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä. Keskeisiä ongelmia ovat muun muassa seuraavat:
·yksi tai useampi direktiivin 3 artiklassa lueteltu terrorismirikos on saatettu puutteellisesti tai virheellisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä; tähän liittyy myös se, ettei lueteltuja rikoksia ole määritelty terrorismirikoksiksi, mikä vaikuttaa useiden muiden säännösten saattamiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä
·direktiivin 6, 7, 8, 9 ja 11 artiklassa tarkoitettua rikoksen tekemisen edistämistä ei ole saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä
·direktiivin kaksi uutta säännöstä eli matkustamista terrorismitarkoituksessa koskeva 9 artikla ja terrorismin rahoitusta koskeva 11 artikla on saatettu puutteellisesti tai virheellisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä ja
·terrorismin uhreja koskevat erityiset säännökset on saatettu puutteellisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä.
Tässä arvioinnissa analysoidaan direktiivin toimivuutta laajemmin kuin pelkän osaksi kansallista lainsäädäntöä saattamisen osalta. Arvioinnissa käytettiin asiakirjatutkimuksen ja kenttätutkimuksen yhdistelmää. Useita eri sidosryhmiä kuultiin. Näitä olivat muun muassa direktiivin täytäntöönpanosta vastaavat jäsenvaltioiden viranomaiset, komission eri pääosastot, Euroopan ulkosuhdehallinto, Euroopan unionin perusoikeusvirasto, jäljempänä ’perusoikeusvirasto’, Euroopan unionin lainvalvontayhteistyövirasto, jäljempänä ’Europol’, Euroopan unionin rikosoikeudellisen yhteistyön virasto, jäljempänä ’Eurojust’, kansalaisyhteiskunta, mukaan lukien ihmisoikeusjärjestöt, tiedemaailma ja ajatushautomot, sekä suuri yleisö. Arvioinnin tueksi tehtiin ulkoinen arviointitutkimus, jäljempänä ’ulkoinen tutkimus’. ICF Consulting Services Limited toteutti ulkoisen arviointitutkimuksen puitesopimukseen perustuvan palvelupyynnön perusteella. Arvioinnissa käytettiin yhdistettyjä menetelmiä, ja siinä hyödynnettiin useiden eri lähteiden triangulaatiota. Lisäksi perusoikeusvirasto toimitti huhtikuussa 2021 komission pyynnöstä komissiolle lausunnon direktiivin vaikutuksista perusoikeuksiin ja -vapauksiin. Perusoikeusvirasto haastatteli tutkimushankettaan varten 107:ää toimijaa (puolustusasianajajat, tuomarit ja tutkintatuomarit, lainvalvontaviranomaiset, syyttäjät, kansalaisjärjestöt ja tiedeyhteisö). Perusoikeusvirasto julkaisee syksyllä 2021 yksityiskohtaisemman kertomuksen, joka sisältää keskeiset havainnot ja perusoikeusviraston lausunnot. Lisäksi Eurojust antoi lausunnon, jossa keskityttiin viimeaikaisissa syytetoimissa ja tuomioissa käytettyihin direktiivin säännöksiin. Komissio oli pyytänyt tällaista lausuntoa ottaakseen huomioon jäsenvaltioiden päätöksen 2005/671/YOS nojalla toimittamat tiedot, kuten direktiivin 29 artiklan 2 kohdassa edellytetään. Lisäksi Euroopan talous- ja sosiaalikomitea (ETSK) teki omasta aloitteestaan direktiivistä riippumattoman arvioinnin ja laati tiedonannon 8 , jota käytettiin myös tämän arvioinnin lähteenä.
3.Tärkeimmät tulokset
Yleisesti ottaen direktiivin toimivuutta koskeva arvio on myönteinen. Direktiivi on toiminut ja suurelta osin saavuttanut tavoitteensa odotetulla tavalla. Edellä mainittujen lähteiden perusteella arvioinnissa todetaan erityisesti seuraavaa:
I.Direktiivin soveltamisala ja määritelmät sekä sen vähimmäissäännöt ovat yleisesti ottaen erittäin merkityksellisiä. Arvioinnissa todetaan myös, että direktiivin odotetaan pysyvän merkityksellisenä tulevina vuosina.
II.Direktiivin tavoitteet on saavutettu tyydyttävällä tavalla. On kuitenkin olemassa tiettyjä tekijöitä, jotka rajoittavat direktiivin tehokkuutta, esimerkiksi äärioikeistolaisen terrorismin torjunnan osalta.
III.Direktiivin tulosten saavuttamisesta aiheutuneista täsmällisistä kustannuksista ei ole vakuuttavaa näyttöä. Direktiivin täytäntöönpanosta aiheutuneet kustannukset vaikuttavat kuitenkin vähäisiltä, ja suurin osa kuulluista sidosryhmistä totesi, että direktiivillä on saatu aikaan joitakin tai merkittäviä parannuksia, kuten oikeudellisen selkeyden ja yhteistyön parantuminen.
IV.Direktiivi on yleisesti ottaen sisäisesti johdonmukainen. Arvioinnissa todetaan myös, että direktiivi on pitkälti johdonmukainen muiden asiaan liittyvien toimenpiteiden kanssa kansallisella, EU:n ja kansainvälisellä tasolla.
V.Arvioinnissa todetaan EU:n tason lisäarvon osalta, että direktiivi on tuottanut lisäarvoa enemmän kuin mitä olisi voitu saavuttaa yksipuolisesti jäsenvaltioissa tai kansainvälisellä tasolla. Direktiivi on myös tuottanut lisäarvoa puitepäätökseen verrattuna. Se on tuottanut selvää lisäarvoa terrorismin torjunnassa. Terrorismin uhrien oikeuksia koskevien artiklojen (24–26 artikla) osalta sidosryhmien näkemykset suhteessa niiden EU:n tason lisäarvoon olivat hieman jakautuneempia, joskin sidosryhmien arvio oli yleisesti ottaen myönteinen.
VI.Vaikka direktiivillä on ollut vaikutusta perusoikeuksiin ja -vapauksiin, rajoitukset täyttävät suurelta osin tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden vaatimukset. Suurin osa ulkoista tutkimusta varten kuulluista sidosryhmistä ei pitänyt direktiivin täytäntöönpanoa perusoikeuksien kannalta ongelmallisena. Joidenkin ongelmien on kuitenkin todettu voivan luoda jännitteitä tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden vaatimusten kanssa. Näistä osa liittyy suoraan direktiivin soveltamisalaan, kun taas toiset liittyvät siihen vain välillisesti (esim. terrorismista epäiltyjen prosessuaaliset oikeudet). Huolimatta jäsenvaltioissa käytössä olevista suojatoimenpiteistä syrjinnän estämiseksi jotkin sidosryhmät arvostelivat terrorisminvastaisia toimenpiteitä, myös direktiivin soveltamisalaan kuuluvia toimenpiteitä, siitä, että niillä voi olla haitallisia vaikutuksia ryhmiin, joilla on suurempi riski joutua syrjinnän ja rasismin kohteeksi.
VII.Lisäksi direktiivillä on ollut rajallinen vaikutus oikeusvaltioperiaatteeseen, eikä sillä ole yleisesti ottaen ollut ongelmallista vaikutusta tässä suhteessa. Joitakin huolenaiheita on kuitenkin ilmennyt direktiivin hyväksymisprosessin yhteydessä (vaikutustenarviointia ei toteutettu) ja sen oikeudellisen selkeyden osalta. Myös terrorismitarkoituksen ja ennakoitavuuden osoittaminen ja vaikutus lailliseen toimintaan on herättänyt huolta. Näistä huolenaiheista huolimatta kyseisten ongelmien kielteiset kokonaisvaikutukset todettiin vähäisiksi.
VIII.Kaiken kaikkiaan direktiivillä on ollut myönteinen vaikutus terrorismin uhreille annettavan avun ja suojelun tasoon. Direktiivin 24–26 artiklassa säädetyt velvoitteet ovat johtaneet terrorismin uhrien suojelua, tukemista ja oikeuksia koskevien toimenpiteiden hyväksymiseen monissa jäsenvaltioissa. Useat sidosryhmät kuitenkin havaitsivat näiden artiklojen käytännön täytäntöönpanon yhteydessä ongelmia, jotka liittyivät avun ja suojelun tarjoamiseen rajatylittävien tapausten uhreille. Nämä käytännön täytäntöönpanoon liittyvät ongelmat vähentävät direktiivin yleistä myönteistä vaikutusta terrorismin uhreille annettavan avun ja suojelun tasoon.
Myönteisestä kokonaisarviosta huolimatta direktiivin toimivuutta rajoittavat monet ongelmat:
Ensinnäkin useat kansalliset viranomaiset ja tuomarit ilmoittivat, että terrorismitarkoituksen todistamisessa oli vaikeuksia. Tarkoituksellisuus on tärkeä tekijä direktiivin säännösten kannalta. Pääasiallinen haaste liittyy pikemminkin tosiasiallisiin olosuhteisiin kuin tarpeeseen selventää direktiiviin sisältyvää ilmaisua ”tahallinen teko”. Tarkemmin sanottuna ongelmat liittyvät lähinnä todisteiden keräämiseen erityisesti todisteiden sijaitessa jäsenvaltion alueen ulkopuolella, mikä on direktiivin yhteydessä yleistä. Samoin terrorismitarkoituksessa matkustamista (9 ja10 artikla) koskevien rikosten osalta kansalliset viranomaiset sekä oikeuslaitoksen ja syyttäjien edustajat ilmoittivat, että on vaikeaa selvittää terrorismitarkoituksen subjektiivinen näkökohta ja että todisteiden kerääminen tällaisen tarkoituksellisuuden osoittamiseksi on käytännössä vaikeaa.
Lisäksi on viitteitä siitä, että vaikka direktiiviä sovelletaan kaikkiin terrorismin muotoihin, tosiasiallisesti joidenkin jäsenvaltioiden mielestä on haastavaa luokitella väkivaltaiset äärioikeistolaiset teot terroriteoiksi. Eurojust edisti keskusteluja jäsenvaltioiden kanssa täsmällisten haasteiden määrittämiseksi. Tähän ongelmaan puuttuminen on tärkeää paitsi direktiivin tehokkuuden parantamiseksi myös sen varmistamiseksi, että direktiiviä sovelletaan syrjimättömästi. Tärkein toistuva ongelma liittyy siihen, että on vaikeaa todistaa oikeistolaisen ääriliikkeen ryhmän tai yksittäisen toimijan toteuttaman teon terrorismitarkoitus. Terrorismitarkoituksen osoittavan todistusaineiston, joka on direktiivissä ja kansallisessa lainsäädännössä asetettu edellytys sille, että teon voidaan katsoa olevan terrorismirikos, puuttumista pidettiin yhtenä suurimmista esteistä terrorisminvastaisen lainsäädännön käyttämiselle äärioikeistolaisten rikosten tutkinnassa ja syytetoimissa.
Toinen Eurojustin työpajoihin osallistuneiden oikeusalan toimijoiden havaitsema haaste liittyy väkivaltaisen oikeistolaisen ääriliikkeen erityispiirteisiin. Äärioikeistolaisia näkemyksiä ja ideologiaa puolustaville ryhmille ja liikkeille on ominaista niiden kannattajien ja seuraajien monimuotoisuus, lukuisat yhteydet nykypäivän organisaatioiden ja pitkäaikaisten äärioikeistolaisryhmien välillä sekä mahdollisten tavoitteiden moninaisuus. Monenlaisten ideologioiden ja liikkeiden välisten rajojen epäselvyyden vuoksi oikeusviranomaisilla voi olla vaikeuksia harkita syytteiden nostamista terroristiryhmän toimintaan osallistumisesta, mikä edellyttää, että epäillyn ja järjestön välille voidaan luoda selvä yhteys.
Arvioinnissa yksilöitiin joitakin säännöksiä, joita voitaisiin selventää. Esimerkiksi terrorismirikosten (3 artikla) osalta jotkin jäsenvaltiot ilmoittivat vaikeuksista määritellä perusteet sen määrittämiseksi, voiko teko ”aiheuttaa vakavaa haittaa jollekin maalle tai kansainväliselle järjestölle” (3 artiklan 1 kohta). Lisäksi useat sidosryhmät huomauttivat, että direktiivissä olevassa terroristiryhmän määritelmässä ei oteta huomioon terroristiryhmien rakenteen muuttuvaa luonnetta ja löyhenemistä. Direktiiviin sisältyvä määritelmä edellyttää näiden ryhmien rakenteen osalta jonkinasteista organisaatiota, jota useiden sidosryhmien mukaan ei useinkaan ole. Sidosryhmät totesivat ennen kaikkea, että terroristiryhmään osallistumisen tasosta ja siitä, miten osallistuminen määritellään, on epäselvyyttä.
Vaikka direktiivillä on ollut yleisesti ottaen myönteisiä vaikutuksia terrorismin uhreille annettavan avun ja suojelun tasoon, on havaittu useita haasteita. Rajatylittävissä tapauksissa terrorismin uhrien ahdinko on erityisen ilmeinen koko arvioinnissa. Terrorismin uhrit ovat rajatylittävissä tapauksissa riippuvaisia jäsenvaltioiden välisestä nopeasta ja riittävästä yhteistyöstä. Tehokkaan yhteistyön ja koordinoinnin haittana on kuitenkin esteitä. Kaikki jäsenvaltiot eivät esimerkiksi ole nimenneet keskitettyjä yhteyspisteitä, joita pyydettiin neuvoston päätelmissä
9
vuonna 2018 ja jotka helpottaisivat merkittävästi direktiivin 26 artiklan täytäntöönpanoa. Myöskään ei ole olemassa turvallista välinettä yksittäisiä tilanteita koskevien tietojen vaihtamiseksi sekä iskun jälkeen että pidemmän aikavälin seurannan aikana. Tällaiset ongelmat vähentävät direktiivin myönteistä vaikutusta terrorismin uhreille annettavan avun ja suojelun tasoon. Kaiken kaikkiaan direktiivillä on ollut odotettua vähäisempi vaikutus terrorismin uhrien ja erityisesti rajatylittävien tapausten uhrien suojeluun ja avustamiseen.
4.Päätelmät ja seurantatoimet
Kuten 2 jaksossa todettiin, komissio yksilöi vuoden 2020 kertomuksessaan
10
joitakin puutteita lainsäädännön saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä. Komissio jatkaa parhaillaan arviointia direktiivin saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä. Jos vaatimustenmukaisuuteen liittyviä ongelmia havaitaan ja jos kansallinen lainsäädäntö ei ole täysin direktiivin mukainen, komissio voi käynnistää rikkomusmenettelyt. Komissio käynnisti tämän menettelyn kesäkuussa 2021, kun se aloitti rikkomusmenettelyt neljää jäsenvaltiota vastaan, ja kehotti näitä jäsenvaltioita varmistamaan, että direktiivi saatetaan asianmukaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä. Heinäkuussa 2021 komissio käynnisti uusia rikkomusmenettelyjä viittä jäsenvaltiota vastaan. Syyskuussa 2021 komissio käynnisti uusia rikkomusmenettelyjä neljää jäsenvaltiota vastaan.
Direktiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä koskevan kertomuksen havaintojen lisäksi arvioinnissa on yksilöity ongelmia, joita voidaan lieventää jäljempänä mainituilla toimenpiteillä.
4.1.Terrorismitarkoitus ja todisteiden kerääminen
Ensimmäisenä haasteena ovat terrorismitarkoituksen osoittamiseen liittyvät raportoidut vaikeudet. Tämä johtuu suurelta osin todisteiden keräämisen vaikeudesta erityisesti silloin, kun todisteet sijaitsevat kansallisen alueen ulkopuolella, mikä on yleistä nykytilanteessa. Ongelmissa, jotka liittyvät todisteiden keräämiseen kansallisen alueen ulkopuolella ja erityisesti konfliktialueilla, komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto tukevat jäsenvaltioiden taistelukenttätietojen käyttöä terrorismiin osallistuvien vierastaistelijoiden tunnistamiseksi, havaitsemiseksi ja syytteeseen asettamiseksi. Ne laativat parhaita käytäntöjä, vaihtavat tietoja ja rahoittavat hankkeita. Lisäksi Eurojust julkaisi syyskuussa 2020 taistelukenttätodisteita koskevan muistionsa 11 . Muistiossa esitetään yleiskatsaus kokemuksista siitä, miten taistelukenttätodisteita käytetään rikosoikeudenkäynneissä. Siinä käsitellään myös havaittuja haasteita ja keinoja niiden ratkaisemiseksi sekä toimenpiteitä tietojenvaihdon tehostamiseksi. Komissio kannustaa jäsenvaltioita hyödyntämään täysimääräisesti tähän muistioon koottuja tietoja. Komissio kehottaa jäsenvaltioita hyödyntämään myös joukkotuhontaa käsittelevän verkoston raporttia 12 terrorismiin syyllistyvien vierastaistelijoiden kumulatiivisesta syytteeseenpanosta keskeisistä kansainvälisistä rikoksista ja terrorismiin liittyvistä rikoksista. Komissio kannustaa jäsenvaltioita myös käyttämään tarvittaessa taistelukenttätietoja, kuten luotettavien kolmansien valtioiden saamia tietoja, epäillyistä terroristeista kuulutusten tekemiseksi Schengenin tietojärjestelmään ja tarvittaessa vertaamaan taistelukenttätietoja muihin asiaankuuluviin tietokantoihin ja tietolähteisiin (Schengenin tietojärjestelmä, matkustajarekisteri, Europolin tietojärjestelmä, Interpolin tietokannat, Eurodac jne.) näiden tietokantojen ja tietojärjestelmien käyttöä koskevien säännösten mukaisesti. Taistelukenttätodisteiden käyttö voi olla ratkaisevan tärkeä väline sen varmistamisessa, että myös terrorismiin osallistuvat vierastaistelijat saatetaan oikeuden eteen, eivätkä he voi vältellä syytetoimia siksi, että heidän rikoksensa tehtiin paikassa, jossa todisteiden saaminen on vaikeaa. On tärkeää muistaa, että tämä direktiivi annettiin erityisesti siksi, että terrorismiin osallistuvia vierastaistelijoita koskevaa ilmiötä voitaisiin torjua paremmin. Lopuksi komissio pyytää jäsenvaltioita hyödyntämään Eurojustin eurooppalaista terrorisminvastaista rekisteriä, jotta terrorisminvastaisten tapausten väliset yhteydet voidaan havaita varhaisessa vaiheessa ja jotta Eurojustilta voidaan pyytää tukea rinnakkaisten syytetoimien koordinoinnissa.
Lisäksi on tärkeää huomata, että komissio ehdotti joulukuussa 2020 Europolin toimeksiannon vahvistamista. Tällainen vahvistettu toimeksianto auttaa Europolia tekemään yhteistyötä tehokkaammin yksityisten osapuolten kanssa erityisesti tilanteissa, joissa yksityisillä osapuolilla on asiaa koskevia tietoja mutta joissa niiden on vaikeaa tunnistaa asianomaiset jäsenvaltiot. Tällaisissa tapauksissa yksityiset osapuolet voivat toimittaa asiaankuuluvat tiedot Europolille, joka määrittää asianomaiset jäsenvaltiot ja ilmoittaa tiedoista niille. Näin jäsenvaltiot saavat tietoja, joista voi olla hyötyä direktiivin soveltamisalaan kuuluvien rikosten tutkinnassa, syytteeseenpanossa, ratkaisemisessa tai tuomitsemisessa.
4.2 Oikeudellisen selkeyden parantaminen
Osa kuulluista sidosryhmistä katsoi myös, että joihinkin direktiivin säännöksiin voitaisiin tehdä lisäselvennyksiä ilman oikeudellisia muutoksia. Ulkoisessa tutkimuksessa suositellaan, että komissio antaa jäsenvaltioille muita kuin sääntelyyn liittyviä ohjeita direktiivin 1–14 artiklan tulkinnasta. Tällaisten ohjeiden tarpeesta keskusteltiin jäsenvaltioiden kanssa 1. heinäkuuta 2021 pidetyssä työpajassa, johon osallistuivat myös Europol, Eurojust ja EU:n terrorismintorjunnan koordinaattorin toimisto. Kaikki osallistuneet jäsenvaltiot olivat yksimielisiä siitä, että direktiivi on riittävän selkeä ja että muut kuin sääntelyyn liittyvät ohjeet eivät ole tarpeen. Ne huomauttivat myös, että lainsäädännön tulkinta kuuluu oikeuslaitoksen yksinomaiseen toimivaltaan. Arvioinnissa tuli kuitenkin ilmi, että muut sidosryhmät, kuten eräät oikeuslaitoksen jäsenet ja syyttäjät, katsovat, että tiettyjä säännöksiä olisi vielä selvennettävä. Sen vuoksi komissio toteaa, että sen käynnistämillä rikkomismenettelyillä (kuten edellä on mainittu) parannetaan myös oikeudellista selkeyttä, koska niillä selkeytetään direktiivin oikeaa tulkintaa. On tärkeää huomata, että ainoastaan Euroopan unionin tuomioistuin (EUT) on toimivaltainen tulkitsemaan EU:n oikeutta arvovaltaisesti.
4.3 Väkivaltaisen oikeistolaisen ääriliikehdinnän torjunta
Arvioinnissa havaittiin myös, että joidenkin jäsenvaltioiden mielestä on haastavaa luokitella väkivaltaiset äärioikeistolaiset teot terroriteoiksi. Tähän ongelmaan puuttuminen on tärkeää paitsi direktiivin tehokkuuden parantamiseksi myös sen varmistamiseksi, että direktiiviä sovelletaan syrjimättömästi. Tärkein toistuva ongelma liittyy siihen, että on vaikeaa todistaa terrorismitarkoitus yhdistettynä oikeistolaisen ääriliikehdinnän erityispiirteisiin. Olemassa olevan näytön parempi hyödyntäminen voisi osittain lieventää terroritarkoituksen todistamisen vaikeutta. Tämä voitaisiin toteuttaa esimerkiksi vahvistamalla Europolin toimeksiantoa, mikä auttaisi sitä tehostamaan yhteistyötä yksityisten osapuolten kanssa ja saamaan tietoja yksityisiltä osapuolilta ja toimittamaan ne asiaankuuluville jäsenvaltioille.
Lisäksi tarvitaan parempaa ymmärrystä väkivaltaisesta oikeistolaisesta ääriliikehdinnästä ja erityisesti väkivaltaisten äärioikeistolaisten ryhmien erityispiirteistä.
Komissio laatii parhaillaan yleiskatsauksen toimista, joilla puututaan väkivaltaisiin oikeistolaisiin ääriliikkeisiin jäsenvaltioissa. Ne sisällytetään valmisteluasiakirjaan, joka toimitetaan jäsenvaltioille syksyllä 2021. Se sisältää yleiskatsauksen väkivaltaisista ääriryhmistä ja niihin liittyvistä symboleista kansallisella tasolla. Tällä yleiskatsauksella pyritään saamaan parempi tilannekuva oikeistolaisen ääriliikehdinnän ilmiöstä kaikkialla EU:ssa ja antamaan suosituksia yhteisistä lähestymistavoista ja toimista.
Lisäksi EU:n internetfoorumi, joka kokoaa yhteen hallituksia, Europolin ja teknologiayrityksiä muun muassa torjumaan terroristista ja väkivaltaista ääriliikkeiden verkkosisältöä, valmistelee ”tietopakettia”. Tämä ”tietopaketti” sisältää luettelon väkivaltaisista äärioikeistolaisista ääri- ja terroristiryhmistä, symboleista ja manifesteista, ja sen tarkoituksena on antaa teknologiayrityksille ohjeistusta niiden harjoittaessa sisällön moderointia.
Kaiken tämän käynnissä olevan työn myötä saadaan hyvät mahdollisuudet lisätä ymmärrystä väkivaltaisista oikeistolaisista ääriliikkeistä ja terrorismista, ja tämä työ olisi saatettava järjestelmällisemmin niiden viranomaisten tietoon, jotka ovat vastuussa terrorismirikosten tutkinnasta, syytteeseenpanosta, ratkaisemisesta ja tuomitsemisesta. Komissio ehdottaakin, että järjestetään vuoden 2021 lopulla kokous terrorisminvastaisen lainsäädännön soveltamisesta väkivaltaisiin äärioikeistolaisiin tekoihin. Tällainen kokous voitaisiin mahdollisesti järjestää Eurojustin kokouksena, ja sen tavoitteena olisi saattaa samankaltaisten kysymysten parissa työskentelevät sidosryhmät yhteen ja tutkia mahdollisuuksia yhteistyön jatkamiseen tulevaisuudessa.
4.4 Terrorismin uhrien suojelun ja tukemisen parantaminen
Arvioinnissa todetaan lopuksi, että direktiivillä on ollut odotettua vähäisempi vaikutus terrorismin uhrien suojeluun ja avustamiseen erityisesti rajatylittävien tapausten terrorismin uhrien osalta. Komissio kehottaa painokkaasti jäsenvaltioita nimeämään terrorismin uhreille keskitetyt yhteyspisteet, joita neuvosto pyysi perustamaan 13 vuonna 2018 ja jotka helpottaisivat merkittävästi direktiivin 26 artiklan täytäntöönpanoa. Tällä hetkellä 17 direktiivin soveltamisalaan kuuluvista 25 jäsenvaltiosta on tehnyt näin 14 . Uhrien oikeuksien eurooppalaisella verkostolla (ENVR) 15 on keskeinen rooli keskitettyjen yhteyspisteiden välisen yhteistyön järjestämisessä. Keskitettyjen yhteyspisteiden verkosto on integroitu ENVR:n rakenteisiin. Ulkoisessa tutkimuksessa suositellaan, että komissio harkitsisi tällaisten keskitettyjen yhteyspisteiden perustamista koskevan velvoitteen ehdottamista.
Yleisesti ottaen näitä kysymyksiä ei tuoda ensimmäistä kertaa esiin tässä arvioinnissa, ja terrorismin uhreille annettavan avun ja suojelun parantamiseksi on jo olemassa useita EU:n aloitteita. Yksi keskeisistä toiminnoista uhrien oikeuksia koskevassa EU:n strategiassa (2020–2025) 16 on terrorismin uhreja avustava EU:n asiantuntijakeskus 17 , joka on tärkeä kaksivuotinen pilottihanke. Terrorismin uhreja avustava EU:n asiantuntijakeskus avustaa jäsenvaltioita terrorismin uhrien oikeuksia koskevien EU:n sääntöjen täytäntöönpanossa laatimalla käsikirjoja, järjestämällä koulutustapahtumia ja toimimalla EU:n tason asiantuntijakeskuksena kaikissa terrorismin uhrien kannalta merkityksellisissä kysymyksissä. Se helpottaa erityisesti tietojen ja tietämyksen vaihtoa jäsenvaltioiden välillä terrorismin uhrien oikeuksien alalla. Ulkoisessa tutkimuksessa suositellaan terrorismin uhreja avustavan EU:n asiantuntijakeskuksen toiminnan jatkamista.
Ulkoisessa tutkimuksessa todettiin, että on mahdollisesti tarpeen laatia asiakirja kaikista direktiivin ja uhrien oikeuksia koskevan direktiivin 18 mukaisista uhreja koskevista velvoitteista. Tällaisten ohjeiden olisi perustuttava jo olemassa olevaan terrorismin uhreja koskevaan EU:n käsikirjaan 19 , jonka on laatinut terrorismin uhreja avustava EU:n asiantuntijakeskus ja jonka komissio julkaisi tammikuussa 2021 20 . Ulkoisessa tutkimuksessa suositellaan myös, että komissio antaa ohjeita esimerkiksi muistotilaisuuksien järjestämisestä sekä uhrien tunnistamisesta ja rekisteröimisestä iskun jälkeen. Tällaiset ohjeet voisivat kattaa myös tulkinnan uhrien oikeuksista.
KESKEISET TOIMET
Komissio aikoo
Jäsenvaltioita kehotetaan
·arvioida edelleen direktiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä ja tarvittaessa aloittaa rikkomusmenettelyt, mikä lisää oikeudellista selkeyttä
·tukea edelleen taistelukenttätietojen käyttöä jäsenvaltioissa
·esittää yleiskatsauksen toimista, joilla puututaan väkivaltaisiin oikeistolaisiin ääriliikkeisiin jäsenvaltioissa
·järjestää kokouksen terrorisminvastaisen lainsäädännön soveltamisesta väkivaltaisiin äärioikeistolaisiin tekoihin kokoamalla yhteen kaikki asiaankuuluvat sidosryhmät
·esittää ehdotuksen Euroopan oikeudellisen terrorismintorjuntaa koskevan rekisterin käytön parantamiseksi Eurojustissa terrorismintorjuntatapausten välisten yhteyksien tunnistamiseksi varhaisessa vaiheessa ja Eurojustin tuen saamiseksi rinnakkaisten syytetoimien koordinoinnissa
·tarkastella kaikkia ehdotuksia terrorismin uhrien suojelun ja tukemisen parantamiseksi ja toteuttaa nopeita ja konkreettisia toimia terrorismin uhrien tilanteen parantamiseksi.
·hyödyntämään täysimääräisesti olemassa olevia tietolähteitä, kuten taistelukenttätietoja koskevaa Eurojustin muistiota ja joukkotuhontaa käsittelevän verkoston raporttia terrorismiin syyllistyvien vierastaistelijoiden kumulatiivisesta syytteeseenpanosta keskeisten kansainvälisten rikosten ja terrorismiin liittyvien rikosten johdosta
·vertaamaan mahdollisuuksien mukaan luotettavien kolmansien valtioiden saamia taistelukenttätietoja terroristiepäilyistä muihin asiaankuuluviin tietokantoihin ja tietolähteisiin
·perustamaan terrorismin uhreja varten keskitettyjä yhteyspisteitä, jos niitä ei ole vielä perustettu.
Jäsenvaltiot korostivat samoin 1. heinäkuuta 2021 pidetyssä työpajassa erilaisia tarpeita, kuten hyvien käytäntöjen ja haasteiden tutkimista edelleen eri jäsenvaltioissa, iskun jälkeisiä toimia koskevan pöytäkirjan laatimista sekä turvallisen välineen kehittämistä yksittäisiä uhreja koskevien tietojen vaihtamiseksi yleistä tietosuoja-asetusta
21
ja lainvalvontatarkoituksessa käsiteltyjen henkilötietojen suojasta annettua direktiiviä
22
täysimääräisesti noudattaen. Jäsenvaltiot olivat yhtä mieltä myös keskitettyjen yhteyspisteiden tärkeydestä ja tarpeesta järjestää säännöllisiä kokouksia uhrien oikeuksien eurooppalaisessa verkostossa. Komissio tarkastelee kaikkia näitä ehdotuksia, antaa ohjeita, käy kohdennettuja keskusteluja asiaankuuluvien sidosryhmien kanssa ja toteuttaa nopeita ja konkreettisia toimia terrorismin uhrien tilanteen parantamiseksi.